Источники муниципального права России. Европейская Хартия местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Источники муниципального права России

Во-первых, исходя из конституционного принципа о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права и заключенных РФ международных договоров над внутренним правом, к важнейшим источникам муниципального права РФ относится Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако особое значение имеют положения статей 12 (В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), 130 (Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления), 131(Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий), 132 (Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству) и 133(Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами).

Как известно, каждая отрасль права имеет свой (или свои) главный правовой источник (в гражданском праве - ГК РФ, в уголовном праве - УК РФ и т.д.).

Конституция РФ является главным источником конституционного права. Однако, содержащиеся в ней нормы, составляют основу, базу для всех отраслей права. Но это вовсе не значит, что Конституция - главный источник всех и любой из отраслей права. В противном случае вряд ли можно было бы говорить о конституционном праве как самостоятельной отрасли права. Отсюда и для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ.

Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ, закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

”Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ”,

”О милиции” и другие.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также: 1 ) Указы Президента РФ. содержащие нормы муниципального права и действующие в настоящее время (например. от 11.06,1997 № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ”; и др.);

2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление Государственной Думы ФС РФ от 10.06.1994 “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ” и др.):

3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, от 27.12.95 “Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ”);

4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления (например, постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.97 № 1-п по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.96 “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”).

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили Конституции РФ ( федеральным законам в части, касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).

2. Европейская Хартия местного самоуправления. Конституция России, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления

В Конституции РФ не упоминается об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, закрепляя общий правовой статус местного самоуправления, общие принципы, определяющие статус органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и очерчивая рамки легальности их деятельности, Конституция РФ устанавливает, тем самым, саму возможность существования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При анализе источников регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо исходить из общих, основополагающих признаков и принципов, лежащих в основе российской правовой системы. В частности речь идет о действии статьи 15 Конституции РФ, а именно пункта 4 указанной статьи. Содержащаяся здесь норма устанавливает включение во внутреннюю правовую систему общепризнанных принципов международного права, а также норм международных договоров, ратифицированных РФ. При этом юридическая сила данной группы источников достаточна высока, об этом свидетельствует тот факт, что в самой конституционной норме сформулировано правило о приоритетности действия этих международных норм по отношению к нормам российских законов. Это позволяет сделать вывод о значимости данной группы источников для регулирования соответствующих групп общественных отношений в РФ. Необходимым условием применения норм международных договоров является ратификация этих договоров высшими государственными органами РФ. Говоря о международных договорах как нормативных актах, регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, основное значение необходимо уделять Европейской хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована и применяется в РФ. (Федеральный Закон РФ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" №55-ФЗ от 11.04.1998 г.). Принципиально важным в данном случае является норма определяющая местное самоуправление как право и реальную возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность. Тем самым, определяются некоторые принципы деятельности муниципальных органов, в частности, возможность возложения ответственности на эти органы как результат определенной оценки их деятельности. Сама Европейская хартия в настоящий момент не нуждается в создании какого-то специального закона, устанавливающего механизм ее реализации. Это имеет принципиальное значение, прежде всего с точки зрения правоприменительной деятельности. Любой субъект, участвующий в процессе организации и осуществления местного самоуправления, вправе адресовать свои права с данным документом. Характер применения норм собственно национального законодательства с учетом действия норм международного права должен предусматривать механизм приведения их в соответствии с нормами международного права, конкретизируя их и наполняя внутренним национальным содержанием. Именно поэтому Европейскую хартию о местном самоуправлении следует считать одним из базовых источников муниципального права, в том числе и по вопросу об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Одновременно, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, уделено достаточное место в федеральном законодательстве. Ряд источников указывался при раскрытии вопроса о статусе субъектов ответственности. При этом необходимо указать, что основные контуры местного самоуправления в РФ как правового института были закреплены в его нынешнем Федеральном Законе РФ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" от 24 сентября 2003 г. Следует указать, что это не единственный источник на федеральном уровне, регламентирующий данную ответственность. Большинство оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления вытекает из федерального законодательства - трудового, уголовного, гражданского и т.д. Существует группа федеральных нормативно-правовых актов прямо не регламентирующих ответственность, но оказывающих непосредственное воздействие на данный вопрос. Это, например, Уголовный Кодекс РФ, где содержится перечень преступлений должностных лиц местного самоуправления, перечисленных в главе 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", Гражданский Кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях, Кодекс законов о труде, Закон "О гражданстве" и т.д. Большую роль в формировании нормативно-правовой базы, особенно в период реформы местного самоуправления сыграли акты главы государства. Например, такими актами явились изданные в 1993-1994 г.г. Указы Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления" и др. Наконец, необходимо отметить такие специфические правовые акты, как Постановления Правительства РФ, изданные на основе и во исполнение законов РФ и указов Президента РФ. Кроме этого, большая роль в р6егулировании вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления принадлежит решениям Конституционного Суда РФ. Давая им общую характеристику, следует сказать, что они регламентируют разные отраслевые виды юридической ответственности, которая может быть возложена на органы и должностных лиц местного самоуправления.

В этой связи, значение главы VII Федерального Закона РФ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" следует определить как закрепление базового принципа возложения ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления. Конкретизация которого осуществляется через отраслевые нормативно-правовые акты. Федеральный Закон имеет и еще одну особенность при регулировании вопроса ответственности. Она заключается в том, что закон определяет лишь общие принципы организации местного самоуправления, в том числе и несения ответственности органами и должностными лицами местного самоуправления. Это определяется тем, что вопросы принципов организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения и компетенции РФ и ее субъектом. Естественно, что значительная детализации вопроса ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должна регламентироваться на уровне законодательства субъектов РФ в случае, если данный вид мер юридической ответственности, применяемой в конкретном случае, не регламентируется исключительно федеральным законодательством (например, уголовным, гражданским и т.д.). Естественно, что значение региональных источников, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, в связи с развитием института местного самоуправления будет постоянно возрастать и усиливаться, но это не в коем случае не следует трактовать как умаление роли и значения иных групп источников, т. к. они выполнять свои специфические, но в тоже время необходимые для эффективности института ответственности функции.

Важное место в системе правовых актов, регламентирующих ответственность, занимают акты местного самоуправления. К их числу следует отнести решения принятые непосредственно населением муниципального образования, например, на местном референдуме. С другой стороны, процесс осуществления деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления связывается с возможностью принятия ими правовых актов. В любом случае центральное место среди актов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством занимает Устав муниципального образования. Который в соответствии с п.1 ст.8 Федерального Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", должен содержать основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Естественно, что этот вопрос должен быть отображен в Уставе муниципального образования с точки зрения особенностей конкретного муниципального образования, его исторических и иных местных традиций, мнения населения муниципального образования. Но, тем не менее, общие особенности привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть едины для всех без исключения муниципальных образований, т.к. юридическая природа Устава муниципального образования позволяет сделать вывод о том, что основное ограничение для него определяется рамками соответствия его норм Конституции РФ, федеральным законам, Конституциям (Уставам) и законам субъектов РФ. Особая роль актов местного самоуправления в системе актов, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, определяется "… особой природой института местного самоуправления в системе государственного механизма. Конституция РФ отделяет уровень местного самоуправления от государственной власти, в то же время единство территории с краевыми, областными органами порождает проблему разграничения этой подсистемы правового регулирования с краевым, областным законодательством". Имеется в виду особая взаимосвязь, прежде всего, регионального законодательства, в данном случае о статусе муниципальных органов и должностных лиц, включая вопросы их ответственности, с фиксацией этих и иных моментов в актах самого местного самоуправления. Еще раз хочется напомнить о специфике этой взаимосвязи: правовые акты местного самоуправления должны соответствовать как по форме, так и по содержанию нормам Конституции РФ и федеральных законов, Конституциям (Уставам) и законам субъектов РФ. В этой связи роль региональных актов безусловно повышается, т.к. конкретизация общих принципов, закрепленных в федеральном законодательстве, производится именно но уровне регионального законодательства. С другой стороны, практика развития института местного самоуправления должна выработать законный и эффективный механизм контроля государственных органов за правотворческой деятельностью местного самоуправления при соблюдении интересов местного населения.

В любом случае при общем анализе актов местного самоуправления следует учитывать, что наиболее полная конкретизация ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, должна производиться именно на муниципальном уровне. Об этом свидетельствует особый вариант построения и взаимодействия правовых актов, фиксирующих вопросы ответственности. С одной стороны, все эти акты образуют строгую иерархическую систему закрепляющую: общие принципы возложения ответственности - федеральный уровень законодательства; конкретизация вопросов ответственности - уровень регионального законодательства; особенности процедуры ответственности для конкретного муниципального образования - на уровне актов местного самоуправления. Подобная взаимосвязь действует, прежде всего, при наступлении ответственности перед населением. В других случаях следует учитывать компетенцию РФ и субъектов РФ при определении приоритета действия конкретного правового акта. Во-вторых, во всех случаях следует учитывать критерий законности актов местного самоуправления, их соответствие Конституции РФ, федеральному законодательству, Конституции (Уставу) и законам РФ.

Статья 2 Хартии: “Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по мере возможности в Конституции государства”. муниципальный право хартия самоуправление

Официальный комментарий

Принцип права на местное самоуправление должен быть записан в законодательстве страны, подписавшей Хартию, и по возможности в национальную Конституцию. Однако его включение в Конституцию по различным причинам, изложенным в официальном комментарии, возможно не во всех странах. Например, опыт показывает, что это оказывается затруднительно в тех странах, где “процедура изменения Конституции требует одобрения квалифицированного большинства депутатов законодательного органа или всего населения, выраженного на референдуме” (но причинам политического и культурного характера). Аналогичная проблема, совершенно очевидно, возникает в тех странах, которые не имеют писаной Конституции, а располагают лишь конституциональными положениями, разбросанными в текстах различных законов.

В федеральных государствах имеются случаи регулирования местного самоуправления федеральным законодательством, а не актами правительства, что делает невозможным включить принцип местного самоуправления в национальную Конституцию. Необходимо отметить, что Хартия не преследует цель оказать влияние на взаимоотношения между субъектами Федерации и федеральным государством. Хартия лишь формулирует принципы “разделения полномочий и компетенции” и “субсидиарности”. Основополагающая цель Хартии -- зафиксировать важнейшие принципы местного самоуправления в качестве рекомендаций для выполнения, а не вмешиваться каким бы то ни было образом в вопросы функционирования или структуру государственной политики.

Российский комментарий

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (Ст. 3, 12, 130-133 и др.). Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (от 24 сентября 2003 г.) констатирует в ст. 1: “Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации”.

Закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных, нежели в условиях централизации и концентрации власти, основ взаимоотношений федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Верховенство закона и иерархия правовых норм

В демократических государствах непосредственное осуществление власти физическим или юридическим лицом но отношению к другому физическому или юридическому лицу существенно ограничено. Основой власти выступает закон и другие нормативные акты или положения. В самом низу этой иерархической лестницы находятся прямые специальные приказы.

Иерархическая лестница правовых актов, как правило, выглядит следующим образом:

-- конституционные положения;

-- законы;

-- приказы министерств;

-- оперативные директивы;

-- прямые приказы.

Предполагается, что нормативные акты, принимаемые нижестоящими органами власти, призваны разъяснять положения актов, принятых вышестоящими органами, и не должны противоречить им.

Если какая-либо юридическая норма, принятая нижестоящим органом, противоречит положению акта, принятого вышестоящим органом, то применяется последняя. Только в случае, когда этот закон противоречит конституционным положениям и находится на рассмотрении Конституционного суда, местные власти могут не исполнять его.

Должностные лица администрации центрального правительства (в том числе работники местных администраций) обязаны подчиняться распоряжениям своих руководителей и оперативным распоряжениям, даже если они противоречат положениям, принятым вышестоящим органом.

Российский комментарий

В России на конституционном уровне закреплен основополагающий принцип верховенства закона и вытекающая из него иерархия правовых актов. В системе правовых ценностей высшей формой выражения, организации и защиты является закон. Все другие правовые акты должны соответствовать закону. Законы регулируют наиболее важные, стержневые стороны общественной жизни.

Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации выглядит следующим образом:

1. Конституция РФ (Основной Закон)

2. Федеральные нормативно-правовые акты:

а) законы (конституционные и обыкновенные);

б) указы Президента Российской Федерации;

в) иные федеральные подзаконные акты (правовые акты палат Федерального собрания, Правительства Российской Федерации);

3. Региональные нормативно-правовые акты:

а) конституции (уставы) субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации;

в) региональные подзаконные акты (правовые акты региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также государственных должностных лиц).

4. Муниципальные подзаконные нормативно-правовые акты (уставы муниципальных образований, правовые акты представительных и иных органов, а также должностных лиц местного самоуправления).

Нормативные предписания органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех лиц, проживающих на соответствующей территории.

5. Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции).

Федеральная Конституция закрепляет основополагающие принципы правового регулирования в Российской Федерации, является правовой основой текущего законодательства, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется без каких-либо изъятий (оговорок) на всей территории Российской Федерации. Никакой другой правовой акт, в том числе федеральные законы и законы.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.

2. Европейская Хартия местного самоуправления. От 15 октября 1985 г.

3. ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 - ФЗ от 24 сентября 2003 г. в ред. от 28 ноября 2009 г.

4. Аболонин Е.С. Муниципальное право. Конспект лекций. М.: А-Приор. 2006 г. 141 с.

5. Игнатюк Н.А. «Муниципальное право» М.: Норма 2007 г. с. 345 с.

6. Миронов А.Н. «Муниципальное право России» М.: Эксмо 2003 г. 328 с.

Размещено на Allbest.ru