Конституция Палестины: "Государство в пути"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституция Палестины: „Государство в пути”

конституция палестина политика

В январе 1996 года состоялись выборы президента (председателя) Палестинской национальной администрации (ПНА) и 88 членов Палестинского национального совета. Избранный председателем ПНА Ясир Арафат назначил комиссию по разработке конституции во главе с британско-палестинским адвокатом (барристером) Анисом аль-Касемом. К декабрю 2000 года первый проект конституции был разработан и опубликован в феврале 2001 г. На последнем этапе во главе конституционной комиссии из 12 членов стал министр планирования Палестинской национальной администрации Набиль аль-Шаат, подкомитет по разработке проекта конституции возглавил профессор Ахмад Мубарак аль-Халиди, в качестве консультантов были привлечены профессора Энтони Брэдли и Кейт Патчет (Великобритания), Пьер Вилланова (Испания), Натан Браун (Соединенные Штаты Америки).

В июле 2002 года Я. Арафат подписал проект конституции. По словам министра юстиции ПНА Ибрагима Дахме, данный закон определяет организацию власти в Палестинской автономии и будет выполнять роль конституции до учреждения Палестинского государства. Первоначальный текст конституции насчитывал 112 статей, после неоднократных переработок его объем увеличился почти в два раза.

В главе первой конституции Палестины содержатся нормы, определяющие основы конституционного строя. Статья 1 характеризует Государство Палестину как независимую суверенную республику. «Ее территория целостна, не подлежит разделению и основывается на границах до 4 июня 1967 года, без нарушения прав Палестины, гарантированных решениями международного сообщества. Все жители этой территории будут подчиняться только палестинской конституции»[1]. Республиканская форма правления не была предметом дискуссий в отличие от проблемы палестинских границ. В частности, 22 января 2003 года издаваемая Палестинской национальной администрацией газета «Аль-Айям» предлагала в данной статье конституции вообще не указывать границы 1967 года, аналогичной была позиция издаваемой в Лондоне газеты «Аль-Хаят» в номере от 3 февраля 2003 года Конституционное закрепление подобных границ сразу же является основой для территориального спора с соседним Израилем и конфронтации с ним.

Палестина конституируется частью арабской нации. В статье 2 говорится, что Государство Палестина следует уставу Лиги арабских стран. «Палестинский народ - часть арабских и исламских народов. Объединение арабов - это цель, достичь которую стремится палестинский народ». В конституции отразилась идеологема арабского единства последних пятидесяти лет, нашедшая отражение в конституционных установлениях времен египетского президента Г.А. Насера (Объединенная Арабская Республика), деятельности Партии арабского социалистического возрождения - БААС в целом ряде арабских стран и др. В исследуемом основном законе проявился примат «аль-умма» (арабской общины) над государственным суверенитетом. Утопичность данной конституционной идеи проявляется как в глубоких различиях формы государства арабских стран (Саудовская Аравия, Египет, Ливийская Джамахирия, Алжир и др.), так и противоречиях этнорелигиозного плана в арабском мире (сунниты, шииты и др.).

Основы внешней политики будущего государства содержатся в статье 3, в которой Палестина охарактеризована как государство, которое хочет мира и осуждает террор, оккупацию и агрессию, призывает к решению региональных и международных проблем мирными средствами и провозглашает верность Уставу Организации Объединенных Наций. Данная норма носит весьма декларативный характер, поскольку большинство палестинских организаций демонстрирует неготовность отказаться от террористических методов достижения своих целей и неспособность решать региональные проблемы Ближнего Востока мирными средствами. Это относится как ФАТХу, «Бригадам мучеников аль-Аксы», так и ХАМАС, которое ныне возглавляет правительство автономии.

Статья 4 конституции, провозглашающая Иерусалим столицей Палестины и резиденцией ее органов власти, прямо противоречит статье 1 Основного закона Израиля о столице государства, в которой говорится, что «Иерусалим, единый и неделимый - столица Израиля» [2]. Наличие претензий на одну столицу в конституционных актах соседних государств содержит в себе основу будущих политико-территориальных конфликтов. Исключительно переговоры о статусе Иерусалима с участием «четверки» международных посредников, включая Российскую Федерацию, способны адекватно решить вопрос о столице будущего государства.

Арабский язык и ислам признаны конституцией официальными палестинскими языком и религией. Положение статьи 5 о том, что «нужно одинаково уважать христианство и другие монотеистические религии» противоречит правоустановлению этой же статьи о том, что конституция гарантирует равенство прав и обязанностей всех граждан независимо от их вероисповедания. Уважение права на свободу вероисповедания исключительно сторонников монотеистических религий не гарантирует конституционно-правовой охраны политеистам, бахаистам и другим «религиозным меньшинствам» Ближнего Востока.

Центральным источником конституционного права статья 7 конституции устанавливает «принципы шараита (исламский закон)», что дает основания усомниться в светском характере основного закона Палестины, в котором утверждается, что гражданские и религиозные дела верующих монотеистических религий будут урегулированы согласно их религиозным учениям и категориям в рамках закона, сохраняя единство и независимость палестинского народа.

Согласно статье 8, палестинская политическая система охарактеризована как демократическая, с парламентским представительством людей разных политических взглядов, разного пола и религии. Принципами деятельности политических партий указаны национальный суверенитет, демократия и передача полномочий мирным путем на основе конституции. Данные положения являются по большей части нормами-идеалами, поскольку практика основных соперничающих группировок в Палестинской автономии ФАТХ и ХАМАС, располагающих собственными вооруженными формированиями, далека от следования указанным принципам.

В статьях 9-10 конституции в качестве оснований деятельности правительства указаны принципы закона и порядка; все органы власти, агентства, отделы, учреждения и частные лица должны подчиняться закону; вся деятельность палестинских органов власти должна осуществляться под административным, политическим и судебным контролем. Исполнительные органы власти не будут находиться вне «юридического контроля». По конституции государство взяло на себя обязанность компенсации ущерба, причиненного вследствие ошибок и действий чиновников правительства, выполняющих свои обязанности.

Конституция в статье 11 провозглашает независимость и неприкосновенность судебной системы, которые необходимы для защиты прав и свобод, обязательность судебных постановлений для всех физических и юридических лиц. Предусматривается наказание по закону любого пренебрежения судебной системой. Подобное конституционное установление, с одной стороны, нацелено на укрепление в Палестинской автономии авторитета пока еще слабой судебной власти. С другой стороны, деятельность судов, основывающихся на принципах шариата, заведомо далека от демократизма и последовательного разделения властей.

Большое место в тексте конституции занимают вопросы гражданства. Палестинское гражданство, согласно статье 12, признается за всеми, «кто получил его законным образом до 10 мая 1948 года», а также за проживавшими «в Палестине до этой даты и были вынуждены с того времени находиться в изгнании. Это право переходит от отцов и матерей к их потомкам». Установление гражданства на указанную в основном законе дату невозможно в связи с тем, что подданство в подмандатной Палестине определялось английскими властями, а Палестинское государство после окончания срока мандата создано не было. Признание конституцией права на возвращение на территории в границах до арабо-израильской войны 1967 года за всеми палестинскими беженцами и их потомками без признания аналогичного права за беженцами-израильтянами является непропорциональным и неспособно привести к межгосударственному компромиссу.

Кроме того, в большинстве арабских стран право на получение гражданства происходит по отцовской линии, конституция Палестины с целью увеличения численности лиц, имеющих право на возвращение, признает помимо этого материнскую линию. В данной статье также указано, что приобретение палестинского гражданства или отказ от него, права и обязанности граждан с двойным гражданством будут урегулированы законом.

В статье 13 особо подчеркивается, что палестинцам, покинувшим Палестину в результате войны 1948 года, и которым было запрещено возвращаться, будет предоставлено право на возвращение в Палестинское государство и на получение гражданства. Палестинское государство будет стремиться посредством переговоров, а также политическими и юридическими средствами предоставить право на возвращение домой палестинским беженцам и получение ими компенсации согласно резолюции 194 ООН и основам международного права.

Природные ресурсы Палестины по конституции признаны собственностью палестинского народа. В статье 14 содержится обязанность государства охранять природные ресурсы и упорядочить в соответствии с законом их оптимальное использование наряду с охраной культурного и религиозного наследия палестинского народа и нуждами окружающей среды. Охрана и содержание памятников древности и исторических мест квалифицированы в качестве общественной обязанности, запрещается разрушать и наносить им вред. Предусмотрено наказание по закону нарушителям данного запрета.

В конституции Палестины уделено внимание институту прав и свобод человека, чему посвящена вторая глава. В статье 19 зафиксирован принцип равенства палестинцев перед законом, равенства мужчин и женщин. Предусмотрено, что наделение политическими и культурными правами и общественными обязанностями будет осуществляться без всякой дискриминации. В статье 20 содержится обязанность соблюдения права и свобод человека; указано, что государство гарантирует культурные, общественные, экономические, политические, гражданские и религиозные права и свободы всех своих граждан на базе равенства и равных возможностей. Умаление основных прав и свобод не допускается на основании различий в политических взглядах.

Статьей 32 запрещено выдавать политических беженцев, получивших политическое убежище по закону. Вопросы выдачи обычных иностранцев должны решаться на основании взаимных соглашений либо международной комиссией.

Конституция гарантировала свободу вероисповедания (статья 36). При этом государство гарантирует верующим исключительно «всех монотеистических религий» охрану святых для них мест «согласно историческому обязательству палестинского народа и международным обязательствам Палестины».

Согласно статье 37 конституции, гарантирована свобода мышления. Каждому предоставлено право высказывать свое мнение и публиковать его письменно, устно, средствами искусства и другими законными средствами. Закон может устанавливать исключительно минимальные ограничения, чтобы охранять права и свободы других.

Право публикации газет и других средств массовой информации признано универсальным, гарантированным конституцией (статьи 38-39); средства массовой информации выполняют свои задачи свободно и выражают разные мнения в обществе, соблюдая права, свободы, общественный долг и подчиняясь закону.

Согласно статье 52 конституции, право на демонстрацию и забастовку будет осуществлено с ограничениями, предусмотренными законом. Следующая статья предусматривает право доступа граждан на получение общественных должностей на базе умения, способностей и равных возможностей в соответствии с законом.

В конституции упоминаются некоторые социальные гарантии. В честности, предусмотрено упорядочить национальное страхование и пенсии по инвалидности и старости, однако статья 45 указывает на «поддержку семей «шахидов», заключенных, сирот, раненых в национальной борьбе и тех, кто нуждается в особом уходе. Государство будет гарантировать им, по мере возможности, услуги по образованию, национальное страхование, страхование здоровья и по закону даст им предпочтение в занятости». Государственная поддержка лиц, занимающихся террористической деятельностью, прямо противоречит статье 3 конституции, осуждающей террор. Содержащиеся в конституции социальные гарантии для «шахидов» не могут не стимулировать роста террористической активности, которая рано или поздно способна обратиться против самой администрации Палестинской национальной администрации.

В конституции Палестины комплекс статей, посвященных правам и свободам, завершается нормой о невозможности их упразднения. Однако здесь же статья 58 упоминает «упорядочивание» основных прав и свобод, которые «могут быть временно ограничены в экстраординарных случаях, связанных с безопасностью общества и в целях национальной безопасности». Ограничение прав и свобод встречается в основных законах целого ряда государств. Так п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации гласит о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Президент Палестинского государства с согласия главы правительства и спикера парламента, согласно статье 129, вправе объявить чрезвычайное положение в случае опасности войны, природной катастрофы, угрозы безопасности общества и функционирования законных органов власти. Чрезвычайные меры вводятся для восстановления общественного порядка, функционирования органов власти государства, преодоления природных бедствий на срок не более тридцати дней, который возможно продлить большинством в две трети голосов депутатов парламента, за исключением военного положения. При объявлении чрезвычайного положения указывается цель его введения, территория и период действия.

Однако правоприменительная практика ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения в целом ряде государств Ближнего Востока свидетельствует о весьма широких масштабах использования ограничений прав и свобод в интересах правящих политических режимов. В Египте, например, чрезвычайное положение сохранялось в течение почти 20 лет. С другой стороны, введение чрезвычайного положения зачастую сопровождалось нарушениями действующего законодательства, злоупотреблением властными полномочиями. Вероятно, в связи с этим, статья 58 Палестинской конституции указывает на то, что законом должно быть предусмотрено наказание за злоупотребление силой и властью. Вместе с тем, статьи о чрезвычайном положении расположены в тексте конституции непосредственно в разделе первом главы второй, который именуется «Президент государства», что свидетельствует о намерении авторов конституции предоставить именно президенту широкие полномочия, связанные с введением режима чрезвычайного положения.

Организация государственной власти построена на основе принципа разделения властей. Согласно статье 67, однопалатный палестинский парламент должен состоять из 150 депутатов, «представляющих весь палестинский народ». Из текста следует, что избирателями на выборах в парламент будут не только граждане Палестины, в которой проживает на сегодня около 3 миллионов человек, но и «весь палестинский народ» за рубежами нынешней автономии, что сразу увеличит число избирателей почти в два раза. Установлено, что избирательные кампании на выборах в парламент должна быть организованы на основе конституции и закона о выборах. Для кандидатов в депутаты парламента выдвинуто требование - «быть палестинцами».

Право законодательной инициативы по конституции (статья 78) принадлежит президенту в соответствии с решением совета министров, спикеру палаты представителей либо пяти ее депутатам.

В соответствии со статьей 89 конституции, президент государства либо председатель совета министров могут выступить с предложением о роспуске палаты представителей. Конституция не конкретизирует возможные основания роспуска, указав, что это возможно «в случае необходимости». Решение о роспуске принимается двумя третями голосов членов совета министров, после чего президент обязан издать декрет о роспуске парламента. В этом случае правительство назначает новые выборы в течение 60 дней по правилам, определенным избирательным законом. Если новые выборы не будут назначены, действующий состав палат продолжает исполнять свои функции до избрания нового состава парламента. Палестинская палата депутатов не может быть распущена в течение года с момента избрания, а также в условиях чрезвычайного положения.

Президент Палестинского государства по конституции (ст. 113) обязан обеспечивать соблюдение конституции и единства народа. Он является гарантом целостности государства и национальной независимости, надлежащего функционирования государственной власти. Вся исполнительная власть за пределами полномочий президента является прерогативой правительства. Согласно статье 127, президент государства является верховным главнокомандующим палестинских национальных сил безопасности, во главе которых стоит соответствующий министр.

Помимо этого, на основании статьи 125 президенту принадлежат следующие правомочия:

- президент вправе возглавить совет министров в исключительных случаях и в условиях чрезвычайного положения;

- представляет кандидатуру на пост главы правительства, принимает отставку правительства. Все иные решения нуждаются в совместной подписи главы правительства и министра либо ответственных министров. Глава правительства подписывает совместно с президентом государства постановления нормативного характера, постановления об изменении законов и постановления о созыве экстренных заседаний парламента;

- он вправе выступить с обращением к парламенту, которое не подлежит обсуждению;

- направляет проекты решений совета министров в парламент;

- принимает решения об амнистии либо смягчении приговоров суда;

- выполняет церемониальные функции, присваивает государственные награды.

Кандидат на пост президента должен иметь палестинское гражданство, возраст не менее 40 лет, пользоваться в полном объеме гражданскими и политическими правами. Согласно статье 115, президент избирается на пятилетний срок с возможностью однократного переизбрания. Президент обязан представлять финансовый отчет с указанием движимого и недвижимого имущества, денежных средств в Палестине и заграницей, принадлежащего ему, его жене, несовершеннолетним детям. Данный отчет представляется в конституционный суд.

Исполнительную власть на основании статьи 145 конституции осуществляет совет министров. После консультаций с представителями политических партий президент представляет кандидатуру на пост премьер-министра от политической партии, получившей большинство на выборах в парламент. Если формирование правительства окажется невозможным в течение трех недель, президент представляет кандидатуру на пост премьер-министра от политической партии, получившей большинство на выборах второе место и так далее.

Конституция не предусматривает голосования депутатов по кандидатуре на пост премьера, однако в статье 135 содержится императивная норма о том, что в случае выражения палатой представителей недоверия главе правительства все оно считается ушедшим в отставку, а президент возобновляет консультации по формированию правительства. Кроме того, именно после получения одобрения палаты премьер-министр и другие члены правительства приносят присягу перед президентом и парламентом в соответствии со статьей 139.

Конституция в статье 162 провозглашает независимость судебной власти, которую, согласно статьям 167-175, осуществляют судьи, кассационный суд, военный суд. Предусмотрено создание Высшего суда справедливости для разрешения административных споров и дисциплинарных правонарушений. В последнем установлении сказывается влияние англо-саксонской правовой традиции, аналогичное судебное учреждение существует в соседнем Израиле. Для решения организационных и кадровых вопросов, связанных с функционированием судебной системы, должен быть создан Высший юридический совет.

Конституция Палестины предусматривает создание Конституционного суда, который, согласно статье 181, должен отправлять правосудие независимо, в целях поддержания законности в деятельности государственных институтов. В его состав войдут девять судей, назначение которых производит президент на основании представления совета министров и после одобрения палаты представителей.

Конституционный суд вправе проверять на соответствие конституции решений и действий по запросам президента государства, премьер-министра, спикера либо десяти членов палаты представителей, судов, прокурора либо каждого, кто считает, что его права нарушены.

В целом, конституция Палестины представляет собой пример конституционного акта так называемого «государства в пути», то есть, находящегося в стадии становления. Намеченное на осень 2000 года провозглашение «Государства Фалыстын» не состоялось, однако конституция считается действующей. По основному закону Палестина конституируется как парламентская республика с весьма обширными полномочиями президента, унитарное государство.

В то же время конституционное регулирование прав человека не вполне соответствует основным международным актам о правах человека, так как признает значительное число прав и свобод исключительно за гражданами Палестины, верующими монотеистических религий и т.д. Зафиксированные в конституции основы демократического политического режима (принципы разделения властей, независимости судебной власти, парламентаризма), миролюбивой внешней политики вступают в существенное противоречие с конфронтационным политическим наследием Палестинской национальной администрации (установления о границах, столице государства, государственной поддержке «шахидов»). Все это позволяет сделать вывод, что конституция Палестины как основной закон «государства в пути» делает на этом пути шаг вперед и несколько шагов назад.

Литература

1. Constitution of the State of Palestine. Third draft. Revised in March, 25, 2003 // www. jmcc.org-documents-palestinconstitution-eng.pdf.url (в дальнейшем будет использоваться данный текст).

2. Иерусалим - столица Израиля: основной закон // Законы Государства Израиль / Под ред. Ц. Прейслера. - Иерусалим, 1997. - С. 587 (на иврите).

Размещено на Allbest.ru