Электронное правительство: эффективность политики внедрения информационно-коммуникационных технологий в государственное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПОЛИТИКИ ВНЕДРЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

государственный управление электронный правительство

Обзорная статья посвящена вопросам внедрения ИКТ в государственное управление. Представлены концепции развития постиндустриального, информационного общества, общества знаний и обозначен современный этап развития государственных программ, направленных на формирование электронного правительства на федеральном и региональном уровнях. Развитие теории государственного управления представлена с точки зрения постепенного формирование сетевой модели публичной политики. В статье большое внимание уделено процессу формирования концепции и планов реализации электронного правительства как на международной арене (США и Евросоюз), так и в России.

Два раздела статьи посвящены методическим вопросы оценки эффективности государственного управления и развития электронного правительства. Международный опыт представлен описанием Индекса ООН готовности стран к электронному правительству (UN Global E-Government Readiness Report) и европейской системой исследований электронного правительства. Европейская Система индикаторов и ежегодные сравнительные исследования, которые осуществляются по заказу Еврокомиссии, позволяют обозначить динамику развития степени усовершенствования онлайновых электронных услуг по двум группам: базовых электронных услуг для граждан (G2C) и для бизнеса (G2B).

Российский опыт и программы оценки эффективности развития электронного правительства представлен описанием формирования единой методологии государственного статистического наблюдения за производством и использованием ИКТ в различных отраслях экономики, в социальной сфере и государственном управлении, а также информацией о первых программах мониторинга, осуществляемых двумя аналитическими агентствами: CNews Analytics (Москва) и Институтом развития свободы информации (С.-Петербург).

В выводах констатируется, что в России пройден первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. В этой связи важным компонентом проектной и аналитической деятельности становятся регулярные и сопоставимые исследований востребованности электронных правительственных услуг и сервисов электронного правительства со стороны граждан и выявления основных целевых групп, которые в настоящее время максимально готовы к восприятию таких услуг.

В последние годы правительства во всем мире начали интенсивно использовать информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) с целью повышения эффективности и качества своих услуг. Эти инициативы и программы получили название «Электронное правительство» (E-Government). Мировой опыт показывает, что внедрение технологий «электронного правительства» предоставляет гражданам и бизнесу доступ к высококачественным услугам госорганов и одновременно уменьшает стоимость этих услуг. Обзорная статья посвящена вопросам внедрения ИКТ в государственное управление. Описан современный этап развития государственных программ, направленных на формирование электронного правительства на федеральном и региональном уровнях. 5

Концепции развития информационного общества и вопросы государственного управления

Концепция информационного общества обычно рассматривается, как новая ступень эволюции человеческой цивилизации, новая фаза общественного развития, в которой информационный сектор экономики оказывает решающее влияние на развитие, как мирового сообщества, так и отдельных стран.

В 1990-х, начале 2000-х годов под влиянием стремительного развития Интернета и появлением так называемой «новой экономики» появилось большое количество работ, в которых либо развивались идеи постиндустриализма в направлении акцентирования внимания на технологическом или информационно-коммуникационном компоненте общественного развития (например, технотронное общество), либо делалась попытка построить комплексную теоретическую модель новой общественной системы. При этом используются разнообразные названия: информационное общество, сетевое общество, информационализм, общество, основанное на знаниях и др.

Важно подчеркнуть, что с конца 1990-х годов концепция информационного общества начала активно применяться в социальной практике и проектах, направленных на внедрение ИКТ в различные сферы жизни общества, что особенно проявилось в программах Европейского Союза. В частности проблематика информационного общества начала обсуждаться в середины 1990-х годов на совещаниях и конференциях, организованных Советом Европы, Европейской Комиссией, ЮНЕСКО и многими другими международными и межправительственными организациями. В 1998 г. Международный союз электросвязи (ITU) выступил с предложением о проведении под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН) Всемирного Саммита по информационному обществу. Параллельно осуществлялась аналогичная деятельность в рамках Группы Восьми (G8), которая завершилась подписанием в 2000 г. «Окинавской хартии глобального информационного общества», где лидеры государств, входящих в «Восьмерку» обозначили готовность к реализации в своих странах программ, направленных на развитие информационного общества и ликвидации информационного неравенства. 6

Следует отметить, что подготовка федеральной целевой программы «Электронная Россия» началась сразу после подписанием В. Путиным Окинавской хартии. Всемирный Саммит по информационному обществу был проведен в два этапа. Первый - в декабре 2003 г. в Женеве, второй - в ноябре 2005 г. в Тунисе. В России в это время начала готовиться и обсуждаться в экспертном сообществе «Стратегия развития информационного общества в России», которая была одобрена в 2007 г. Тем самым можно констатировать, что сам термин перестал быть чисто научным и начал активно использоваться в проектах и программах на международном и государственном уровнях.

При этом следует отметить, что звучат и весьма осторожные оценки применимости термина информационное общество для научного анализа социально-экономических процессов и тенденций развития современной цивилизации. Например, Фрэнк Уэбстер свою работу «Теории информационного общества» заканчивает главой «Существует ли информационное общество?»2, где обозначается, что само базовое понятие информационного общества было до какого-то момента полезным, т.к. позволило внести организацию в поле явлений, которые подлежали исследованию. В частности, концепция информационного общества помогла исследователям сосредоточиться на различных явлениях и рассматривать их в совокупности - сдвиги в структуре занятости, появление новых средств распространения информации, изменения в сфере образования и т.п. Однако, по мнению Ф. Уэбстера, понятие «информационное общество», сыграв на определенном этапе положительную роль, вводит в заблуждение особенно тем, что намекает на существование нового типа общества, где социальные изменения всецело определяются как последствия этапов информационной революции.

Превалирование линии технократического детерминизма в работах посвященных информационному обществу действительно просматривается и, на наш взгляд, альтернативой может служить рассмотрение процессов влияния информационной сферы на жизнь социума с точки зрения институционального подхода к анализу социально-экономических процессов трансформации современного общества.

Важным фактором в этих процессах является развитие глобализации, где информационный компонент является важным, но не определяющим. Информационная экономика и электронный бизнес, получившие обобщенное название «новая экономика», в первую очередь понятия из области экономической науки, и лишь во вторую - информатики. Этот факт убедительно подтвердил на рубеже веков крах NASDAQ и другие менее заметные кризисные явления, связанные со становлением и развитием информационной сферы современной экономики и финансов. В настоящее время успех сетевых коммерческих проектов определяется, в своей основе, не спецификой информационной системы, а эффективной бизнес-моделью самого проекта и качеством работы с целевой аудиторией и партнерами.

Следует отметить, что концепция обществ знаний, которую в настоящее время продвигает ЮНЕСКО, позиционируется как некая антитеза концепции информационного общества. Однако, критика информационного общества за превалирование технократического детерминизма, пока еще не сопровождается конструктивными идеями, которые могут показать принципиальное отличие этих двух понятий. При этом та линия, которую провозгласила ЮНЕСКО, заявляя о продвижении концепции обществ знаний - линия гуманизации процесса глобализации - естественно, заслуживает всяческой поддержки, однако научного обоснования введения нового термина пока еще не появилось.

Например, UNDP (Программа развития ООН) в 2004 году свой традиционный доклад «О развитии человеческого потенциала в России» посвятила рассмотрению темы «На пути к обществу, основанному на знаниях». В докладе выделяются восемь главных проблем (или направлений развития и исследований):

- национальная инновационная система как основа экономики знаний России;

- перспективы формирования экономики, основанной на знаниях;

- экономический рост, доходы и социальная дифференциация;

- могут ли знания заменить людей?

- образование и рынок труда;

- человеческое развитие и интеллектуальный потенциал регионов России;

- интеллектуальный капитал как основа богатства современного общества;

- отношение общества к знанию. 8

Доклад содержит рекомендации в отношении того, как эффективно использовать российские преимущества - один из самых высоких уровней образования, имеющийся технологический и научный потенциал и природные богатства - для развития человеческого потенциала через формирование общества, основанного на знаниях.3 Успешность формирования нового общества, по мнению авторов доклада, зависит в первую очередь от развития экономики, основанной на знаниях (экономики знаний). Отмечается, что характерной чертой современной человеческой деятельности является наличие компонента знаний в каждом продукте и услуге. Интеллектуальная работа, специальные знания и коммуникации становятся факторами не только создания добавленной стоимости, но и конкурентоспособности, экономического развития организаций. Для многих видов продукции большая часть стоимости создается на стадии не столько материального производства, сколько маркетинга, сбыта, научно-исследовательских и конструкторских разработок, в сфере обслуживания. Знания стимулируют возникновение новых видов деятельности, производств и отраслей, становятся движущей силой обновления имеющихся технологий, ключевым фактором конкурентоспособности и благосостояния населения. Все больше распространяются те виды активности, которые имеют дело со знаниями, информацией и пр. Нетрудно вычленить в вышеприведенных сюжетах компоненты просто повторяющие основные позиции концепции информационного общества, где вместо термина «информация» используется термин «знания». При этом снова возникает идея о том, что общество в определенный момент должно приобрести некие новые черты и стать обществом знания.

Возникает важный вопрос о соотношении понятий, описывающих общество как «постиндустриальное», «технотронное», «информационное», «сетевое», или «общество, основанное на знаниях». Представляется, что с научной точки зрения самым обобщающим следует считать понятие постиндустриального общества, описывающего важную фазу развития человеческой цивилизации, где можно выделить три крупных этапа: доиндустриальное - индустриальное - постиндустриальное общество.

Остальные понятия и соответствующие концепции имеют право на существование и представляют собой описание процессов и возможных тенденций развития и трансформации социально-экономических систем на постиндустриальном этапе нашей цивилизации. Вопросы функционирования и трансформации системы государственного управления в информационном обществе являются важным компонентом в данных концепциях. Процесс разработки государственной политики Российской Федерации в сфере развития информационного общества можно разделить на три большие стадии: 1991 - 1995 гг. - формирование основ государственной политики в сфере информатизации в условиях рыночных отношений; 1995 - 1998 гг. - переход от политики информатизации к формированию основ информационной политики; 1998 - 2008 гг. - формирование государственной политики в сфере развития информационного общества. В 2008 г. завершился первый этап - этап разработки государственной политики - был принят первый официальный документ, утвержденный на высшем государственном уровне - «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», началась разработка плана реализации Стратегии и программ развития информационного общества на региональном уровне. Тем самым можно сказать, что с 2008 года в России начался этап реализации стратегии развития информационного общества. В 2005 - 2008 гг. шел процесс формирования нормативной базы в сфере электронного правительства в России. В настоящее время Правительством Российской Федерации утверждены пять документов со сроком действия до 2010 года, имеющих прямое отношение к развитию электронного правительства: - Концепция и программа административной реформы в Российской Федерации - ФЦП «Электронная Россия»

- Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации - Концепция региональной информатизации

- Концепция использования информационных технологий в органах государственной власти

Однако этот процесс находится еще в самом начале своего развития. Это подтверждается тем фактом, что основные нормативные документы, которые имеют отношение к вопросам развития электронного правительства в России, имеют статус концепций.

Теория государственного управления и формирование сетевой модели публичной политики

В последние десятилетия вопросы реформирования государственного управления в значительной степени опираются на концепцию «Нового государственного менеджмента» (New Public Management). Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство», которое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах. По оценкам многих специалистов, это движение является одним из наиболее серьезных изменений в философии и парадигме государственного управления, произошедшее за последнее столетие. Авторами концепции «Перестраивающегося правительства» (Reinventing Government - RG)являются Дэвид Осборн и Тэд Гэблер, которые предлагают принципы RG не в виде неких нормативов, а как обобщение изменений в государственном управлении. Исходные принципы излагаются следующим образом: - государство рассматривается не как неизбежное зло, а как способ коллективной деятельности и решения общественных проблем; - эффективное государство должно соответствовать требованиям информационного общества и экономики знаний - большая, централизованная и стандартизованная бюрократия должны остаться в прошлом; - проблемой государственного управления являются не люди (бюрократы), а сама бюрократическая система; - традиционная демократия (автор говорят о республиканской и демократической идеологии в США) не сможет решить сегодняшние проблемы государства путем перераспределения средств - эффективность решений зависит от «переизобретения» правительства; - необходимо основываться на принципах обеспечения равенства возможностей для всех граждан.

Основной идеей данной концепции является утверждение, что основное значение надо придавать не правительству, а такому изменению стимулов в государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления более предпринимательским и соответственно более эффективным. Это, в свою очередь, будет способствовать перенесению ресурсов из областей с низкой отдачей в области с более высокой отдачей. Основные принципы концепции «перестройки правительства» можно изложить следующим образом:

- необходимость конкуренции между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства;

- наделение местных сообществ большими полномочиями;

- ориентация на конечный результат - измерение результатов деятельности и концентрация на них является одним из путей усовершенствования работы государственного аппарата;

- ориентация на миссию вместо простого следования правилам имеет ряд преимуществ, в частности повышает инновационность и гибкость оргструктуры;

- модель «сервисного государства» - представление граждан в качестве клиентов повышает ответственность и деполитизирует распределение средств между организациями госсектора, стимулирует инновации и дифференциацию услуг, приводит к меньшей расточительности в текущей деятельности госсектора;

- упреждение проблем вместо их разрешения - долгосрочное планирование, упреждение и профилактика проблем обходятся дешевле, чем работа в «пожарном режиме»;

- акцентирование госструктур на зарабатывании денег, а не их трате;

- децентрализация деятельности правительства - наделение большими полномочиями служащих и создание проектных команд;

- опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур;

- государство должно выступать в качестве катализатора изменений в коммерческом и неправительственном (третьем) секторе в интересах решения общественных проблем.

Последняя позиция формулируется в форме принципа - «наблюдать, а не грести». Идея состоит в том, что если правительство будет тратить все силы на хозяйственную деятельности (будет «грести»), то у него не будет возможности прокладывать курс. На масштабные государственные задачи будет все время не хватать ресурсов и поэтому рекомендуется направлять усилия коммерческого и третьего секторов на решение общественных проблем. Например, грантовая помощь благотворительным и волонтерским организациям дешевле, чем поддержание функционирования государственной структуры.

Следует отметить, что государственная служба многих стран переживает не лучшие времена, а ее реформа - это постоянно расширяющаяся тема для обсуждения в одних странах или непрерывный планомерный процесс - в других. Проблемы, лежащие в основе необходимости реформирования государственной службы формулируются следующим образом:

- постоянный рост совокупной занятости и расходов на заработную плату в государственном секторе увеличивает нагрузку на бюджеты разных уровней;

- слабая мотивация труда госслужащих и нехватка квалифицированного персонала приводят к снижению эффективности функционирования государственного аппарата;

- развитие протекционизма и коррупции определяют низкий уровень общественного доверия к чиновникам и государственному аппарату в целом;

- неспособность госаппарата реагировать на изменения вызывает операционную неэффективность и низкое качество государственных услуг.

Концепция и практика нового государственного менеджмента, существуя в разных странах под разными названиями (предпринимательское правительство, менеджеризм и др.), предполагает вполне определенный набор компонентов, с разной полнотой реализуемых в отдельных странах в ходе реформирования государственного управления.

Можно сформулировать следующие базовые принципы концепция нового государственного менеджмента:

- использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего частным фирмам, переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых, в том числе электронных технологий;

- введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; активное использование тендерных процедур и повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями; - дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в которых разделены интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям; - практичный и профессиональный менеджмент, включающий подотчетность и избирательный контроль со стороны вышестоящих государственных ведомств; - четкие стандарты и измерители целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, четкого определения индикаторов успешности выполнения целей и задач, желательно в количественной форме; - контроль «на выходе»: оценка результатов, а не процесса их получения; увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности; - переход к обеспечению индивидуализированных (responsive) услуг гражданам и бизнесу; - повышение дисциплины, улучшение управления человеческими ресурсами и сокращение издержек.

Широкое распространение принципов нового государственного менеджмента связывается с ростом недоверия правительствам и расширения в общественном сознании негативизма по отношению к властям. В результате политическая власть, стремясь избежать обвинений в неэффективном руководстве, которые могут негативно сказаться на перспективах переизбрания, заинтересована делегировать ответственность на средние и нижние этажи правительственной иерархии - правительственные агентства и другие структуры.

Говоря о внедрении принципов корпоративного управления в деятельность по реформированию государственной власти необходимо учитывать существенную специфику административного процесса. Государственное управление реализуется путем встраивания в деятельность государственных организаций специальных механизмов (административных регламентов и проч.), обеспечивающих выполнение задач государственными функционерами (чиновниками различного ранга). Сама деятельность государства по выполнению поставленных задач отражается в трех различных сферах - политической, правовой и социально-экономической. Каждая из этих сфер имеет свои традиции, ценности и специфику организации работы. Государственное администрирование является формой осуществления этих трех сфер деятельности государства и как операционная (в значительной степени процедурная) деятельность включает в себя ресурсное планирование, управление персоналом, управление проектами, программами и процессами, организационный дизайн и т.д.

В настоящее время принципы нового государственного менеджмента начинают терять свои позиции и звучат призывы отказаться от этого термина и использования преимущественно рыночной идеологии в процессах административного реформирования. В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического подхода. Оказалось, что отделение управления ресурсами от политики, на котором настаивает концепция нового государственного менеджмента, в значительной степени бесперспективно. Общее направление административных реформ сегодня начинает описываться понятием «Governance», которое сложно однозначно перевести ни русский язык. Фактически переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях «Governance» означает изменение методологических оснований теории и практики административных реформ8. Эта концепция объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями. Общий смысл концепции «Governance» состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированным и регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных, чем на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.

К новому подходу относится понятие «качественное управление» (Good Governance), которое описывается по методологии, разработанной в структурах ООН [9] и включает в себя следующие ключевые характеристики: - сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory); - признание верховенства права (Rule of Law); - прозрачность власти и ее решений (Transparency); - отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness); - ориентация на консенсус (Consensus Oriented); - равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness); - результативность, эффективность и экономичность (Effectiveness and Efficiency) - подотчетность власти гражданам (Accountability).

Как развитие концепции «качественного управления» можно рассматривать понятие «демократическое управление» (Democratic Governance), которое начинает использоваться в программах ООН, в частности в Программе развития ООН (United Nations Development Programme - UNDP) для построения композитных индексов и сравнительной оценки развивающихся стран.

Следует отметить, что в условиях формирования новой сетевой модели публичного управления происходит подвижка и в концептуальных принципах и парадигмах использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в государственном администрировании. Л.В. Сморгунов утверждает, что, в общем и целом, движение идет в направлении более широкого понимания возможностей ИКТ и выражается в переходе от концепции электронного правительства (e-government) к концепции электронного управления (e-governance). Если в центре концепции электронного правительства лежат понятия открытости правительственной информации и предоставление публичных онлайновых услуг, то новое понимание включает в себя такие концепты, как сотрудничество, участие, координация. Фактически речь идет об электронной демократии, которая позволяет расширять формы и сферы влияния граждан на процесс принятия и реализации политических решений. Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время до сих пор широко распространен взгляд на государство как большую корпорацию и, тем самым, подходы и принципы корпоративного менеджмента используются для оптимизации административных процессов, которые понимаются как бизнес-процессы. Необходимо учитывать, что механический перенос принципов управления, отработанных в коммерческом секторе в область государственного администрирования не приносит быстрых результатов и повышения эффективности функционирования государственного аппарата. В отличие от операционного управления в бизнесе, государственное администрирование должно учитывать особенности трех содержательных сфер деятельности государства и в значительной степени определяется спецификой процедурных аспектов деятельности государственных структур и встроенных в них механизмов государственного управления. Эти механизмы получили название административных регламентов.

Электронное правительство: международный опыт и модели реализации в России

Современные представления о реформировании государственного управления наряду с другими элементами включают концепцию электронного правительства, которая обычно охватывает операционную (или исполнительную) составляющую деятельности правительства, т.е. то, что называется правительственной машиной и входит в сферу организационного проектирования. К примеру, в концепции правительственной реформы США подчеркивается необходимость преобразования операционной составляющей деятельности правительства в части его собственного функционирования и его взаимодействия с гражданами, которым оно служит. В основе этого преобразования лежат три следующих принципа: - правительство должно концентрироваться на гражданах, а не на бюрократии; - правительство должно ориентироваться на результаты своей деятельности; - правительство должно базироваться на рынке, активно продвигая инновации.

В Соединенных Штатах законодательная база создания электронного правительства начала формироваться администрацией У. Клинтона / А. Гора с 1995 г., когда был принят закон «О снижении бумажного документооборота». В 1996 г. была осуществлена существенная переработка закона «О свободе информации» (The Freedom of Information Act) и принят закон Клинджера-Коэна «О реформе использования информационных технологий». Следующий закон «Об избавлении от бумажного документооборота в правительственных учреждениях» был подписан в 1998 г. В декабре 1999 г. У. Клинтоном были подписаны два меморандума - об электронном правительстве (Electronic Government) и об использовании информационных технологий на пользу обществу (Use of Informational Technology to Improve Our Society). Это собственно и был старт широкомасштабного проекта внедрения технологий электронного правительства в деятельность американских госструктур. В качестве основной была обозначена проблема - до сих пор гражданин вынужден обращаться к конкретному ведомству, а не к Правительству в целом. Электронные технологии были призваны устранить этот главный недостаток.

Необходимо отметить, что в США с 1995 по 1999 г. доля пользователей Интернета выросла в четыре раза и уже составляла около 40 % населения страны, что создавало необходимую социальную базу для востребованности правительственных электронных услуг (для сравнения в России в настоящее время всего около 30 % населения имеют доступ к Интернету, однако примерно третья часть интернет-аудитории пока проживает в двух российских городах - Москве и Санкт-Петербурге14). Администрация Дж. Буша продолжила реорганизацию деятельности структур государственного управления с использованием ИКТ - летом 2001 г. Дж. Буша в своем послании к Конгрессу США предложил новую программу расширенных реформ управления. Специальной рабочей группой в начале 2002 г. была подготовлена «Стратегия создания электронного правительства», в которой констатированы четыре основные проблемы, тормозящие внедрение этих технологий: - низкое качество исполнения государственных программ; - слабая информатизация и автоматизация бизнес-процессов в госструктурах; - «островная» автоматизация - отсутствие интеграции информационных систем; - наличие сопротивление изменениям со стороны госструктур. Специальная группа провела анкетирование 150 ответственных работников 70 правительственных ведомств и было сформулировано около 200 предложений. В выводах специальной рабочей группы было зафиксировано значительное дублирование и избыточность в деятельности правительства, которые затрудняют получение гражданами необходимых услуг, одновременно порождая увеличение отчетности и документооборота: - на правительство возложены 30 основных функций и рабочих процедур;

- каждая из 30 правительственных функций исполняется в среднем 19-ю ведомствами; 20

- каждое ведомство вовлечено в среднем в исполнение 17-ти правительственных функций.

В результате были сформулированы предложения по реорганизации процесса внедрения электронного правительства в США, которые в дальнейшем были закреплены в законе «Об электронном правительстве», организации специального Управления по электронному правительству (Office of Electronic Government) в рамках Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget) и формировании Фонда электронного правительства с ежегодным бюджетом от 45 до 150 млн долл. Законе «Об электронном правительстве» предусматривал выделение из федерального бюджета США примерно 345 млн. долл. в течение четырех лет на реализацию проектов. Однако фактически Конгресс США ежегодно утверждал в среднем всего от 4 до 5 млн. долл. Отмечается также отставание институционального реформирования и реорганизации правой базы от задач электронного правительства в США16. Однако, несмотря на возникающие трудности и проблемы, в США сложилась система управления процессом развития электронного правительства и пошагового внедрения электронных государственных услуг как неразрывной части и ядра административной реформы. При этом важным фактором успеха явилось встраивание позиций, связанных с информатизацией госуправления и качеством интерактивных правительственных услуг, в систему общих оценок эффективности функционирования правительственных ведомств, что находит отражение в объемах финансирования из государственного бюджета и специальных фондов. Европейский подход к развитию «электронного государства» в значительной степени опирается на базовые принципы макроэкономической политики стран Евросоюза в области формирования информационного общества, заявленные в программе «Электронная Европа»: - содействие расширению общественного доступа к современным ИКТ путем создания центров доступа (библиотеки, школы и т.д.);

- расширение набора социальных услуг, предоставляемых в электронной форме, и увеличение их доступности; - внедрение технологий информационного общества в государственную систему образования и переподготовки;

- проведение исследований в области социальных последствий, вызванных распространением ИКТ, и возможностей адаптации всех категорий граждан к новым условиям жизни;

- повышение уровня ознакомления общества с возможностями ИКТ (при этом государственные органы власти должны лидировать по использованию электронных технологий в своей повседневной деятельности, стимулируя этим ускорение информационного развития всего общества);

- содействие процессу стандартизации информационных систем для обеспечения совместимости сетей, а также предоставляемых сетевых интерактивных услуг;

- контроль за разработкой соответствующего законодательства и соблюдением юридических гарантий граждан и бизнеса.

Важным фактором, отличающим европейскую модель, является стремление тщательно учитывать при создании систем электронного правительства социально-культурное и языковое многообразие общества.

В частности, можно привести список 20 базовых государственных услуг, реализация которых отслеживается на уровне Европейского Союза в качестве одного из индикаторов прогресса отдельных стран в сфере создания «электронного правительства». Список этих базовых электронных услуг делится на две части: 12 услуг для граждан и 8 услуг для бизнеса.

Базовые электронные услуги для граждан (G2C):

- декларирование подоходного налога;

- поиск работы через службы занятости;

- оформление социальной помощи (пособия по безработице и на ребенка, возмещение затрат на медицинские услуги, оплата учебы);

- оформление персональных документов (паспорт, водительское удостоверение);

- регистрация автомобиля (нового, подержанного, импортированного);

- подача заявлений на строительство;

- информирование полиции (например, в случае кражи и т.п.);

- пользование публичными библиотеками (доступность каталогов, поисковые средства);

- оформление свидетельств (о рождении, браке) - запрос и предоставление;

- подача заявлений на поступление в учебные заведения;

- информирование о смене места жительства;

- услуги, связанные с медициной (интерактивные консультации, доступность медицинских услуг в различных учреждениях, заявки на лечение в конкретном госпитале и др.).

В список базовых услуг ЕС для бизнеса (G2B) входит восемь позиций:

- оформление социальных отчислений на служащих;

- декларирование корпоративных налогов;

- оформление налога на добавленную стоимость (декларирование, уведомления);

- регистрация новой компании;

- подача статистических данных;

- таможенное декларирование;

- получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды;

- функционирование системы государственных закупок.

В апреле 2006 г. в рамках Еврокомиссии сформирован новый План действий по электронному правительству и высказываются суждения о необходимости увеличения инвестиций в развитие информационного общества. В частности комиссар ЕС по информационному обществу и СМИ Вивиан Рединг высказывает озабоченность, что в области исследований по ИКТ Европа продолжает отставать от своих конкурентов, инвестируя приблизительно половину того, что инвестируют США.

Современный подход к реализации систем электронного правительства предполагает, что с точки зрения пользователя (гражданина или организации), государство является неким «черным ящиком», который предоставляет услуги или продукты. При этом потребители государственных услуг обращаются за ними в соответствии с «жизненными эпизодами», т.е. ситуациями в которых возникает потребность в участии государственных органов. Например, вступление в брак, строительство нового дома, получение социальных выплат и/или поиск работы. Создание единой точки доступа к государственным услугам и информации означает, что система организуется в соответствии с потребностями гражданина или организации, вместо того, чтобы объяснять им, какие полномочия имеют государственные ведомства, и кто за что отвечает17. Тем самым, когда гражданин (пользователь) имеет дело с эффективно организованной системой «электронного правительства», он не интересуется какое конкретно ведомство обязано оказать ему ту или иную услугу (т.е. выполнить одну из функций), а общается с разными ведомствами с точки зрения «жизненного эпизода». Один «жизненный эпизод» может быть связан с несколькими государственными услугами, которые в ряде случаев задействуют функционирование различных ведомств. Такой подход часто называется принципом «одного окна». Важной составной частью этой деятельности является реструктуризация административных процессов и проектирование электронных административных регламентов, которые должны составить основу единой федеральной архитектуры «электронного правительства». Рассмотрим специфику реализации в России идей электронного правительства в контексте целей и задач административной реформы.

Еще в 2003 г. в Послании Президента России в качестве основного препятствия экономическим реформам была названа недостаточная эффективность функционирования государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Тем самым были поставлены задачи реформирования в трех сферах: политической (радикальное сокращение функций государственных органов), правовой (необходимость формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством), и административной (совершенствования административных процедур и регламентов). Все эти задачи были объединены под общим названием «административная реформа», которая формально началась с президентского Указа №824 от 23 июля 2003 года, зафиксировавшего цели ограничения числа функций государства и административного изменения структуры органов государственной власти с перераспределением между ними различных функций. Этот указ также ввел в практику российского государственного строительства широко использующуюся за рубежом модель «сервисного государства» (в указе впервые были упомянуты «государственные услуги» и подчеркнута необходимость их развития).

Насущная необходимость в комплексном реформировании административной деятельности определяется анализом состояния системы государственного управления в России:

- отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71 % опрошенных, по данным Фнда ЇОбщественное мнение»), качества оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг);

- существенные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5 % выручки малых предприятий) и коррупцию (90-е место по индексу восприятия коррупции в 2004 г., по данным Transparency International);

- низкая эффективность госуправления в международных сопоставлениях (место России по эффективности государственного управления из 209 стран - индекс GRIСS - в последней трети рейтинга).

В ходе первого этапа административной реформы (2003 - 2005 гг.) была проведена инвентаризация, анализ и классификация функций федеральных органов исполнительной власти. Всего было проанализировано 5634 функции государственного управления, из них эксперты признали избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868 функций.

Второй этап административной реформы стартовал в конце 2005 г., когда распоряжением Правительства РФ (№ 1789-р от 25 октября 2005 г.) были одобрены: «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» и «План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.». В соответствии с Концепцией Правительством Российской Федерации быть определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который будет осуществлять нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы. Поскольку Минэкономразвития России является основным разработчиком Концепции, данная функция была закреплена за этим министерством. В части нормативного обеспечения за Минэкономразвития России была закреплена разработка проектов федеральных законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных регламентах»; проектов нормативных правовых актов в развитие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Предполагается, что в рамках Программы Минэкономразвития России будет осуществлять:

- общую координацию мероприятий по проведению административной реформы федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации;

- конкурсный отбор программ и проектов федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации;

- подготовку предложений о стимулировании участников конкурсного отбора.

Следует особо отметить направление, которое тесно связано с задачей внедрения в системе государственного управления механизмов управления по результатам. В рамках административной реформы предполагается проведение анализа функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их соответствия целям Правительства РФ и задачам самих федеральных органов исполнительной власти, закрепленных в докладах об основных направлениях и результатах их деятельности.

Одной из целей административной реформы является снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (с нынешних 8,5 до 3 % от выручки малых и средних предприятий к 2010 году). В частности, приняты изменения для внесения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций и оборудования при выявлении нарушений требований законодательства угрожающих жизни и здоровью людей. Внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Разработаны методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и формированию стандарта комфортности предоставления государственных услуг. Готовятся методики анализа вновь вводимых полномочий на избыточность и экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

Вопросы применения ИКТ и обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти путем представления информации в Интернете естественно являются составной частью организационно-методического потенциала административной реформы. Кроме того, была создана межведомственная комиссия по координации мероприятий ФЦП «Электронная Россия» с мероприятиями административной реформы. Следует отметить, что в 2002 - 2005 гг. в рамках ФЦП «Электронная Россия» выполнялось всего около 2,5% от общего объема проектов информатизации органов власти, тем самым преобладающая часть проектов выполнялись в рамках бюджетов на информатизацию по региональным и другим федеральным программам.

Предполагается, что в результате реализации мероприятий новой редакции ФЦП «Электронная Россия» на 10 % повысится эффективность бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти, а трудозатраты органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне снизятся примерно на 25 %. В пресс-релизе Мининформсвязи России обозначено, что реализация мероприятий Программы позволит также уменьшить административную нагрузку на население и организации при их взаимодействии с органами власти, повысить скорость и качество предоставляемых государственных услуг, что, в свою очередь, положительно отразится на общем уровне доверия населения к государству. С экономической точки зрения, по 27 расчетам Мининформсвязи России, социально-экономическая и бюджетная эффективность реализации мероприятий Программы в период 2007-2010 гг. может составить около 74 млрд. рублей.

Следует отметить, что анализ российской практики административной реформы и внедрения технологий электронного правительства показывает, что наша страна находится до сих пор еще на этапе освоения методов нового государственного менеджмента и формализации административных регламентов с постепенным переводом их в электронный формат.

Методические вопросы оценки эффективности государственного управления и развития электронного правительства: международный опыт

Задача создания комплексной системы индикаторов измерения степени развития информационно-коммуникационных технологий в различных странах мира и методологии ее практического применения начала формулироваться в конце 1990-х гг. К этому времени уже имелся существенный практический опыт и методический потенциал измерения отдельных факторов, влияющих на развитие информационного общества - охвата населения и бизнеса средствами связи (стационарной и мобильной телефонией), количества телевизоров, радиоприемников и компьютеров на душу населения, динамики роста интернет-аудитории и др. 18 Рассмотрим два подхода, иллюстрирующие международный опыт - индекс готовности стран мира к использованию электронного правительства, формируемый ООН и систему индикаторов для измерения уровня развития электронного правительства в странах Европейского Союза. Индекс ООН готовности стран к электронному правительству Оценка уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства осуществляется в рамках деятельности Департамента экономического и социального развития ООН, ежегодно публикующего отчеты, представляющие потенциал и возможности развития этих социальных технологий в 191 стране мира. Использованные в UN Global E-Government Readiness Report индексы оценивают страны по готовности электронного правительства (eGovernment Radiness) и электронному участию (eParticipation). Выделены два аспекта, влияющие на развитие электронного правительства: - потенциал, или способность (Capacity), государственного сектора к развертыванию инфраструктуры ИКТ, позволяющей улучшить качество услуг населению и бизнесу, т.е. готовность страны к созданию электронного правительства;

- готовность (Wllingness), которая означает наличие действий со стороны правительства, направленных на обеспечение информацией и знаниями для повышения вооруженности (или степени удовлетворенности) населения.

Индекс готовности электронного правительства (E-Government Readiness Index) отражает характеристики доступа к электронному правительству, главным образом технологическую инфраструктуру и образовательный уровень, чтобы представить, как страна использует возможности ИКТ для национального, экономического, социального и культурного развития. Этот индекс позволяет сравнивать состояние и анализировать тенденции, существующие в пределах стран и регионов, а также между ними. Подчеркивается, что E-Government Readiness Index особенно интересен для глав правительств, политиков, специалистов, а также для представителей гражданского общества и частного сектора, поскольку позволяет проводить глубокий анализ состояния и позиций страны в мировом сообществе в области использования гражданами электронного правительства. Индекс готовности к электронному правительству составляется из трех исходных индексов (подиндексов) - подиндекс развития правительственных веб-сайтов (Web Measure Index), телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index) и человеческого капитала (Human Capital Index). Индекс электронного участия (eParticipation Index) оценивает, насколько полезными являются онлайновые услуги и как часто они предоставляются гражданам. Его составляющие: - электронное информирование (eInformation) граждан правительством со своего веб-сайта относительно программ, бюджетов, законов и всего, что имеет ключевое значение для общества; - электронные консультации (eConsultation), причем посетители правительственного веб-сайта должны иметь возможность выбора тему или направление общественной политики для онлайн-обсуждения;

- электронное принятие решений (eDecision Making) с участием граждан страны, при этом предполагается, что правительство обеспечивает обратную связь по результатам решения конкретных проблем.

Согласно последним опубликованным данным (E-Government Readiness Report 200820) в 2007 г. Россия занимала всего 60-е место по уровню готовности к развитию электронного правительства (см. табл. 1).

Таблица 1 - Индекс готовности к электронному правительству, 2004 - 2007 гг.

Размещено на Allbest.ru