Административное право и процесс

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Понятие и классификация административно-правовых норм

1.1 Понятие административно-правовых норм

Нормы административного права, обладая качествами правовой нормы как таковой, несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.

Административно-правовая норма -- установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления. Указанные общественные отношения принято называть управленческими.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то есть соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом пред назначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, то есть исполнения, проведения в жизнь требований законов РФ. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) административно-правовые нормы, в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них. Имеются в виду административная и дисциплинарная ответственность;

е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Давая общую характеристику административно-правовым нормам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего следует решить вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества). Административно-правовые нормы нередко являются продуктом административного правотворчества.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, то есть производны от них; последние по своему юридическому значению -- первичны. Отсюда -- подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения).

Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредовании их нормами административного права.

При этом важно иметь в виду следующее. Прежде всего административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем нереально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти должны наделяться полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Водным кодексом РФ предусматривается, что Правительство РФ устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко не решается.

В Положениях об отдельных органах исполнительной власти их компетенция нередко определяется настолько различными формулировками, что установить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество используется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, то есть в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм «делегированного» законодательства, то есть законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных нормотворческих полномочий.

Следовательно, регулирующее воздействие административноправовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти.

Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности административно-правовых норм. Необходимо также подчеркнуть, что эти нормы императивны; это выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных органов.

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

административный право норма надзор

1.2 Виды административно-правовых норм

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, то есть фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, и т. п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т. п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной юрисдикции, то есть принадлежащих соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование -- общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, то есть предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней, и т. п.;

б) запрещающие, то есть предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности, малолетних (несовершеннолетних) и т. п. Это -- специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно -- разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, то есть различных звеньев аппарата государственного управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих -- работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, то есть в соответствии с их административно-правовым статусом.

1.3 Структура административно-правовой нормы

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве РФ, в положениях о федеральных министерствах и т. п. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления.

1.4 Особенности административно-правовых норм

Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их в пространстве и по кругу лиц были освещены. Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образования (предприятия, учреждения и т. п.), а во втором -- негосударственные образования политического, социально-культурного, хозяйственного типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.

1.5 Реализация административно-правовых норм

Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их "выход" и за государственные границы РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами -- членами Союза Независимых Государств (СНГ).

В пределах РФ административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. Возможно также установление определенных сроков их действия.

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, постановлений Правительства РФ), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.

2. Коллективные субъекты административного права

2.1 Понятие коллективных субъектов административного права

К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе различные по своему назначению и статусу организации -- государственные и негосударственные.

2.2 Виды коллективных субъектов административного права

Государственные организации как субъекты административного права: органы исполнительной власти (государственного управления); государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т. п.); структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

Негосударственные организации как субъекты административного права: общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т. п.); органы местного самоуправления; коммерческие и другие структуры.

2.3 Понятие и классификация организаций

Организация - совокупность физических лиц, объединенных общей деятельностью, юридически зафиксированной и удовлетворяющей законам РФ. Лица и организации, являющиеся субъектами административного права, могут быть, при соблюдении установленных административно-правовыми нормами условий, субъектами административно-правовых отношений. В связи с этим закономерен вопрос о соотношении понятий «субъект административного права» и «субъект административно-правовых отношений». Внешне они совпадают, поскольку перечень и тех и других одинаков. Существенные же различия пролегают в плоскости соотношения таких юридических категорий, как административная правоспособность и дееспособность.

Можно различить коммерческие и некоммерческие организации. Среди коммерческих можно выявить следующие: ООО (общество с ограниченной ответственностью), ОАО (открытое акционерное общество), ЗАО (закрытое акционерное общество) и другие.

2.4 Понятие предприятий и учреждений

Предприятие представляет собой хозяйствующий субъект, объединяющий сотрудников для достижения общих целей, несущий социальную ответственность в экономической системе общества и действующий рационально. Рациональность определяется системой целей предприятия. Чтобы объединить определённое количество людей, машин и финансовых средств в единое предприятие, необходимо сориентировать сотрудников предприятия на единые цели. Это задача управления предприятием.

Именно на предприятии протекает процесс производства продукции, происходит непосредственная связь работников со средствами производства. Предприятие в условиях рыночной экономики самостоятельно осуществляет свою деятельность: оно само определяет организационно-правовую форму, ассортимент и объём производства продукции, выбирает контрагентов, с которыми будет сотрудничать, решает вопросы оплаты труда, ценообразования, распоряжается полученной прибылью. Обладая самостоятельностью, предприятие в условиях рынка несёт полную материальную ответственность за результаты своей хозяйственной деятельности, оно отвечает за нарушение договорных, кредитных и налоговых обязательств. Согласно общепринятому определению, Учреждение, организация, образуемая для осуществления определённого рода деятельности. В СССР (см. СССР) имеются У. государственные и общественные. Действуют (см. Дей) на основании устава или положения и, как правило, пользуются правами юридического лица. Государственные У. являются, например, министерства, а также организации, выполняющие функции, не связанные с материальным производством (школа, больница, театр, библиотека и т.д.).

2.5 Трудовые коллективы как субъекты административного права

Субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Но для этого требуется, чтобы они были наделены аб-министративной дееспособностью. Налицо соотношение административно-правового статуса того или иного субъекта административного права (правоспособность) с процессом его практической реализации в условиях управленческой действительности (дееспособность). Дееспособность также наряду с правоспособностью является важнейшим элементом административно-правового статуса.

На практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между административной право- и дееспособностью, хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статическая и динамическая категории. Довольно часто они неразделимы, так как являются по существу двумя элементами единого административно-правового статуса. Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, то есть с момента образования и юридического закрепления их компетенции. В компетенции выражается их административная правоспособность. В ней определяются и полномочия данного органа по участию в административно-правовых отношениях, то есть их дееспособность.

Для органов управления способность участвовать в административно-правовых отношениях фактически является их прямой юридической обязанностью, ибо она есть основное средство реали зации их компетенции, а следовательно, и правоспособности. Аналогично решается вопрос об административной дееспособности государственных служащих, являющихся должностными лицами государственных предприятий и учреждений. Однако существенная особенность последнего случая выражается в том, что административная дееспособность реализуется не самим предприятием или учреждением, а их администрацией, то есть органом управления.

2.6 Органы местного самоуправления как субъекты административного права

В качестве субъектов административного права можно рассматривать Российское государство, субъекты Федерации, государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носителями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, сочетающих в себе оба эти юридические качества.

Это означает, что субъектом административно-правовых отношений являются, например, не республика, не край или область, не завод, не партия и т. п., а их органы управления. Для характеристики государственных и негосударственных образований категория юридического лица не может быть определяющей в административно-правовом смысле, так как она не включает в свое содержание властные полномочия, а лишь свидетельствует о возможности данного субъекта самостоятельно, либо опосредованно участвовать в гражданском обороте. В тех случаях, когда участники административно-правовых отношений -- граждане или общественные объединения, то есть стороны, не наделенные административно-властной компетенцией, их административно-правовой статус определяется теми возможностями, которые соответствующие административно-правовые (но не гражданско-правовые) нормы закрепляют за ними непосредственно в сфере государственного управления.

Понятие «коллективный субъект» является административно-правовым, относится к субъектам публичного права, а понятие «юридическое лицо» является гражданско-правовым, относится к субъектам частного права. Когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице, имеется в виду гражданско-правовая право- и дееспособность.

3. Административно-процедурное производство

3.1 Сущность административно-процедурного производства

В условиях свободно складывающихся рыночных отношений и их известной хаотичности легализация субъектов права и осуществляемых ими видов деятельности является крайне необходимой. Собственно говоря, государственная регистрация юридических лиц служит легальным официальным признанием их правоспособности и способом удостоверения законности их действий, способствует учету и полной, достоверной информации об участниках экономической и иной деятельности, их динамике. Происходит первичная легитимация предпринимателей, означающая их государственный учет как субъектов, сбор публично-достоверных данных об их положении, контроль за законностью возникновения, изменения и прекращения статуса предпринимателя.

3.2 Виды процедурных производств

Видами процедурных производств являются лицензионно-разрешительное (оформление лицензии на право осуществлять деятельность), регистрационное (регистрация субъектов административного права), правотворческое (оформление документов по защите авторского права).

3.3 Понятие лицензии и сведения, содержащиеся в ней

Лицензирование - это особая процедура официального удостоверения (признания) права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов.

Участие граждан и юридических лиц в процессе лицензирования состоит из нескольких этапов: а) подача заявки, в которой содержатся необходимые данные о предполагаемом виде деятельности, включая атрибуты юридического лица, срок и территория действия лицензии; б) внесение лицензионного сбора (плата за выдачу лицензии). Обратим внимание на постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 1997 г. «По делу о проверке конституционности Постановления Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. «О введении платы за выдачу лицензии на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции». Постановление признано неконституционным ввиду нарушения формы установления сборов; в) оценка и экспертиза поданных документов специалистами, работниками соответствующих органов; г) решение уполномоченного органа о выдаче лицензии либо об отказе в выдаче лицензии; д) обжалование решения в суд; е) контроль за правильным соблюдением условий лицензии.

Лицензия дает право на осуществление определенной деятельности только по зафиксированным в ней направлениям и показателям. Соответствующий орган управления обязан осуществлять контроль за деятельностью предприятий, организаций, которым им выданы лицензии, в части соблюдения контрольных нормативов. В случае их нарушения лицензия может быть изъята. Но, к сожалению, контроль в этой сфере осуществляется плохо, и это не дает возможности пресекать недобросовестную деятельность целого ряда предпринимателей.

Впервые лицензирование хозяйственной деятельности было введено Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (п. 4 ст. 21). Предполагалось, что в дальнейшем Правительством будет установлен перечень таких видов деятельности. Но этого не произошло, и в последующем отдельные виды лицензирования вводились по мере необходимости различными актами. Множественность субъектов их принятия на разных уровнях создает немало сложностей в определении критериев, порядка лицензирования, прав предпринимателей, их ответственности.

Перелом в лучшую сторону обеспечивает ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятый летом 2001 г.

Названный ФЗ регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ Правительство РФ в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства: утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия: предоставление лицензий; переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановление, возобновление действия лицензий; аннулирование лицензий; ведение реестра лицензий; контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности. Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливает положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

3.4 Понятие регистрации. Документы, предоставляемые для государственной регистрации юридических лиц

В прошлые десятилетия государственная регистрация участников правовых отношений не была заметным явлением. Сугубо централизованное управление и явное преобладание государственной собственности нивелировали их особенности. Ныне, в условиях рыночной экономики появляется множество самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов. Государство, уменьшая объем прямого управления ими сохраняет и увеличивает объем регулирования их деятельности. Учетно-контрольные и легализующие функции призваны выполнять институт государственной регистрации. Это - институт публичной власти для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами административного и гражданского права.

Государственная регистрация как правовой институт характеризуется следующими признаками: а) установление ее требований и процедур прежде всего законами; б) государственное признание законности или незаконности действий юридического и физического лица; в) обязательность осуществления регистрации для соответствующего органа и хозяйствующих субъектов; г) обладание юридико-информационной ценностью.

Государственная регистрация как бы открывает дорогу юридическим и физическим лицам для экономической и иной деятельности. Поэтому она осуществляется в разных формах - как способ первичного учреждения статуса юридических лиц, как способ официального удостоверения видов юридических действий и правовых актов, как способ легализации изменения статусов физических лиц.

Естественно, институт государственной регистрации динамичен, поскольку меняются его способы, объем и процедуры. Вопрос о том, чтобы «регистрационная мера» была обоснованной и обеспечивала сочетание публичных, корпоративных и частных интересов.

Как свидетельствует изучение практики, мешают ее нарушения двоякого рода. Регистрация нередко бывает чрезмерно объемной, детальной и ведет к бюрократизму и ограничению самостоятельности хозяйствующих субъектов. В то же время ее подчас пытаются использовать в корыстных интересах, и тогда наблюдается много случаев обмана, коррупции и ложных документов.

ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении единого государственного реестра юридических лиц. Государственная регистрация юридических лиц - акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с названным ФЗ. Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

4. Подведомственность дел об административных правонарушениях

Таблица 1. Подведомственность по делам об административных правонарушениях

Судьи	Комиссии по делам несовершеннолетних	Органы внутренних дел	Налоговые органы	Таможенные органы
Судебный надзор за законностью публичной административной деятельности представляет собой вид государственного контроля. Его специфика состоит в том, что проверяется только законность властных актов, действий и бездействия субъектов власти. Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении конкретных дел по жалобам и искам граждан. Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти -- это административная юстиция, или правосудие по административным делам.	Комиссии по делам несовершеннолетних могут применять к ним следующие меры воздействия воспитательного характера: обязать принести публичное или в иной форме извинение потерпевшему; вынести предупреждение; объявить выговор или строгий выговор; передать под надзор родителей или лиц, их заменяющих, или общественных воспитателей; направить в специальное лечебно-воспитательное учреждение; поместить несовершеннолетнего, достигшего одиннадцатилетнего возраста, в случае совершения им общественно опасных действий или злостного и систематического нарушения правил общественного поведения в специальное воспитательное учреждение для детей и подростков (специальная школа, специальное профессионально-техническое училище).	а) разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина; б) организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений; в) обеспечение исполнения уголовных наказаний; г) руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач; д) совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск; ж) развитие и укрепление материлъно-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск.	НК РФ закрепляет презумпцию невиновности: «Каждый налогоплательщик считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу решением суда». Налогоплательщик не обязан доказывать свою невиновность, бремя доказывания возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности налогоплательщика толкуются в его пользу.	Дела о нарушении таможенных правил расследуют, рассматривают, а принятые постановления исполняют таможенные органы, нормативной основой их деятельности является ТК РШ, а в части, им не урегулированной. Вышестоящий таможенный орган, пересматривая дело по жалобе лица, протесту прокурора, а также по собственной инициативе в порядке контроля за законностью деятельности подчиненных должностных лиц, вправе отменить постановление и возбудить уголовное дело или направить материалы в другие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела

4.1 Понятие административной комиссии

Согласно общепринятому определению, Административная комиссия, это коллегиальный орган, в функции которого входит разбор дел об административных проступках и решение вопроса о наложении административных взысканий на нарушителя или принятии др. мер воздействия. Образуются административные комиссии соответствующими органами из числа депутатов и представителей общественных организаций. Состав административной комиссии и порядок их работы определяются законодательством.

5. Производство по делам об административных правонарушениях

5.1 Участники производства об административном правонарушении

Охарактеризуем принципы рассмотрения дел об административных правонарушениях на началах равенства граждан.

Во-первых, рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется на началах равенства перед законом и органом, рассматривающим дело, всех граждан независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

Во-вторых, дело об административном правонарушении рассматривается открыто. В целях повышения воспитательной и предупредительной роли производства по делам об административных правонарушениях такие дела могут рассматриваться непосредственно в трудовых коллективах, по месту учебы или жительства нарушителя. Заметим: это случается очень редко.

В-третьих, осуществляется прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях.

В-четвертых, производится сбор и оценка доказательств. Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица) устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются следующими средствами: протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, привлекаемого к административной ответственности, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключением эксперта, показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами, протоколом об изъятии вещей и документов, а также иными документами.

5.2 Доказательства по делу об административном правонарушении

Орган (должностное лицо) оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и правосознанием.

О совершении административного правонарушения составляется протокол уполномоченными на то должностным лицом либо представителем общественной организации.

В протоколе об административном правонарушении указывается: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение; при наличии свидетелей и потерпевшего протокол может быть подписан также и этими лицами.

При составлении протокола нарушителю разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 КоАП.

Протокол направляется органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дела об административном правонарушении. Определены случаи, когда протокол об административном правонарушении не составляется.

Если составление протокола является обязательным, нарушитель может быть доставлен в милицию.

5.3 Возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении

При совершении нарушений правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка и безопасности движения, правил, направленных на обеспечение сохранности грузов на транспорте, правил пожарной безопасности, санитарно-гигиенических и санитар-но-противоэпидемических правил на транспорте, нарушитель может быть доставлен уполномоченным на то лицом в милицию, если у него нет документов, удостоверяющих личность, и нет свидетелей, которые могут сообщить необходимые данные о нем, а также если у него отсутствуют необходимые документы на транспортное средство.

Особое значение имеют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В случаях, прямо предусмотренных законодательными актами, в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, допускаются административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов. Порядок административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов определяется законодательством, КоАП и другими актами.

5.4 Вынесение постановлений. Пересмотр постановлений и решений

Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя и отчество лица, составившего протокол; сведения о личности задержанного; время и мотивы задержания. Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным. В случае отказа задержанного от подписания протокола в нем делается запись об этом. По просьбе лица, задержанного за совершение административного правонарушения, о месте его нахождения уведомляются его родственники, администрация по месту работу или учебы. О задержании несовершеннолетнего уведомление его родителей или лиц, их заменяющих, обязательно. Пересмотр постановлений и решений можно осуществить обжаловав вынесенный приговор, в течение установленных временных рамок.

6. Законность и дисциплина в сфере государственного управления

6.1 Понятие законности и способы её обеспечения в деятельности органов исполнительной власти

Одним из существенных элементов государственного управления является контроль. Он позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, «отклонений» от заданных целей. Эффективность контроля обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.

Контроль является одной из традиционных функций управления. Может быть, по этой причине сложилось немало представлений о его назначении, элементах, механизме. При этом обращает на себя внимание тенденция расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления. В последние годы появилось немало ценных работ, посвященных функционированию контроля в обществе.

В юридической литературе контроль чаще всего рассматривается в качестве функции государственных органов.

6.2 Государственный контроль и его виды

Например, в работах по теории государства и права, государственному праву объектом изучения был контроль представительных органов власти за аппаратом управления, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих и т.п. В исследованиях административистов контроль чаще всего анализировался под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Несомненным шагом вперед было исследование системы государственного и общественного контроля в СССР, где он характеризовался как составной элемент научного руководства всеми государственными и общественными делами, как неотъемлемая часть управления, как социальная функция.

Плодотворна попытка выделить контроль (и учет) в общем управленческом цикле. Контроль - это функция управления, для которой характерна система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, коррегирование. Здесь, правда, контроль служит своеобразным «продолжением» лишь одной из функций управления - решений; в то же время неоправданно расширяется оценочная функция контроля.

Понимание контроля как одной из стадий управленческого цикла обогащает наше представление о временных характеристиках данной функции, хотя при этом допускается некоторое преувеличение роли контроля как одной из главных функций управления. Придание контролю свойств центрального звена системы государственного управления также ведет к ограничительному пониманию характера всего процесса управления, поскольку содержательность управленческого воздействия определяется прежде всего теми стадиями, которые связаны с целеполаганием, прогнозированием, планированием, принятием решений.

Рассмотрение контроля в связи с выполнением им отражательной, познавательной роли позволяет, как отмечается в литературе, фиксировать расхождения, сравнивая результаты с целью. Первостепенное значение имеет прежде всего сам факт наличия отклонений, их точная и своевременная фиксация. Ведь не всегда причины отклонений рассматриваются через призму контроля. И это связано с другим признаком контроля - его регулятивностью.

Встречаются и двуединые характеристики государственного контроля, как одной из разновидностей властей, «четвертой власти», и как функции других ветвей власти и инструмента их взаимодействия. Это - вполне резонные суждения, особенно во второй части. Проведенные исследования позволяют определить природу контроля и его место в управленческом процессе. Контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, т.е. начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса. При такой характеристике подчеркивается, во-первых, функциональное назначение контроля, во-вторых, то, что он возникает прежде всего на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами государственного управления.

Контроль органически связан с другими функциями управления. Его самостоятельное значение преимущественно на одной из последних стадий процесса управления означает, что контроль служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех управленческих функций. В то же время не исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии, но уже в качестве вспомогательной функции.

Необходимая пропорция, «баланс» функций - важное условие эффективности управленческой деятельности. В противном случае неизбежна недооценка контроля или его осуществление в ограниченных масштабах. Столь же пагубна и другая крайность -искусственное преувеличение роли контрольных действий и заполнение ими всей «площади» управленческой деятельности.

Контрольная деятельность присуща всем субъектам управления. Каждый из них контролирует выполнение решений, осуществление плановых заданий, соблюдение законности как применительно к своей внутренней системе (в рамках министерства, предприятия и т.п.), так и вовне ее (в пределах большой системы, например, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих, в пределах других «внешних» систем, например, контроль областных органов за работой предприятий федерального значения).

Мы не ставим своей задачей рассмотрение различных сторон организации и деятельности органов, осуществляющих функции контроля. В рамках нашей темы важнее подчеркнуть другие моменты. Один из них связан с установлением разного удельного веса контрольных функций в общем объеме деятельности каждого вида органов, другой - с применением специфических способов и методов контроля в деятельности законодательных органов, органов управления и других организаций. Соблюдение этой специфики является весьма существенным условием для эффективной контрольной деятельности каждого субъекта управления.