Понятие государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Понятие государственного управления

1. Управление - общественный институт

В раскрытии понятия государственного управления, а на его основе всего богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит толкованию обоих его составных - «государственное» и «управление». Дело в том, что в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных смыслов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно много трактовок дано понятию «управление», в результате чего последнее стало охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов.

К управлению относят взаимодействие гравитационных, электромагнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. В его терминах иногда описывают геологические и географические процессы. Управленческие аспекты усматривают в механизмах, в физических, химических и биологических явлениях. Порой даже стихийное, произвольное действие природных и социальных элементов пытаются представить в качестве управления.

Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой, которая выделяет самые общие свойства взаимосвязей и взаимодействий в механических, биологических и социальных системах. Соответственно этому разработаны математические и информационные теории управления. С подобных «общих» подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем, синергетикой, «организмической теорией управления», другими отраслями, как принято говорить, точной науки.

Такой подход многое дал для уяснения назначения и смысла управления. Он имел и практическое применение: способствовал познанию космического пространства, совершенствованию управления механизмами и производственными технологиями, физическими и химическими процессами, возникновению биотехнологий, продвижению в анализе сущности генетического «кода» и его роли в развитии организмов и их популяций.

Вместе с тем расширение понятия «управление», подведение под него стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов объективной саморегуляции привело к тому, что оно начало терять свой собственный смысл, стало употребляться для обозначения явлений, отношений и процессов, где, в общем-то, отсутствует сознательное начало, момент непременной связи управления с человеком. Ведь нетрудно заметить, что естественно-природные закономерности, формы их проявления в варианте стихийности либо объективной саморегуляции весьма отличаются от отношений, процессов и явлений, формируемых людьми в рамках своей частной и особенно общественной жизни. Причем отличие здесь качественное, позволяющее разграничивать стихийные и саморегулятивные механизмы и управление.

В природе любая саморегулирующаяся система имеет в известной мере, в контурах саморегуляции, замкнутый, локализованный, в какой-то степени закрытый характер и объективно детерминирована внутренними, имманентными данной системе закономерностями и источниками существования, движения и развития. Человеку приходится познавать тайны таких систем и вводить их в свою жизнедеятельность лишь с обязательным учетом их закономерностей, форм и возможностей. Здесь субъективное, сознательное проявление человека весьма ограниченно и связанно.

Данную посылку хотелось бы подчеркнуть особо. Да, материя в общем едина, но ее уровни - механический, физический, химический, биологический, социальный - имеют главным образом свои, специфические источники воспроизводства, структуры, связи детерминации и другие свойства и элементы, которые в совокупности формируют и обеспечивают существование именно данных уровней. Механическая система не может быть биологической и наоборот. Хотя наука в чем-то их и сближает. Социальная же система представляет собой качественный скачок. Она как бы впитывает в себя элементы и свойства всех предыдущих уровней, и опираясь на сознание человека, придает всем своим взаимосвязям, взаимодействиям и процессам иной, скажем, очеловеченный характер. Именно сознание человека через его деятельность позволило сотворить «вторую» природу, все то, что сегодня именуется цивилизацией в широком смысле. Сознание сотворило и управление, которое во все периоды истории человечества было фактором его развития. Понять это означает понять смысл и предназначение управления.

Управление, конечно, осуществляется в системах «человек - техника», «человек - технология», «человек - природа», «человек - техника - природа» и др., но осуществляется именно потому, что в них первичным, «управляющим» компонентом выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания интересов человека. Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной ей человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Скажут, что сейчас имеются автоматизированные системы, которые управляются компьютерами и без прямого участия человека. Да, таких систем становится все больше, но они пока что создаются и программируются по замыслу человека и являются отражением его творческого потенциала - продуктом его сознания и труда. Тем самым, все знания, накопленные кибернетикой, общей теорией систем, теорией информации, математикой, синергетикой, «организмистикой» и другими отраслями науки, требуют при их применении в управлении существенной поправки на то обстоятельство, что управление представляет собой общественное явление.

Одновременно следует обратить внимание на то, что проблема ставится гораздо шире. Дело в том, что любая механическая, физическая, химическая и биологическая системы, любое явление и вещество природы приобретают для человека смысл только при соотнесении их с потребностями, интересами и целями его жизнедеятельности, тогда, когда он с ними соприкасается и ощущает их в своем существовании. Разумеется, речь идет не об отдельном человеке, а о человечестве в целом, представленном в его историческом развитии. Утилитарная точка зрения, конечно, не лучшая, но нельзя не признавать, что естественно-природные «продукты» и творения «второй», искусственной природы значимы для человека главным образом тем, что обеспечивают его частные и общественные запросы.

Космос существовал всегда, но только его познание позволило человеку начать его осваивать и использовать. То же относится и к тем элементам и взаимосвязям, открытие которых привело к овладению ядерной энергией. И так можно сказать по каждому материальному и духовному продукту, которые когда-то и кем-то были созданы и постепенно стали потребительской ценностью для людей.

Поэтому управление в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Управление находится в ряду явлений «второй» природы, возникших и развившихся в течение всей истории человеческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.

Отсюда «связанность» управления уровнем развития и организации человеческого потенциала, все его зависимости от состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В каждый данный исторический момент управление воспроизводится соответствующим обществом, от него «берет» свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его частью, существует для него, по уровню его развития характеризуется и совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой организации и функционирования общества, в поддержании ее динамики, рациональности, эффективности и содержится, в общем-то, секрет управления, раскрыть который, а тем более овладеть им - очень непростая задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью данной системы, в которой представлены интересы и воля, сознание и поступки миллионов людей, ее инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же время многообразным элементным составом самого управления, огромнейшим спектром его взаимосвязей и взаимодействий с обществом. Короче говоря, управление - это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и в конечном счете - судьба каждого человека.

Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления прежде всего и главным образом люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.д., но сторонами в управлении могут быть только люди. И положение не меняется ни при создании автоматизированных систем управления, ни при взаимодействии управления с техническими, технологическими и биологическими системами с самым высоким уровнем объективной и искусственной саморегуляции - в управлении все исходит от человека и ориентировано на человека.

Исключительно важным представляется и тот момент, что управление как явление детерминируется иерархической структурой общества и порождаемой ею властью. Властью в широком социологическом смысле, выражающем бесчисленные взаимосвязи между людьми, при которых одни люди в силу разных причин, условий и факторов подчиняются интересам и воле других людей либо созданным людьми общественным институтам - обычаям, традициям, религиям, морали, праву и т.д. У нас почему-то принято стыдливо замалчивать существование и проявления власти, встречающиеся на каждом шагу и оказывающие управляющее воздействие на наше сознание, поведение и деятельность. Даже слово обладает властью, ибо оно несет информацию, ориентацию, психологическую нагрузку и многое другое, на что мы не можем не реагировать. Между тем власть - категория совершенно общественная, хотя находятся авторы, которые популяционным отношением среди животных, а иногда и растений, пытаются придать свойства власти и к тому же по принципу аналогии перенести их на человеческие взаимосвязи.

И поэтому нельзя особо не подчеркнуть, что управление есть процесс и продукт функционирования сознания и воли людей, важнейшее направление действия их разума. Сегодня почему-то многие считают, что разум посрамлен, хотя вся современная цивилизация создана разумом и пока сохраняется и воспроизводится им. Разум объективно диктует не только общественное поведение, но и личное для каждого человека. Разум определяет судьбу человека, несмотря на проявление множества жизненных обстоятельств. И надо не бояться разума, выражаемого в знаниях, опыте, таланте, а наоборот, бояться отсутствия разума - всякого самодурства, произвола, безграмотности, авантюризма, некомпетентности и прочих подобных явлений, которыми, к сожалению, заполнена российская история и современность.

Пора осознать, что практическое действие разума реализуется именно через управление, посредством управления, которое соединяет сознание человека с его деятельностью. А посредником и движущей силой здесь выступает воля, приводящая к тому, что что-то осмысленное, задуманное, логически сконструированное, умозрительно понятое, желаемое, необходимое непременно воплощается в жизнь, вызывает активные практические действия людей.

Хотелось бы, наконец, сказать, причем мысль, которая очень многое объясняет, что управление в сообществе людей всегда актуально и потому-то и возникло, что общество есть открытая система, в которой будущее вовсе не детерминировано прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей. Оно бывает таким, каким его сообща созидают люди. Историческое наследие, которое люди используют в качестве «материала» для строительства своей жизни, тоже является продуктом жизнедеятельности предыдущих поколений и открыто для них в своей оценке и возможностях. Можно его отрицать, низвергать, отказываться от него и строить на пустом месте. Можно относиться к нему бережно, избирательно, брать все ценное и конструктивное и таким образом наращивать национальное богатство. Все упирается в выбор. И еще: жизнь отдельного человека, коллектива, общества открыта и в том смысле, что ничто в ней не дается раз и навсегда, является нерушимым и абсолютно устойчивым, осуществляемым по известной программе. Личностные и социальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеминутно усилиями сознания, реальным поведением и активной деятельностью людей. Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, распад. В таких условиях - открытости всего человеческого - управление служит важнейшим общественным институтом самосохранения, восстановления, преодоления негэнтропии общественной, а часто и личной жизни. Значит, надо изучать, раскрывать, осваивать сущность управления, с тем чтобы лучше использовать его потенциал в решении всех проблем жизнедеятельности людей.

2. Сущность управляющего воздействия

В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и соответственно в его понятие вкладывается разное содержание. Причем имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а понимание самого управления, на базе которого и формулируются его концепции.

Давно и преимущественно в юридической науке управление характеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных им формах. Смысл такой деятельности видят в совершении действий административного свойства, в направленности ее на исполнение законов, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных мероприятий. Данное понимание управления весьма импонировало авторитарной бюрократии, поскольку оно, с одной стороны, не ставит вопроса о целях управления и об объективных результатах их достижения, а с другой - всегда позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа правовых актов и проведения множества организационных мероприятий.

В управлении, вне сомнения, осуществляется деятельность людей и имеются сложные проблемы ее организации, но термин «деятельность» не раскрывает социальной сущности управления, его специфического места и роли в жизни людей.

Немало научных публикаций характеризует управление как отношение, входящее в систему общественных отношений. В них показано, что управление представляет собой особое отношение в человеческой жизнедеятельности: в иерархической общественной структуре это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю. Генезис и специфика управления как отношения справедливо усматриваются в социальной структуре общества, общественном разделении труда, сущности и социальных функциях управления. Причем в экономической науке внимание обращается преимущественно на исследования экономического содержания управленческого отношения, а в юридической - его правовой формы.

Следует признать, что в определенных своих проявлениях управление можно представить в виде отношения, ибо оно, действительно, входит в систему общественных отношений и формирует определенные отношения между людьми, как «по вертикали», так и «по горизонтали». Но столь абстрактное понимание управления опять же уводит в сторону от анализа и описания его собственных, уникальных качеств, в том числе выделяющих его из системы общественных отношений и позволяющих ему оказывать особое влияние на саму эту систему.

Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством термина «воздействие», который указывает на главное в управлении - момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Ведь управление существует тогда, когда некий его субъект на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует, переводит из одного состояния в другое, чему-то придает новое направление движения или развития. Во многих процессах могут быть деятельность, отношения, но если нет действительного воздействия - влияния, обеспечивающего какую-то цель, то нет и управления. В известном смысле воздействие - это результирующая деятельности, взаимодействия, отношения.

Оно объективно, по самому своему смыслу предполагает наличие и связь двух сторон, одна из которых формирует и реализует воздействия, а другая эти воздействия воспринимает, на них как-то реагирует, в необходимом для управления случае - в соответствии с ним выстраивает свои поведение и деятельность. В том-то и заключается суть управления, что оно от одних направляется другим и таким образом отпочковывается от любой управленческой деятельности и превращается в отношение, а через него в коррегирующую деятельность тех, кому адресуется соответствующее воздействие. А из такой логической структуры вытекает много следствий, совершенно иных, чем при трактовке управления через деятельность либо отношения. Формируется принципиально новая система элементов и их взаимосвязей.

В обществе существует множество различных видов деятельности, взаимодействий, отношений, воздействий, и каждый из них имеет свое специфическое внутреннее содержание и внешнее выражение. Специфично и управление, и его управляющее воздействие. Не управленческое, как нередко пишут, а именно управляющее, т.е. реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовывающее. Поэтому в понимании управления очень важно раскрытие особенных качеств и возможностей управляющего воздействия.

Импульсом и формирующей силой в управлении служат, как уже отмечалось, знания, мысль и воля человека. Управляющее воздействие, прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости чего-то изменить, от замысла и раздумий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, ресурсами, проектами, моделями и, главное, волей - желанием и стремлением сделать дело. А это значит, что управляющее воздействие должно содержать в себе момент целеполагания. Зачем нужно управляющее воздействие? К чему оно способно привести? Вот первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления.

Представляя собой отражение осознанных потребностей и особенно интересов, идеальный прообраз возможных путей и средств их удовлетворения, мыслительную структуру направленности и содержания предполагаемой деятельности, цели выполняют в жизни людей обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Часто от выбора целей полностью зависит результат общественных, коллективных и личных усилий. По этому поводу можно привести сколько угодно примеров из истории народов и судеб отдельных, людей.

Целеполаганием в той или иной мере занят каждый человек. Огромная роль в целеполагании общественного развития и конкретных видов деятельности принадлежит науке, художественному творчеству, религии, идеологии, другим формам познания и мышления, политике и политическим институтам. Но в управлении целеполагание имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность, В отличие от других интеллектуальных cфер в управлении цели наиболее «операциональны», замкнуты на практику; это своего рода цели-задания. В управлении все сказанное, описанное и обдуманное, выраженное в литературной форме и политических документах выступает уже как бы проработанным применительно к реальным возможностям власти и собственности, сформулированным с учетом наличных материальных, финансовых, информационных, правовых и организационных ресурсов.

Сложность управленческого целеполагания заключается в том, что необходимо «отобрать» цели, выделить из их естественного Множества именно те, которые не только нужно, но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет собственное содержание, свою преобразующую конструктивную силу и превращается в информационную или разъяснительно-популяризаторскую деятельность.

А чтобы все цели были поддержаны управлением, стали опираться на его силу и возможности, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, хотя: и самые прекрасные, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели, по-настоящему дифференцированные и конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

В этом смысле любое управляющее воздействие должно всегда содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать действительное движение к цели и приближение к ней.

Управление необходимо там и тогда, где и когда возникает потребность в распределении и согласовании деятельности некоторого количества людей. Отдельный человек самоуправляет своей социальной активностью. Но чтобы группа совершила какие-либо скоординированные поступки и действия, уже не обойтись без того, чтобы сообща не определить общие цели и не подчинить их реализации совместно намеченное поведение каждого из членов группы. Даже в лес за грибами нельзя сходить группой, если в ней не состоится управление, пусть самое свободное и добровольное. Любая целенаправленная коллективная деятельность нуждается в управлении и таком его важном проявлении, как организационный момент.

«Организовывать» означает располагать людей в пространственной и функциональной координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, придает им новое качество.

Любая организация взаимодействия людей имеет два «среза»: статичный, придающий взаимодействию устойчивость, определенность, последовательность, и динамический, связанный с реальным, практическим взаимодействием, вследствие которого и возникает итоговый, совокупный результат труда. Оба «среза» взаимообусловлены, ибо только структура в виде организованного коллектива людей известного уровня может функционировать и лишь наличное, действительное функционирование, выражаемое в объективных результатах, свидетельствует о структуре и ее активности. Одного «среза» нет без другого.

Управление призвано формировать, поддерживать, преобразовывать, совершенствовать, развивать и т.д. оба «среза» организации взаимодействия людей. Это исключительно трудная задача, сложность которой возрастает буквально в геометрической прогрессии по сравнению с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной структурой. Значит, управляющее воздействие должно всегда и непременно содержать в себе организационный момент, направлять и практически осуществлять взаимодействие людей.

Важно видеть связанность целей и организационных моментов, ибо часто в работах по теории организации последняя приобретает самодовлеющий характер и как бы наоборот начинает сама ставить цели. В результате организация из средства реализации целей превращается в источник целеполагания и начинает подчинять себе интересы и ресурсы общества - последнее распадается на конкурирующие организации и погружается в организационную борьбу, в которой локальность разрушает целостность.

В то же время, придавая какому-либо общественному процессу определенные цели, организуя в нем взаимодействие людей, управление призвано, в рамках этих целей и организации, конкретно регулировать поведение и деятельность каждого из участников данного процесса. В обществе действует множество социальных норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими достижениями человеческой культуры, помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее.

Такие социальные нормы, в том числе и закрепленные посредством законодательства, в управлении приобретают реализуемость, привязанность к какому-либо делу или человеку, становятся необходимым моментом управляющих воздействий. В управлении осуществляется прямое и практическое регулирование, при котором та или иная социальная норма не только провозглашается, признается, утверждается и т.д., но на самом деле претворяется в жизнь, применяется при решении обозначенных целей, как бы опредмечивается. Любые преобразования в обществе не снимают проблем социального нормирования, выработки и практической реализации норм труда, нормативов расходов сырья и энергии, стандартов получаемой продукции, стимулов и санкций. Все это крайне необходимые моменты, которые должны быть надлежащим образом представлены в каждом управляющем воздействии.

В итоге можно утверждать, что когда произносится термин «управляющее воздействие», то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады свойств позволяет говорить о существовании управляющего воздействия.

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно, так и через специально созданные структуры.

3. Многогранность управления

Управление как общественное явление, отработанное и приспособленное людьми для решения жизненных проблем, имеет многогранный характер, состоит из разнообразных элементов и взаимосвязей. Это обусловлено тем, что в управлении как субъектом, так и объектом управляющего воздействия выступает человек - сложнейшее биосоциальное создание природы и общества. Влияет и то, что управление органично включено в механизмы взаимодействия природы, человека, общества.

В философской литературе управление анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных самоуправляемых свойств общества. Оно признано историческим феноменом, содержащим и преломляющим в себе многие диалектические закономерности природы, общества и мышления. Положения и выводы философской мысли создают методологическую и мировоззренческую основу научного познания и практического совершенствования управления, способствуют ориентации творческих поисков.

Важные аспекты управления раскрыты социологической мыслью, которая доказала глубокие коррелятивные зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов. Здесь и двойственный характер управления; и концепция «идеальной» управленческой бюрократии - общей теории административного управления; и отождествление управления с автоматизированным регулированием в машинно-технологических системах, что привело к технократическим подходам к управлению и их модифицированию в представлениях об информационном или технотронном обществах; и идеи о становлении класса менеджеров, и многое другое, что, в общем-то, отражает реальные перемены, происходившие в управлении в течение последних двух веков.

Возникло научное течение «социология управления», в рамках которого управление рассматривается в качестве сложного механизма взаимоотношений между классами, сословиями, социальными слоями и профессиональными группами, представителями разных народов. Одновременно социологические знания, отражающие социальный «срез» жизни общества, привнесены в теорию и практику управления, что позволило углубить социальные характеристики многих управленческих элементов и взаимосвязей.

Очень большое значение для осознания сущности управления и его практического использования имеют экономические исследования. Именно усилиями прежде всего экономистов был заложен менеджмент - теория управления бизнесом, предпринимательством, производством, услугами. Синтез экономических и технологических знаний, осуществленный Г. Фордом, Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном, А. Файолем и другими известными специалистами, стал фактически тем «первозданным» толчком, который постепенно привел к становлению той системы знаний, которую в наши дни мы называем «теорией управления». Опыт XX века доказал, что управление есть обязательная интегрирующая функция любой коллективной экономической деятельности, обусловленная специализацией и кооперацией труда, производства и обслуживания. Логично, что при анализе экономических аспектов управления особое внимание уделяется вопросам функционирования и развития производственных сил, в частности, с точки зрения роста производительности труда, взаимосвязям и взаимодействиям производительных сил и производственных отношений, проявлениям управления в свободной рыночной экономике, государственному программированию экономической жизни. К этому примыкают анализы сущности и особенностей управления на различных уровнях экономической деятельности: территориальный экономический регион, национальная и транснациональная корпорация, холдинг, фирма, производственное объединение, предприятие и т.д.

Экономически исследуется само управление, которое, с одной стороны, требует существенных общественных затрат на свое формирование и осуществление, а с другой - призвано приносить какие-то объективные результаты, общественную пользу, давать социальный эффект. И отдельным людям, и их коллективам, и обществу в целом всегда важно знать экономическую цену управления - разницу между полученной пользой и издержками на нее.

В управлении всегда задействованы люди со своими интересами, Целями, идеалами, ценностями, волей, мотивами, установками и другими психологическими элементами. Часто как раз эти субъективные элементы играют решающую роль в управлении, определяют его содержание, форму и результативность. Акцент на психологических аспектах управления, инициированный идеями психоанализа, позволил приступить к познанию управления как очень сложного и актуального механизма психологического взаимодействия людей. Были вскрыты источники и формы индивидуальной, коллективной и общей доминирующей воли, обоснованы структуры и процедуры согласования интересов и жизненных ориентации, сформировались различные по исходным посылкам концепции «человеческих отношений». Началась разработка психологической теории решений. Стало все более проясняться понимание того, что только знание и учет многообразия и «таинства» человеческого сознания создают условия для действительно рационального и эффективного управления.

Следует отметить также, что управление как явление культуры довольно часто характеризуется с этической, эстетической и педагогической точек зрения. В управлении, вне сомнения, реализуются нравственные качества людей и само оно может анализироваться и оцениваться в нравственных категориях. Общественное значение имеет не только восприятие управлением нравственных ценностей, но и тот нравственный «заряд», который оно несет в себе, как и нравственные последствия в сознании и поведении людей, которые дает его практическая реализация. Входит в жизнь, хотя медленно и с трудом, этика управления. Очень плодотворные рассуждения по проблемам управления преподносят художественная литература, театр, кино, даже живопись и архитектура, раскрывающие возможности управления в формировании характеров людей, выработке определенных стереотипов поведения, утверждении и проявлении ценностных ориентиров в жизни. Достаточно здесь назвать произведения таких авторов, как Л.Н. Толстой, Ф.М. Достоевский, А.П. Чехов, М.А. Шолохов, А.И. Солженицын и других наших соотечественников, в которых зависимости между состоянием управления и событиями глобального или частного уровня описаны сильно и убедительно. Эстетическое отражает, в принципе, гармоничность, совершенство, пропорциональность, оптимальное соотношение явлений,

их сторон, граней, экономичность. Тем самым оно служит определенным идеалом для управления, к чему последнее и должно постоянно стремиться. Управление, реализуемое посредством управляющих воздействий, содержит в себе значительный педагогический потенциал: оно обучает и воспитывает людей, формирует их характеры и мировоззрение, обогащает их знаниями и опытом.

Управление, сущность которого, может быть, осознается только в наше время, имеет длительную историю становления, развития и практического действия. Исторический аспект управления содержит огромное теоретическое и практическое знание, ибо позволяет увидеть место и роль управления в различных типах человеческой цивилизации и при решении самых различных социальных, религиозных и национальных проблем. Много об управлении размышляли и испытывали его на собственном опыте правители и государственные деятели, полководцы и мыслители, начиная с времен Древнего Китая, Вавилона, Древнего Египта и Древнего Рима. Естественно, что сюжетами об управлении очень богата художественная литература на историческую тему. Как раз исторический анализ более всего свидетельствует о том, что управление всегда - в разные исторические эпохи и в разных национальных культурах - отличалось сложным, многогранным характером.

Разумеется, что управление обычно связано с властью, исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия. Значит, в нем явственно обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления в распределении ценностей и упорядочении общественных процессов. Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах. Правовые аспекты управления принципиальны для практики управления, поскольку их незнание превращает часто управленческие решения и действия в ничтожные. В управлении осуществляются разнообразные виды человеческого труда, используются соответствующие орудия и средства труда. По этой причине в его характеристике важное значение принадлежит праксеологическим аспектам. Но последние аспекты оказывают на государственное управление столь глубокое влияние, что они требуют самостоятельного и обширного рассмотрения, которое и будет сделано в последующих темах.

Комплексный и многогранный характер управления порождает теоретические посылки, которые необходимо учитывать при исследовании и научном описании различных его элементов, сторон, их взаимосвязей и проявлений. Во-первых, каждый подход к управлению - философский, политический, исторический, идеологический, юридический, экономический, социально-психологический, праксеологический, информационный, педагогический и т.д. и т.п. - несет в себе познавательный смысл, «схватывает» и высвечивает какую-то отдельную грань, сторону этого сложного общественного явления. Во-вторых, каждый аспект исследования выполняет свою познавательную функцию и их не следует противопоставлять друг другу, выпячивать один и принижать другой, считать один справедливым, а другой ошибочным. Только равноправие и глубина различных аспектов исследования способны приблизить нас к истине. И, в-третьих, единство сущности управления предполагает все же, что различные аспекты исследования управления, выявленные ими различные его элементы, стороны, грани и т.д. должны быть между собой логически согласованы, соотноситься с сущностью управления, отражать и характеризовать именно управление, а не что-то иное, близкое к нему или похожее на него. Это особенно актуально для практики управления, в которой управление проявляет себя как сложная целостность во всем богатстве своих элементов и их свойств. Здесь уже ничего мысленно не выделишь, «не разложишь по полочкам», а надо обо всем знать, все учитывать и использовать.

4. Специфика государственного управления

В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и соответственно политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью; от характера и объема охватываемых управлением общественных явлений: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

В качестве видов управления также называют плановое, территориальное, межотраслевое, стратегическое, программно-целевое и др.

Поэтому вопрос о видах управления и их, разумеется, соотношении с государственным управлением имеет принципиальное значение, ибо только их обоснованное выделение позволяет выстраивать работающую и эффективную иерархию и систему управляющих взаимодействий с объектами управления. В противном случае все зависит от точки отсчета того, кто берется классифицировать. А чтобы не было «произвола», надо точно определиться с критериями выделения.

Если мы признаем, что управление есть воздействие, определяемое свойствами общества, разума, субъективного фактора, власти, то классифицировать виды управления следует по субъектам управления, которые и формируют, и реализуют управляющие воздействия, и отвечают за их последствия. Сразу же становится понятным и источник идеалов, ценностей и целей, которые закладываются в управление. Их анализ и позволяет выявлять, почему происходит то-то и не происходит этого.

По субъекту управления можно выделить шесть видов управления, которые во многом соотносятся между собой.

1. Государственное управление, которому посвящена вся книга и о котором можно сразу сказать, что все его свойства обусловлены тем, что его субъектом является государство, т.е. форма общества, а по субстрату - объединяемый ими народ. В основе управления здесь находятся целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие всего российского социума в историческом масштабе времени.

2. Местное самоуправление как низовой и особо демократический подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а смыслом служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей.

3. Менеджмент, который представляет собой управление собственностью со стороны собственника. Естественно, что имеется в виду собственность как общественное отношение, в котором задействованы люди со своими интересами, а не простое пользование вещами, имуществом, услугами и т.д. Ничего здесь не меняется от того, что управлять по поручению или доверию собственника могут менеджеры - наемные управленцы, как и от того, что сама собственность может быть частной, долевой, общей, акционерной, кооперативной, коллективной, народной, муниципальной, государственной и пр. Целеполагание в управлении собственностью объективно состоит в приросте собственности, т.е. в получении дохода, прибыли, ренты, иначе она сужается как «шагреневая кожа» и теряет свои свойства.

4. Общественное управление, субъектом которого являются институализированные общественные объединения. Таких субъектов в свободном, плюралистическом гражданском обществе много и они управляют как внутри своих собственных структур, так и вне их.

5. Групповая саморегуляция, субъектом которой выступают группы людей, которые на каждом шагу общественной жизни свободно и в то же время с учетом интересов других и норм культуры и социального общежития управляют совместным поведением и деятельностью.

Целесообразное поведение или действие отдельного человека, когда он ставит себе в жизни созидательные, гуманные цели и для их достижения отдает свои знания, силы, время. Это - фундамент, основание всех других видов управления, поскольку именно от характера поведения и действий людей зависят содержание, объем и механизмы последних. Жаль, что при частом разговоре о человеке его реальное поведение обычно забывают.

Вместе с тем, нужно помнить, что все виды управления:

- подлежат конституционному и иному правовому регулированию, которое устанавливает тесную взаимосвязь государственного управления с другими видами управления;

- взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усиливают или ослабляют друг друга;

- в каждый исторический момент обладают своим уровнем развития, в котором выражается их способность управлять соответствующими объектами управления.

Нельзя поэтому к какому-либо виду управления подходить абстрактно, исходя из каких-либо предпочтений, как это делается сегодня применительно к менеджменту. Всегда надо видеть реальную управляемость тех процессов, явлений и отношений, которыми надлежит управлять со стороны конкретных субъектов управления.

Среди всех видов управления государственное управление занимает, как уже можно было понять, особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими тремя свойствами.

Прежде всего определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект государство. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлений почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную силу. К примеру, М. Вебер писал: «Государство… есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство». Суждение о государстве - структуре, способной властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения, стало практически классическим. В современной «Краткой философской энциклопедии», аккумулировавшей лучшее в мировой мысли, государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая в конечном счете упорядочивает общественные действия в той или иной области».

Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от иных общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе - по отношению к людям - государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин - материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и др. - добровольно или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, других ценностных нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике правовую обусловленность, а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это - не просто пожелания, намерения, призывы, добрые мысли и чувства, а силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены. Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворяет в жизнь и многие-многие другие, над решением которых человечество бьется в течение всего периода своей цивилизации.

Специфическим свойством государственного управления является, далее, его распространенность на все общество, даже за его разделы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих явлений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. Только тоталитарное государство в крайнем его проявлении пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом. В последнем всегда оставалась свобода, пусть и незначительная. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но «берега», границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются, наряду с общественными институтами, и государством. Именно государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

В данном контексте хотелось бы обратить внимание на одно обстоятельство, которое чуть ли не всегда изображают в каком-то «кривом» зеркале. Имеется в виду соотношение свободы человека и свободы общества, с одной стороны, и государства - с другой. Почему-то считается, особенно в российской интеллектуальной традиции, что государство обязательно противостоит свободе и соответственно управление со стороны него несет в себе только ограничения, запреты, санкции и наказания и в нем имеется мало конструктивного, созидательного содержания. И чем меньше, мол, государство будет управлять общественными процессами, чем свободнее от государства будет общество, тем лучше для людей и тем быстрее решаются общественные проблемы.

Между тем давно и на основе огромного исторического опыта сделан вывод, что «справедливость должна быть осуществлена законом, на основе некоего идеального закона, естественного права. Однако этот идеальный закон воплощается лишь в качестве исторического закона общества, которое создает для себя законы и повинуется им. Свобода человека начинается с того момента, когда в государстве, в котором он живет, вступают в действие принятые законы». Следовательно, бороться обществу, людям надо не против государства, а за более совершенное, главным образом демократическое, правовое государство. Искомая свобода должна быть достигнута не в противовес государству, но вместе с ним, с его помощью, должна стать его сущностью.

Серьезнейшая проблема «распространенности государственного управления на общество» не состоит в том, чтобы упрощенно предлагать государству «уйти» из тех или иных сфер общества, перестать организовывать те или иные процессы, прекратить регулировать то или иное поведение. Ведь все зависит от состояния самого общества, от уровня его объективной саморегуляции и субъективного самоуправления, от реального поведения людей, в том числе и характеризуемого как преступное. Более того, упорядочение каждой сферы жизни общества и людей, развертывание в ней свободы воли и действий напрямую определяется тем, насколько государственное управление поддерживает здесь общепринятые и законодательно закрепленные правила поведения. Имеется много оснований полагать, что и в самой отдаленной перспективе государственное управление сохранит свое свойство влияния на все общество.

Другое дело, что горизонт этого влияния, его глубина и «детальность», его характер и содержание будут постоянно изменяться, отражая и воспроизводя в себе состояние общества. В управлении нельзя оперировать общими лозунгами и абстрактными истинами; оно конкретно, практично и призвано находиться в коррелятивной связи с тем процессом, явлением, отношением, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них - большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Если здесь каждый будет реализовывать себя, как в известной басне лебедь, рак и щука, то нетрудно представить, какой хаос возникнет в обществе от подобного управления. В истории не раз фиксировались ситуации, когда вроде бы существовало государство, которое вроде бы управляло, в то время как в обществе господствовали разброд и анархия. Реальность управления превращалась в иллюзию, в его призрак.

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность. Поэтому данному свойству посвящена самостоятельная тема.

Таким образом, государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Конечно, любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за пределами характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного определения государственного управления усматривается в том, что оно объединяет в логическую целостность по крайней мере три момента: государство как системно организованный субъект управления; общественную жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия и реагирующую на них; сами управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом. Тем самым открывается простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного управления, их адекватного понимания и практического использования.

государственный управление потенциал человеческий