Сутність і значення контролю в системі Державного казначейства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Темою даної індивідуальної роботи є «Сутність і значення контролю в системі Державного казначейства».

Мета роботи - визначити сутність та значення контролю в системі Державного казначейства.

Актуальність теми. З моменту створення органів Держказначейства України у 1995 р. їх діяльність розглядають як суто технічну - ведення бухгалтерського обліку, складання звітності про виконання державного та місцевих бюджетів, управління ресурсами. При цьому поза увагою залишається одна з головних казначейських функцій - контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень і здійсненні витрат, який передбачає здійснення певних контрольних дій з боку органів Держказначейства. Метою цього контролю є зменшення кількості та обсягів порушень бюджетного законодавства, а саме - контроль за порушенням використання бюджетних коштів не за призначенням та у межах бюджетних асигнувань.

Завданням роботи є: характеристика стандартів державного фінансового контролю; характеристика Державного казначейства України як повноважного учасника бюджетного контролю; визначення стану та шляхів удосконалення державного фінансового контролю.

Розвиток економіки та соціальної сфери неможливий без стабільного та ефективного бюджетного процесу. На сьогоднішній день вже багато зроблено урядом зокрема Міністерством фінансів України для підвищення ефективності використання державних коштів. Це насамперед перехід на казначейське виконання державного бюджету та удосконалення системи контролю за використанням держаних коштів. Ідея казначейського виконання бюджету зародилась внаслідок необхідності підвищення ефективності виконання бюджетів, а також забезпечення прозорості і безумовного контролю даного процесу.

Розділ 1. Загальна характеристика стандартів державного фінансового контролю

1.1 Контроль як функція державного управління

Контроль є важливою ознакою змісту державного управління. Контроль явище багатогранне і багатопланове. Залежно від того, на якому рівні та стосовно чого розглядається, контроль може бути охарактеризований як форма чи вид діяльності, як принцип, як функція.

Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як спостереження за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням прийнятих рішень, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція конфолю у державному управлінні полягає в аналізі та співставленні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, відхиленнями у виконанні поставлених завдань та причинах цих відхилень, а також оцінкою діяльності й доцільності саме такого шляху. Така специфічність призначення контролю, як зазначають у своїх працях дослідники цієї проблеми, і дає змогу виділити його серед інших функцій управління, створити спеціальні органи, які не виконують або майже не виконують інших, окрім контролю, державних функцій, визначити компетенцію цих органів.

В державному управлінні контроль перебуває у тісному зв'язку з іншими функціями управління й разом з тим призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням. Контроль забезпечує конкретність управління й здійснення його відповідно до прийнятих рішень. За допомогою контролю, який в кібернетиці називають «зворотнім зв'язком», суб'єкт управління отримує інформацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших результатів.

Маючи інформацію про правомірність чи неправомірність діяльності органу чи посадової особи, доцільність її, можна оперативно втрутитися, привести важелі управління у відповідність з умовами, що виникають, та попередити небажаних наслідків. Контроль дає можливість не лише коригувати управлінську діяльність, але й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату.

Під впливом процесів, що відбуваються у сфері державного управління, формується певна система контролю. Вона є частиною усієї системи державного контролю в інших сферах і має свої особливості як формування, так і функціонування, обумовлені конкретним змістом контрольної діяльності та органами, що її здійснюють.

Розглядаючи проблему побудови системи державного контролю у сфері управління й її правового забезпечення, слід зупинитися на відмінності поняття системи державного контролю від поняття системи органів державного контролю. Адже перше набагато ширше за друге.

Функцію контролю у сфері управління здійснюють у різних обсягах та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації та децентралізації управління, призначення контролю та форми і методи його здійснення. Із засобу покарання контроль набув інформаційно-аналітичного характеру, став невід'ємним фактором подальшого розвитку управління.

На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка може бути основною діяльністю чи виступати лише елементом більш широкої діяльності

Поняття системи контролю у сфері державного управління не вичерпується й не зводиться до системи органів. Воно набагато ширше, оскільки містить і органи й осіб, для яких контроль не є основною діяльністю, а таких органів набагато більше.

Таким чином, система державного контролю складається з державних органів та посадових осіб, що наділені будь-якими контрольними повноваженнями щодо органів державного управління. Разом вони розглядаються як єдина система, що виконує функцію контролю.

На відміну від системи державного контролю система органів державного контролю є вужчим поняттям. Його складають лише державні органи, для яких контроль -- основна діяльність з конкретних питань, яка здійснюється глибше й професійніше.

Проте незалежно від того, які органи здійснюють контрольну функцію та в якому обсязі, контрольна діяльність базується на єдиних принципах і в її основу покладено завдання підвищення ефективності управління та його подальшого удосконалення.

Виходячи з сучасної реальності й тих завдань, що стоять перед контролем, здається можливим виділити такі основні принципи контролю: об'єктивність, дієвість, гласність, систематичність, регулярність.

В Україні триває процес пошуку та становлення ефективної системи державного управління, побудови організаційної структури системи органів та їх діяльності. У відповідності з цим процесом створюється і система контролю у сфері виконавчої влади.

1.2 Види державного контролю

З урахуванням різноманітності змісту державного управління відбувається формування окремих видів контролю. Залежно від критерію, який є визначальним при класифікації на види, виділяють внутрішній і зовнішній контроль, відомчий (галузевий) і надвідомчий, загальний і спеціальний.

Система внутрішнього контролю складається із відомчого (галузевого) та надвідомчого контролю, які перебувають у безпосередній залежності від співвідношення централізації й децентралізації у сфері державного управління. Ці види контролю тісно переплітаються й при взаємодії дають можливість отримати об'єктивну інформацію, всебічно проаналізувати стан справ та попередити негативні наслідки. Провадяться вони стосовно конкретної функції управління, або ж галузі.

Так, для галузевого контролю характерною є організаційна підпорядкованість того, хто контролює, з тим, кого контролюють. При надвідомчому контролі така залежність відсутня. Відмінність цих видів контролю полягає й у різних правових формах реалізації контролюючих повноважень і правових методів впливу, та й обсязі їх здійснення. Якщо відомчий контроль є суто внутрішнім і може стосуватися різних сторін діяльності підпорядкованого суб'єкту, то надвідомчий контроль, як правило, торкається конкретної функції чи певної сторони управлінської діяльності.

За правовими наслідками галузевий та надвідомчий контроль також мають свої відмінності. Якщо галузевий може обмежуватися заходами адміністративно-організаційного впливу, то при надвідомчому контролі контролюючий орган може вдаватися до примусових заходів, або ж звертатися з поданням результатів контролю у відповідні державні органи, які уповноважені застосовувати відповідні заходи впливу.

Правовою основою надвідомчого контролю с Конституція України та законодавчі акти, що виділяють функцію контролю як один із основних видів діяльності державних органів.

Слід зазначити, що в основу класифікації видів контролю можуть бути покладені різні критерії. І якщо ми розглядали галузевий та надвідомчий контроль, керуючись характером взаємовідносин між суб'єктом контролю й підконтрольним об'єктом, то не менш важливо в основу виділення видів контролю покласти зміст контролю чи напрями його здійснення. Відповідно виділяють фінансовий контроль, банківський, податковий, контроль за виконанням управлінських рішень та ін.

Фінансовий контроль здійснюється за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності у міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів. На основі ревізій та перевірок робиться глибокий аналіз, який дає можливість подавати пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Важливе місце в сфері державного управління посідає банківський контроль, який здійснює Національний банк України у сфері кредитно-грошових відносин.

Одним із видів державного контролю, який перебуває у стані формування, є контроль за дотриманням антимонопольного законодавства щодо захисту інтересів підприємців га добросовісної конкуренції.

Конкретизація функцій такого виду контролю у практичній діяльності може бути зведена до протидії монопольним зазіханням окремих видів виробників, дотримання законів про демонополізацію суб'єктів господарювання, підготовки рекомендацій уряду чи органів законодавчої влади на основі детального аналізу виробничих процесів, контроль за проведенням приватизації й роздержавлення, контроль за дотриманням законодавства про банкрутство, де мова йде про прийняття своєчасних рішень стосовно переорієнтації чи ліквідації збиткових виробництв чи навіть окремих галузей.

Зважаючи на складну ситуацію в сфері економіки України, важливого значення набув митний контроль. Такий вид контролю існує в усіх країнах, але наші умови накладають на нього свої особливості, більш жорсткі підходи до обсягів при вивезенні за межі митної території України та ввезенні на неї товарів та інших предметів.

Окреме місце в системі контролю посідає статистичний контроль, який разом з тим може використовуватися при здійсненні інших видів контрольної діяльності.

Правове забезпечення системи контролю у сфері державного управління складається з масивів законодавчих актів, що регулюють окремі види контролю. Немає єдиного акту, який би охоплював усі ланки діяльності держави щодо здійснення контрольних повноважень. Такий акт необхідний і ним міг би бути Закон України «Про державний контроль у сфері виконавчої влади». В зміст цього закону слід включити основні принципи і напрями здійснення цієї важливої функції держави. Прийняття його дало б можливість сформувати правові засади цілісного механізму здійснення контролю органами усіх гілок державної влади

Розділ 2. Державне казначейство України як повноважний учасник бюджетного контролю

2.1 Організація фінансового контролю у системі казначейства

Невід'ємною ділянкою роботи органів казначейства є контрольна діяльність. Повноваження Державного казначейства України як контролюючого органу визначені постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року № 590 "Про затвердження положення про Державне казначейство України" (надалі Постанова).

Метою фінансового контролю, що здійснюється органами Державного казначейства, є зменшення кількості та обсягів порушень бюджетного законодавства, а саме використання бюджетних коштів не за призначенням. Державне казначейство України контролює дотримання Єдиних правил обліку та звітності по бюджетах усіх рівнів та кошторисах доходів та видатків, спрямування коштів за цільовим призначенням на стадії здійснення операцій з виконання бюджету на підставі документів розпорядників коштів, поданих до оплати. З метою виконання контрольних функцій Постановою органам Державного казначейства надано право:

* проводити у міністерствах, інших центральних та місцевих органах центральної виконавчої влади, на підприємствах, в установах, організаціях, установах банків незалежно від форм власності перевірки фінансово-бухгалтерських документів про зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів, а також одержувати необхідні пояснення, довідки і відомості з питань, що виникають у процесі перевірок;

* одержувати від установ банків відомості про стан поточних бюджетних рахунків підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, які використовують кошти Державного бюджету та державних позабюджетних фондів. Так, за терміном проведення контрольних заходів Державним казначейством їх можна поділити на попередній та поточний. Попередній контроль здійснюється на етапі формування, розгляду та затвердження бюджетів всіх рівнів, кошторисів видатків бюджетних організацій, розрахунків для отримання дотацій, субвенцій, субсидій та інших коштів із бюджетів. Поточний контроль проводиться в процесі виконання бюджетів, кошторисів витрат бюджетних організацій постійно протягом бюджетного року з метою виявлення порушень бюджетно-податкової дисципліни, дотримання фінансових норм і нормативів, встановлених показників по формуванню та використанню бюджетного та позабюджетних фондів грошових коштів держави .

Заключний контроль - контроль після здійснення видатків (аудит) - здійснюється органами Державної контрольно-ревізійної служби шляхом перевірок і ревізій безпосередньо на місцях, в установах, організаціях. Він дає змогу впевнитись у законності здійснених операцій, використанні коштів за цільовим призначенням і безпосередньо на цілі, визначені законодавством.

Нині, відповідно до чинної законодавчо-нормативної бази, контроль з боку органів Державного казначейства доходної частини загального фонду бюджетів можна класифікувати як попередній, оскільки для запобігання незаконним діям із зарахування надходжень до бюджетів на центральному рівні на початку кожного бюджетного року проводиться певна підготовка. Вона полягає в розробці алгоритмів, які чітко встановлюють належність того чи іншого виду надходжень: до конкретного бюджету та/або фонду, їх розподіл між ними; до адміністраторів податків і зборів, території тощо.

За цим алгоритмом в системі органів Державного казначейства щороку централізовано відкриваються аналітичні рахунки по доходах за балансовими рахунками відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання Державного та місцевих бюджетів та стає можливим проконтролювати правильність зарахування надходжень.

При використанні бюджетних коштів контроль можна поділити на чотири окремі самостійні етапи, що невід'ємно взаємопов'язані між собою.

На першому етапі: органами Держказначейства здійснюється робота щодо забезпечення обліку бюджетних асигнувань та контролю за їх дотриманням. Державне казначейство України, отримавши затверджений річний розпис призначень державного бюджету та розпис асигнувань загального фонду державного бюджету від Міністерства фінансів України, доводять витяги з них до головних розпорядників коштів. Далі головні розпорядники коштів подають Держказначейству України розподіл показників зведених

кошторисів доходів і видатків та розподіл показників зведених планів асигнувань із загального фонду державного бюджету в розрізі розпорядників коштів нижчого рівня та одержувачів за територіями відповідно до мережі, яке звіряє відповідність вказаних сум у розрізі територій у зазначених вище документах сумам, зазначеним в розписі видатків бюджету.

Державне казначейство України узагальнює одержані дані, формує річний розпис асигнувань загального фонду державного бюджету за територіями і у розрізі розпорядників коштів нижчого рівня та доводить до кожного управління Держказначейства України. Подальші дії управлінь та відділень Державного казначейства аналогічні діям Державного казначейства України.

На другому етапі: проводиться робота щодо обліку та консолідації інформації за зобов'язаннями розпорядників бюджетних коштів та одержувачів.

Органи Державного казначейства (відділення, територіальні управління) отримують та узагальнюють інформацію про наявність несплачених фінансових зобов'язань розпорядників, формують зведену інформацію і подають її Державному казначейству України.

Державне казначейство України з метою ефективного управління коштами державного бюджету консолідує інформацію щодо наявності неоплачених фінансових зобов'язань для прийняття відповідних рішень про виділення асигнувань головним розпорядниками коштів.

Третій етап: виділення бюджетних асигнувань Державним казначейством України. Державне казначейство України перевіряє отримані розподіли виділених бюджетних асигнувань від головних розпорядників коштів щодо відповідності вказаних у них сум залишкам на відповідних рахунках, залишкам невикористаних асигнувань розпорядників нижчого рівня та одержувачів невиконаним зареєстрованим фінансовим зобов'язанням та наданій мережі.

Дії територіальних управлінь та відділень Державного казначейства аналогічні діям щодо контролю за виділеними бюджетними асигнуваннями, який здійснює Державне казначейство України.

Четвертий етап: контроль перед здійсненням видатків розпорядників та отримувачів по коштах загального та спеціального фондів державного бюджету. На цьому етапі з метою контролю за витрачанням коштів перевіряються рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, акти виконаних робіт з договорами на предмет відповідності встановленим вимогам (зареєстрованих зобов'язань; залишків коштів на рахунках розпорядників коштів у розрізі кодів економічної класифікації видатків за загальним фондом або залишків коштів за спеціальним фондом; відповідність змісту операцій), а також наявність певних документів, пов'язаних з державними закупівлями. Підтвердженням їхньої легітимності є реєстрація фінансових зобов'язань розпорядників бюджетних коштів у системі обліку органів Державного казначейства з виконання бюджетів.

Крім того, оскільки Державне казначейство є учасником системи електронних платежів Національного банку України, здійснення ним поточного контролю включає перевірку всіх банківських реквізитів, а також дотримання інших вимог Нацбанку з оформлення платіжних документів.

Особливість фінансового контролю, що здійснюється органами Державного казначейства, полягає в тому, що вони є єдиними виконавцями фінансових функцій при виконанні державного бюджету і не здійснюють перевірок вибірково, а тільки на регулярній основі. Таким чином, забезпечується суворий контроль за правильністю фінансових операцій, їх бухгалтерським обліком, що є гарантією чіткого виконання рішень виконавчої влади. Такий вичерпний контроль здійснюється паралельно з веденням операцій протягом року і тому є ефективнішим, ніж контроль за результатами.

Отже, Державне казначейство організовує виконання державного бюджету та здійснює контроль за цим процесом, а також контролює надходження і використання державних позабюджетних фондів. Можна сказати, що Державне казначейство здійснює контроль за виконанням бюджету на усіх етапах використання коштів, тобто на етапі прийняття зобов'язань, попередньої перевірки та оплати рахунків розпорядників бюджетних коштів та одержувачів.

2.2 Внутрішній контроль в органах Державного казначейства

Державне казначейство України є невід'ємною частиною державного апарату, який здійснює керівництво державними коштами. І, виходячи з покладених на Казначейство функцій, а також з входженням органів Державного казначейства в систему електронних платежів і на цій основі виконання функцій як банківської, так і фінансової установи, доцільним стало створення системи внутрішнього контролю за виконанням органами Держказначейства усіх законодавчих та нормативних актів щодо касового виконання державного та місцевих бюджетів. Практична реалізація цієї системи базується на створенні в органах Державного казначейства підрозділів внутрішнього контролю. Цю функцію на рівні Державного казначейства виконує управління внутрішнього контролю, а у регіональних управліннях Державного казначейства - відділи внутрівідомчого контролю.

Під системою внутрішнього казначейського контролю слід розуміти сукупність процедур, які забезпечують достовірність та повноту інформації, яка передається керівництву Державного казначейства, дотримання положень нормативних актів при здійсненні операцій щодо виконання бюджетів.

Сучасні підходи щодо організації внутрішнього контролю в органах Державного казначейства на етапі їх становлення та розвитку як фінансово-банківської структури, організаційно зумовлюють розподіл внутрішнього контролю власне на службу внутрішнього аудиту і систему бухгалтерського та адміністративного (операційного) контролю.

Бухгалтерський контроль - це сукупність процедур, що дають змогу забезпечити збереження активів бюджетів та достовірність звітності, що складається на основі даних, отриманих від підрозділів, які відповідають за проведення конкретних операцій. Він включає:

- заходи щодо забезпечення безпомилкового відображення операцій відповідно до їх економічної суті;

- ефективність системи документообороту;

- наявність нормативних документів, які передбачають здійснення процедур, що забезпечують бухгалтерський контроль.

Адміністративний контроль - це сукупність процедур, згідно яких керівництво органу Державного казначейства делегує свої повноваження, зокрема:

- ефективність, продуктивність та безпека процедур обробки інформації;

- наявність процедур, які чітко розмежовують завдання та відповідальність служб і працівників органу Державного казначейства;

- збереження цінностей та активів;

- безпека працівників органу Державного казначейства.

Організація внутрішнього контролю в органах Державного казначейства практично така ж, як і в комерційних банках. Разом з тим має окремі відмінності. Це стосується, зокрема, відсутності контролю за управлінням ризиками в органах Держказначейства.

Результатом діяльності внутрішнього аудиту мають бути конструктивні пропозиції щодо вдосконалення системи внутрішнього контролю з урахуванням ризиків, які загрожують нормальній роботі органів Держказначейства. Визначити, оцінити і мінімізувати ризики органу Держказначейства -- найважливіше завдання внутрішнього контролю. Створення ефективної системи внутрішнього фінансового контролю досягається шляхом оптимізації взаємовідносин та обміну інформацією між внутрішнім контролем, зовнішніми та внутрішніми аудиторами Державного казначейства.

2.3 Контрольна функція ДКУ щодо цільового витрачання коштів

У процесі контролю за цільовим спрямуванням бюджетних коштів органи Державного казначейства в частині виконання державного бюджету за видатками здійснюють:

* попередній контроль здійснюється на стадії прийняття зобов'язань, особливо на стадії схвалення та дозволу на витрачання державних коштів. При прийнятті зобов'язань слід відокремлювати: поточні зобов'язання - тобто ті, які будуть виконані та потребують повної сплати в поточному році; перехідні зобов'язання - тобто ті, сплата по яких буде здійснюватися за рахунок асигнувань майбутніх періодів протягом кількох років.

* фінансовий контроль на стадії проведення операцій перед здійсненням платежу, включаючи дозвіл та підтвердження вимог на оплату. Цей контроль постійно здійснюється Державним казначейством України, яке як зберігач державних коштів, зобов'язане забезпечити ефективне і раціональне їх використання відповідно до програми Уряду.

* контроль після здійснення видатків, проведення операцій (аудит). Він дає змогу впевнитись у законності здійснених операцій, використанні коштів за цільовим призначенням. У процесі цього контролю виявляються позитивні і негативні аспекти виконання бюджету. Контроль здійснюється шляхом перевірок і ревізій безпосередньо на місцях, в установах, організаціях.

Система казначейського контролю за бюджетними коштами дає можливість попередити порушення, призупинити операцію і повернути платіжні доументи без виконання, тому то бюджетні рахунки переведені з банківських установ до органів Державного казначейства.

У разі виявлення бюджетних правопорушень органи Державного казначейства України в межах своєї компетенції можуть вчинити дії до розпорядників та отримувачів коштів, призупинити здійснення операцій та будь-яких платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства та застосувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях.

Перевірка доцільності та ефективності витрат бюджетних коштів здійснюється для забезпечення попереднього контролю за використанням коштів державного бюджету. Перш за все перевіряється наявність в обліку розпорядника відповідного бюджетного зобов'язання для здійснення платежу з виконання Державного бюджету за видатками (прийоми фактичного контролю залишків на реєстраційних рахунках розпорядників бюджетних коштів). Фахівці відділу бухгалтерського обліку та звітності й відділу обліку лімітів видатків та контролю за виконанням кошторису територіального органу Держказначейства перевіряють банківські й розрахункові документи на предмет доцільності витрачання бюджетних коштів та правильності оформлення документів, що підтверджують необхідність проведення оплати рахунків, відповідно до визначених законодавством форм і правил (формальна і візуальна нормативна перевірка). Суми, що належать перерахуванню, звіряються з даними кошторисів доходів і видатків установи та залишками невикористаних асигнувань фактичного цільового призначення за кодами бюджетної класифікації (прийоми порівняння і логічної перевірки). У разі необхідності документальна перевірка проводиться з виходом фахівців Держказначейства в установу. Якщо буде виявлено ознаки встановлення можливості неефективного використання матеріальних цінностей та грошових коштів чи неповного документального підтвердження витрат, органи Держказначейства відмовляють в оплаті такого рахунку та повертають його розпоряднику коштів.

Контроль за проходженням платежів за дорученням розпорядників бюджетних коштів. Спочатку фахівці відділу бухгалтерського обліку та звітності перевіряють, чи відповідають суми касових заявок на отримання готівки розпорядників бюджетних коштів даним кошторисів доходів і видатків установи та чи дотримані терміни, установлені для подання касових заявок (за 55 днів до початку кварталу). Контроль повноти проведених витрат здійснюється за кожним напрямом витрачання бюджетних коштів із застосуванням прийомів порівняння і візуальної нормативної перевірки виписок банку з бюджетного рахунку Держказначейства та реєстраційних рахунків розпорядників бюджетних коштів, доручень на отримання грошових чеків, кошторисів доходів і видатків установи. При цьому особлива увага звертається на повноту та своєчасність перерахування відповідних податків у бюджет при отриманні установою заробітної плати і прирівняних до неї виплат (прийоми логічної і зустрічної перевірки платіжних доручень, касових заявок на отримання готівки, доручень на отримання грошових чеків, відомостей обігу ресурсів на бюджетному рахунку, виписок банку з бюджетного й реєстраційних рахунків).

Контроль правильності відображення в бухгалтерському обліку операцій з витрачання бюджетних коштів. Фахівці управління (відділу) бухгалтерського обліку та звітності територіального органу Держказначейства здійснюють щомісячну перевірку звітів про виконання кошторисів видатків за формою 2-МДБ щодо відповідності даних розпорядників коштів, що утримуються за рахунок державного бюджету, записам на особових реєстраційних рахунках Державного казначейства та даним звіту про виконання бюджетних асигнувань по розпорядниках коштів, який подається до вищого органу Держказначейства (прийоми порівняння й арифметичної перевірки, проведення зворотних записів і виправлення помилок у записах на реєстраційних рахунках, виписка уточнюючих меморіальних ордерів без погодження з розпорядником коштів). Методом аналізу кореспонденцій рахунків за даними меморіальних ордерів, книги Журнал-Головна, відомостей реєстраційних рахунків розпорядників коштів перевіряється правильність відображення в бухгалтерському обліку й звітності про виконання бюджетів, кошторисів наданих на оплату витрат бюджетних асигнувань, суми їхнього використання та залишку. Крім цього, органами Державного казначейства контролюється дотримання бюджетними рганізаціями інструкцій з питань правил ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання кошторисів і перевіряється, чи відображені в обліку в хронологічному порядку здійснені цими організаціями платежі та чи відповідають вони взятим бюджетним зобов'язанням і бюджетним асигнуванням (прийоми порівняння, формальної і візуальної нормативної перевірки).

Таким чином, забезпечується суворий контроль за правильністю операцій із бюджетними коштами, який є гарантією дотримання бюджетного законодавства та чіткого виконання рішень органів влади. За оцінкою Державної контрольно-ревізійної служби України в результаті запровадження казначейського обслуговування бюджетних коштів кількість та обсяги порушень у їхньому витрачанні значно скоротились.

Розділ 3. Шляхи удосконалення державного контролю в Україні

державний фінансовий контроль казначейство

3.1 Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю

У розвинутих країнах ринкової економіки фінансовий контроль відповідно здійснюють: у державах парламентського типу - парламент, у президентських -виконавча влада. Спільні риси такого контролю зафіксовані в принципах Лімської декларації, прийнятої в 1997 році на Конгресі Міжнародної організації вищих контролюючих органів. При цьому фінансовий контроль вважається частиною державного регулювання з метою виявлення відхилень від прийнятих положень і порушень принципів законності, ефективності та економії ресурсів. Здійснюється передусім у формі попереднього контролю для вжиття певних коригуючих заходів й недопущення таких порушень у майбутньому і навіть отримання компенсації за заподіяні збитки.

Відповідно до вимог Лімської декларації вищий контролюючий орган повинен бути зовнішнім (не створеним усередині відповідних організацій), що забезпечує незалежність його дій і прийнятих рішень від стороннього впливу, тобто функціональну та організаційну незалежність на основі положень Конституції. Відповідно незалежність членів цього контролюючого органу також має бути гарантована Конституцією, передусім їх відкликання. Матеріальна основа такої незалежності -- фінансова незалежність (забезпеченість відповідними ресурсами для виконання поставлених перед вищим органом фінансового контролю завдань). Перевірка вищим контролюючим органом діяльності уряду (окремих підзвітних йому органів) не означає підпорядкування уряду, який повністю відповідає за свої дії незалежно від оцінок експертів цього органу. Для виконання своїх функцій вищий контролюючий орган має право доступу до потрібних документів, інформації. У разі виявлення недоліків, відхилень від законодавче прийнятих рішень перевірені організації повинні інформувати його у встановлений термін про вжиті заходи. Вищий контролюючий орган може подати експертний висновок (в т.ч. зауваження) щодо проектів законів та інших постанов з фінансових питань. У більшості розвинутих країн світу, у тому числі у країнах Європейського Союзу, фінансовий контроль здійснює Рахункова палата, а також урядові контрольно-ревізійні служби. Так, у ФРН, Фінляндії та в інших країнах рахункова палата контролює діяльність усіх федеральних підприємств, страхових установ федерації, приватних підприємств із 50% часткою держави, решту організацій та відомств, якщо вони розпоряджаються державними коштами. В Австрії Рахункова палата уповноважена здійснювати перевірки не лише державного господарства федерації, а й контролювати фінансову діяльність місцевих органів влади, благодійних фондів і закладами, управління якими здійснюється органами федерації. Державна рахункова палата Угорщини, крім того, контролює діяльність податкового управління, державної митниці, управління гербових зборів і навіть господарську діяльність партій.

У Великій Британії функції державного фінансового контролю виконує Національна ревізійна рада.

У Сполучених Штатах Америки контроль у галузі фінансів здійснюють: Державне казначейство, Головне контрольно-фінансове управління Конгресу, Адміністративно-бюджетне управління при президентові, Управління з добору і розстановки кадрів, Президентська рада з боротьби із фінансовими зловживаннями в державних закладах, Рада честі й ефективності в уряді, інспектори Федеральної резервної системи, Федеральної корпорації зі страхування депозитів штатів та інші органи, не говорячи вже про податкову службу. До функцій цих органів належить проведення ревізій, перевірок, встановлення оцінки і складання оглядів про виконання федеральних програм. При цьому перевіряється законність, доцільність та ефективність здійснених витрат.

У Франції важливу роль в управлінні централізованими фінансовими ресурсами крім уряду й Міністерства фінансів, промисловості і економіки відіграють також такі спеціалізовані державні утворення, як Національна кредитна рада, Банківська контрольна комісія, Комісія економічного і регіонального розвитку країни.

Крім зазначених відомств, у Франції використовуються структури контролю галузевого спрямування, зокрема, такі, як Генеральна інспекція національної освіти, Генеральна інспекція національної політики тощо.

На приватних підприємствах контроль держави за їхньою діяльністю обмежується перевірками своєчасності й повноти відрахувань до бюджету, правильності ведення бухгалтерських рахунків (обліку), дотримання чинного законодавства з питань оплати праці найманих працівників, виконання державних контрактів і зобов'язань ( контроль за використанням бюджетних коштів). Решта питань, пов'язаних із забезпеченням ефективності діяльності приватних підприємств, підлягає внутрішньому контролю, який здійснюється самостійними підрозділами підприємств або аудиторами.

У більшості країн основними критеріями, за якими держава контролює роботу приватних і державних підприємств, є виконання обов'язкових відрахувань до державного (федерального) бюджету і реалізація урядових замовлень. У державному секторі економіки, крім того, предметом державного контролю є оцінка ефективності роботи підприємств шляхом порівняння видатків і реалізації продукції, цільове витрачання державних коштів та використання державного майна.

Формування ринкових відносин в Україні супроводжується появою підприємств різних форм власності, зміною джерел формування фінансових ресурсів, принципів фінансування та кредитування, ціноутворення, складу фінансово-кредитної системи. Сформувалася велика сфера діяльності для фінансового контролю, що потребує певної зміни та удосконалення наявної системи контрольних органів. Найбільш прийнятною для України системою державного фінансового контролю є система, яка існує у Франції, з огляду на те, що структура цих органів і виконуваних ними функцій контролю за використанням бюджетних коштів практично ідентична.

Порівняльна таблиця системи державного фінансового контролю України та Франції

Органи, що здійснюють державний фінансовий контроль в Україні	Органи, що здійснюють державний фінансовий контроль у Франції
Міністерство фінансів	Міністерство фінансів, промисловості і економіки
Рахункова палата	Рахункова палата (діє з 1303 р)
Головне контрольно-ревізійне управління	Генеральна інспекція фінансів (діє з 1816р.)
Державне казначейство	Казначейство (діє з 1887 р.)
Контрольно-ревізійні підрозділи галузевих міністерств та відомств	Фінансові контролери підприємств, адміністрацій, державні бухгалтери

3.2 Стратегія розвитку державного внутрішнього фінансового контролю

Важливе значення має фінансовий контроль як форма контролю з боку держави за законністю та обґрунтованістю виконання фінансових операцій із визначення результатів господарської та управлінської діяльності, створення і використання фондів фінансових ресурсів на цілі економічного та соціального розвитку держави.

Організація контролю потребує чіткого визначення суб'єкта контролю. Він. як правило, визначається законодавством держави, нормативно-правими актами суб'єктів фінансової діяльності. Суб'єктами фінансового контролю виступають органи державної влади залежно від рівня ініціювання, а також інститути незалежного фінансового контролю. В системі державного фінансового контролю - Рахункова палата України, Міністерство фінансів України, Державна контрольно-ревізійна служба України, Державна митна служба України, Державна податкова адміністрація України, Державне казначейство України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Національне агентство з управління державними корпоративними правами, Комітет у справах нагляду за страховою діяльністю, Агентство з питань банкрутства, Національний банк України, регіональні рахункові палати, органи внутрішнього відомчого фінансового контролю в системі виконавчої влади.

Перспективи удосконалення державного фінансового контролю залежать від його якості на всіх його етапах і своєчасності адекватного реагування фінансових органів, головних розпорядників кредитів та органів влади на результати подальшого контролю, тобто на виявлені факти нецільового і неефективного використання бюджетних коштів шляхом ужиття заходів для відшкодування незаконних витрат, регулювання обсягів фінансування і приведення у відповідність із нормативно-правовими актами, що регулюють бюджетний процес .

Понятійна база державного внутрішнього фінансового контролю, яка застосовується в законодавстві, науковій і практичній діяльності в Україні, не узгоджується повною мірою з понятійною базою, визначеною документами ЄС: зокрема, поняттю “фінансовий контроль” найбільше відповідає широке за змістом “фінансове управління”.

Необхідно прискорити підготовку проектів законів України:

- про фінансовий контроль в Україні, який би визначав ідеологію фінансового контролю в Україні;

- про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та її посадових осіб.

Слід зазначити, що міжнародні підходи до механізмів функціонування системи державного фінансового контролю мають глибоко осмислюватися вітчизняними науковцями і практиками -- виходячи із сучасних реалій, а також особливостей української фінансової системи, зокрема структури бюджетної системи, складових бюджетного процесу й відповідних фінансових відносин, що складаються у процесі їх розвитку.

В Україні, як і в окремих країнах Східної Європи, переважає централізована модель державного внутрішнього фінансового контролю з елементами децентралізованої -- в частині здійснення попереднього контролю. Згідно з рекомендаціями Європейської Комісії система державного внутрішнього фінансового контролю повинна однаково повно охоплювати контролем усі державні фінанси й фінанси ЄС; однією з важливих ознак готовності країни -- кандидата до вступу в ЄС -- є запровадження процедури відшкодування втрачених фінансів.

У зв'язку з наявністю прогалин у вітчизняному законодавстві поза державним фінансовим контролем тривалий час залишалися важливі для держави сфери діяльності, зокрема формування й виконання дохідної частини бюджетів усіх рівнів; державні й комунальні підприємства, акціонерні, холдингові компанії, інші суб'єкти господарювання, у статутному фонді яких більш ніж 50 % акцій належать державі та суб'єктам комунальної власності, інші підприємства, установи й організації, що використовують державне й комунальне майно; цільове використання коштів, що залишаються в розпорядженні суб'єктів підприємницької діяльності у разі надання їм податкових пільг; формування й використання коштів і майна державних цільових фондів.

Законодавство України не передбачає належного відшкодування втрачених державних коштів і такої ж відповідальності посадових осіб за порушення фінансової дисципліни. Система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні не має достатнього наукового забезпечення в частині впровадження у практику сучасного вітчизняного й зарубіжного досвіду, розроблення та реалізації новітніх інформаційно-програмних проектів, задоволення потреб у підготовці кадрів і підвищенні їх кваліфікації. Ще однією проблемою є досягнення дієвості створюваної системи, яка залежить від якості здійснення зазначених заходів та відповідного перегляду й удосконалення концептуальних засад діяльності всіх інституцій.

Стратегією модернізації системи управління державними фінансами, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України 17 жовтня 2007 року, визначено шляхи вдосконалення бюджетної системи, а саме управління державними фінансами; системи стратегічного бюджетного планування на середньо- й довгостроковий періоди; порядку складання й виконання бюджету на основі програмно-цільового методу в бюджетному процесі; системи контролю процесу виконання бюджету.

З метою усунення недоліків у функціонуванні системи державного внутрішнього фінансового контролю необхідно визначити пріоритети та запровадити її сучасну модель. Основними завданнями реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю є:

--визначення з урахуванням сучасних умов розвитку України й положень ЄС засад організації державного внутрішнього фінансового контролю, що ґрунтується на відповідальності керівника;

--створення єдиного правового поля для розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю як складової частини державного управління та внесення відповідних змін до законодавства; визначення Мінфіну органом, уповноваженим здійснювати нагляд за станом реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, спрямовувати й координувати централізований внутрішній аудит, ГоловКРУ на період реформування -- органом гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

-- формування інституцій, що забезпечуватимуть розвиток національної системи державного внутрішнього фінансового контролю;

--створення умов для ефективного функціонування системи внутрішнього контролю в органах державного й комунального секторів;

--утворення служб внутрішнього аудиту органами державного й комунального секторів, зокрема центральними й місцевими органами виконавчої влади, розпорядниками бюджетних коштів, державними цільовими фондами; державними й комунальними підприємствами, акціонерними компаніями, іншими суб'єктами господарювання, у статутному фонді яких більш ніж 50 % акцій належать державі та суб'єктам комунальної власності;

--правове забезпечення гарантування незалежності, соціального захисту та відповідальності внутрішніх аудиторів органів державного й комунального секторів;

--визначення з урахуванням європейського досвіду методології здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

--вдосконалення кадрового забезпечення служб внутрішнього аудиту, розроблення навчальних програм внутрішнього аудиту та програм сертифікації аудиторів із використанням міжнародного досвіду.

При створенні сучасної системи державного внутрішнього фінансового контролю необхідно враховувати особливості державного управління, адміністративно-територіального устрою, а також загальні принципи і пріоритети економічної й фінансової політики. Варто пам'ятати, що реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю потребує певного часу та зусиль усіх його учасників.

Для того щоб система державного внутрішнього фінансового контролю працювала ефективно, доцільно:

--проводити обговорення й консультації з участю представників органів державної влади та громадськості для забезпечення належного сприйняття, розуміння й відповідального ставлення до розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю;

--утворити в Мінфіні підрозділ із питань реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю та оцінки ефективності систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, спрямування й координації централізованого внутрішнього аудиту, в ГоловКРУ -- з питань гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

--Мінфіну, з участю Рахункової палати, ГоловКРУ, інших центральних органів виконавчої влади, європейських експертів, розробити проекти відповідних законодавчих актів та після схвалення Кабінетом Міністрів подати їх до Верховної Ради України;

--проводити навчання працівників Мінфіну, ГоловКРУ, Державного казначейства, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту з урахуванням міжнародного досвіду;

--запровадити в органах державного й комунального секторів нову модель системи внутрішнього контролю;

--утворити в органах державного й комунального секторів служби внутрішнього аудиту з поступовою заміною інспектування на внутрішній аудит;

--запровадити щорічне звітування про функціонування системи внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

--Мінфіну й ГоловКРУ створити в органах державного й комунального секторів єдину базу даних внутрішнього аудиту;

--забезпечити відкритість і прозорість діяльності всіх суб'єктів державного внутрішнього фінансового контролю, посилити їх взаємодію із громадськістю й засобами масової інформації.

Можна констатувати, що основна мета державного фінансового контролю - забезпечити інтереси держави і суспільства щодо поступлень доходів і витрачання державних коштів. Від його організації багато в чому залежать шляхи економічного розвитку держави, рівень добробуту населення, масштаби тіньової економіки і економічних злочинів.

Висновок

Важливість державного фінансового контролю в економіці держави зумовлена його місцем та роллю в усіх сферах суспільного відтворення: контроль займає центральне місце в системі фінансового адміністрування та супроводжує процес руху грошових коштів.

Державний фінансовий контроль є складовою частиною фінансового контролю в широкому розумінні його значення. Метою його здійснення є забезпечення ефективності фінансової діяльності держави, оскільки за допомогою фінансового контролю держава слідкує за тим щоб усі заплановані кошти своєчасно надходили до державних фондів, а також за цільовим використанням виділених державних коштів.

Питання переваги казначейського контролю за бюджетними коштами та проблеми, які виникають у процесі його впровадження, потребують подальшого дослідження та наукового обґрунтування.

Метою фінансового контролю, що здійснюється органами Державного казначейства, є зменшення кількості й обсягів порушень бюджетного законодавства та недопущення використання бюджетних коштів не за призначенням; взяття зобов'язань розпорядниками коштів понад обсяги виділених бюджетних асигнувань.

Державне казначейство, на відміну від фінансових органів, здійснює контроль за виконанням бюджетів на всіх етапах використання коштів, тобто на етапі прийняття зобов'язань, попередньої перевірки та оплати рахунків розпорядників бюджетних коштів і одержувачів.

Отже, Державне казначейство організовує виконання державного бюджету та здійснює контроль за цим процесом, а також контролює надходження і використання державних позабюджетних фондів. Можна сказати, що Державне казначейство здійснює контроль за виконанням бюджету на усіх етапах використання коштів, тобто на етапі прийняття зобов'язань, попередньої перевірки та оплати рахунків розпорядників бюджетних коштів та одержувачів.

Перелік використаних джерел:

1) Державне управління в Україні. (Навчальний посібник).За загальною редакцією доктора юридичних наук, професора В.Б. Авер'янова. К., 1998. -- 225 с.

2) Фінанси (теоретичні основи): Підручник / М.В. Грідчіна, В.Б. Захожай, Л.Л. Осіпчук та ін.; Під кер-вом і за наук. ред. М.В. Грідчіної, В.Б. Захожая. -- 2-ге вид., випр. і допов. -- К.: МАУП, 2004. -- 312 с.

3) Нагребельний В.П. Фінансове право України. Загальна частина : навч. посібник / Нагребельний В.П., Чернадчук В.Д., Сухонос В.В.; за заг. ред. члена-кор. АпрН України В.П. Нагребельного. - Суми: ВТД “Університетська книга”, 2004. - 320 с.

4) Юрій С.І., Стоян В.І., Мац М.Й. Казначейська система: Підручник. - Тернопіль: Карт-бланш, 2002. - 590 с.

5) Березовська Н.І. Державний фінансовий контроль в Україні і шляхи його вдосконалення // Інтернет-ресурс - http://intkonf.org/berezovska-ni-derzhavniy-finansoviy-kontrol-v-ukrayini-i-shlyahi-yogo-vdoskonalennya/

6) Билінін Я.В. Правове регулювання фінансового контролю у сфері між бюджетних відносин 2007р.

7) Волошина М.Б. Контроль в системі державного управління економікою: стан проблеми та напрями вирішення // Інтернет-ресурс - http://intkonf.org/voloshina-mb-kontrol-v-sistemi-derzhavnogo-upravlinnya-ekonomikoyu-stan-problemi-ta-napryami-virishennya/

8) Данилюк О.О. Реалізація контрольної функції ДКУ щодо цільового витрачання коштів // Інтернет-ресурс - http://intkonf.org/danilyuk-oo-den-prof-prutska-oo-realizatsiya-kontrolnoyi-funktsiyi-dku-schodo-tsilovogo-vitrachannya-koshtiv/

9) Єрмоліна М.Б., Тіху М.О. Роль органів Державного казначейства України щодо цільового витрачання бюджетних коштів // Інтернет-ресурс - http://www.rusnauka.com/2_ANR_2010/Economics/7_57523.doc.htm

10) Клітенко І.Ю. Державне казначейство України - повноважний учасник бюджетного контролю // Вісник Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна. - №802. - 2008. - с.112-115

11) Росовська Г.І. Контроль в системі казначейського обслуговування кассового виконання бюджетів // ГУДКУ у Львівській обл. Науковий вісник. - 2007. - № 17.2. - с.197-204

Размещено на Allbest.ru