История эволюции областного управления в дореволюционной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

24

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПЕТРОВСКИЕ РЕФОРМЫ ОБЛАСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Предпосылки реформирования. Учреждение губерний

1.2 Реформы областного управления 1719 года

ГЛАВА 2. ЭВОЛЮЦИЯ ОБЛАСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПОСТПЕТРОВСКИЙ ПЕРИОД

2.1 Общая характеристика эволюции областного управления в постпетровский период

2.2 Губернская реформа Екатерины II

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Современный этап развития отечественного федерализма характеризуется весьма высоким темпом его реформирования, нацеленного на построение зрелого гражданского общества с эффективно действующими институтами государственного управления (в том числе и регионального). Вместе с тем процесс этот в значительной мере осложняется пережитками и противоречиями предшествующего развития отношений между центром и регионами в Российской империи и Советском Союзе.

Исторически проявившаяся специфика развития государственного управления в России привела к тому, что реальные федеративные отношения в нашем государстве начали формироваться только после 1991 г., когда рухнул «фантомный» советский федерализм и в обществе начала устанавливаться демократия, которая применительно к отношениям между центром и регионами неизбежно приводит к федерализму. Особенно это показательно для таких государств, как Российская Федерация, которая представляет собой сложную совокупность территорий с крайне разнородным национальным составом, климатическими и экономическими характеристиками¹¹ Добрынин Н.М. Реформа государственного управления как необходимое условие становления нового российского федерализма: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - №6. - С.56.. Благодаря этому государственной власти в процессе реформирования приходится преодолевать наследие периодов, когда реального федерализма не было, отказываться от устоявшихся стереотипов в региональной политике, от привычных методов централизованного управления. В связи с этим изучение опыта областного управления и построения системы взаимоотношений между центром и регионами в историческом аспекте - актуальная и значимая тема исследования.

Анализ использованных источников и литературы. При написании работы были использованы исследования таких авторов, как Е.В. Анисимов, В.И. Буганов, И.А. Исаев, С.А. Чибиряев, О.И. Чистяков, И.Д. Мартысевич, М.Н. Зуев, В.О. Ключевский, Н.И. Павленко, В.А. Рогов, Л.В. Черепнин и др.

Целью курсовой работы является исследование процесса эволюции областного управления в России в период абсолютной монархии с Петра I до Екатерины II.

Задачи, поставленные перед написанием: рассмотреть причины и первоначальные реформы областного управления Петра I; раскрыть структуру органов областного управления по реформе 1719 года; рассмотреть процесс дальнейшего развития системы областного управления в России; подвести итоги проведенному исследованию.

Объектом исследования является эволюция органов областного управления в России в период абсолютизма. Предмет исследования - система областного управления с Петра I до Екатерины II.

Хронологические рамки: правление Петра I - правление Екатерины II.

Практическая значимость работы. В работе анализируются основные этапы и сущность проводимых реформ областного управления в России в период абсолютизма.

ГЛАВА 1. ПЕТРОВСКИЕ РЕФОРМЫ ОБЛАСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Предпосылки реформирования. Учреждение губерний

Областная реформа Петра I проводилась одновременно с устройством коллегий. Осуществление этой реформы диктовалось необходимостью совершенствования системы административного деления, которое во многом устарело к началу XVIII века. В XVII веке территория Московского государства делилась на уезды -- округа, имевшие с городом тесные хозяйственные связи. Во главе уезда стоял воевода, присланный из Москвы. Уезды по своему размеру были чрезвычайно неравномерны -- иногда очень крупные, иногда очень маленькие. В 1625 году число уездов составляло 146, помимо которых существовали волости в качестве самоуправляющихся единиц. К XVIII веку отношения между центром и провинцией стали крайне сложными и запутанными, а само управление уездами из центра -- крайне громоздким. Другой важной причиной проведения областной реформы Петра I была необходимость изыскания денежных средств для ведения Северной войны 1700 - 1721 годов.

18 декабря 1708 года был издан указ Петра I, согласно которому учреждались 8 губерний:

· Московская с 39 уездами;

· Ингермандландская (позднее Санкт-Петербургская) с 29 уездами;

· Киевская с 56 уездами;

· Смоленская с 17 уездами;

· Архангелогородская с 20 уездами;

· Казанская с 71 уездами;

· Азовская с 77 уездами;

· Сибирская с 30 городами.

Территория губерний была достаточно обширной. Например, Московская губерния включала в себя современную Московскую, Калужскую, Тульскую, Рязанскую, Владимирскую, Костромскую и часть Ярославской области.

Впоследствии Пётр увеличил число губерний на две, образовав Рижскую, Астраханскую и Нижегородскую, а Смоленскую уничтожив как самостоятельную, поделив её между Московской и Рижской губернией.

Пять из десяти губерний -- Ингермандландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская -- были приморскими, причём к ним были приписаны области, находящиеся далеко от моря. Делалось это для того, чтобы налоговые сборы с этих областей содержали флот (с этой же целью 25 городов с уездами были приписаны к корабельным лесам). Малороссия имела своё гетманское управление, но в городах края находились русские гарнизоны, и в военном отношении область управлялась русским губернатором.

Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Губернаторы других губерний не всегда были военными, например, в Казанской и Нижегородской губернии. Никаких задач по устройству местного благосостояния на губернаторов не возлагалось. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок. Если губернатор доставлял денег, запасов, рекрутов сверх назначенного числа, то его ожидало царское благоволение. Если был недобор, то губернатору грозил штраф за каждого недостающего человека вплоть до конфискации в пользу государства его имения.

С 1712 года при губернаторах учреждались особые советы ландратов. Указом 20 января 1714 года ландратов полагалось избирать в городах или провинциях из числа дворян. Но эта мера осуществлена не была: окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. В 1716 году Сенату было предписано назначать в ландраты офицеров, уволенных со службы вследствие ран или старости и не имеющих деревень. Ландратовое жалование являлось как бы пенсией этим отставным. Таким образом, ландраты могли быть назначены сенаторами не из среды местного дворянства. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами. Но на самом деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.

С 1715 года губерния разделялась на доли по 5536 дворов в каждой, и каждая доля находилась в ведении особого ландрата, который в пределах своей доли управлял всякими долями и земскими делами. В 1715 году ландратам было приказано жить в пределах своей доли в определённом городе, а уездные воеводы были отменены. При губернаторе постоянно находились два ландрата, а ландраты, управлявшие долями, должны были съезжаться в губернском городе раз в год. В этой роли ландраты из советников очень скоро перешли в положение исполнителей губернаторских поручений и под руководством губернаторов ведали разнообразными делами по губернскому управлению -- собирали провиант для армии, налоги, рабочих для строительства и земляных работ на острове Котлин и в Санкт - Петербурге, высылали в столицу ямщиков, кузнецов, плотников, составляли различные отчётные ведомости, принимали участие в распределении сборов в губерниях, в переписке и освидетельствовании количества дворов и т. д.

Ещё с 1699 года прежние уезды стали именоваться провинциями. Во главе провинций остались прежние воеводы; в 1710 году они были переименованы в комендантов. Воеводы крупных городов стали называться обер - комендантами, а подчинённые обер-коменданту воеводы мелких городов -- просто комендантами. С 1715 года обер-комендантов и комендантов в городах, где не было гарнизонов, заменили ландрихтеры.

Провинцией называли такие округа, которые были очень удалены от губернского города и сами по себе составляли определённый хозяйственный и административный округ. Так, приписанные к Петербургской губернии верхневолжские города, с Ярославлем во главе, составляли особую Ярославскую провинцию, и это была единственная провинция Петербургской губернии. Таким образом, правильного разделения петровских губерний на провинции в описываемое время сделано не было: административным делением до 1715 года была доля. В Архангелогородской губернии были две провинции -- Галицкая и Устюжская, в Московской губернии -- восемь провинций, в Киевской -- ни одной, потому что Малороссия делилась на полки.

1.2 Реформы областного управления 1719 года

Первоначальное петровское разделение территории государства на восемь, а потом на десять больших губерний, а каждой губернии на доли, имело в виду военно-финансовые нужды. Когда выяснилось, что война подходит к концу, Пётр серьёзно задумался над устройством страны для мирного времени. С 1718 году, когда шла работа по учреждению коллегий, Пётр решил провести переустройство местного управления. Как известно, коллежское управление устраивалось по шведскому образцу. Но шведское устройство коллегий опиралось на областное, поэтому один из главных руководителей коллежской реформы, Фик, предложил провести устройство области в зависимости от нового коллежского распорядка.

В Швеции областное разделение имело три степени: низшим делением был приход - кирхшпиль, средним - герад, округ, объединявший до 1000 дворов сельского населения, высшим - ландсгевдингство. Управителями кирхшпиля, герада и ландсгевдингства были - кирхшпильфохт, герадс - фохт и ландсгевдин, затем в гераде и ландсгевдингстве были особые судьи -- герадс - гевдинг, или в прибалтийских провинциях ландрихтер, и лагман, который в прибалтийских провинциях именовался обер - ландрихтер. Таким образом, административно-территориальное деление Швеции послужило прообразом российского. Но это не было «слепым» подражанием, поэтому шведская модель приспосабливалась к российским условиям. С осени 1718 году Сенату было поручено обсуждение нового губернского устройства. В его ходе Сенат отказался от введения низших единиц шведской области, кирхшпилей, объяснив это низким уровнем развития крестьянства. Два других шведских провинциальных деления -- герад и ландсгевдингство -- были приняты под названием дистрикт и провинция. В Швеции герад охватывал не более 1000 крестьянских дворов, в Росси дистрикт предполагалось устроить вдвое большим. Это диктовалось необходимостью более дешёвого устройства управления, так как более дробное деление увеличило бы количество чиновников.

26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года -- повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500--2000 дворов. В отличие от губернского и провинциального, управление дистрикта носило название земского. Во главе каждого дистрикта стоял для управления земский комиссар, при каждом земском комиссаре состояли подьячий и три рассыльщика. Начальником провинции был воевода. Кроме судебных чинов в провинциальном управлении значились ещё правитель канцелярии воеводы, именовавшийся земским секретарем; камерир, подчинённый Камер - коллегии и исполнявший функции начальника финансового управления провинции; рентмейстер -- казначей, собиравший и хранивший деньги в рентерее, то есть казне. К провинциальному управлению принадлежали ещё земский фискал, землемер, вальдмейстер, гевальтигер, или тюремный староста, и некоторые другие чины. При всех этих начальниках состояли писцы и подъячие.

29 мая 1719 года Пётр утвердил распределение на провинции и других губерний. По смыслу этого указа провинция должна была стать высшим областным делением, но этот указ не отменял прежних губерний. Это было обусловлено необходимостью существования губерний в качестве военных округов. Провинциальный воевода не был подчинён губернатору и только иногда становился в известное ему подчинение как к военному начальству, например, по делам о рекрутском наборе. Затем с 1722 года воевода был сделан представителем провинциального суда, а губернаторы стали президентами высших надворных судов, при этом воевода подчинялся не лично губернатору, а надворному суду -- коллегиальному учреждению, представителем котором был губернатор.

Указ Петра о том, чтобы новое областное управление начало действовать с 01 января 1720 года, мало осуществился, потому что назначение на второстепенные должности, производимое коллегиями, шло достаточно медленно. Например, в сентябре 1720 года в Астраханской провинции не было ни рентмейстеров, ни камерира, ни одного комиссара, а в Галицкой провинции даже в июле 1721 года не было своего рентмейстера.

В течение 1720 - 1721 годов новое местное управление было введено по всей России. Во главе провинции стал воевода. Воевода должен был руководствоваться особой инструкцией. По ней воеводам предписывалось управлять провинцией в государственных интересах, заботиться о внешней безопасности провинции от неприятельского вторжения, не допускать в неё неприятельских шпионов. Воевода должен был следить за внутренней безопасностью провинции, соблюдением прав всех сословий. Ему даже приписывалось заботиться о крепостных крестьянах: воевода должен был брать в опеку деревни тех помещиков, которые оказывались «непотребными и беспутными разорителями». Воевода представлял в Сенат и коллегии особые записки, мемориалы, в которых излагал свои соображения о способах улучшения торговли и мануфактур. Однако многое, что приписывалось инструкцией, воевода выполнить не мог в связи с отсутствием каких-либо возможностей: например, учреждение госпиталей.

Для ведения всего податного дела в петровской провинции был камерир, но и воевода принимал участие в сборах податей. По инструкции, воеводе приписывался надзор за финансовым управлением провинции. Он должен был наблюдать за правильностью взимания с населения сборов, а также расходами провинции.

Правой рукой воеводы и главным исполнителем по финансовой части в провинции был камерир. Он был непосредственным заведующим казённого имущества. Камериру подчинялись рентмейстер, провиантмейстер и земские комиссары, предоставлявшие ему отчёты. Камерир вёл переписную, земскую, вычетную и главную книги. В переписную книгу заносились все деревни, дворы. В земскую книгу вносили приходо-расходные ведомости земских комиссаров после проверки. В вычетную книгу -- недоимки, в главную - окладные и неокладные доходы провинции. В качестве заведующего казённым имуществом камерир обязан был ревизовать казначейство и провиантские магазины. При камерире была камерирская контора, которая выписывала ордеры в казначейство к рентмейстеру на приём и выдачу денег, к заведующему провиантскими магазинами на приём и выдачу хлеба.

В провинции появились рентмейсеры - казначеи, подчинённые камериру. Рентмейстера назначала Штатс - контор - коллегия. В его обязанности входил приём денег, поступающих от плательщиков, земских комиссаров и магистратов, а также выдача суммы по законным требованиям.

Во главе управления дистриктами стояли земские комиссары. До 1724 года комиссаров назначала Камер - коллегия. С 1724 года рядом с этими назначенными комиссарами начали действовать так называемые «комиссары от земли», избираемые уездными земледельцами из своей среды на определённый срок. Комиссару поручалось попечению благосостоянию, просвещению дистрикта. В ведении комиссара находилась выборная сельская полиция - сотские и десятские старосты, избираемые на год на особых сходах, состоявших из старост и выборных. Избранные на этих сходах отправлялись в воеводскую канцелярию, где их приводили к присяге и выдавали им инструкции. Наблюдению сотского старосты поручалось около сотни крестьянских дворов, составлявших иногда небольшую округу. Из жителей деревень, входивших в состав сотни, избиралось девять десятских, подчинённых сотскому. Сотский и десятский исполнял обязанности низших полицейских служителей при комиссаре.

Земский комиссар являлся начальником полиции. Он содействовал судебной власти путём поимки преступников и доставления суду всяких требуемых судебной властью справок. Также комиссар должен был заботиться о состоянии дорог и мостов, о своевременном поступлении и сборе денежных и натуральных повинностей.

С введением подушной подати и расквартированием армии, вся Россия, кроме деления на провинции и дистрикты, делилась на полковые дистрикты.

Областная реформа Петра I придала государственной жизни России бюрократический характер западноевропейского толка. Реформа сыграла значительную роль для победы в Северной войне 1700-1721 годов, наметила разделение судебной и административной властей, военной и гражданской службы. Однако значительно увеличивался штат государственных служащих, а значит, и затраты на их содержание, хотя они были значительно меньше, чем в Швеции.

Важным явлением в развитии формы государственного единства стало коренное преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в. На смену прежнему конгломерату разного рода земель, имеющих различные размеры, наименования, статус, пришла стройная и единая система административно-территориального деления, созданная по определенным принципам, не лишенным известной научности и носящим в определенной мере буржуазный характер. До некоторой степени Россия даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где новое административное деление было введено лишь после буржуазной революции.

ГЛАВА 2. ЭВОЛЮЦИЯ ОБЛАСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПОСТПЕТРОВСКИЙ ПЕРИОД

2.1 Общая характеристика эволюции областного управления в постпетровский период

После смерти Петра I система органов управления, слишком сложная и дорогостоящая, была в большой степени упразднена. Новые и крупные реформы местного управления провела Екатерина II. Уже в самом начале царствования, в 1764 г., она издала Наставление губернаторам, в котором отмечала их высокое назначение и подчинение только себе и Сенату. Губернатор обладал всей полнотой административных прав, а также определенными судебными правами, включая отрешение от должности любых чиновников губернии с докладом об этом Сенату. В ведении губернатора находились и воинские гарнизоны. В случае же каких-либо чрезвычайных происшествий, включая восстания, губернатор обязан был принять все необходимые меры, не дожидаясь команды сверху и помощи от центральной власти. При этом он совещается с командованием войск, расквартированных в губернии, особенно если речь шла о внешнем нападении на подвластную ему территорию. Губернатору подчинялись все местные органы отраслевых ведомств, в том числе таможенная, пограничная и иные службы. Раз в три года он обязан был объезжать подвластную территорию, производя ревизию всех государственных органов, выявляя всяческие беззакония, в особенности лихоимство. Губернатор должен был заботиться о дорогах и мостах, о борьбе с разбойниками. В частности, для борьбы с последними предусматривалась вырубка леса вдоль дорог. Одним словом, губернатор являлся как бы монархом в миниатюре, но его права соответствовали и обязанностям.

Губернатору для исполнения его функций придавалась небольшая канцелярия. По губернской же реформе 1775 г. при губернаторе было учреждено губернское правление в качестве совещательного органа. Была учреждена должность вице-губернатора, который являлся помощником губернатора и возглавлял вместе с тем Казенную палату - орган местного финансового управления. В губерниях и уездах создавался ряд вспомогательных органов. Новая система должна была быть достаточно гибкой и подвижной для организации немедленного подавления всяческих крестьянских волнений¹¹ История отечественного государства и права. Часть 1: Учебник (издание третье, переработанное и дополненное) / Под ред. О.И. Чистякова. - М.: Юристъ, 2004. - С.312..

При Екатерине II деятельность местных органов управления попала под влияние дворянского самоуправления. Органами этого самоуправления являлись губернские и уездные дворянские собрания. В их состав входили дворяне, отвечавшие определенному возрастному и имущественному цензам. Собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, которые имели громадное влияние в своей губернии или уезде. Дворянское самоуправление было одной из систем, возглавлявшей механизм диктатуры дворянства на местах. Таким образом, дворянство не ограничивалось тем, что его интересы защищались феодальным государством сверху, из центра. Оно старалось непосредственно у себя дома лишний раз укрепить свое положение.

С переходом к абсолютизму важные реформы проводятся и в сфере управления городами. В 1699 г. Петр I учредил новые органы - Бурмистерскую палату, или Ратушу, в Москве, а в других городах - земские избы. Эти органы избирались из торгово-промышленного сословия. Реформа означала, что впервые в истории Русского государства городское управление выделилось из общего местного управления, причем бюрократический принцип сочетался с принципом самоуправления. Деятельность этих органов свелась к финансовому управлению, точнее сказать, к обеспечению сбора налогов. Более широкие функции получило городское управление с изданием в 1719 г. регламента Коммерц-коллегии и особенно Устава Главного магистрата 1721 г., а также инструкции городовым магистратам 1724 г.

Централизация управления городами шла навстречу пожеланиям купечества, высказываемым еще в XVII в. Купцы видели в ней защиту от притеснений местных властей.

Правда, губернская реформа 1708 - 1710 гг. подчинила городское управление губернаторам, а московская Ратуша потеряла значение всероссийской, став лишь органом, ведающим Москвой. Однако позже Петр I учредил снова орган центрального управления городами - Главный магистрат, упраздненный после его смерти, вновь восстановленный в 1743 г. и окончательно упраздненный при Екатерине II в 1782 г. Еще при Екатерине I магистраты были переименованы в ратуши и подчинены губернаторам и воеводам, а в 1743 г. губернаторы и воеводы стали для них не только начальниками, но и судами второй инстанции.

«Учреждения для управления губерний» 1775 г. установили, что в посадах должны существовать ратуши, а в городах - магистраты. В 1785 г. Екатерина издала Грамоту на права и выгоды городам Российской империи, которая предусматривала, в частности, и конструкцию органов городского самоуправления. Такими органами явились Общая и Шестигласная городские думы. Общая дума собиралась по мере необходимости. Шестигласная - вела все текущие городские дела. Оба этих органа были выборными.

2.2 Губернская реформа Екатерины II

В историографии, особенно советской, закрепилось мнение, что губернская реформа 1775 года вызвана событиями Пугачёвщины, некой главной ответной мерой правительства на крестьянскую войну. Действительно, преступная бездеятельность, халатность и коррумпированность местных органов власти показали сою неисправность, не сумев ни предупредить, ни вовремя погасить пугачевского пожара. Кстати, императрица осуждала не систему, а её недостойных представителей, отличавшихся злоупотреблениями властью.

Однако реформа готовилась заранее - еще в инструкции губернаторам 1764 г. она признала губернии такими частями государства, «которые более всего исправления требуют», и обещала со временем приняться за это дело¹¹ Быстренко, В.И. История государственного управления и самоуправления в России. - М.,2002. - С.145.. Определяющая мысль устава - губернатор - высшая ступень областной администрации, он представитель верховной власти на месте и является «хозяином» и «опекуном» вверенной ему губернии. Притом все представленные в Комиссии 1767 г. сословия так настойчиво и единодушно заявляли желание ведать свои дела своими выборными... Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародование 7 ноября 1775 года «Учреждение для управления губернии»²² Титов, Ю. П. Хрестоматия по истории и права России / Ю.П. Титов. - М.: «ПРОСПЕКТ», 1998. - С.319..

«Учреждения» состоят из 2-х актов, или из 2-х частей, изданных в разные годы, но включённых в Полное собрание законов Российской империи под одним номером. Первая часть была издана в 1775, вторая - 4 января 1780 году - впервые стали единым полноценным законодательным актом, который подробно регламентировал всю систему местных органов управления и суда, их формирование, компетенцию, деятельность; кроме того, он был тесно связан с реалиями, намечает конкретные пути и методы реализации устанавливаемых норм. С заявлением Екатерины II, что «Учреждения» составлены ею одной, можно согласиться наполовину. Действительно, весь законодательный акт в оригинале написан рукой императрицы. Не отрицая авторства императрицы, надо отметить, что идейную, теоретическую направленность нормативного акта она заимствовала из 2-х источников: наказов дворянских депутатов в Уложенную Комиссию и записок прожектеров, рекомендовавших «умножить» сеть учреждений и «полицейских надзирателей». Но сколь бы многочисленны ни были источники, которыми она пользовалась, сколь бы велико ни было число её советников (к ним относят: Я. Е. Сиверс, А. А. Вяземский, П. Завадский, Г. Ульрих и др.), основная предварительная работа по институциализации реорганизации местных и административных судебных органов была проведена Екатериной II.

Манифест 7 ноября 1775 года, которым сопровождалось обнародование «Учреждения», вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:

· Губернии к тому времени представляли слишком обширные административные территории;

· Эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернских чиновников;

· В губернском управлении отсутствовали начала разделения властей и, подчас неоправданно, совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).

На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.

«Учреждения» имеют 2 аспекта: административный (технический) под которым подразумевают структуру губернской и уездной администрации, и социальный, нацеленный на удовлетворение притязаний дворянства, которое было не довольно деятельностью местных властей, а также хотело право широкого участия в уездных органах власти.

Прежде всего, Екатерина II ввела новое областное управление. Вместо 20 (по сведениям Еремян В.В. И Ключевского В.О.)¹¹ Ключевский, В.О. Сочинения в 9 тт. Курс русской истории. Т.4./ В.О. Ключевский. - М.:Мысль,1989. - С.98. - 23 (Павленко Н.И.) обширных губерний (на которые к тому времени была разделена страна) территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний.

Границы прежних губерний и областей, определялись с учётом географических либо исторических условий и особенностей. В основу нового губернского деления было положено количество проживающего на определённой территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные округа с населением 300-400 тысяч жителей. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с население 20-30 тысяч человек. Провинция исчезала. Подобный критерий деления территории тоже имел недостатки: не учитывались особенности экономики региона, его тяготение к издавна сложившимся торгово-промышленным и административным центрам, игнорировался национальный состав населения.

Новое деление было основано на компромиссе двух тенденций - централизации и децентрализации управления, причём местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права. Действительно, по крайней мере на первый взгляд, в ходе реформы происходило дельнейшее перераспределение властных полномочий между центром и регионами в пользу последних, однако степень самостоятельности местных органов управления оставалась крайне ограниченной, вся их деятельность была строго регламентирована, все принципиальные решения политического характера по-прежнему принимались в центре и именно там назначался и отчитывался глава губернии, подчинённый непосредственно самодержцу. Ни один из вновь создаваемых органов исполнительной власти или самоуправления не имел право устанавливать на своей территории какие-либо законы или правила, вводить собственные налоги и пр. Все они должны были действовать строго по единым законам, разрабатываемым в центре.

Говоря о реформировании системы губернского управления, следует подчеркнуть, что все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь унифицированное административное и судебное устройство. Все должностные лица и учреждения местной администрации подразделялись на три основные группы:

· Административно-полицейская включала в себя губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения, в уезде - земского исправника, членов Нижнего земского суда и городничего.

Систему органов губернской администрации составляли следующие органы: губернское правление осуществляло 2 основные функции:

1) исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти);

2) распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера) возглавлялось генерал-губернатором или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия.

Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием императрицы. Он начальствовал над двумя-тремя губерниями, являлся надзирателем за исполнением законов и обязанностей должностных лиц, в его распоряжении находились полиция, гарнизон, а также полевые войска, дислоцированные на территории наместничества. В его обязанности также входила забота о своевременном сборе податей и рекрутов. Наместник имел право, приезжая в одну из столиц, заседать в Сенате при обсуждении вопросов его наместничества.

Губернатору подчинялись все правительственные учреждения губернии, а также сословные суды. В финансовых вопросах ему помогал вице-губернатор, а в контроле за исполнением законов - губернский прокурор и стряпчие. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т.д.

Под контролем генерал-губернатора действовало 3 вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера.

Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по 2 губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласится с их мнением, и в этом случае они обязаны были исполнять решение главы местной администрации.

· Вторую строку в системе губернских учреждений составляли финансово-хозяйственные органы: казённая палата в губернии, казначейство - в уезде.

Казённая палата, осуществлявшая финансовое управление и ведала государственным имуществом, откупами, продажей соли, доходами и расходами, казёнными сборами, подрядами, постройками, промышленностью и торговлей губернии, проводила учётно-статистическую работу по ревизиям - переписям податного населения. В состав казённой палаты входил вице-губернатор, губернский казначей, и 4 члена - директор экономии, советник и 2 асессора. В подчинении у казённой палаты находились губернское и уездное казначейства, хранившие казённые доходы, а также ведавшие выдачей по распоряжению властей денежных сумм также населения статистическую работу по ревизиям - переписям, казначейство - в общественного призрения, в уезде - земское.

Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений: общесословные (палата гражданского и палата уголовного суда в губернии), суды специального назначения (совестный и надворный), сословные губернские и уездные суды. Причём в результате реформирования судебная система стала чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органной.

Высшими губернскими судебными инстанциями стали 2-е палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дала рассматривались по существу. Обе палаты являлись судебно-апелляционными инстанциями, пересматривающие дела нижестоящих судов. Состав палат назначался Сенатом и включал в себя председателя, 2-х советников и 2-х асессоров. Постановление Палат можно было обжаловать в Сенате, но только в том случае, если сумма иска была не менее 500 рублей. В соответствии со ст. 106 и ст. 115 «Учреждений о губерниях» Палаты создавались как органы, тесно связанные с органом отраслевого, судебного управления, как местный отдел этого ведомства: «Палата уголовного суда не что иное есть, как соединённый Юстиц-коллегии департамент», а «Палата гражданского суда не что иное есть, как соединённый департамент Юстиц- и Вотчинной коллегий…».

Контроль за деятельностью губернских учреждений осуществлял штат чиновников прокурорского надзора, включавшей губернского прокурора, подчинявшегося наместнику и 2-х его помощников («стряпчих»); по одному прокурору и по 2 стряпчих при губернском сословном суде; по уездному стряпчему в уезде, подчинённому губернскому прокурору. В обязанности губернского прокурора входила защита населения от незаконных поборов, наблюдение за содержанием арестантов и т.д.

Областная реформа принесла дворянству значительные экономические выгоды, т.к. значительно увеличился штат чиновников, рекрутированных из дворян. Реформа достигла той цели, ради которой проводилась: в результате дробления губерний и уездов губернская и уездная администрация получили возможность без проволочек реагировать на события повседневной жизни губернии и уезда (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых), так и на чрезвычайные обстоятельства: волнения, эпидемии, эпизоотии. Реформа унифицировала организацию местного управление на территории всей страны, что привело к уничтожению автономии некоторых окраин (запорожские казаки). Едва ли не главным результатом областной реформы стала независимость судебных учреждений. Правда независимость была не совсем полной, однако это был крупный шаг в этом направлении. Эта реформа была одна из тех, что имели долговременное значение. Если введённое административно-территориальное деление сохранялось до конца XIX века, то система местных учреждений - до реформ 1860-1870-х годов. Екатерине удалось сделать то, что в том же XVIII столетии не сумел осуществить, например, в Австрии Иосиф II. Несомненно такой принцип устройства придавал устойчивость всему политическому строю страны, способствовал сохранению империи.

реформа областной губерния россия

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Первый этап преобразования административно-территориального устройства приходится на время правления Петра I. Великий реформатор ввел трехзвенное административное деление по схеме: губерния - провинция - уезд. Первоначально было создано восемь громадных губерний. Их границы даже не определялись, а в губернию включались города с прилежащими землями, тяготеющие к губернскому центру, связанные с ним дорогами. Постепенно число губерний росло как за счет присоединения к России новых земель, так и за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. В результате к моменту проведения Екатериной II новой губернской реформы в 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. Рост числа губерний, а следовательно, уменьшение их территорий привели к упразднению в принципе провинций, созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном. Правда, в некоторых губерниях провинции сохранились.

Екатерина положила в основу построения административно-территориальной системы число населения, примерно одинаковое для каждого звена (300 - 400 тыс. душ для губернии и 10 - 30 тыс. душ для уезда). Экономические связи, а тем более национальный состав во внимание не принимались. Новое деление обеспечивало достижение двух главных целей: удобство сбора налогов и подавление народных восстаний, т.е. фискальный и полицейский интересы. Но Екатерина II в одном из своих указов называла и третью цель - удобство для населения. В 1764 г. она повелела объединить мелкие уезды в более крупные и в то же время сделать так, чтобы центр новой административной единицы находился посередине ее и по расстоянию был доступен для жителей каждого уголка уезда. Эта система оказалась исторически прочной, она просуществовала, в принципе, до Октябрьской революции и даже некоторое время после нее.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Анисимов, Е.В. Время петровских реформ / Е.В. Анисимов. - Л.: Лениздат, 1989.

2. Буганов, В.И. Петр Великий и его время / В.И. Буганов. - М.:Наука,1989.

3. Быстренко, В.И. История государственного управления и самоуправления в России / В.И. Быстренко. - М.: Спарк, 2002.

4. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник / И.А. Исаев. - М.: Юристъ, 1998.

5. История государства и права России: Учебник для вузов/ Под ред. С. А. Чибиряева, 1998.

6. История государства и права СССР / Под ред. О.И. Чистякова, И.Д. Мартысевича. - Часть 1. - М.,1985.

7. История отечественного государства и права. Часть 1: Учебник (издание третье, переработанное и дополненное) / Под ред. О.И. Чистякова. - М.: Юристъ, 2004.

8. История России с древности до наших дней: пособие для поступающих в вузы/ Под ред. М.Н. Зуева. М.: Высшая Школа, 1994.

9. Ключевский, В.О. Сочинения в 9 тт. Курс русской истории. Т.4./ В.О. Ключевский. - М.:Мысль,1989.

10. Милюков, П.Н. Государственное хозяйство России в первой половине XVIII столетия и реформы Петра Великого / П.Н. Милюков. -- М.: Наука, 1984.

11. Павленко Н.И. Пётр I и его время. М..: Просвещение, 1989.

12. Рогов, В.А. История государства и права России IX - и начала XX веков / В.А. Рогов. - М.: Зерцало, ТЕИС, 1995.

13. Титов, Ю.П. Хрестоматия по истории и права России / Ю.П. Титов. - М.: «ПРОСПЕКТ», 1998.

Размещено на Allbest.ru