Правовая природа бюджета в решениях Конституционного Суда Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разрешая вопросы права, выявляя конституционно-правовой смысл предписаний нормативных правовых актов, оценивая правоприменительную практику и вырабатывая правовые позиции, конституционные суды часто вынуждены исследовать такую финансово-правовую категорию, как бюджет. Сегодня проблема недостаточности бюджетных ассигнований, ограниченность доходных источников и, как следствие, несбалансированность бюджетов (все это характерно для нижестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) весьма актуальна и злободневна. Проблема бюджетного дефицита и государственного долга остается ключевой в функционировании государственных финансов и проявляется в масштабной форме как на федеральном, так и на региональном уровне.

Особая значимость и роль бюджета как основы социально-экономического развития всего государства требуют тщательного научного исследования данного финансово-правового института с позиции правовой и экономической науки, начиная с определения самого понятия бюджета.

По своей экономической природе бюджет представляет собой систему денежных отношений между государством в лице компетентного органа власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, с другой стороны, возникающих в процессе формирования и использования централизованного денежного фонда. С материальной точки зрения, это денежный фонд, составляющий финансовую основу деятельности органов власти от имени государства. Основными требованиями, предъявляемыми к бюджету, являются его сбалансированность, полнота отражения доходов и расходов и др. В правовом аспекте бюджет имеет статус закона Российской Федерации или субъекта Российской Федерации либо решения представительного органа муниципального образования, в котором определены права и обязанности всех участников бюджетных правоотношений; он рассматривается как финансовый план государства или его отдельной территории. С позиции права собственности средства бюджета формируют государственную или муниципальную казну, собственником которой выступает Российская Федерация либо ее территории (а не орган власти). Более того, бюджет рассматривают и как организационный план, и как источник информации, и как политический акт, отражающий интересы и борьбу за них в правительстве и законодательном органе власти.

Нормативное, официальное определение бюджета зафиксировано в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Согласно статье 6 кодекса бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.

Бюджет как финансово-правовой институт сложен и многогранен, его значимая роль в социально-экономическом развитии государства предопределяет особый научный интерес к проблеме регулирования бюджетных правоотношений.

Важное значение при исследовании правовой природы бюджета приобретают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, обобщение которых дает комплексное представление о бюджете как особом инструменте осуществления государственной политики.

Как отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 12-П, бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований.

Согласно правовой позиции, выработанной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 2 февраля 2006 года № 56-О, федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов в совокупности образуют единую бюджетную систему, основанную на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, в том числе в сфере социальной защиты граждан. Поэтому самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации не исключает их использование в целях обеспечения функций государства в целом и не может пониматься как произвольное, вне определяемых Конституцией Российской Федерации и законами государственной политики и государственных функций, составление доходов и расходов соответствующих территорий. Иное приводило бы к нарушению конституционных гарантий социальной защиты граждан (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2000 года № 43-О).

Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Осуществляя финансово-правовое регулирование, определяя приоритетные направления бюджетной политики, государство исходит из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью и берет на себя обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Федерации). Российская Федерация как социальное государство несет обязанность по обеспечению гарантий социальной защиты граждан (статья 7). По смыслу статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, финансовое регулирование, федеральный бюджет относятся к ведению Российской Федерации, а защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Из этого следует, что ответственность за состояние дел в сфере защиты конституционных прав и свобод граждан возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов.

Вместе с тем, федеральный законодатель может, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией Российской Федерации целей и ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила, касающиеся условий возникновения и порядка реализации данного права (в том числе посредством временного регулирования), в частности, в связи с недостаточностью бюджетных средств. Однако при внесении подобных изменений должны соблюдаться предписания Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что в Российской Федерации как правовом и социальном государстве осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3) [1].

Поднимая проблемы недостаточности бюджетных ассигнований (недостаточной наполняемости бюджетов), нельзя не затронуть весьма актуальный и не менее значимый в настоящее время вопрос перераспределения расходных обязательств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. На практике возникает проблема поиска ресурсов для финансирования переданных обязательств. Для цели обеспечения сбалансированности государственной финансовой системы, федеральный законодатель, передавая расходные обязательства на нижестоящий уровень, в том числе по обеспечению граждан мерами социальной защиты, не освобождается от полномочий по их реализации и продолжает нести ответственность за создание необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации, заранее определив в федеральном законодательстве степень участия последних в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения.

В ситуации ограниченности, недостаточности бюджетных средств бюджетов, когда невозможно обеспечить реализацию прав граждан в полном объеме, законодатель обладает полномочием ограничить права (в том числе имущественные) одних лиц в целях защиты прав и законных интересов других (статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации). Такой вывод сделан, исходя из правовой позиции, выработанной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2000 года № 261-О. Как указано в данном решении, реализация прав и законных интересов отдельных граждан не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех. Это особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем, связанных с обеспечением таких прав, как право на жизнь и достоинство личности. Поэтому именно и только в форме федерального закона может быть найден баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц. Отсюда любой принимаемый органом власти нормативно-правовой акт, любое законодательное решение должны быть оценены с точки зрения их финансово-экономической обоснованности.

Возникают теоретические и практические вопросы, во-первых, может ли реализация прав граждан, предоставленных системой действующего законодательства Российской Федерации, быть поставлена в зависимость от наполняемости бюджетов, а во-вторых, способна ли экономическая ситуация в регионе меняться столь же быстро в след за проводимыми в государстве реформами и внесением существенных изменений в законодательные акты федерального уровня.

В соответствии с пунктом 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующим вопрос финансирования расходов, не предусмотренных бюджетом, в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете.

Данное положение оспаривалось на предмет его конституционности Арбитражным Судом Республики Карелия. Рассматривая вопрос о возможности принятия обращения суда к рассмотрению, Конституционный Суд установил, что норма пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации не может рассматриваться как исключающая возможность реализации льгот и компенсаций, которые в соответствии с принятыми законами предоставляются за счет средств соответствующих бюджетов. Напротив, данная норма должна истолковываться как обязывающая органы законодательной (представительной) власти учитывать соответствующие расходы при формировании и принятии федерального, региональных и местных бюджетов [2].

Более того, пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан [3].

Анализируя отдельные положения федеральных законов о федеральном бюджете, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов, поскольку федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Вместе с тем, федеральный законодатель вправе приостанавливать действие финансовоемких норм, которыми обеспечивается реализация прав и свобод граждан, только если при этом будет предусмотрен надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться [4].

Таким образом, из вышесказанного следует, что недостаточность бюджетных средств не может служить основанием для ограничения конституционных прав граждан и лишь влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предназначены для материального обеспечения функций каждого из публичных образований. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера [5].

Законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, должен руководствоваться приоритетом обеспечения прав и свобод человека и гражданина и гарантировать создание надлежащих финансовых условий для их реализации. Тем самым предопределяется публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [6].

Проблемы разработки и усовершенствования направлений финансовой политики как всего российского государства, так и его субъектов составляют предмет научных исследований как ученых, работающих непосредственно с правовой материей, так и ученых-экономистов. Однако следует заметить, что течение экономических процессов неразрывно связано с правовым обеспечением финансовой политики, а поэтому исследование проблем права сопряжено с изучением экономической ситуации в стране в целом и в отдельных ее регионах.

Литература:

1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года № 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 года N 68-О по запросу Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов».

3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 года № 3-П по делу о проверке конституционности положений статьи 41 и части третьей статьи 42 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 года «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях».

4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П.

5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности положений статей 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия.

бюджетный кодекс государство

Размещено на Allbest.ru