Эффективность использования финансовых ресурсов судебной системы РФ на примере Суда Чукотского автономного округа

· производство правовых норм;

· надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;

· судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

· профилактика правонарушений;

· исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний.

Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги. С точки зрения государственного финансирования это означает, что можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от друга. Так, практически, в России сейчас и происходит. Для финансирования надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов -- Конституционному cуду РФ, Верховному cуду РФ, Судебному департаменту при Верховном cуде РФ и Высшему арбитражному суду РФ; для исполнения судебных решений -- Минюсту. Как распорядители средств все указанные институты равноправны. Рассмотрим основные проблемы финансирования судебной системы в Российской Федерации:

Первая проблема финансирования судебной системы состоит в том, что оно осуществляется в недостаточных объемах.

Считается общепризнанным фактом, что бюджетное финансирование федеральной судебной системы на нынешнем уровне недостаточно для обеспечения нормального функционирования органов судебной власти. В постановлении V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. "О ходе судебной реформы в РФ и перспективах развития судебной системы" указывается, что "обоснованные бюджетные заявки Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ удовлетворяются лишь наполовину, что существенным образом отражается на эффективности работы судов".

Уровень материального обеспечения судей не соответствует их высокому статусу, объему выполняемой ими работы и ответственности, которая возложена на них как на носителей судебной власти. Условия работы, как правило, не отвечают существующим требованиям. Главное опасение, которое возникает в связи с недостаточным финансированием судебной системы, состоит в том, что ставится под угрозу независимость судебной власти. Независимая судебная власть необходима для утверждения принципа верховенства права и закона. Судьи должны быть в состоянии рассмотреть все обстоятельства дела и применить закон без каких-либо ограничений, влияния, побуждений, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с любой стороны и по любой причине. В процессе принятия решения судьи должны быть независимы по отношению к другим судьям и вышестоящим лицам, а также от исполнительной и законодательной властей.

Очевидно, что одним из условий реализации независимости судебной власти на практике является (наряду с законодательно закрепленным статусом судей, формализованными процедурными нормами, тщательным отбором кандидатов на занятие судейских должностей и др.) финансовая самостоятельность органов, осуществляющих правосудие. Еще в 1788 г. А. Гамильтон писал: "Вслед за постоянным пребыванием ничто не будет так способствовать независимости судей, как назначение им твердого содержания... Никак нельзя надеяться на полное отделение на практике судебной от законодательной власти в любой системе, когда первая зависит в денежном отношении от эпизодических пособий последней".

Не получая достаточного финансирования из федерального бюджета, суды вынуждены искать иные источники финансирования - бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований, а также средства частных инвесторов. По данным Счетной Палаты РФ, полученные денежные средства расходуются судами на нужды строительства, ремонт, приобретение автотранспорта, покупку оборудования, жилья, оплату услуг связи, коммунальных услуг и других текущих хозяйственных расходов, т.е. на незащищенные статьи расходов, бюджетное финансирование которых не осуществлялось в полном объеме ежегодных бюджетных назначений. Объемы средств и материальных ценностей, полученные судами из внебюджетных источников, не отражались в бухгалтерской отчетности перед Минюстом РФ, или отражались частично. Наибольшее распространение такая практика получила в звене районных и городских судах общей юрисдикции10. Финансирование федеральных судов за счет средств субфедеральных бюджетов по неформальным договоренностям не следует понимать как форму децентрализации судебной системы (подобно децентрализации судебной система в США).

Децентрализация предполагает, в частности, передачу органам государственной власти субъектов РФ полномочий по финансированию собственных (региональных) судов.

Вторая проблема, связанная с финансированием судебной системы, состоит в определении ее расходных потребностей.

Поскольку ни первичная статистика, ни методика расчетов, используемые Судебным департаментом и Высшим Арбитражным Судом при обосновании необходимых расходов, недоступны для независимой экспертизы, мы не можем судить о том, насколько эти заявки соответствуют расходным потребностям судебной системы. С другой стороны, не всегда корректны и международные сравнения:

особенности правовой системы и правовой культуры, общий уровень преступности и гражданско-правовой конфликтности, наличие альтернативных, в том числе неформальным, механизмов разрешения споров, а также принятые в разных странах технологии делопроизводства15 - все эти факторы, уникальные для каждой страны, существенно влияют на спрос на услуги судебной системы и на ее расходные потребности. Один из аспектов данной проблемы, таким образом, заключается в том, что мы не можем объективно оценить достаточность или недостаточность бюджетного финансирования, так как не существует (и не может существовать) методики финансирования, так как не существует (и не может существовать) методики определения объективных расходных потребностей судебной системы. В 2001 г. Верховный Суд РФ предложили методику определения расходных потребностей по основной статье расходов - оплате труда судей и работников аппаратов судов, на которую приходится (с начислениями) около 60% всех расходов по разделу "Федеральная судебная система". По мнению Судебного департамента, главной причиной неэффективности судебной системы России является несоответствие численности судей и работников аппаратов судов объему работы, которую выполняют суды. Изменения в законодательной базе, расширяющие компетенцию судов, рост преступности и гражданско-правовой конфликтности в последние годы привели к резкому увеличению количества дел, поступающих в суды, и нагрузки на судей. Согласно данным Судебного департамента, фактическая служебная нагрузка судей сейчас в два раза превышает нормы нагрузки, разработанные Министерством труда и социального развития РФ и Министерством юстиции РФ. Следствием этого стало увеличение сроков рассмотрения дел, нарушение права граждан и организаций на судебную защиту, ошибки в правоприменении. Судьи видят решение данной проблемы в принятии федерального закона, предусматривающего увеличение штатной численности судей и работников аппаратов. По поручению Президента Верховный Суд и Судебный департамент разработали и внесли в Государственную Думу проект закона "О приведении штатной численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки". Законопроект предусматривает увеличение к концу 2010 г. штатной численности судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции до 35 743 единиц (т.е. в 2,1 раза) и работников аппаратов - до примерно 123 тысяч (в 3,5 раза). Понимая, что федеральный бюджет единовременно не в состоянии профинансировать такое увеличение, авторы законопроекта предложили провести его поэтапно. Проблема определения расходных потребностей бюджетной системы имеет еще один аспект. Ежегодные бюджетные заявки составляются главными распорядителями бюджетных средств на основе нормативов содержания сети федеральных судов.

Главные распорядители разрабатывают нормативы производства судебных услуг(нормы нагрузки судей и работников аппаратов, минимальная площадь рабочего помещения на одного судью, минимальная техническая оснащенность одного судьи и т.д.). Нормативы, умноженные на штатную численность судей и цены факторов производства, определяют суммы заявок (обоснований потребностей в финансировании), подаваемых в Министерство финансов. Сама процедура придает процессу определения объема средств, необходимых судебной системе, видимость "объективности" и "научности". Однако в условиях ограниченного объема средств федерального бюджета, которые можно направить на осуществление непроцентных расходов, и острой конкуренции отраслевых министерств, ведомств и других бюджетополучателей за бюджетные средства доля расходов, выделяемых из федерального бюджета на каждую функцию, представляет собой результат политического выбора, отражающего предпочтения общества в каждый конкретный момент. Другими словами, объем финансирования каждой функции определяется исключительно тем значением, которое придает ей государство и общество, и лишь в малой степени зависит от каких бы то ни было, пусть даже самых "объективных", нормативов финансирования сети учреждений. Проблемы с определением расходных потребностей существуют не только для федеральной судебной системы в целом, но и для ее территориальных единиц.

Система судов общей юрисдикции в РФ построена по принципу административно-территориального деления (за исключением военных и специализированных судов) и имеет трехуровневую структуру. На ее верхнем уровне находится Верховный Суд РФ; далее, суды общей юрисдикции созданы на уровне субъектов федерации (верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов) и на уровне районов (районные и городские суды).

Наконец, еще одна проблема - это проблема контроля качества работы судебной системы. Существующая в настоящее время система финансирования судебной системы не предполагает никакого контроля качества ее работы. Органы судебной власти не отчитываются перед обществом и другими ветвями власти по качественным результатам своей деятельности. Создается впечатление, что качество работы судов (измеряемое такими показателями, как число дел, рассмотренных с нарушением сроков, число судебных решений, отмененных в вышестоящей инстанции, и др.) воспринимается судейским сообществом как внутреннее дело судебной системы, а не как обязательство перед обществом. Два одинаково важных требования, предъявляемых обществом к судебной системе, а именно, требования независимости и эффективности, в определенной степени вступают в противоречие друг с другом. Говоря о качестве работы судебной системы, мы подразумеваем процедурную эффективность, которая в целом поддается количественному измерению и может быть объектом контроля. Но четко разделить "процедурный" и "субстанциальный" (т.е. собственно юридический) аспекты отправления правосудия практически невозможно, поэтому контроль процедурной эффективности неминуемо влечет за собой вмешательство в процесс принятия судебных решений, иными словами, ущемление независимости судебной власти. В то же время не следует забывать, что независимость судебной власти, будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей Отсутствие всякого контроля качества работы судебной системы следует признать серьезным недостатком.

Такая ситуация во многом обусловлена особенностью правовой культуры России. В России безусловно важнейшим (если не единственным) основанием для участия государства в обеспечении правопорядка считается осуществление государственного суверенитета. Судебная система рассматривается по преимуществу как часть государственного аппарата, и предоставление услуг населению для нее второстепенно. Само понятие о судебной защите как об услуге общественного сектора не получило широкого распространения.

3.2 Мероприятия, направленные на повышение эффективности финансирования судебной власти в РФ

Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)

Револьверное финансирование предполагает закрепление за судебной системой определенного бюджета, который без обсуждений в правительстве и Государственной думе передается главным распорядителям средств.

Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае судебная власть не зависит от произвольных решений органов законодательной или исполнительной власти.

Предложенный метод предполагает следующие шаги:

· объем финансирования судебной системы фиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;

· распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей. В принципе возможны разные принципы распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам). Например, в настоящее время территориальное распределение ресурсов судебной системы не соответствует спросу на ее услуги, о чем свидетельствует неравномерная нагрузка судов в различных регионах страны и слабая связь между численностью судей и уровнем преступности. Таким образом, в данном подходе главный распорядитель средств решает вопрос об увеличении штатной численности судей не на основе нормативов, а на основе анализа сложившейся ситуации, с тем чтобы ликвидировать перекосы в обеспеченности населения судебными услугами;

· для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управления Федерального казначейства средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки;

· органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению минимальных стандартов процедурной эффективности (например, по срокам рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательств производится в процессе утверждения финансирования на следующий среднесрочный период.

Как вариант можно предложить выделение на содержание судебной системы фиксированного процента совокупных доходов или непроцентных расходов федерального бюджета. Этот процент утверждается Государственной думой на среднесрочный период и не подлежит пересмотру до его окончания. Главные распорядители получают право самостоятельно распределять бюджетные средства между конечными получателями и целевыми статьями расходов. Поскольку основные среднесрочные параметры федерального бюджета в целом прогнозируемы, органы судебной власти имеют возможность планировать свои бюджеты исходя из этого прогноза.

Фактически именно такая система финансирования судебной власти существует в России на протяжении последних двух-трех лет. В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чуть менее одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно "выбивать" ежегодно.

Очевидно, что фиксация бюджета судебной системы не в виде абсолютных сумм, а в виде процента от совокупных доходов содержит определенные риски: в случае резких сокращений доходов государственного бюджета теряется главное преимущество револьверного финансирования -- обеспечение независимости судебной власти. Однако закрепление за судебной системой бюджета, выраженного в абсолютной сумме, таит в себе опасность обесценения этой суммы в результате инфляции, за которую судебная власть если и несет ответственность, то лишь очень косвенную (сильная правоохранительная система способствует укреплению рубля, но эмиссия может свести все эти положительные эффекты на нет). Разумеется, возможны различные компромиссные решения, например, бюджет судебной системы равен тому, что больше -- некоторой сумме, определенной в абсолютном выражении, или установленной доле федерального бюджета. Помимо предоставления гарантий независимости судебной власти, револьверное финансирование имеет, на наш взгляд, и другие преимущества, как-то: экономия времени и ресурсов на бюджетном планировании, обсуждении и согласовании; "стабильность" бюджета и возможность перехода к многолетнему бюджетированию, которое должно повысить эффективность расходов федерального правительства в целом.

Недостатки этого метода состоят в том, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, т.е. определения расходных потребностей.

Кроме этого не следует забывать о том, что независимость судебной власти, будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей. Конституция РФ гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, и независимая судебная власть есть необходимое, но не достаточное условие реализации этой гарантии. Поскольку предложение услуг судебной системы практически полностью регулируется государством, именно государство берет на себя ответственность по обеспечению качества этих услуг. Револьверное финансирование должно обеспечить, как указывалось выше, некие минимальные стандарты качества. Как вариант, можно предложить зафиксировать существующий уровень финансирования. При этом мы исходим из того, что именно он обеспечивает минимальный стандарт качества судебной системы. Однако, ограничившись неким фиксированным бюджетом, мы, возможно, будем в будущем терять качество услуг по отправлению правосудия.

В наибольшей степени российским условиям будет отвечать сочетание револьверного финансирования с финансированием, ориентированным на результат. То есть помимо фиксированной части (бюджет содержания) Верховному суду, Судебному департаменту и др. распорядителям средств будут выделяться ресурсы на программы, призванные повышать качество предоставляемых услуг (бюджет развития). Цели этих программ должны иметь качественный характер и быть количественно измеримыми, а достигнутые результаты служить основанием для продолжения или прекращения финансирования. Такое сочетание двух типов финансирования, помимо прочего, снизит риски коррупции и даст время на подготовку персонала для перехода в будущем к современным методам бюджетирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования можно сделать вывод, что эффективность является одной из базисных, основополагающих экономических категорий, что связано в первую очередь с ограниченностью имеющихся ресурсов и неограниченностью человеческих потребностей.

Наличие в достаточном объеме финансовых ресурсов, их эффективное использование, предопределяют хорошее финансовое положение организации платежеспособность, финансовую устойчивость, ликвидность. В этой связи важнейшей задачей судебных организаций является изыскание резервов увеличения собственных финансовых ресурсов и наиболее эффективное их использование в целях повышения эффективности работы в целом.

ЛИТЕРАТУРА

1. Абросимова Е. Б. Парламент и суд в Российской Федерации // Конституционный строй России. М., 1995. Вып. 2.

2. Абросимова Е.Б. Конституционные основы судебной власти в зарубежных странах. Лекция. Судоустройство (судебные системы) зарубежных стран. Программа учебного курса. -- М.: 2000.-70 с.

3. Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. -- М.: Изд-во "СПАРК", 1996. -- 229 с.

4. Александров А., Лукашевич В. Судьи или присяжные? Как повлияет на компетенцию суда участие в нем заседателей // Российские вести. -- 1998. -- 9 янв. -- с. 3.

5. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. -- М.: Изд-во ЗЕРЦАЛО, 1996. -- 680 с.

6. Аннерс Э. История европейского права (пер. со швед.) / Ин-т Европы. -- М.: Наука, 1994. -- 397 с.

7. Анохин В. Проблемы арбитражного суда и процесса // Хозяйство и право. -- 1997. -- № 4.

8. Антонова Е. Верховенство закона в структурных преобразованиях государственной власти в России // Хозяйство и право. -- 1996. -- № 6.

9. Арбитражный процесс: Учебник для вузов / Под ред. проф. М. К. Треушникова. -- 3-е изд., испр. и доп. -- М.: Изд-во "Спарк", Юридическое бюро "Городец", 1997. -- 253 с.

10. Арбитражный процесс: Учебник для вузов. Под ред. проф. М. Треушникова. -- М.: Изд-во БЕК, 1993. -- 416 с.

11. Аристархов С. Когда пристрастен арбитр // Российские вести. -- 1999. -- 20 янв. -- с. 13.

12. Бабакин А. Присядьте. Суд идет! // Российская газета. -- 1999. -- 2 фев. -- с. 3.

13. Боботов С. В. Правосудие во Франции: Учебное пособие. -- М.: Изд-во "ЕАВ", 1994. -- 198 с.

14. Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США. -- М.: Издательство НОРМА, 1997. -- 333 с.

15. Боботов С.В. Буржуазная юстиция. Состояние и перспективы развития. -- М.: Наука, 1989.-256 с.

16. Бойцова В., Головань А., Шамсутдинов Н. Ювенальная юстиция -- защита для сирот // Российская юстиция. -- 1998. -- № 8. -- с. 42.

17. Борисова Е. А. Апелляция в гражданском и арбитражном процессе. -- М.: Юридическое бюро "Городец", 1997. -- 160 с.

18. Борисова Е. Апелляционное производство // Российская юстиция. -- 1994. -- № 5. -- с. 44-45.

19. В судебной системе. Открыть глаза Фемиде // Российские вести. -- 1999. -- 31 март. с. 4.

20. Василькова Е. Суд через Интернет? А почему бы и нет! // РГ. -- 2000. -- 24 февр. -- с. 2.

21. Верховный суд Российской Федерации и проблемы развития судебной системы ("Круглый стол") // Государство и право. -- 1996. -- № 4. с.14-26.

22. Витрянский В. Новый гражданский кодекс и суд // Хозяйство и право. -- 1997. -- № 6.

23. Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. Т. 2. -- М., 1994. -- 320 с.

24. Государство в странах капиталистической ориентации. -- М.: Наука, 1982. -- 302 с.

25. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. С. Шакарян. -- М.: Юрид. лит., 1993. -- 560 с.

26. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (проект). -- М.: Юридическое бюро "Городец", 1997. -- 236 с.

27. Гражданское и торговое право капиталистических государств: Учебник. -- 3-е изд., перераб. и доп. -- М.: Междунар. отношения, 1993. -- 560 с.

28. Грось Л. Акты Конституционного Суда РФ и право на судебную защиту // Российская юстиция. -- 1998. -- № 11. -- с. 3-4.

29. Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы: Учебник для юридических вузов и факультетов. -- 2-е изд., испр. и доп. -- М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. -- 328 с.

30. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В. А. Туманова. -- М.: Междунар. отношения, 1996. -- 400 с.

31. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова в 1998 году (начало) // Российская газета. -- 1999. -- 10 марта. -- с. 6.

32. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова в 1998 году (окончание) // Российская газета. -- 1999. -- 11 марта. -- с. 5-6.

33. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Комментарий к статьям 5 и 6. -- М.: Институт государства и права Российской Академии наук, 1997. -- 160 с.

34. Ершов В. Прямое применение Конституции РФ. От решения Пленума Верховного Суда РФ до постановления Конституционного Суда РФ (начало) // Российская юстиция. -- 1998. -- № 9. -- с. 2-4.

35. Ершов В. Прямое применение Конституции РФ. От решения Пленума Верховного Суда РФ до постановления Конституционного Суда РФ (окончание) // Российская юстиция. -- 1998. -- № 10. -- с. 2-4.

Размещено на Allbest.ru