Понятие и источники административного права

20

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЛАН

Введение

1. Понятие административного права и его особенности

2. Круг общественных отношений, регулируемых административным правом

3. Источники административного права. Административное право и административное законодательство

Заключение

Литература

Введение

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата -- исполнительной власти. Административное право -- важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений.

1. Понятие административного права и его особенности

Административное право -- самостоятельная отрасль правовой системы России. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация, административная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть. В самом общем виде можно сказать, что административное право -- это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. На формирование административного права оказывают влияние интересы многих субъектов общественного процесса. Оно реализует, прежде всего, волю законодателя, исполняя акты законодательной власти. Но, поскольку исполнительная власть ориентирована на управляемую социальную среду, в административном праве содержатся элементы самостоятельного волеизъявления его органов. Административно-правовое регулирование производится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Конституции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права общественных отношений; г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Управленческая воля государства формируется под воздействием социально-экономических процессов, в которых переплетаются интересы отдельных людей, общественных и политических организаций, государственных органов. На нее влияет и международная жизнь. В каждой группе общественных отношений проявляются свои цели, которые становятся предпосылкой определенных форм административного права. В юридической литературе выделяют внутреннюю и внешнюю форму права. Внутренняя форма - это его внутрисистемное построение.¹ Она непосредственно выражает содержание. Внутренняя форма административного права (его структура) представлена нормами, правоприменительными актами и субъективными правами и обязанностями участников административных правоотношений.

Нормы являются ведущей подсистемой внутренней структуры (формы) административного права. Их функциональная роль состоит в том, что они в обобщенном виде, абстрагируясь от особенностей индивидуального регулирования, устанавливают образцы, эталоны поведения людей и их коллективов. Правоприменительные акты призваны конкретизировать цели норм административного права. Они рассчитаны на однократность применения. Субъективные права и обязанности участников административно-правовых отношений выступают как определенная мера их возможностей или предъявляемых к ним требований.

Административное право выступает в качестве средства, обеспечивающего государственное управление общественными процессами. Термин «управление» происходит от латинского слова «administratio» (осуществлять управление). В научной литературе он обозначает воздействие одного (управляющего) субъекта на другой (управляемый) с целью достижения

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная деятельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая административные дела (о мелком хулиганстве, злостном неповиновении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе переданных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие при организации аппарата исполнительной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнительной власти (государственной администрации) она вступает в отношения с гражданами, предприятиями, общественными организациями. Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование -- уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, -- финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах. Сюда же можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему юридических норм, регулирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.

Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией -- необходимое условие превращения полицейского права в административное.

Предмет правового воздействия -- главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируются общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Человек -- существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности, упорядочения, организации; усилия разных людей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.

Главные признаки метода правового регулирования, выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотношений (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования -- административно-правовой и гражданско-правовой.

Административное право -- это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник -- подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор -- контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны полномочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны.

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.

Административное право -- целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический -- административно-правовой -- режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия -- особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»¹. Два основных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых норм.

Четвертой важнейшей особенностью самостоятельной отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает, прежде всего, опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства». На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, -- реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);

3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.

Таким образом, подводя итог всему вышеизложенному можно определить административное право как обусловленную внутренними потребностями развития общества систему социальных отношений, выражающих управленческую, исполнительно-распорядительную волю государства.

2. Круг общественных отношений, регулируемых административным правом

административное право государство

Административно-правовые отношения -- это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

-- обязанности и права сторон данных отношений ассиметричны, они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;

-- одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

-- данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

-- в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

-- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.

Существует значительное разнообразие административных (управленческих) правоотношений.

По назначению их можно разделить на:

- организационно-структурные отношения обеспечивают стабильность структуры органов исполнительной власти, а также регламентируют механизм структурных изменений;

- организационно-функциональные отношения возникают в процессе повседневной работы органов исполнительной власти. Так, в ходе прогнозирования имеют место информационные отношения, отношения по проведению различных экспериментов. Принятие управленческих решений вызывает большое число организационных и процедурных связей по обоснованию управленческих актов. Координация предполагает согласование интересов различных ведомств и должностных лиц. Наконец, контроль как функция исполнительной власти предусматривает взаимодействие органов разного уровня подчиненности.

- административно-деликтные отношения возникают в связи с нарушением норм материального административного права, предусматривающих административную ответственность. Их субъектами являются правоохранительные органы, наделенные полномочиями по выявлению и пресечению правонарушений, рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию по ним решений, осуществляющие общую и индивидуальную профилактику правонарушений и преступлений, обеспечивающие защиту лиц от незаконных действий либо бездействия государственной администрации.¹

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями.

По субъектному составу можно выделить административно-правовые отношения между:

- органами исполнительной власти;

- органами исполнительной власти и государственными предприятиями, организациями и учреждениями;

- органами исполнительной власти и негосударственными

предприятиями, организациями и учреждениями;

- органами исполнительной власти и смешанными (имеющими доли государства и частных лиц) предприятиями и учреждениями;

- органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

- органами исполнительной власти и общественными формированиями;

- органами исполнительной власти и гражданами.

По уровню возникновения обычно классифицируют административно-правовые отношения с учетом федеративного устройства России:

- отношения между центральными (федеративными) органами исполнительной власти и органами субъектов Российской Федерации;

- между органами исполнительной власти одного уровня;

- между органами исполнительной власти разных уровней.

Административно-правовые отношения по юридическому характеру взаимодействия между участниками делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные.

- вертикальные - такие отношения, при которых одна из сторон, наделенная юридически-властными полномочиями, либо сторона, имеющая больший их объем как вышестоящий орган, реализует право на непосредственное управляющее воздействие в отношении другой стороны;

- горизонтальные - это отношения, при которых их участники юридически и фактически равноправны, возникают между органами исполнительной власти одного уровня,

- диагональные - отношения между органами исполнительной власти разного уровня подчиненности (обычно это координационные связи).

Административное правоотношение имеет определенную структуру. Вопрос о составе правоотношения, количестве элементов, входящих в его структуру, в литературе трактуется неоднозначно. По мнению В.Н. Хропанюка, «структура правоотношения имеет четыре необходимых элемента: субъект, объект, право и обязанность»¹.

«Правоотношение обладает сложной по составу структурой, в нее входят субъект (участник), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание правоотношения»¹. однако представленные точки зрения принципиально не отличаются друг от друга, если принять во внимание утверждение В.К. Кабаева о том, что состав правоотношения образуют «субъекты правоотношения, содержание правоотношения и объекты правоотношения». При этом «субъективное право и юридическая обязанность является содержанием правоотношения»².

В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности)³.

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют разные мнения. Одни авторы в качестве единственного объекта любого правового отношения признают действия, поведение людей, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей). Представляется, что здесь следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях).

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.

В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон.

Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне -- суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и используются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены судебной защитой. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него¹. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти, во многих случаях, наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения. Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными.

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. Оба они наделяются определенными государственно-властными полномочиями. Однако объем этих полномочий, как правило, неодинаков. Они соотнесены таким образом, чтобы обеспечить подчиненность управляемой стороны управляющему субъекту. В некоторых случаях, когда имеют место отношения координации и устанавливаются связи на одном организационном уровне, объем полномочий субъектов административно-правовых отношений может быть равен. Такие связи оформляются административными договорами. В первом случае присутствует неравенство сторон, во втором - стороны равны. Но эти отношения являются основанием возникновения неравенства субъектов при осуществлении условий административного договора.

Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отношениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.

Административное право является составной частью правовой системы. Однако специфика его предмета и метода регулирования общественных отношений позволяют отметить самобытность и исследовать функциональные связи с другими правовыми подсистемами. Поскольку эта отрасль права обеспечивает государственно-управленческую деятельность, то круг общественных отношений, на которые данная отрасль оказывает влияние, чрезвычайно широк.

Прежде всего, оно тесно связано с конституционным правом. Конституционное право закрепляет основы организации и деятельности органов исполнительной власти, место их в государственном механизме, взаимоотношения с другими ветвями власти, регламентирует права и свободы человека и гражданина, которые обеспечиваются в сфере государственного механизма. По существу, конституционное право определяет исходные начала административного права.

Административное право очень тесно связано и с гражданским правом. По отношению к гражданскому праву во многих случаях оно выступает регулятором имущественных отношений. Например, антимонопольные органы вводят ограничения в деятельность хозяйствующих субъектов, устанавливают обязательные предписания и т.п. органы управления государственным имуществом распоряжаются объектами федеральной собственности, устанавливают порядок его приватизации, продажи или сдачи в аренду.

Административное право взаимодействует с трудовым правом. Например, Правительство РФ устанавливает порядок разработки и утверждения типовых норм труда. По многим вопросам оно вправе принимать постановления, содержащие нормы трудового права. Единственным условием является то, что эти нормы не должны противоречить Трудовому кодексу РФ.

Административное право тесно связано с финансовым правом и земельным правом. Значительная часть финансово-правовых отношений регулируется нормами административного права. Так же соотносятся административное и земельное право.

Связь административного и уголовного права проявляется в процессе применения норм уголовного права. Так, в уголовном судопроизводстве при рассмотрении конкретного дела учитывается степень общественной опасности лица, совершавшего прежде административные нарушения.

В современный период активно развивается административно-процессуальное право. Пока оно не оформилось в самостоятельную отрасль, но основания для ее выделения имеются.

Отрасль административного права характеризуется ярко выраженной целостностью и функциональным единством. Эта целостность определяется единым предметом, основными целями и специфическим методом правового регулирования общественных отношений. Внутри самой отрасли устанавливается четкая субординация норм разной юридической силы. Это создает административно-правовой режим, под которым понимается особая система регулятивного воздействия на общественные отношения.

3. Источники административного права. Административное право и административное законодательство

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы, а также международные акты, относящиеся к правам человека.

Административное право чрезвычайно разветвлено, поэтому оно имеет значительное количество источников. Существуют как чисто административно-правовые источники, так и много смешанных, многоотраслевых актов, которые одновременно содержат нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в зависимости от их юридической силы все источники административного права можно поделить на несколько типов:

1. Российские акты. Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1. Конституция (Основной закон) РФ. 2. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации.

II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза эти акты продолжают действовать на территории РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят новые российские акты.

К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:

1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.).

2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).

3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.

4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государственных комитетов и других центральных органов СССР.

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет перспективное будущее.

Обилие источников административного права, составляющих систему административного законодательства, включающих огромное количество правовых норм, объективно связано с проблемами, требующими постоянного разрешения.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основными направлениями этой работы в настоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоянная замена союзных актов более совершенными республиканскими;

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и др.;

3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, административную ответственность организаций и др.)¹;

4) систематизация, основные формы которой - кодификация и инкорпорация.

Кодификация заключается в качественной переработке действующих юридических норм, устранении противоречий и пробелов в правовом регулировании, отмене устаревших норм. Кодификация выступает составной частью нормотворчества, в результате чего издается новый сводный акт - кодекс, в котором нормы права образуют стройную, внутренне согласованную систему. Кодификация применяется для систематизации норм, регулирующих определенную, значительную и стабильную часть общественных отношений, а принимаемый новый акт рассчитан, как правило, на длительный период действия.

В процессе кодификации осуществляется объединение действующих нормативных актов по отраслям права, что приводит к принятию соответствующих кодексов - Водного, Воздушного, Земельного и др.

Особое место занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором систематизированы нормы, регламентирующие административную ответственность за нарушения во всех сферах государственного управления.

Инкорпорация состоит в сведении воедино действующих нормативных актов без изменения их содержания, в издании различного рода сборников.

Отрасль административного права - системный элемент российской правовой системы. Как и любая другая правовая система, административное право состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Юридические нормы административного права, в свою очередь, образуют административное законодательство. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых строится законодательная система отрасли, являются административно-правовые нормы. Их можно понимать как установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения в сфере деятельности исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принуждением. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАП РСФСР, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство, действует только «в связке» с нормами ст. 13, в соответствии с которой административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и 203, определяющих, кто рассматривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить протокол об административном правонарушении, и др.

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям. Наиболее важными для понимания этих норм являются критерии их сущности, содержания и формы.

По функциональному назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти («активная администрация») и ее охранительную деятельность («пассивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определяют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляют порядок, процедуры осуществления власти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного права органично связаны две подотрасли: материальное административное право и административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздействия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязывающие (требуют от субъектов совершения определенных действий), запрещающие (устанавливают запрет на совершение определенных действий) и дозволяющие (предоставляют субъекту возможности для осуществления возложенных на него обязанностей либо выбор по своему усмотрению одного из вариантов поведения).

Существует деление административно-правовых норм по целевому назначению на: нормы-принципы, нормы-задачи, нормы-стандарты, нормы-стимулы, нормы-санкции, нормы-рекомендации.

По пределам действия в пространстве выделяют нормы: действующие на всей территории РФ; действующие в пределах одного или нескольких субъектов РФ; действующие на территории муниципального образования.

По пределам действия во времени нормы делятся на: бессрочные, срочные и временные.

Таким образом, норма административного права представляет собой установленное государством обязательное для субъектов правоотношений правило общего характера, регламентирующее в сфере государственного управления границы должного или возможного поведения физических лиц либо действия юридических лиц, реализация которых обеспечивается социально-правовыми, организационными и иными средствами и охраняется мерами государственного принуждения.

Как уже упоминалось выше, в российской системе административного законодательства существует множество проблем. Рассмотрим одну из них на примере законодательного обеспечения борьбы с административными правонарушениями.

Законодательство об административных правонарушениях имеет задачу охраны правопорядка, собственности, прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, а также предупреждения правонарушений и воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполнения установленных в государстве правил поведения. Для решения столь важных задач это законодательство должно быть упорядоченным, внутренне согласованным и адекватным происходящим в обществе процессам.

В ходе проводимой сейчас кодификации законодательства об административных правонарушениях возникает ряд дискуссионных вопросов. В числе проблемных - вопрос о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в области законодательства об административных правонарушениях. Безусловно, к решению этой проблемы нужно подходить с позиций ст. 72 Конституции РФ, отнесшей административное и административно-процессуальное законодательство (а значит, и законодательство об административных правонарушениях) к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вряд ли у кого-либо могут возникнуть сомнения, что именно на федеральном уровне должны решаться такие вопросы как: общие положения и принципы законодательства РФ и ее субъектов об административных правонарушениях; понятие административного правонарушения; перечень видов административных взысканий; порядок производства по делам об административных правонарушениях. Но единое мнение пропадает, когда речь заходит об определении предмета регулирования при установлении административной ответственности за нарушение тех или иных конкретных правил. Здесь возможны два варианта. Первый - закрепить в Кодексе РФ об административных правонарушениях перечень правил, за нарушение которых административная ответственность устанавливается федеральным законодательством. Вне пределов этого перечня должно быть провозглашено полновластие субъектов Федерации. Но у такого подхода, объективно, есть существенные недостатки. Прежде всего, данная методика может оказаться действенной лишь в том случае, если сам перечень явится исчерпывающим. Без соблюдения этого условия не будет ясности в вопросе о том, какова же реальная сфера ведения субъектов Федерации. На практике, однако, вряд ли удастся дать исчерпывающий перечень, что открывает возможность для Федерации вторгаться в правовое поле ее субъектов. Поэтому более предпочтительным представляется второй вариант - закрепить не перечень правил, а общий критерий, которым должен пользоваться законодатель при установлении административной ответственности. Этот критерий таков: если само правило, за нарушение которого вводится административная ответственность, устанавливается на федеральном уровне и является единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого правила должна быть единой на всей территории страны, а значит, и устанавливаться она должна на федеральном уровне.

В процессе кодификации законодательства об административных правонарушениях важно обеспечить положение о том, чтобы все федеральные нормы об административной ответственности были включены именно в КоАП РФ и не присутствовали в том или ином законе, регулирующем отдельные стороны жизни общества (как это сделано, например, в Земельном кодексе РСФСР, Градостроительном кодексе РФ). Такое решение имеет принципиальный характер как для обеспечения верховенства КоАП РФ над другими специальными актами в части административной ответственности, так и для обеспечения идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. Это пресекло бы возможность "растаскивания" Кодекса по отраслевым законам. Практика показывает, что включение норм об ответственности в специальные законы нередко влечет нарушения законных прав и интересов граждан, поскольку эти нормы зачастую не согласуются с общими принципами и механизмом реализации ответственности, установленными КоАП.¹

Для современного законодательства об административных правонарушениях характерно наличие большого количества специально-деликтных норм. В этом находит отражение процесс дифференциации административной ответственности и обеспечения более гибкого применения правового принуждения в зависимости от субъекта, совершившего противоправное деяние. В числе специально-деликтных норм значительный удельный вес занимают нормы об административной ответственности должностных лиц. Достаточно отметить, что в действующем КоАП содержится более 100 составов, где специальным субъектом ответственности выступает должностное лицо. Причем следует подчеркнуть, что в развитии законодательства прослеживается тенденция к увеличению количества таких составов, поскольку в период экономических и политических реформ как никогда важно укрепление дисциплины в управленческой сфере и повышение персональной ответственности должностных лиц за выполнение возложенных на них обязанностей. Между тем приходится констатировать, что в законодательстве до сих пор нет единого определения понятия должностного лица, что создает трудности в практической деятельности правоохранительных и контролирующих органов.

Такое определение предполагается дать в новом КоАП РФ. В своей основе оно совпадает с определением понятия должностного лица, содержащимся в УК РФ, хотя в нем есть особые оговорки, характерные для осуществления властных полномочий только в исполнительной сфере. С учетом складывающейся в стране многоукладной экономики к должностным лицам "по ответственности" предлагается приравнять индивидуальных предпринимателей, а также руководителей и иных служащих коммерческих организаций в случае выполнения ими функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственном секторе.

Законодательство об административной ответственности не может быть индифферентно к происходящим в обществе изменениям. В условиях перехода к рынку возникает необходимость ликвидировать ряд пробелов в этом законодательстве, наличие которых мешает борьбе с правонарушениями. В этой связи целесообразно ввести ответственность за недобросовестную конкуренцию, рекламу, ложное банкротство, нарушение правил в области налоговой, компьютерной деятельности, миграционного законодательства.

Однако жизнь человека в нашей стране все еще опутана бесчисленными, не всегда обоснованными ограничениями. Следует подчеркнуть, что в последнее время значительно увеличилось количество административно-правовых запретов. За три последних года только на федеральном уровне принято свыше 50 нормативных актов, вводящих новые составы административных проступков.

Вместе с тем роль запретов переоценивать нельзя. Истоки многих правонарушений лежат вне сферы права. И попытки искоренить их только путем установления или усиления ответственности, без проведения необходимых социально-экономических мероприятий к успеху не приведут.

Действующее законодательство неоднозначно решает вопрос о том, куда должны поступать штрафные суммы, взыскиваемые за совершенные административные правонарушения. По одним законам эти суммы должны зачисляться в бюджет (федеральный или местный), по другим - часть сумм перечисляется на счета тех органов, которые правомочны рассматривать дела данной категории, по третьим - вообще нет ответа на поставленный вопрос.

Поскольку административные взыскания являются мерой государственного принуждения, постольку штрафные суммы по делам об административных правонарушениях должны идти в доход государства и полностью зачисляться в бюджет. Иное решение может привести не к усилению борьбы с правонарушениями, а к погоне ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств для пополнения своих доходов.

В законодательстве об административных правонарушениях возник такой дискуссионный вопрос, как повторность совершения административного правонарушения: может ли повторность изменять правовую природу самого правонарушения или она должна учитываться только при назначении взыскания как одно из отягчающих обстоятельств?

Эта проблема находится в определенной связи с институтом административной преюдиции, исключенной из УК РФ. В качестве обоснования такой позиции приводились соображения о том, что повторное административное правонарушение не свидетельствует о повышении опасности для общества самого деяния. Сколько бы раз лицо ни совершало административное правонарушение, каждое из них, взятое в отдельности, - всего лишь проступок и по направлению умысла не составляет единого целого, а потому не может переходить в другое качество. Эта конструкция в известной мере логична. Но, тем не менее, для отрицания полной возможности трансформации повторного административного проступка в преступление достаточных аргументов нет. Все-таки совершение проступка два и более раз свидетельствует об устойчивом характере антиобщественных взглядов и привычек нарушителя, что говорит о повышенной социальной опасности личности. А на степень общественной опасности совершенного деяния могут влиять все элементы состава, в том числе и сам субъект.