Федеративное устройство государства: общие принципы и особенности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Тема данной контрольно-курсовой работы - федеративное устройство государства: общие принципы и особенности. По моему мнению, эта тема является актуальной по нескольким причинам.

Во - первых, сегодня число государств федеративного типа достигло 24. Это: Россия, США, Канада, Индия, Бразилия, Аргентина, Австралия, ФРГ, Нигерия, Мексика, Пакистан, Австрия, Бельгия, Швейцария, Югославия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Венесуэла, Танзания, Эфиопия, Папуа - Новая Гвинея, Федеративные Штаты Микронезии, Федеративная Республика Коморские острова. Эти государства расположены на всех континентах. При этом в Западном полушарии федеративные государства занимают более четырех пятых его территории. И хотя за последние десятилетия имел место и распад целого ряда федераций, тем не менее, за послевоенный период их численность в мире возросла почти в четыре раза.

Но значение федеративных государств определяется не только их численностью. Нельзя не отметить, что среди федераций многие сильнейшие и влиятельные страны мира - Россия, США, Мексика, ФРГ, Канада. Составляя всего лишь 13% общего числа стран нашей планеты, федеративные государства охватывают в общей сложности примерно треть населения и половину территории земного шара.

Во - вторых, за последние десятилетия в мире появился ряд таких стран, которые хоть и являются унитарными, но содержат в своей территориально - политической организации немало элементов федерализма. Речь идет о «государствах автономий» (например, Италии, Великобритании, Испании и др.), которые находятся как бы на стыке с федерациями, и в которых процесс федерализации продолжается.

В - третьих, в мире происходит распад старых федераций (таких как, СССР), так и возникновение новых. Распад ряда бывших федераций остро поставил вопрос о его причинах. Однако, уже в 90-е появились новые федерации - современная Югославия (1992), Бельгия (1993), Эфиопия (1994). Есть все основания полагать, что в будущем число федераций будет только расти.

В - четвертых, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных национально-территориальных образований (Абхазии и Южной Осетии в Грузии, Нагорного Карабаха в Азербайджане, Приднестровья в Молдове и др.), решение которых может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов.

В - пятых, мировой федерализм в той или иной форме может оказаться в перспективе одной из оптимальных межгосударственных форм для упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных государств.

Ниже следует привести одно из множества определений федеративного государства.

Федеративное государство - это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов.

Целью контрольно - курсовой работы является ознакомление с историей возникновения и становления федеративных государств; определение основных признаков и сущностных черт федераций; выделение типологии федеративных государств и изучение основных концепций федерализма.

Федеративные государства: история и современность

Одной из первых федераций была Швейцария, возникшая в 1291 г. как конфедеративный союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) и постепенно эволюционировавшая в сторону федерализации территориального устройства. Следующей по времени возникновения федерацией стала Нидерландская республика в составе семи соединенных провинций, основанная в 1579 г. по Утрехтской унии, но впоследствии распавшаяся. Государством, изначально образованным на закрепленных в конституции принципах федерализма, являются основанные в 1787 г. США.

Впоследствии попытки создания и функционирования федераций осуществлялись практически во всех уголках земного шара. Так, в Латинской Америке в 1823-1839 гг. существовала Федерация Центральной Америки, в 1836-1839 гг. - Перуано-Боливийская Федерация, в 1863-1886 гг. - Соединенные Штаты Колумбии, в 1956-1962 гг. - Вест-Индская (Карибская) Федерация. В Африке одним из первых федеративных государств было Соединенное Королевство Ливии (1951-1963 гг.). Позднее на африканском континенте существовали Федерация Родезии и Ньясаленда (1953-1963 гг.), Федерация Мали (1959-1960 гг.), Камерун (1961-1972 гг.), Конго (1965-1967 гг.). В Азии создавались Закавказская Федерация (ЗСФСР, 1918-1936 гг.), Соединенные Штаты Индонезии (1949-1950 гг.) и Федерация Южной Аравии (1962-1967 гг.). На европейском континенте федеративными государствами были СССР (1922-1991 гг.), СФРЮ (1945-1992 гг.), ЧССР (1945-1992 гг.).

В настоящее время в мире насчитывается 22 государства с официально закрепленной федеративной формой территориального устройства. Ими являются:

- в Европе: Австрия (Австрийская республика), Бельгия (Королевство Бельгия), Германия (Федеративная Республика Германия), Россия (Российская Федерация), Швейцария (Швейцарская конфедерация);

- в Азии: Индия (Республика Индия), Малайзия (Федерация Малайзия), Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан (Исламская Респуб-лика Пакистан);

- в Африке: Коморские Острова (Федеративная Исламская Республика Коморские Острова), Нигерия (Федеративная Республика Нигерия), Танзания (Объединенная Республика Танзания), Эфиопия (Федеративная Демократическая Республика Эфиопия);

- в Северной Америке: Канада, США, Мексика (Мексиканские Соединенные Штаты), Федерация Сент-Китс и Невис;

- в Южной Америке: Аргентина (Республика Аргентина), Бразилия (Федеративная Республика Бразилия), Венесуэла (Республика Венесуэла);

- в Океании: Австралия (Австралийский Союз), Микронезия (Федеративные Штаты Микронезии).

Одним из последних примеров преобразования унитарного государства в федеративное в новейшей истории можно считать Бельгию (1989 г.), а распада федерации на отдельные государства - Югославию (2007 г.).

Основные признаки и сущностные черты федеративной формы устройства государства

Федеративные государства отличаются друг от друга по многим критериям и признакам: численности населения, размеру занимаемой территории, этническому и конфессиональному составу и т.д. Исторически федерации возникли в разное время и различными путями. Вместе с тем существует набор неотъемлемых признаков федеративного государства:

1) наличие в составе федерации государственных образований, являющихся субъектами федерации, наделенными сферой собственных властных полномочий;

2) субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на его формальное провозглашение в некоторых федерациях;

3) наряду с общефедеральной конституцией и законами действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве федеральных;

4) помимо законодательных, исполнительных и судебных органов федерации имеются такие же органы субъектов федерации, при этом проводится разграничение компетенции в сфере законодательства и управления между федерацией и ее субъектами;

5) в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, существует палата представительства субъектов);

6) возможный признак - наличие двойного гражданства.

Американский политолог, специалист в области федеративных отношений и региональной политики Дж. Элейзер на основе сравнительного анализа различных федеративных систем выделяет шесть характеристик федерализма:

1) многообразие особенностей структур и механизмов функционирования государства;

2) обеспечение единства при сохранении многообразия;

3) внутренне гармоничное взаимодействие политических и социальных факторов;

4) соблюдение принципов и их соответствие задачам развития страны, а также тенденциям глобальных процессов;

5) постоянство формы политической организации.

В современной науке принято считать, что федеративные государства отвечают следующим условным критериям:

- федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;

- государства - субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией);

- федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств - членов федерации и проводить свою волю без их прямого одобрения;

- никакие поправки не могут быть внесены в конституцию без одобрения государств - членов федерации;

- федеративное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов федерации;

- государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами государств - субъектов федерации;

- определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами - членами федерации;

- главный законодательный орган страны должен быть двухпалатным (бикамеральным), и государства - субъекты федерации должны иметь равное представительство по крайней мере в одной из его палат;

- необходима дуальная организация суда, каждый уровень должен иметь свои суды для обеспечения действенности законов;

- национальный (федеральный) суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств - членов федерации.

Как полагает один из крупных исследователей федерализма И. Дьючесек, существует своего рода «тест на федерализм» - перечень из десяти вопросов, ответы на первые четыре из которых позволяют отличить федерацию от конфедеративных образований и союзов, а на оставшиеся шесть - федерацию от унитарного государства:

1. Имеют ли центральные власти исключительный контроль над внешней политикой и обороной страны?

2. Имеются ли конституционные гарантии против сепаратизма и распада государства?

3. Зависит ли деятельность центральных властей от одобрения и материальных ресурсов отдельных частей государства?

4. Кто обладает правом окончательного принятия поправок к конституции?

5. Обладают ли составные части государства гарантиями территориальной целостности и нерушимости границ?

6. Обеспечены ли гарантии равного представительства всех составных частей государства, независимо от их реального веса в одной из палат парламента, и их участие в принятии решений на общегосударственном уровне?

7. Имеются ли независимые судебные системы на общегосударственном уровне и в составных частях государства?

8. Имеется ли общегосударственная судебная инстанция, располагающая правом контроля над общегосударственной исполнительной властью и исполнительной властью в регионах?

9. Сохранили ли региональные власти полномочия, которые общегосударственная конституция не отвела центральной власти? Существенны ли эти полномочия или носят второстепенный характер?

10. Достаточно ли четко разделение компетенции между центральными и региональными властями?

Последний вопрос - о распределении компетенции и отношений между федерацией и ее субъектами - является ключевым для федеративного устройства государства, так как в зависимости от того, как он решен, определяется баланс власти в территориальном аспекте (баланс отношений «центр - регионы»). Выделяется несколько основных моделей политико-правового распределения компетенции, которые складываются из следующих элементов:

- исключительной федеральной компетенции;

- исключительной компетенции субъектов федерации;

- конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

- остаточной компетенции, распределяемой конституциями в зависимости от степени централизации/децентрализации каждой конкретной федерации.

Следует четко различать компетенцию как совокупность полномочий в отношении определенных предметов ведения и сами эти предметы, образующие сферы компетенции:

- исключительную федеральную, когда обладать властными полномочиями и осуществлять их могут только федеральные органы (вместе с тем отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации);

- исключительную субъектов федерации, когда обладать властными полномочиями и осуществлять их могут только органы власти субъектов, а также органы местного самоуправления;

- совместную федерации и ее субъектов, когда обладать властными полномочиями и осуществлять их могут и федеральные органы, и органы субъектов федерации, включая их органы местного самоуправления;

- остаточную, то есть не определенную конституцией (она может быть посредством специальных конституционных норм отнесена к любой из перечисленных выше).

Необходимо особо подчеркнуть, что по своей сути федерализм представляет собой весьма сложное и многогранное явление, подчас весьма причудливо сочетающее в себе как минимум две противоположные тенденции - во-первых, к большей централизации и унификации, во-вторых, к децентрализации и даже сепаратизму. Действительно, с одной стороны, федерация является целостным суверенным государством с общими конституцией, системой властных органов и учреждений, едиными территорией, политическим, экономическим, социокультурным и т.д. пространством. Основные законы практически всех федераций уделяют особое внимание гарантиям территориальной целостности государства, не признавая за субъектами права свободного выхода из федерации (сецессии).

С другой стороны, политическая сущность федерализма заключается в компромиссе, в попытке найти оптимальный баланс между одновременно действующими разнонаправленными - центробежными и центростремительными - силами, примирить стремление к самостоятельности в прошлом разъединенных, нередко имевших собственные исторические судьбы и этнокультурные различия политических сообществ и тенденцию к сохранению единства во имя достижения общих внутри- или внешнеполитических целей.

Тем самым федерализм являет собой переходную форму территориального устройства, которая в ходе длительной исторической эволюции или, напротив, стремительных институциональных изменений может стать как результатом (нередко промежуточным) дезинтеграционных процессов в некогда унитарном государстве (подавляющее большинство бывших империй), потерявшем (или продолжающем терять) контроль над частью своих территорий, так и предпосылкой формирования централизованного государства с единой системой органов власти и управления.

Типология федеративных государств

В современной науке существует несколько подходов к типологизации федеративных государств.

Так, в зависимости от типа политико-правового документа, которым закрепляется федеративное устройство, и его места в иерархии нормативно-правовых актов и правовой системе государства, выделяются договорные, конституционные и смешанные федерации. Классическими примерами договорных федераций, в основе образования которых лежало соглашение (договор) ранее независимых государств, являются Швейцария и США. В качестве примера конституционных федераций, провозглашенных таковыми в конституции (основном законе) страны, могут быть названы Индия, Малайзия, Мексика. Смешанные (конституционно-договорные и договорно-конституционные), или переходные, федерации формируются на основе как договорных, так и конституционных начал. В то же время приоритетное значение и высшую юридическую силу в конечном итоге имеет какой-либо один из этих политико-правовых документов. Принято считать, что договорные федерации создаются в основном «снизу», являются результатом воплощения в жизнь совокупной воли политически организованных национальных сообществ, а также отличаются более высоким уровнем автономии субъектов. Конституционные федерации создаются «сверху», являются результатом политико-правовой реконфигурации территории страны, вызванной широким набором факторов (реформа административно-территориального деления, соответствующая региональная политика государства и т.д.).

В зависимости от принципа, положенного в основу образования субъектов федерации, выделяются территориальные, национальные (этнические) и национально-территориальные (смешанные) федерации. В территориальных федерациях субъекты образуются без учета национальных, культурно-языковых и иных признаков и, как правило, имеют лишь территориально-географическую привязку к конкретной местности (нередко это находит свое отражение в топонимике субъектов, границы которых могут совпадать с границами природных ландшафтов, климатических и географических зон). В качестве классических примеров территориальных федераций могут быть названы США, Австралия, Австрия, Бразилия, Коморские Острова. В национальных федерациях субъекты образуются либо «снизу», в результате национального самоопределения, либо «сверху», на основе учета исторических, этноконфессиональных, социокультурных, языковых и других различий между группами, компактно проживающими на соответствующих территориях (нередко границы субъектов совпадают с границами ареалов проживания данных групп). Примерами национальных федераций являются Индия, Пакистан, Нигерия, Эфиопия. В смешанных федерациях субъекты образуются на основе учета целого комплекса факторов, включая исторические, территориально-географические, этноконфессиональные, социокультурные (тем самым границы субъектов могут иметь природно-географическое, этнолингвистическое или другое происхождение).

Смешанными федерациями являются Бельгия: три субъекта - сообщества - образованы по культурно-лингвистическому принципу, три - регионы - по территориально-экономическому; Канада: в основе деления на субъекты - провинции - предпринята попытка учесть интересы, как минимум, во-первых, англо-канадской, франко-канадской общин и этнических меньшинств (эскимосов и др.); во-вторых, двух основных конфессиональных групп - протестантов и католиков; в-третьих, городских (промышленных) и сельских территорий; Россия: субъекты Российской Федерации образованы на основе национально-государственных, национально-территориальных и административно-территориальных признаков.

Необходимо отметить, что научное сообщество по-разному оценивает территориальные, национальные и смешанные федерации с точки зрения их устойчивости и эффективности. Одни ученые полагают, что территориальные федерации более устойчивы по сравнению с национальными, где создание субъектов, являющихся одновременно этническими, лингвистическими, конфессиональными и т.д. ареалами, таит в себе риск сепаратизма, задает территориальный формат для распада страны.

Другие считают, что исключительно территориальный подход при конструировании федеративного государства может привести к излишней централизации, игнорированию коллективных прав компактно проживающих на его территории этнических сообществ, а тем самым явится причиной межнациональных войн, всплесков терроризма и т.д. В то же время исследователи демонстрируют единодушие относительно необходимости поиска комплексных путей решения данных проблем, отказа от разного рода крайностей типа «каждому этносу (народу) - свой субъект федерации».

В зависимости от политико-правового положения субъектов в составе федерации выделяются симметричные и асимметричные федеративные государства.

Симметричная федерация предполагает однородность и равноправие составляющих федерацию субъектов. Как правило, симметричные федерации возникают «снизу», на основе союза государств, и отличаются большей устойчивостью, поскольку в них отсутствует борьба за выравнивание статусов субъектов. В то же время подавляющее большинство исследователей весьма скептически относится к возможности существования симметричных федераций в «чистом виде», ведь даже будучи конституционно симметричным, федеративное устройство государства может нести в себе скрытую асимметрию. Тем самым правомерно говорить о наличии относительно симметричных федераций, в качестве примеров которых могут быть названы Австрия, ФРГ, ОАЭ, Эфиопия.

Асимметричная федерация может включать в себя однородные (субъекты) и разнородные (субъекты и несубъекты) составные части, политико-правовое положение которых является различным. Тем самым можно говорить о существовании двух основных моделей асимметричных федераций:

- структурно однородной федерации, состоящей из субъектов, фактически не обладающих равным политико-правовым статусом. Так, п. 1 ст. 5 Конституции РФ провозглашает равноправие субъектов Федерации, однако уже в п. 2 этой же статьи, а особенно в гл. 3 «Федеративное устройство» содержатся положения, устанавливающие неравноправие субъектов. Схожая ситуация характерна для Канады, где провинция Квебек законодательно наделена преимуществами культурно-лингвистического характера, а также для Индии, где штат Сикким и штат Джамму и Кашмир обладают бульшими конституционными привилегиями по сравнению с другими регионами страны;

- структурно неоднородной федерации, состоящей из субъектов и территориальных образований, не обладающих статусом субъектов федерации: федеральных (административных) территорий, федеральных (столичных) округов, федеральных владений, административно-территориальных образований с особым статусом (территории военных баз, закрытые зоны и т.д.), а в некоторых случаях - «ассоциированных государств». Так, в состав США, помимо 50 штатов, входят федеральный округ Колумбия (со столицей страны городом Вашингтоном), а также ряд федеральных владений и федеральных территорий. Структурно неоднородными федерациями являются также Австралия (6 штатов,

2 территории - Национальная столичная и Северная, 7 административных территорий), Аргентина (22 провинции, 1 национальная территория, 1 федеральный округ), Венесуэла (20 штатов, 1 федеральный округ, 2 федеральные территории, 72 федеральных владения).

Следует обратить внимание на то, что конституционно закрепленные виды асимметрии часто являются единственно возможным механизмом решения имеющихся в федеративных государствах проблем, связанных с объективно существующими между субъектами различиями социально-экономического, исторического, культурного, этнического, конфессионального и другого характера. При наличии в федерации серьезных диспропорций (территориально-географических, социально-экономических, культурных, демографических, ресурсных и др.) между различными ее частями политика выравнивания может привести к негативным последствиям, послужить импульсом к территориальной дезинтеграции государства. Кроме того, формально устанавливаемая в условиях конкретной социально-политической и экономической ситуации асимметрия, позволяя ответить на давление региональных элит в отношении решения тех или иных вопросов, нейтрализовать действие центробежных сил, сгладить сепаратистские тенденции, может быть впоследствии модифицирована или вообще снята по мере усиления позиций федерального центра и решения существующих проблем.

В зависимости от характера распределения компетенций между федеральным центром и субъектами выделяются централизованные и децентрализованные федерации.

Централизованным федерациям присуще наличие широких полномочий у федерального центра, позволяющих ему осуществлять активное вмешательство в дела субъектов федерации, регулировать различные сферы их жизни. В централизованных федерациях, как правило, руководители исполнительных и управленческих структур субъектов назначаются федеральным центром (главой государства), а выборы представительных органов проходят при открытом или скрытом влиянии федеральных властей. Центр вправе распускать органы власти субъектов федерации или приостанавливать их деятельность. При необходимости (чрезвычайные ситуации, военное положение и т.д.) федеральный центр может вводить в субъекте прямое правление главы государства. В качестве примера централизованной федерации может быть назван Пакистан.

Децентрализованные федерации, напротив, характеризуются весьма ограниченными полномочиями федерального центра, в том числе в плане вмешательства в дела субъектов федерации. Субъекты наделяются широкими правами в различных сферах жизнедеятельности: как правило, кроме права иметь собственные вооруженные силы, выпускать собственную валюту, распоряжаться исключительной собственностью федерации. Примерами децентрализованных федераций являются Австралия, Бельгия, ФРГ.

В зависимости от количества субъектов федеративные государства бывают двух-, средне- и многосубъектными. Двухсубъектными федерациями являются Сент-Китс и Невис, а также Танзания. Среднесубъектными (с количеством субъектов до 10) можно считать Бельгию (3 региона и 3 сообщества), Коморские острова (4 острова), Микронезию (4 штата), Пакистан (4 провинции), Объединенные Арабские Эмираты (7 эмиратов), Австрию (9 земель), Эфиопию (9 штатов). Многосубъектными федерациями являются Канада (10 провинций), Малайзия (13 штатов), ФРГ (16 земель), Венесуэла (20 штатов), Аргентина (22 провинции), Швейцария (26 кантонов), Бразилия (26 штатов), Индия (28 штатов), Нигерия (36 штатов), США (50 штатов). Самое большое количество субъектов федерации - в России (на 12 декабря 1993 г. - 89, на 1 марта 2008 г. - 83).

Наконец, существует еще один подход к типологизации федераций - по набору разнообразных факторов и характеристик. В соответствии с ним, можно выделить несколько типов федеративных устройств:

- западноевропейский тип (Австрия, Бельгия, ФРГ, Швейцария) объединяет старые западноевропейские демократии, связанные, как Бельгия и Швейцария, или не связанные с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью;

- североамериканский тип (США, Канада, Австралия) объединяет старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти;

- латиноамериканский тип (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) объединяет старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской имперских систем из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации - создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов, особенно в районах нового освоения, - традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности;

- островной тип (Коморские Острова, Микронезия, Сент-Китс и Невис) объединяет молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные;

- афро-азиатский тип (Индия, Малайзия, ОАЭ) объединяет относительно молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде феодальных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации; высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах;

- нигерийский тип (Нигерия, Пакистан, Эфиопия) объединяет молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации. Принципы федеративного устройства использованы в них центральными властями («сверху») как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношениях регионов. Это федерации асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Основные концепции федерализма и их специфика

Все разнообразие концепций федерализма с определенной долей условности сводится к двум теориям: теории дуалистического федерализма и теории кооперативного федерализма. Остальные концепции так или иначе связаны с базовыми положениями указанных теорий и в общей массе своих основных положений являются их производными. Концепции дуалистического и кооперативного федерализма были сформулированы в США. По сути, они аккумулируют обширный период американской истории, нижней границей которого является зарождение независимого государства как такового, а верхней - период экономического кризиса 30-х годов ХХ в.

Однако было бы ошибочно полагать, что указанные теории без изменений принимались другими федеративными государствами и применялись ими в чистом виде. Развитие и детальная проработка данных концепций в одной стране не означает, что подобные процессы не происходили в рамках других территориальных образований. При оценке моделей, сложившихся в процессе становления других федераций, необходимо учитывать их национальную специфику и логику внутристранового исторического процесса, дабы понять, что конкретно подверглось изменению в первоначальной теоретической схеме.

Поскольку исторически теории дуалистического и кооперативного федерализма были концептуализированы в США, то проще всего рассматривать их эволюцию именно на примере американской истории.

Однако в рамках данного анализа необходимо учитывать и межстрановой аспект, связанный с экспортом указанных теорий в южноамериканские и европейские федеративные государства.

Доктрина дуалистического федерализма является базовой для оценки всех без исключения федеративных государств, возникавших в различные периоды мировой истории. Термин «дуалистический федерализм» впервые появился в США в 30-е годы XX в., однако основные положения этой доктрины были сформулированы за полтора века до этого. Фактически аналогичные процессы концептуализации теоретических предпосылок образования дуалистической федерации шли и в Европе (например, в Германии), однако США изначально оказались в наиболее выгодных исторических условиях, что позволило в полной мере применить теорию на практике сразу после ее выработки.

Основными чертами концепции дуалистического федерализма являются: исключительно договорный формат отношений в ходе политического взаимодействия федерального центра и субъектов, добровольный характер объединения участников федерации, четкое разделение полномочий между федеральным центром и субъектами при сохранении обеими сторонами суверенитета в своих сферах. Концепция дуалистического федерализма предполагает значительную степень социально-экономической и политической самодостаточности входящих в федерацию образований, а потому не предусматривает обращения регионов к содействию со стороны федерального центра. Федеральный центр же не столько взаимодействует с регионами, в том числе путем предоставления им недостающих организационных, финансовых и других ресурсов, сколько реализует собственные, определенные основным законом страны задачи, при необходимости сдерживая участников федерации от совершения неправомерных действий или устраняя последствия уже свершившихся акций. Тем самым концепция дуалистического федерализма исключает возможность создания иерархической системы подчинения регионов федеральному центру, вмешательство которого в сферу компетенции субъектов допускается лишь в исключительных случаях. Перераспределение полномочий между уровнями власти, равно как и любое другое изменение правил игры, возможно лишь путем внесения поправок в учредительные документы федерации - федеративный договор или основной закон страны. Фактически такая система взаимоотношений центра и регионов в США отвечала реалиям американской истории начального периода независимости. Однако Конституция Соединенных Штатов изначально содержала положения, которые, при надлежащей их трактовке, могли способствовать расширению компетенции общефедеральной власти в ущерб правам штатов. Одним из примеров таких положений является доктрина «скрытых полномочий», последовательное применение которой позволило существенно ограничить сферу компетенции регионов. Более того, после Гражданской войны вмешательство федерации в дела штатов только усилилось. Было де-факто ликвидировано характерное для дуалистической федерации право штатов на выход из союза. Стоит сказать, что юридически оно никогда не принадлежало регионам, однако сам формат выстраивания отношений между двумя равноправными частями одного государства фактически предполагал такой исход.

Таким образом, система договорного согласования полномочий и осуществления внутренней политики исходя из собственной четко определенной сферы компетенции стала постепенно сменяться все большей централизацией, которая достигла апогея к началу XX в. До определенного момента такой порядок отношений был эффективен. Однако последующие исторические события показали, что подобный формат взаимодействия, когда регионы практически лишены права применения собственной инициативы, может отрицательным образом сказаться на состоянии государства в целом. Со всей ясностью это стало понятно в период Великой депрессии, когда изменился сам порядок отношений между центральной и региональными властями, что нашло отражение в теории кооперативного федерализма. федерация государство дуалистический кооперативный

Основы концепции кооперативного федерализма были сформулированы в 1938 г. американской исследовательницей Дж. Кларк. Главной идеей этой концепции явился поиск оптимальных механизмов сотрудничества федерального центра и субъектов, их совместного и скоординированного участия в реализации программ социально-экономического развития, в процессах перераспределения ресурсов внутри федерации. Впоследствии концепция кооперативного федерализма стала обретать завершенность, сосредоточившись на поиске такой системы федеративных отношений, которая бы отразила переход общества на качественно новый уровень централизации экономических и властных ресурсов. Последняя была объективно обусловлена ростом взаимозависимости на всех уровнях экономической, социальной и политической организации, которая, в свою очередь, предопределила усиление центростремительных тенденций в федеративных отношениях, активизировала сотрудничество федеральных и региональных властных институтов, а также распространила федеральную компетенцию на те сферы, которые традиционно относились к компетенции структур гражданского общества или муниципальных органов. В итоге проблема разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами стала смещаться из публично-политической плоскости в корпоративно-бюрократическую.

Таким образом, система кооперативного федерализма, даже учитывая повышение степени вовлеченности регионов в процесс принятия важных для государства решений, не ослабила давление на штаты со стороны федерального центра. Появились новые механизмы вмешательства федерации в дела ее субъектов. В данном случае расширение политического участия на всех уровнях и создание многочисленных ассоциативных образований только усилили возможность контролировать их деятельность, поскольку федеральная власть изначально определяла основы такого сотрудничества.

Если анализировать концепции дуалистического и кооперативного федерализма в межстрановом разрезе, то можно отметить следующее. Период развития федеративных государств, связанный с функционированием дуалистической федерации, практически полностью повторяет те черты данной формы федеративной организации, которые прошли апробацию в США. Сложнее с кооперативным федерализмом. Во-первых, в разных странах, при первоначальном сохранении общих черт, присущих этой концепции, в частных отношениях наблюдаются колоссальные различия. Во-вторых, на базе теории кооперативного федерализма в некоторых государствах были созданы свои концепции организации федерации, успешно применяемые в рамках политической практики.

Иллюстрацией первого тезиса служит германский федерализм. Оформившись после 1945 г., он испытал на себе непосредственное влияние теоретических разработок американских ученых. Официально федеративная модель современной ФРГ называется «кооперативным федерализмом», однако смысл в нее вкладывается совершенно иной. Если в США, даже при условии расширения вертикально-горизонтального сотрудничества в рамках федерации, применяется дирижистская политика, когда федеральный центр самостоятельно определяет стандарты и способы организации такого взаимодействия, то в Германии, при сохранении общих основ данной модели, сотрудничество понимается несколько иначе. Немецкие земли, как субъекты федерации, наделены большей самостоятельностью, чем американские штаты. Институциональный дизайн кооперации между центром и регионами, а также регионов между собой определен достаточно четко, однако подвержен изменениям. Кроме того, земли, имея достаточно четко ограниченный круг собственной компетенции, вправе оказывать влияние на процессы общефедерального уровня, используя при этом механизмы, обозначенные в конституции страны (в частности, в данном вопросе необходимо учитывать особый статус Бундесрата - палаты представительства земельных интересов).

В США штаты в массовом порядке не имеют возможности влиять на стратегические решения, принимаемые на федеральном уровне.

Второй тезис находит подтверждение на южноамериканском континенте. Там на основе доктрины кооперативного федерализма была выработана собственная теория интеграционного федерализма. Суть ее состоит в передаче части полномочий штатов их крупным объединениям (в традиционной для латиноамериканского федерализма терминологии это называется субнациональным уровнем), когда возникают вопросы, требующие скорейшего решения на уровне нескольких штатов (в частности, это касается применения новых технологий, использования природных ресурсов и т.п.).

Дальнейшее развитие концепций федерализма опять же связано с американским континентом. Однако предлагаемые проекты не содержали принципиально новых положений, а лишь дополняли те моменты, которые содержались в доктрине кооперативного федерализма. Непосредственным следствием применения кооперативной теории стало формирование устойчивых связей и отношений между чиновничьими корпорациями федерального уровня, регионов и муниципалитетов. Это способствовало фактическому обособлению правительств штатов, их замыканию на федеральный уровень и отрыву от сферы публичной политики на региональном уровне. Тем самым становилась очевидной угроза превращения федеративных отношений в сферу, недоступную рядовым гражданам, подмены традиционных федеративных связей, политических по своему характеру, вертикальными функциональными связями корпоративно-бюрократического характера. Данное обстоятельство вызвало появление концепции технократического федерализма (термин С. Бира), предостерегавшей от ослабления политической составляющей процесса принятия решений на федеральном и региональном уровнях, от перегруженности государства обязательствами в социальной сфере, от ухода бюрократической корпорации от общественного контроля и реализации социально значимых целей. В основе концепции технократического федерализма лежала идея формирования действенных механизмов, не дающих федеральной и региональным элитам, которые, несмотря на различные внутренние конфликты, в большинстве случаев действуют весьма согласованно, определять программы развития общественно значимых сфер исходя из собственных интересов.

Одним из следствий чрезмерной централизации начала и середины XX в. в США явился колоссальный дефицит федерального бюджета. Это было связано в первую очередь с тем, что федеральный центр брал на себя право финансировать практически все целевые программы, проводимые на уровне отдельных штатов. В связи с этим возник вопрос о частичной децентрализации полномочий. Поэтому начиная с середины 60-х годов ХХ в. в риторике американских президентов все активнее стали звучать подобные нотки децентрализации, связанные с расширением прав штатов. Однако собственно концепциями федерализма их назвать нельзя, поскольку они не имели четкой теоретической базы и затрагивали лишь частные аспекты взаимоотношений центра и регионов. К тому же на практике должной реализации их основных положений не наблюдалось. Данный преобразовательный тренд был аккумулирован в двух «теориях» федерализма - «новом» и «конкурентном».

Концепция нового федерализма была впервые озвучена кандидатом в президенты США республиканцем Р. Никсоном в 1969 г. В ее основе лежала так называемая теория прав штатов, в соответствии с которой штаты, будучи политико-административными образованиями, должны сохранять за собой исключительные полномочия в политической и социально-экономической сферах. Таким образом, оказавшиеся в руках федерального центра административные функции - борьба с загрязнениями окружающей среды, преодоление бедности, модернизация городского хозяйства и т.д. - должны быть переданы правительствам штатов и органам местного самоуправления. Децентрализацию некоторых функций управления предполагалось осуществить в трех сферах: территориальной (принятие региональными и местными властными структурами мер для непосредственного приближения системы управления к рядовым гражданам), административной (передача управления отдельными общественными службами расположенным близко друг с другом муниципалитетам) и политической (перераспределение полномочий между законодательными и исполнительными структурами регионального и местного уровней путем формирования новых автономных управленческих институтов). Помимо этого предполагалась передача финансовых средств на социальные нужды на уровень штатов и муниципалитетов с предоставлением последним свободы в их расходовании. На практике концепция нового федерализма была реализована в США и Австралии, однако специалисты до сих пор обсуждают эффективность ее применения.

Историческим продолжением концепции нового федерализма явилась концепция конкурентного федерализма, появившаяся в 1980-х гг. в ходе дискуссий вокруг программы реформ федеративных отношений в США, предложенных президентом Р. Рейганом. Он полагал, что дирижистская практика прошлых лет способствовала нарушению баланса в системе взаимоотношений «центр - регионы», чрезмерно сосредоточила в руках федеральной власти политическую инициативу, ресурсы и ответственность, а также привела к усилению федеральной бюрократии в ущерб самостоятельности штатов и муниципалитетов. Основными положениями концепции конкурентного федерализма явились: преодоление перегруженности федерального центра обязательствами в социальной сфере путем передачи значительной части социальных программ и требующихся для их реализации ресурсов на уровень регионов, восстановление роли субъектов федерации как полноправных участников федеративных отношений, возвращение узурпированных бюрократией функций контроля за принятием решений политикам, подотчетным общественным структурам. Одна из центральных идей конкурентного федерализма заключается в необходимости поощрения соперничества между, с одной стороны, федеральным и региональным уровнями власти, с другой стороны, властными структурами одного уровня, которое делает федеративную систему более динамичной, способствует экономическому росту, оптимизирует государственные расходы и увеличивает доходы и т.д.

Заключение

Итак, я могу подвести итог проделанной мной работы: федеративное государство является суверенным государством, объединяющим территорию своих субъектов на договорной или конституционной основе. Значение федерации как формы государственного устройства в настоящее время очень велико. Мною уже было сказано, что федеративная система существует в более чем двух десятках стран мира - это десятая часть всех стран мира, треть населения и больше половины территории всех стран мира. Но эти показатели, которые делают федеративную форму наиболее эффективной, в вопросе о делении государства, не главные. Главное, на мой взгляд, то, что государства с федеративной формой устройства более динамичны в плане развития правовых отношений, по сравнению с унитарной формой и в разной степени в таких странах, но может осуществляться всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан.

Но в чистом виде не существует определенно федеративного государства. Так можно сказать в отношении Соединенных Штатов Америки, государства с федеративной формой устройства. Очень многие общие признаки федерации, сформулированные в теории государства и права, не просматриваются в Федерации США, хотя именно это государство является одним из первых стран с федеративным устройством.

Федерация - самая молодая и самая прогрессивная форма государственного устройства. Но это не означает, что человечество не может изобрести ничего более совершенного. Возможно, в будущем появятся принципиально новые элементы формы государства, и это лишь еще раз доказывает перспективность и необходимость рассмотрения данной темы.

Список литературы

1. Ильин И.А. Жизненные основы федерации // Ильин И.А. Собр. соч.: В 10 т. М.: Русская книга, 1993. Т. 2. Кн. 1. С. 218-221.

2. Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М.: Аспект Пресс, 2005. С. 392.

3. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: ГУ ВШЭ, 2006. С. 194-196.

4. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004. С. 278.

5. Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М.: Альфа-М, 2005. С. 21.

6. Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. М.: МГИМО(У); РОССПЭН, 2006. С. 65-66;

7. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: ГУ ВШЭ, 2006. С. 199-200.

8. Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М.: Аспект Пресс, 2005. С. 403-404.

9. Федерализм: Энциклопедия. М.: МГУ, 2000. С. 556-561, 564-577.

Размещено на Allbest.ru