Особенности правового режима земель населенных пунктов

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N" 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривает, что на землях, занятых некоторыми особо охраняемыми территориями, должны выделяться функциональные зоны. Например, на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе заповедная, особо охраняемая, познавательного туризма и др. (ст. 15 указанного Закона). Эти зоны не являются результатам осуществления определенной законом процедуры. Установление функциональных зон проводится в административном порядке при образовании особо охраняемой территории, и они указываются в положении о соответствующей особо охраняемой территории. С помощью таких функциональных зон определяются виды использования земель особо охраняемых природных территорий в конкретных целях ("разрешенное их использование"). Такое "зонирование" не имеет ничего общего с зонированием территорий (градостроительным зонированием).

Статья 2 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" предусматривает требование об экологическом зонировании Байкальской природной территории. На этой территории выделяются центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, экологическая зона атмосферного влияния. Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Министерству природных ресурсов РФ было поручено обеспечить организацию работ по экологическому зонированию Байкальской природной территории и совместно с другими специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и органами исполнительной власти ряда субъектов РФ осуществить эти работы.

Экологическое зонирование также не представляет собой какой-либо процедуры. Оно осуществляется на различных категориях земель в административном порядке, и его задача состоит в том, чтобы установить определенные ограничения хозяйственной деятельности, в том числе и при использовании земель и целях охраны озера Байкал. Экологическое зонирование -- это отчасти установление ограничений прав лиц на землю.

Существует зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Это зонирование также принципиально отлично от зонирования территорий. Согласно ст. 12 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. №.66 - ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" при зонировании территории определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства исходя из природно - экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно-транспортной: инфраструктур и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков. В отличие от зонирования территорий на землях населенных пунктов зонирование территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений преследует более узкую цель -- определить возможность размещения садовых, огородных и дачных земельных участков, и оно может осуществляться на землях разных категорий. Порядок и условия проведения такого вида зонирования в законодательстве не установлены.

Законодательством предусматривается проведение и иных видов зонирования. Например, согласно Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 "Об утверждении Правил проведения кадастровой оценки земель" в процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Устанавливаются оценочные зоны. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. Цель этого вида зонирования состоит в том, что по результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.

Законодатель также предусматривает кадастровое зонирование - деление территории Российской Федерации в установленном порядке для целей нумерации объектов кадастрового учета. Кадастровое зонирование выполняется в целях государственного кадастрового учета и присвоения кадастровых номеров объектам учета. Оценочное и кадастровое зонирование вообще не имеют никакого прямого отношения к определению правового режима земель.

В некоторых случаях требуется подразделить земельный участок на зоны. Так, санитарно-эпидемиологические правила "Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий. СП 2.2.1.1312-03", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 22 апреля 2003 г., предусматривают, что территория производственного объекта должна иметь функциональное зонирование. Зонирование определяется с учетом примыкания территорий иного функционального назначения.

В соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Гигиенические требования к производству пестицидов и агрохимикатов. СанПиН 1.2.1330-03", утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 28 мая 2003 г., при размещении вновь строящихся и реконструируемых предприятий по производству пестицидов и агрохимикатов, необходимо предусматривать четкое зонирование территорий и размещение производственных и вспомогательных помещений учетом розы ветров. Указанные виды "зонирования" земельного участка не влияют на определение правового режима земель".

Бывают случаи, когда в нормативных актах указываются виды "зонирования", не предусмотренные законодательством. Так, согласно санитарным правилам и нормам "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03", утвержденным Главным государственным санитарным врачом РФ 6 апреля 2003 г., выбор земельного участка под размещение кладбища производится на основе оценки санитарно-эпидемиологической обстановки, градостроительного назначения и ландшафтного зонирования территории.

Разграничение земель по категориям вовсе не означает, что все земли соответствующей категории должны использоваться только строго в соответствии с их целевым назначением. Такое положение было характерно не только для современного, но и ранее действовавшего земельного законодательства. Земельное законодательство делит все земли на определенные категории и в то же время внутри этих категорий допускает такие виды использования земель в конкретных целях, которые нередко не соответствуют целевому назначению соответствующей категории. Это объясняется тем, что одна и та же категория земель часто одновременно используется в различных целях.

Для того чтобы разрешить это противоречие, в Земельном кодексе РФ был использован термин "разрешенное использование земельного участка". Однако содержание его в законодательстве не определено. Этот термин употребляется в Земельном кодексе РФ и иных нормативных правовых актах практически в отношении всех категорий земель, что по вполне понятным причинам не может не привести к затруднениям.

На основании норм действующего законодательства, разрешенное использование участка определяется на основе территориального зонирования (градостроительного зонирования) на землях поселений. Разрешенное использование земельного участка и объектов недвижимости устанавливается в градостроительном регламенте.

Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты (и тем самым виды разрешенного использования земельного участка) должны устанавливаться в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ). Пока такого законодательства нет.

Следует иметь в виду, что градостроительные регламенты не применяются в отношении всех земель населенных пунктов. Действие регламентов не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей (памятников истории и культуры); в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых (п. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, занятых водными объектами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

Разрешенное использование также определяется при предоставлении земельного участка для строительства с его формированием без предварительного согласования (п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Однако в законодательстве не определены ни процедура, ни условия, критерии установления "разрешенного использования земельного участка" в этом случае.

В ЗК РФ разрешенное использование выступает в качестве критерия для признания земельного участка делимым (ст. 6 ЗК РФ). Разрешенное использование - это правовая основа для возведения лицом, использующим земельный участок жилых производственных и т.п. зданий и сооружений, проведения оросительных, осушительных и т.п. работ (п. 2 и 3 ст. 40 К РФ). В то же время собственник участка обязан использовать землю как в соответствии с целевым назначением, так и разрешенным использованием (п. 1 ст. 42 ЗК РФ). Согласно Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" в Едином государственном реестре земель содержатся, в частности, следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков (ст. 14).

Особо следует отметить, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельна, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Когда речь идет о "разрешенном использовании земельного участка" в составе категорий и видов земель, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, то, прежде всего, следует иметь в виду, что применять указанный термин нецелесообразно, поскольку для этого нет достаточных правовых оснований. Разрешенное использование земельного участка определяется только при соблюдении указанных выше условий и процедуры. Во всех остальных случаях речь может идти о виде использования земельного участка в конкретных целях (назначении земельного участка).

На основании каких правовых норм определяется вид использования земельного участка в конкретных целях (его назначение). В рамках определенной категории выделяются виды и подвиды категории земель, на основе которых и устанавливаются виды использования земельных участков в конкретных целях. Рассмотрим это на примере, ст. 79 ЗК РФ выделяет в составе сельскохозяйственных угодий пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.).

Иногда в законодательстве указываются цели, для которых могут использоваться земли. Так, ст. 81 ЗК РФ допускает использование земель сельскохозяйственного назначения гражданами для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества (т.е. для ведения сельского хозяйства) и дачного строительства. В составе земель особо охраняемых природных территорий выделяются различные функциональные зоны и т.д.

Определение разрешенного использования земельного участка -- это результат отнесения участки к соответствующей категории земель, зонирования территорий или предоставления земельного участка для строительства либо зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Разрешенное использование земельного участка -- это установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежат земельный участок и объект недвижимости, находящийся на нем, на основании осуществления определенных процедур или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Определение вида использования земельного участка в конкретных целях (назначение участка) представляет собой, как правило, результат отнесения земельного участка к той или иной категории земель, виду или подвиду этой категории, а также прямого указания в законе на допустимые цели использования земель данной категории. В отношении земель особо охраняемых природных территорий вид использования земельного участка в конкретных целях -- это результат функционального зонирования этих земель.

Вид использования земельного участка в конкретных целях (назначение земельного участка) -- это установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, на основании прямого указания в законе на возможную цепь использования земельного участка.

Ограничение прав по использованию земельного участка представляет собой правовой способ определения правового режима земель. Публичные интересы диктуют необходимость установления различного рода ограничений хозяйственной деятельности, связанной с использованием земель. Поэтому права на землю могут быть ограничены по основаниям, предусмотренным земельным законодательством. Согласно п. 2 ст. 56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

- особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

- особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

- условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в надлежащем порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

- иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ, федеральными законами.

Виды и характер ограничений основаны на предписаниях соответствующих нормативных правовых актов. Ограничениями следует считать запреты на определенные виды деятельности и требования о воздержании от определенных действий, связанных с использованием земли, которые предусмотрены законодательством, в зависимости от местоположения земельных участков, и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение. Например, часть земельного участка включена в состав придорожной полосы автомобильной дороги. В этом случае в отношении использования части участка, включенной в состав придорожной полосы, устанавливаются определенные ограничения. Факт нахождения части земельного участка в составе придорожной полосы является условием обязательного установления в отношении этой части участка ограничений по ее использованию. Что касается иной части земельного участка, то в отношении ее законодательство таких ограничений не предусматривает.

Установление ограничений прав лиц на земельные участки -- форма закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки. Цели ограничения прав лиц на землю заключаются преимущественно в обеспечении доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов, рационального и эффективного использования земель, охраны окружающей природной среды, охраны здоровья населения, охраны памятников истории и культуры, обороны и безопасности страны.

Основаниями установления ограничений являются соответствующие нормы, предусмотренные в законодательных актах. Установление ограничения прав на землю основано на административно-правовом акте - решении соответствующего органа. Возможно установление ограничения по решению суда. Ограничение устанавливается бессрочно или на определенный срок. Ограничения прав на земельный участок обычно следуют юридической судьбе земельного участка и подлежат государственной регистрации. При ограничении прав на землю допускается возмещение причиненных убытков (подп. 3 п. 1 ст. 57 ЗК РФ).

Ограничение прав лиц, использующих земельные участки, -- особый правовой инструмент, поэтому необходимо различать такие понятия, как "ограничение прав" и "обременение" - (например, сервитут). Ограничением прав на землю является установление в административном порядке запретов на отдельные виды хозяйственной деятельности и использования земли либо требования о воздержании от совершения определенных действий .

Глава 2. Понятие и виды категорий земель

2.1 Понятие категорий земель и виды категорий земель

Все земли для организации их рационального использования и охраны подразделяются на соответствующие категории. Вследствие различия природных, климатических и иных условий земли отличаются друг от друга качеством, своими природными характеристиками и показателями, имеют неодинаковое экономическое и социальное значение в жизни общества. Применительно к некоторым землям на первый план выходит их значение для охраны окружающей среды. Поэтому подп. 10 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ предусматривает дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы

Принимая во внимание эти обстоятельства, для организации рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются на различные категории на основе их целевого назначения (подп. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ). Определение целей, для которых могут использоваться земли, является объективно необходимым, поскольку позволяет правильно организовать процесс их использования. Закрепляя принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, земельное законодательство связывает его с учетом трех основных факторов: для использования трех основных факторов: природных, социальных и экономических.

Уполномоченные исполнительные органы государственной власти на основании данных государственного земельного кадастра определяют целевое назначение земель: для использования в сельском и лесном хозяйстве либо для размещения поселений, промышленных, транспортных и иных объектов и сооружений и т.д. (ст. 8 ЗК РФ)

Статья 7 ЗК РФ выделяет семь категорий земель: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда: 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Таким образом, главным критерием отнесения земель к той или иной категории является различное целевое назначение их использования.

Земли могут использоваться в качестве средства производства или как пространственно-территориальный базис. Поэтому они делятся на три основные группы. Все категории земель, кроме земель запаса, поскольку их целевое значение не определено, могут быть отнесены к соответствующей группе. Как средство производства используются земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда. Иные категории земель используются преимущественно в качестве пространственного базиса. Земли же особо охраняемых территорий и объектов могут выполнять функцию, как средства производства, так и пространственно-территориального базиса. При этом какой-либо иерархической подчиненности одних категорий земель не существует. Однако действует принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель и земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленным федеральным законом. При этом в подп. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ особо подчеркивается, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения других категорий.

Несколько иное мнение высказано С.А. Боголюбовым, который полагает, что деление земель по их целевому назначению является характерно чертой российского земельного права и служит определению специфического правового режима охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения. Условно можно полагать, что перечень категорий в ст. 7 ЗК РФ располагается от "высших" категорий к "низшим" в зависимости от их ценности и характера использования.

Принцип деления земель на категории в зависимости от их целевого назначения применялся в земельном законодательстве в течение десятилетий. При этом первоначально использовался термин "основное хозяйственное назначение", в последующие годы - "основное целевое назначение". В составе единого государственного земельного фонда отдельные категории земель различались по правовому режиму в зависимости от их основного хозяйственного назначения. Закрепленная в земельном законодательстве классификация земель единого государственного земельного фонда была важнейшей предпосылкой для дифференцированного подхода к установлению правового режима отдельных категорий земель, который определяется с учетом специфической роли каждой из них в народном хозяйстве.

В ЗК РФ законодатель отказался от термина "основное целевое назначение", и сейчас используется термин "целевое значение". Наглядным образом, суть целевого назначения соответствующих категорий земель можно увидеть на примере. Так в ст. 77 ЗК РФ относит к категории земель сельскохозяйственного назначения земли, целевым назначением которых является их использование в сельскохозяйственном производстве. Эти земли используются для растениеводства, т.е. для выращивания зерновых: картофеля, свеклы и других овощей; плодов ягод и винограда; хлопка и т.п. На сельскохозяйственных землях ведутся животноводство (мясное, молочное скотоводство, свиноводство и т.д.), птицеводство, рыбоводство и т.д.. Земли данной категории определяются как земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, т.е. земли которые в настоящее время уже используются в сельском хозяйстве, и земли, которые предназначены для этих целей.

Земли сельскохозяйственного назначения находятся за чертой поселений. Если земли, используемые для ведения сельскохозяйственного производства (зоны сельскохозяйственного использования), расположенные на землях поселения, на них распространяется правовой режим земель населенных пунктов (ст. 85 ЗК). Нелесные земли лесного фонда, используемые для сельскохозяйственного производства), в соответствии со ст. 101 ЗК РФ также не являются землями сельскохозяйственного назначения.

В отличие от земель сельскохозяйственного назначения земли населенных пунктов выполняют функцию территориально-пространственного базиса. Статья 83 ЗК РФ рассматривает эти земли в качестве самостоятельной категории земель. К землям населенных пунктов относятся земли, целевым назначение которых является использование их для застройки и иных целей развития городов, поселков и сельских поселений. Основным отличительным признаком, по которому эти земли отграничиваются от земель иных категорий, является черта городского или сельского поселения.

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения составляют самостоятельную категорию (ст. 87 ЗК). Основным критерием отнесения земельных участков к этой категории является создание разного рода объектов недвижимости и их эксплуатация. Объединение указанных земель в рамках одной категории обусловлено тем, что они используются для специальных нужд и не связаны с ведением сельского хозяйства. Иными критерием, с помощью которого выделяются эти земли, является нахождение их за пределами черты поселений.

В зависимости от конкретных целей, для которых предоставляются эти земли, различаются следующие основные их виды: земли промышленности, земли энергетики, земли транспорта, земли связи и радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны и безопасности, земли иного специального назначения. Согласно п. 1 ст. 88 ЗК РФ землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций либо эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ. Земли указанной категории находятся только вне земель населенных пунктов. Земли занятые промышленными предприятиями в городах и других поселениях включаются в состав земель населенных пунктов. К землям промышленности относятся земельные участки, предоставленные для размещения и эксплуатации предприятий металлургической, химической, обрабатывающей, горнодобывающей и других отраслей промышленности. Это земли занятые фабриками, заводами, шахтами, рудниками, карьерами, приисками и другими горно-добывающими предприятиями. Основные признаки земель промышленности - расположение их вне территорий поселений и обеспечение деятельности производственных, административно-хозяйственных и жилищно-строительных нужд промышленных предприятий.

Земли энергетики выполняют важную роль в качестве территориально-пространственного базиса для размещения соответствующих энергетических объектов. Землями энергетики согласно п. 1 ст. 89 ЗК РФ признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций либо эксплуатации объектов энергетики и права, на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации. На этих землях могут предоставляться земельные участки для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, а также обслуживающих их сооружений и объектов. На них размещаются воздушные линии электропередачи, подстанции, распределительные пункт, другие сооружения и объекты энергетики.

Землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций либо эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации.

К землям железнодорожного транспорта относятся земли, отведенные под железнодорожные пути станции (включая полосу отвода), а также под защитные и укрепительные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации, расширения и реконструкции железных дорог с учетом перспективы их развития.

Земли железнодорожного транспорта используются для размещения железнодорожных путей; размещения, эксплуатации, расширения и реконструкции строений, зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, а также устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта; установления полос отвода и охранных зон железных дорог (п. 2 ст. 90 ЗК).

Согласно п. 3 ст. 90 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства могут предоставляться земельные участки для размещения автомобильных дорог, размещения объектов дорожного сервиса, объектов предназначенных для осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел, а также для установления полос отвода автомобильных дорог, являющихся основной частью земель автомобильных дорог. В придорожных полосах автомобильных дорог устанавливается особый режим использования земель.

Целевое назначение земель морского и внутреннего водного транспорта заключается в том, что на них размещаются искусственно созданные внутренние водные пути, морские и речные порты, причалы, пристани, гидротехнические сооружения, другие объекты, необходимые для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского и внутреннего водного транспорта. На этих землях выделяется береговая полоса. Правовой режим земель внутреннего водного транспорта регулируется Кодексом внутреннего водного транспорта РФ.

В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов воздушного транспорта могут предоставляться земельные участки для размещения аэропортов, аэродромов, аэровокзалов, взлетно-посадочных полос и других наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта.

К землям трубопроводного транспорта относятся земельные участки для размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов; размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта; установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков.

Землями связи, радиовещания, телевидения и информатики п. 1ст. 91 ЗК РФ признает земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций либо объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации. К землям связи относятся земельные участки, предоставляемые в установленном порядке в собственность либо передаваемые их собственниками в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду, физическим и юридическим лицам, занимающимся деятельностью по предоставлению услуг связи. Земельные участки предназначенные для размещения объектов почтовой связи, предоставляются в порядке отвода земель для государственных и муниципальных нужд.

К землям обеспечения космической деятельности относятся земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций или объектов космической деятельности организаций или объектов космической деятельности. Для этих целей могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, командно-измерительные комплексы, центры и пункты управления полетами космических объектов, пункты приема, хранения и переработки и информации, базы хранения космической техники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлетно-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники, центры и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществлении космической деятельности (п. 1, 2 ст. 92 ЗК РФ).

К землям обороны и безопасности согласно ст. 93 ЗК РФ относятся земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, войск Пограничной службы РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами.

Например, земли обороны могут использоваться для строительства, подготовки и подержания в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов (размещения военных организаций, учреждений и других объектов, дислокации войск и сил флота, проведения учений и иных мероприятий); разработки, производства и ремонта вооружения, военной специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов); создания запасов материальных ценностей в государственном мобилизационном резервах (хранилищах, складах и др.). В целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ в постоянное (бессрочное) пользование отводятся земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через границу РФ и других объектов.

К землям иного специального назначения относятся земли, предоставленные для использования их государственной наблюдательной сетью. Согласно ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (с изменениями и дополнениями от 25 июня 2002 г.) государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства. В целях получения достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов наблюдений в порядке, определенным Правительством РФ, создаются охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения на хозяйственную деятельность.

К землям особо охраняемых территорий и объектов согласно ст. 94 ЗК РФ относит земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. Такие земли подразделяются на следующие виды земель: особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, природоохранного назначения, рекреационного назначения, историко-культурного назначения, иные особо ценные земли.

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В состав земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения различных заболеваний.

В соответствии со ст. 97 ЗК РФ землями природоохранного назначения являются земли водоохранных зон рек и водоемов; запретных и нерестоохранных полос; лесов, выполняющих защитные функции; противоэрозионных, пастбище защитных и полезащитных насаждений; иные земли, выполняющие природоохранные функции.

Земли рекреационного назначения - это земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В их состав входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (ст. 98 ЗК). На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

На землях историко-культурного назначения находятся объекты культурного наследия народов Российской Федерации (памятники истории и культуры), в том числе объекты археологического наследия; достопримечательные места, в том числе объекты археологического наследия; достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения.

Согласно ст. 100 3К РФ особо ценными землями, являются земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

В соответствии со ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др).

Землями водного фонда признаются земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. Эти земли могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребностей населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных или муниципальных нужд при соблюдении установленных требований (ст. 102 ЗК).

Таково целевое назначение различных категорий земель, выделение которых предусмотрено земельным законодательством.

2.2 Особенности правового режима земель населенных пунктов

Определение правового режима любой категории земель весьма важно. Это объясняется не столько теоретическими, сколько практическими соображениями. Четкое определение правового режима той или иной категории земель на доктринальном уровне создает предпосылки для совершенствования правового регулирования земельных отношений в поселениях, в сельском хозяйстве и т.д. Ведь при разработке нормативных правовых актов в сфере земельных отношений необходимо руководствоваться, прежде всего, спецификой земель, в отношении которых устанавливается правовое регулирование. В тоже время накопление правовых норм в отношении даже отдельных категорий земель говорит о существовании определенного порядка использования земельных участков в их рамках.

В теории земельного права термин "правовой режим" часто употребляется в отношении как земельного фонда в целом, так и самостоятельных категорий земель. Правовой режим дает возможность определить порядок использования и охраны земель конкретной категории и даже конкретного земельного участка, т.е. возможно установить особенности управления землями, содержание прав и обязанностей субъектов прав на земельные участки и т.д. в отношении как определенной категории земель, так и земель - составных частей или разновидностей той или иной категории. В отношении конкретного земельного участка определение правового режима выражается в определении прав и обязанностей субъектов, использующих земельный участок в соответствии с законодательством.

По мнению Лисиной Л.Н., правовой режим применительно к земле может быть предоставлен в четырех аспектах: 1) правовой режим земель (общий правовой режим); 2) правовой режим определенной категории земель (особенный правовой режим); 3) правовой режим видов земель определенной категории (специальный правовой режим); 4) правовой режим конкретного земельного участка (конкретный правовой режим).

Указанные виды правовых режимов имеют не только общность и взаимообусловленность, но и некоторую соподчиненность. Так, специальный правовой режим подчиняется особенному правовому режиму, как целевое использование составных частей земель подчинено целевому использованию самостоятельной категории. Для земель населенных пунктов характерно подчинение их отдельных составных частей (зон) основной цели - обеспечению устойчивого развития населенных пунктов.

Вопрос о правовом режиме земель впервые был рассмотрен И.И. Евтихиевым. Он указал на разные и не совпадающие по своему объему земельные режимы для отдельных категорий земель. При этом под земельным режимом им понимался статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данной категории земель, т.е. выполнение этими органами определенных функций (административных, юрисдикционных, нормативных).

В учебниках по земельному праву 40-50 - х гг. термин "правовой режим" не имел четкого определения и содержания. Он употреблялся при характеристике отдельных категорий земель единого государственного земельного фонда (земель специального назначения, земель лесного фонда, городских земель), а содержание правового режима земель сельскохозяйственного назначения давалось лишь с позиции землепользования.

Подробнее общее определение правового режима земли было дано Н.И. Красновым. Он писал о правовом режиме земельного фонда того или иного назначения как о заранее установленной законом системе прав и обязанностей управления землями и землепользования в связи с использованием земельных участков для тех или иных надобностей.

Г.А. Аксененок отмечает, что определить правовой режим любой категории земель - это значит дать понятие этих земель как объекта данных земельных отношений; определить круг землепользователей. Таким образом, Аксененок указал на элементы понятия "правовой режим" применительно к земле любой категории и земельному фонду в целом.

Изменение характера земельных отношений и развитие земельного законодательства в настоящее время не привели к существенному изменению структуры понятия "правовой режим". Право собственности и иные права на землю, управление в сфере использования земель, меры ответственности за нарушение земельного законодательства остаются основными элементами правового режима земель. Целевое назначение земель лежит в основе разграничения земель на категории и является главным средством установления правового режима земель той или иной категории. Кроме того, "средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служат территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством, функциональное зонирование на особо охраняемых природных территориях и экологическое зонирование в районе озера Байкал" .

В современной земельно-правовой литературе под правовым режимом земель поминается определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в определении прав и обязанностей лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав и сервитутов.

К правовому режиму земель населенных пунктов применимы общие положения о праве собственности и иных правах на землю, об управлении землями поселений, ответственности. Но в осуществление прав на земли населенных пунктов, в объеме и характере компетенции органов управления имеется специфика.

В.П. Балезин определял правовой режим земель населенных пунктов как установленный законодательством порядок должного поведения людей по отношению к землям данной категории, направленный на обеспечение их рационального использования по назначению. В связи с этим он указывал, что правовой режим земель населенных пунктов призван обеспечить оптимальные условия для разрешения задач современного строительства.

Для правового режима земель населенных характерно единство правового регулирования использования этих земель и зданий, строений и сооружений, которые находятся на них и прочно с ними связаны. Законодательство дореволюционной России исходило из принципа единства правового режима земельного участка и строения на нем. Здания признавались принадлежностью земельного участка, на котором они возводились, и собственностью того, кому принадлежит земельный участок по ними. В связи с отменой в 1917 г. права частной собственности на земельные участки и исключением земли из гражданского оборота в городах с населением свыше 10 тыс. человек было отменено и право частной собственности на жилые дома, имеющие стоимость или доходность свыше установленного предела (В соответствии с Декретом о земле от 27 октября 1917 г., декретами "О запрещении сделок с недвижимостью" от 29 декабря 1917 г., "Об отмене частной собственности на недвижимости в городах" от 20 августа 1918 г.).

Позднее происходит размежевание в правовом регулировании режимов земельных участков и строений и сооружений на них. Законодатель не признавал право частной собственности на землю, а допускал существование такого права в отношении зданий и сооружений. Следовательно, правовой режим земельных участков не совпадал с правовым режимом строений и сооружений на них.

До недавнего времени подобный подход сохранялся в земельном законодательстве. Согласно новому градостроительному и земельному законодательству должен обеспечиваться комплексный подход в регулировании градостроительной деятельности и соблюдаться принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости.

Поскольку населенные пункты классифицируются законодательством на определенные типы, возникает вопрос: следует ли различать правовые режимы городских и сельских поселений?

В соответствии со ст. 38 Градостроительного кодекса РФ пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий. Пространственная и земельно-ресурсная основа поселений состоит из следующих элементов. Это, прежде всего, территория в пределах черты поселений, т.е. поверхность земли, используемая в качестве пространственного территориального базиса. Подземное пространство - недра земли в пределах границ поселений также включается в состав пространственной основы поселений. Понятие "территория городского и сельского поселения" закрепляется в законодательстве для того, чтобы очертить пространственную сферу, на которую распространяется деятельность органов местного самоуправления по регулированию градостроительства.

Порядок установления черты городских и сельских поселений определен с ст. 84 ЗК РФ и детально урегулирован в градостроительном законодательстве. Состав территорий городских и сельских поселений, согласно п. 2 ст. 38 ГсК РФ, определяется на основе черты городского и сельского поселений, которая изменяется в порядке предусмотренном законодательством о градостроительстве и земельным законодательством.

В соответствии со ст. 5 ГсК РФ все поселения подразделяются на две основных вида: городские (города и поселки) и сельские (села, станции, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные).

Критерием отнесения поселения к категории городских или сельских поселений является численность населения. Городскими признаются наиболее крупные поселения. Сельскими поселениями - поселения, имеющие сравнительно небольшое число жителей: от 5 тыс. чел.

В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на: сверхкрупные города, численность жителей которых составляет от 1 млн до 3 млн чел.; крупнейшие города, численность жителей которых составляет от 250 тыс. до 1 млн чел.; большие города, численность жителей которых составляет от 100 тыс. до 250 тыс. чел.; средние города, численность жителей которых составляет от 50 тыс. до 100 тыс. чел.; крупные сельские поселения, численность жителей которых составляет от свыше 5 тыс. чел.; большие сельские поселения, численность жителей которых составляет от 1 тыс. до 5 тыс. чел.; средние сельские поселения, численность жителей которых составляет от 200 чел. до 1 тыс. чел. и малые сельские поселения, численность жителей которых составляет менее 200 чел. Те поселения, которые имеют временное значение и непостоянный состав населения и являются объектами служебного назначения, например, железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.п., а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административно, производственном или территориальном отношениях.

Классификация городских и сельских поселений определяется и в законодательстве об административно-территориальном устройстве. Из содержания ст. 73 и 76 Конституции РФ следует, что территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов Федерации относится к ведению самих субъектов Федерации. В этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование путем принятия законов субъекта Федерации.

Основой правового режима земель населенных пунктов является также и принцип планирования использования этих земель.

Таким образом, правовой режим земель населенных пунктов представляет собой установленный нормами земельного и градостроительного законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах черты поселения, определяющей права и обязанности субъектов прав на землю посредством планирования, территориального зонирования и регулирования застройки для обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности населения и устойчивого развития поселения.