Гражданское общество как система негосударственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Гражданское общество как система негосударственного управления

Понятие и структура гражданского общества

В советское время гражданское общество как определенный социальный феномен практически не исследовалось. Первые работы на эту тему появились в конце 1960-х гг., в период «хрущевской оттепели». Более обстоятельно гражданское общество стало изучаться в 1980-1990-е гг. в процессе подготовки и проведения «перестройки», а затем «радикальных экономических и политических реформ». Преодоление господствовавшего в стране тоталитаризма (1920-1990) возможно как теоретически, так и практически главным образом через создание развитого и надежно функционирующего гражданского общества. Только тогда, когда государство займется исполнением действительно общих для всех людей функций, а самодеятельное население самоорганизуется для отстаивания и защиты своих групповых (корпоративных) интересов в гражданское общество, - только тогда будут созданы реальные предпосылки для действительной демократии.

Что такое гражданское общество? При ответе на данный вопрос даются различные определения, которые отличаются не только формулировками. Например, А.П. Кочетков считает, «что гражданское общество - это система внегосударственных общественных отношений и институтов, гарантирующая человеку реализацию его естественных и социальных прав и выражающая разнообразные потребности, интересы и ценности свободных, относительно независимых членов общества» Становление институтов гражданского общества: Россия и международный опыт: Материалы международного симпозиума М., 1995 С. 45..

В данном определении выделяются четыре свойства гражданского общества: 1) система общественных отношений и институтов; 2) данная система имеет внегосударственный характер; 3) гарантирует человеку реализацию его прав; 4) выражает разнообразные интересы свободных членов общества.

По мнению Ю.П. Аверина, «Гражданское общество - это такая социальная организация, которая представляет собой совокупность социальных форм самодеятельного существования людей, преследующих особые интересы» Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического анализа М., 1996 С.38. Здесь, как видим, при характеристике гражданского общества акцент делается на несколько иных свойствах: 1) это социальная организация; 2) она представляет собой совокупность социальных форм самодеятельного существования людей; 3) данные люди преследуют свои особые интересы.

При анализе гражданского общества, судя по всему, следует обратить внимание на четыре его особенности. Во-первых, это общество отличается негосударственным характером. Нужно отметить, что прилагательное «гражданский» происходит от существительного «гражданин», т.е. «горожанин». Исторически действительно многие элементы современного гражданского общества возникли и развивались в процессе формирования независимых городов. Но сейчас гражданское общество - это особое состояние значительной части населения определенной страны. Кроме того, понятие «гражданское общество» довольно многозначно. Чаще всего оно используется в трех смыслах, а именно для обозначения социальных явлений, которые имеют нерелигиозный, невоенный или негосударственный характер. В словосочетании «гражданское общество». Как в приведенных выше, так и в других имеющихся в литературе определениях основное внимание обращается как раз на то, что гражданское общество - это особая часть общества, которая имеет негосударственный характер.

Во-вторых, данное общество является самоуправляющимся, что закономерно следует из его первой особенности. Раз оно в некоторых вопросах в определенных исторических условиях выходит из-под непосредственной опеки государства, то вынуждено брать на вооружение принципы самоуправления. Гражданское общество структурируется по своим, прежде всего этнографическим, экономическим и политическим, интересам и создает необходимые органы самоуправления данными структурными образованиями. Их возникновение и развитие возможно лишь при наличии юридически свободного и самодеятельного населения, которое формируется в условиях товарного производства и рыночных отношений.

В-третьих, гражданское общество имеет направленно групповой характер, т.е. осуществляет управление и организованную реализацию не индивидуальных, а именно групповых интересов людей. Если государство реализует общие социальные функции, то гражданское общество сосредотачивается на выполнении функций (функций организованных групп населения).

Нередко высказывается мнение, что основное значение гражданского общества - защита «частных» (индивидуальных) интересов людей. Например, А.Л Андреев утверждает: «Гражданское общество образует сферу самодеятельности и самоорганизации людей, сферу их частных интересов и инициатив, осуществляемых на основе личного разумения и предприимчивости под свою собственную ответственность» Становление институтов гражданского общества: Россия и международный опыт… С.20.

Но человек в обществе, как известно, не может существовать сам по себе неким Робинзоном. Его социализация и все социальное развитие реализуется всегда в составе какой-либо социальной общности - в семье, учебном или производительно коллективе, спортивных, профессиональных, религиозных, политических и других общественных организациях. Поэтому реализация и защита индивидуальных интересов обычно выражаются в реализации и защите интересов той или иной организованной группы людей, в составе которой находится данный индивид. Гражданское общество как раз и призвано выражать и последовательно отстаивать эти групповые интересы населения. Хотелось бы особо подчеркнуть, что только через защиту данных организационно-правовых интересов оно защищает интересы конкретных личностей. Именно организованная группа может реально создать и действительно создает все необходимые параметры для всестороннего развития личности.

И, в-четвертых, гражданское только тогда достигает своей зрелости, а, следовательно, и социальной действенности, когда приобретает системный характер. Данная системность носит не субординационный, а координационный характер. Здесь все социальные общности (организованный по интересам группы) не соподчинены друг другу, а взаимодействуют в соответствии с принятыми межгрупповыми нормами. Некоторые из этих норм освящаются государством и приобретают силу государственных законов, иных государственных нормативных актов; другие - имеют форму межгрупповых соглашений и договоров. Именно государственные и межгрупповые нормативы приводят различные части, стороны и элементы негосударственной социальной управленческой структуры в систему, которая и выступает как гражданское общество.

Если обобщить рассмотренные особенности гражданского общества, то можно предположить следующее определение. Гражданское общество есть система негосударственного социального самоуправления организованных групп населения. По своей природе и социальной сущности гражданское общество выступает как конструктивная оппозиция любой государственной власти. Оно является добровольным объединением оппозиционных сил, которые противостоят и вместе с тем продуктивно сотрудничают с государственной властью. Отстаивая интересы организованных группы населения, гражданское общество использует в основном легитимные средства и формы. Поэтому оно нуждается в правовом государстве, в котором основные вопросы жизнедеятельности людей решаются на основе государственного права, узаконенных юридических норм.

Когда возникло гражданское общество? Практически все исследователи склонны считать, что гражданское общество как негосударственная конструктивная оппозиция государственному управлению создается только с возникновением развитого капитализма. Буржуазная частная собственность, правовая свобода личности, возможность создания организованных по социальным интересам групп населения - все это реальные предпосылки для возникновения и развития буржуазного гражданского общества. Оно формируется и совершенствуется по мере становления и укрепления капиталистической общественной формации.

Каковы причины возникновения гражданского общества? На данный вопрос даются разные ответы, но чаще всего указываются три причины: развитие политики, коллективистских и индивидуальных начал гражданственности См.: Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993 С. 76.. Несомненно, все эти факторы оказывают самое непосредственное влияние на появление гражданского общества. Однако здесь надо учитывать и действие четвертого (экономического) фактора, который играет определяющую роль в возникновении данного общества, - товарного производства и рыночных отношений. Только они выдвинули перед людьми задачу по созданию действенного механизма влияния на государство с целью реализации своих групповых интересов.

В обществе, где нет товарного производства и рынка (или оно находится в неразвитом состоянии), а общественное разделение труда имеет примитивный характер, у людей нет потребности и возможности для создания организованных групп интересов.

Государство здесь прямо и непосредственно воздействует на индивидов, у которых по большей части отсутствуют всякие формы социально защиты от злоупотреблений государства и его должностных лиц. С появлением капиталистического производства и рынка, с усилением общественного разделения труда в обществе создаются реальные предпосылки для активизации экономической, политической и другой социальной деятельности, в результате чего и возникает гражданское общество.

Что необходимо, чтобы возникшее гражданское общество успешно развивалось? На этот счет имеются различные суждения В.Г. Смольков. См.: Гражданское общество и государство // Гражданское общество. М., С. 30-32.. На наш взгляд, необходимым условием жизнедеятельности гражданского общества являются следующие.

1. Наличие у каждого члена общества достаточно частной собственности или законодательно закрепленного права на действительное совладение значительной групповой собственностью. Гражданин должен иметь не формальную, а реальную частную или групповую собственность, т.е. владеть, использовать и распоряжаться данной собственностью по своему усмотрению. В настоящее время и на обозримую перспективу именно реальная и социально значимая (социально достаточная) частная или групповая собственность является экономической основой действительной свободы личности. Человек в современном мире только тогда обретает свободу в своих действия и поступках, получает реальные условия для оптимального развития, когда становится социально значимым или групповым собственником. Та мизерная «частная собственность», которую получили российские граждане в результате приватизации в виде ваучеров, конечно, не могла и не решала данной проблемы.

2. Наличие в обществе развитой социальной структуры, отражающей разнообразие интересов различных классов, социальных слоев и групп населения. При слабовыраженной, «размытой» социальной структуре человек связан с государством напрямую, а это существенно ограничивает возможности его личных прав и свобод. Историческая практика свидетельствует, что неразвитость социальной структуры является социальной базой для возникновения и существования диктаторских, тоталитарных и авторитарных режимов. Чтобы успешно противостоять возникновению этих антидемократических режимов, люди должны самоорганизоваться в устойчивые группы и с их помощью защищать свои экономические, политические и другие интересы. Только оптимально организованные по интересам население создает развитую социальную структуру, которая и выступает одной из важнейших предпосылок возникновения и развития гражданского общества.

3. Наличие правового государства, когда государство и граждане равноответственны друг перед другом и перед законом, т.е. когда государственная власть и все граждане подчинены нормам права. Для обеспечения сдержек и противовесов правовое государство строится на принципах разделения власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную; раздвоения (дихотомии) власти на две части - политическую и административную (аппаратную); а также на четком разграничении государственных органов и негосударственных организаций, их функций и полномочий. Основой законодательства в правовом государстве служат естественные права человека-гражданина над интересами государства; построение богатого государства из богатых и социально активных людей; равноправное подчинение закону любого гражданина; защищенность граждан от политического насилия, социального бесправия, всех форм геноцида и др.

4. Наличие достаточно высокого уровня гражданской культуры населения. Без этого люди оказываются неспособными включаться в деятельность различных институтов гражданского общества и воспринимать ценности данного общества. Высокая гражданская культура предполагает высокий уровень развития людей, их внутренней свободы. Сама идея гражданского общества предусматривает постоянное изменение, совершенствование и переход от менее развитого состояния человека, общества и государства к более развитому и цивилизованному. Реализация этого движения обеспечивается договором о власти между гражданским обществом и государством, об их взаимных правах, свободах и обязанностях.

Какова социальная структура гражданского общества, на базе которого формируется система гражданского управления? Она сложна и многообразна, зависит от истории и уровня развития конкретной страны. Судя по всему, в нее можно включить как минимум следующие социальные особенности:

· Естественно-исторические - семью, род, племя, народность, нацию;

· Производственно-экономические - негосударственные заводы, фабрики; коммерческие, сервисные и другие фирмы, тресты и корпорации; общественные классы, профессиональные союзы, ассоциации, клубы;

· Общественно-политические - партии, движения, блоки, объединения, клубы;

· Социально-психологические - конфессии, церкви, секты, ложи, клубы;

· Социально-демографические - женские, молодежные, детские, ветеранские;

· Благотворительные - фонды, инициативы, дома, ассоциации;

· Экологические - общества, движения, объединения, инициативы, клубы;

· Спортивные - общества, клубы, секции;

· Местные территориальные - муниципальные образования, территориальное общественное самоуправление.

Очевидно, что определяющую роль в этом множестве общностей (элементов) гражданского общества играют общественно-политические и производственно-экономические общности. Они располагают наибольшими возможностями для действенного влияния на политику государства и его государственную службу. С этой целью они создают различные вспомогательные структуры (исследовательские, аналитические, прогнозные, экспертные, консультационные и др.), среди которых своей «пробивной силой» в реализацию групповых интересов выделяются «группы давления».

При этом следует обратить внимание на два момента. Во-первых, естественно-исторические и производственно-экономические общности в своем большинстве сами по себе непосредственно (например, семья, нация, завод, класс) не имеют необходимых механизмов влияния на государство и как раз для этого создают организованные группы интересов. Большинство других перечисленных социальных общностей сами выступают в качестве организованных групп интересов. Во-вторых, история свидетельствует, что в развитом капиталистическом и постиндустриальном обществах, помимо традиционных четырех классов (капиталистов и рабочих, землевладельцев и крестьян), возникает еще один класс имеет гетерогенный (неоднородный) характер, в нем также формируются различные организованные группы интересов.

Итак, общество в условиях товарного производства и рынка деференцируется, в конечном счете, на организованные группы интересов, которые в совокупности и образуют гражданское общество. Что они собою представляют? Каков характер взаимодействия организованных групп интересов с государством и государственной службой?

Взаимодействие государства и организованных групп интересов

Как известно, осуществление государственной власти - процесс достаточно сложный. Он включает деятельность не только государственных органов, но и различных, преимущественно окологосудартсвенных структур - элементов гражданского общества. Как уже было сказано, наибольшее значение среди них имеют «организованные группы интересов» и создаваемые ими «группы давления», деятельность которых служит основанием для возникновения такого управленческого феномена как лоббизм См.: Граждан В.Д. Лоббизм как управленческий феномен // Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. М., 1997.

Роль организованных групп интересов и групп давления в формировании государственной политики оказалась, в поле зрения политологов и социологов начиная с середины 19 века. За прошедшие годы интерес к данной проблеме не только не ослабел, но, наоборот, возрос. Дело в том, что благодаря этим группам общество получает возможность более полно представлять свои интересы в деятельности современного государства.

Что такое организованные группы интересов? Как показывает международный опыт, одно государство само по себе не в состоянии в достаточной мере учитывать многообразные интересы различных классов, социальных слоев, прослоек, групп, образующих конкретное общество. На «помощь» ему обычно приходят «организованные группы интересов», которых может быть в стране от нескольких десятков до нескольких сотен тысяч.

Плюрализм интересов, как известно, является неотъемлемой составной частью демократии. Но некоторые группы невозможно или трудно организовать (например, интересы детей, больных). Другие группы интересов ещё только складываются или начинают распадаться. Действительное влияние на формирование политики государства оказывают только организованные группы интересов. Выявление и учет особенности деятельности организованных групп интересов составляет важный элемент системы гражданского управления, а также государственного управления, в том числе и государственной службы.

Организованные группы интересов - это социальные общности (общественные объединения), активно добивающиеся удовлетворения собственных интересов с помощью целенаправленного воздействия на государственные органы или их должностных лиц. По своему составу организованные группы интересов обычно относительно многочисленны, но иногда бывают и сравнительно небольшими. Основная цель таких групп состоит в организованной защите корпоративных интересов во взаимоотношениях с государством или другими социальными группами. Например, во многих странах в настоящее время наиболее влиятельными организованными группами интересов являются объединения политиков, бизнесменов, банкиров, управленцев, школьных учителей, сельскохозяйственных работников, а также профсоюзы.

Обычно группы интересов выделяются по трём признакам. Во-первых, они в своем большинстве являются элементами гражданского общества и потому имеют в основном общественную (самодеятельную) природу. Во-вторых, данные объединения носят явно выраженный управленческий характер, создаются для объединения и консолидации усилий на базе конкретных социальных интересов. В-третьих, они, как правило, нацелены на защиту этих конкретных социальных интересов посредством использования механизмов государственных органов.

Среди организованных групп интересов своей активности выделяются политические партии. Основная цель политических партий - борьба за власть на всех уровнях государственной иерархии, тогда как другие организованные группы интересов такой задачи по большей части не ставят. Они борются обычно за свои корпоративные интересы, главным образом экономически. Хотя иногда организованные группы интересов и поддерживают в различной форме на выборах тех или иных кандидатов, но делают это негласно, в завуалированной форме. Данные группы ведут свою деятельность наряду и параллельно с политическими партиями, сосредотачиваясь в тех социальных сферах, куда последние не доходят. В литературе организованные группы интересов нередко именуют «заинтересованными группами».

Каковы основные функции организованных групп интересов? Некоторые авторы считают, что организованные группы интересов оказывают негативное влияние на государственную политику. Другие, напротив, полагают, что такие группы - Полезная и необходимая часть демократической системы. В действительности организованные группы интересов выполняют, как минимум, четыре положительные функции:

1) Служат связующим звеном между населением и государством, между личностью и государственными органами; их деятельность помогает государственным должностным лицам выявлять те общественные настроения и взгляды, которые следует принимать во внимание;

2) Способствуют активизации населения в политической жизни; информируют своих членов о вновь принятых или готовящихся государственных решениях, разъясняют, каким образом можно оказать влияние на принятие эти решений, и подталкивают к оказанию такого влияния;

3) Дополняют официальное представительство (например, интересы шахтеров Воркуты, Кузбасса выражают в Москве их делегации или профсоюзные руководители);

4) Служат важным средством разрешения конфликтов в обществе, так как способствуют выработке необходимых консенсусов и различных компромиссов.

В советской науке длительное время совершенно игнорировалось существование организованных групп интересов, а само это понятие отбрасывалось как ненаучное, противоречащее классовой теории. Однако эти два подхода (классы - организованные группы) имеют не взаимоисключающий, а дополняющий характер, поскольку рассматривают различные уровни (срезы социальной организации. В результате из сферы теоретического анализа почти начисто исключалось исследование влияния и соперничества советских группировок кланового типа, дававших о себе знать в структурах государственной власти.

Как социальный феномен организованные группы интересов известны давно. Но наибольшее распространение они получают в условиях развитого рынка и зрелого гражданского общества с середины 20-го столетия. Вполне очевидно, что данные группы являются порождением либеральной хозяйственной и плюралистической общественно-политической системы. Появление множества организованных групп интересов неотделимо от образования и развития основных классов капиталистического общества и дальнейшей их дифференциации на более мелкие группы со своими экономическими, профессиональными и иными интересами. Именно для политического обеспечения последних создаются организованные группы интересов.

Почему люди присоединяются к таким группам? По мнению американского ученого Ф. Харриса См.: Harris F.R. American Democracy. Clenwell, Illinois, 1983., одни идут в них вследствие интереса к тем или иным политическим проблемам, другие - под влиянием своих экономических интересов, третьи становятся членами данных объединений по социальным мотивам, из чувства солидарности. Наконец, некоторые вынуждены делать это, чтобы не потерять работу.

Организованные группы интересов обычно подразделяются на две категории: группы общественных интересов и группы специфических (частных) интересов. Организованные группы общественных интересов - это объединения, открытые для всех. Они представляют широкие, разноплановые, некоммерческие интересы людей из самых разные классов и слоев общества. Например, экологические объединения типа "Гринпис", ассоциации потребителей, общества обманутых вкладчиков и др. Эти группы, как правило, находятся в невыгодном положении. Их финансирование весьма ограниченно, так как на данной социальной основе трудно заинтересовать людей настолько, чтобы они делали значительные денежные взносы. Поэтому здесь выплачиваются низкие оклады персоналу, что порождает проблему текучести кадров. Данные группы обычно имеют незначительное влияние на государственные органы, хотя в ряде случаев и добиваются заметных успехов.

Организованные группы специфических интересов - это объединения людей определенных социальных категорий (предприниматели, государственные служащие, врачи, аграрии, ветераны и т.д.). Они включают деловые, рабочие, профессиональные, этнические и другие целевые организации. Наиболее многочисленны и влиятельны объединения политиков и бизнесменов. Группы специфических интересов находятся в более выгодном положении в сравнении с группами общественных интересов, так как их финансирование достаточно надежно, а нередко и обильно. Они располагают устойчивым и высокопрофессиональным аппаратом, способным быстро и компетентно решать все возникающие проблемы. Кроме того, почти все группы данной категории в современных условиях имеют квалифицированные исследовательские центры, осуществляющие научное обеспечение готовящихся и реализуемых государственных программ.

Что такое группы давления? Каков механизм взаимодействия организованных групп интересов и групп давления?

Роль групп давления в реализации интересов гражданского общества

Организованные группы интересов, как правило, бывают относительно многочисленными по своему составу и потому сами по себе прямого влияния на государственные органы обычно не оказывают. Исключение здесь составляют такие формы их борьбы за свои интересы, как митинги, демонстрации, забастовки, к которым они прибегают в крайних случаях и достаточно осмотрительно. В качестве наиболее распространенного механизма для осуществления влияния на все ветви и уровни государственной власти, организованные группы интересов обычно создают (или используют по найму) группы давления. Таким образом, группы давления - это создаваемые организованными группами интересов небольшие управленческие структуры для представления и защиты их интересов в органах государственной власти. В последнее время эти группы все чаще называют «лоббистскими группами», в связи, с чем сам процесс давления именуют «лоббированием».

Слово «лобби» (от англ. Lobby - крытая прогулочная площадка, коридор) в Средние века употреблялось для обозначения прогулочной площадки в монастыре. В конце XVI в. Так стали называть помещение для прогулок в английском парламенте. А в конце XVIII в. Термином «лоббирование» начали обозначать покупку голосов за деньги в коридорах американского конгресса. Сейчас «лобби» - это группы давления, создаваемые организованными группами интересов для представления их в государственных органах, для оказания влияния на государственную политику в их пользу. Данные группы давления (или лобби) выступают посредниками между гражданским обществом (организованным по интересам населением) и государством, отстаивают интересы организованных групп населения в государственных органах.

Каковы основные функции групп давления? В разных источниках на данный вопрос даются различные ответы. Но если выделить главное, то можно назвать пять таких функций:

1) группы давления передают настроения и требования населения должностным лицам государственных органов;

2) влияют на законодательный процесс, причем не только критикой или поддержкой предлагаемых законопроектов, но часто и прямым участием в разработке и «проталкивании» тех или иных законов;

3) содействуют подбору экспертов и специалистов для государственных органов, стремятся привлечь профессионалов высокого уровня, но нужной для себя социальной ориентации;

4) осуществляют необходимые контакты с государственными органами при подготовке и принятии государственных программ;

5) оказывают поддержку государственным органам в мобилизации населения при реализации законов и государственных программ.

В ряде стран приняты законы, легализующие и регулирующие практику лоббирования. В США, например, подобные законы приняты во всех штатах. Они требуют регистрации лоббистов и их служащих, а во многих случаях отчета о расходах на лоббирование. В этих законах делается упор не столько на разного рода запретительные меры, сколько на то, чтобы снять завесу секретности с самого процесса лоббирования. Делается это в надежде на то, что информация о деятельности лоббистских групп будет проанализирована общественностью, прежде чем законодатели, другие должностные лица примут ответственные политические решения. Интересно, что самые жесткие законы в отношении лоббирования приняты там, где организованные группы интересов слабые, а самые мягкие - там, где имели место самые серьезные злоупотребления с их стороны.

В последнее время в литературе особое внимание уделяется «профессионализации» лоббистов. Прежний облик лоббистов как «отличных малых» уходит в прошлое в связи с появлением профессиональных лоббистов - юристов. Обычно лоббисты различаются по образу действий и выполняемым обязанностям, по-разному воспринимаются государственными должностными лицами и представляют различные типы организованных групп интересов. Соответственно каждый лоббист планирует свою стратегию и тактику на основе тех качеств и черт, которыми он обладает.

Так как организованных групп интересов существуют огромное множество, соответственно, существует огромное множество и групп давления. Неоднократные попытки как-либо классифицировать эти группы пока ничего обнадеживающегося не дали. На основе наиболее устойчивых идей, высказываемых в литературе, можно предложить следующий вариант классификации групп давления. Лоббистские группы совершенно определенно делятся на две части: легитимные и нелегитимные. Легитимные - это те группы давления, деятельность которых как-либо закреплена в нормативных актах. Нелегитимные группы, напротив, функционируют стихийно, без всякого нормативного обеспечения (среди них, естественно, немало криминальных). Среди легитимных групп давления американские исследователи К. Томас и Р. Хребинар выделяют три типа лоббистов См.: Politics in American States. 5^th edit. New York, 1990..

«Внутренние» лоббисты - это служащие тех отраслей государственной и главным образом негосударственной деятельности, интересы которых они представляют в различных государственных структурах. «Внутренние» лоббисты всегда были и остаются самой крупной и самой влиятельной категорией лоббистов с тех пор, как в середине 19-го века бизнесмены и политики осознали потребность в установлении регулярных контактов с должностными лицами, принимающими государственные решения. Стремясь нейтрализовать негативное отношение к своей лоббистской деятельности, "внутренние" лоббисты часто называют себя "ответственными за связи" с исполнительными или законодательными органами.

Лоббисты-добровольцы из числа рядовых граждан. Часто это малоизвестный и непредсказуемый элемент лоббистской деятельности. Как правило, они представляют небольшие и маломощные группы интересов (нередко местного значения) или небольшие некоммерческие организации. Лоббисты-добровольцы работают на общественных началах, а если оплачиваются, то весьма скромно; ими зайдет чаще всего не стремление к денежному вознаграждению, а верность делу.

Лоббисты-контрактники - это те, кто работают по контракту. Их побег называют «наемниками». Именно они отличаются достаточно высоким уровнем профессионализма, имеют значительные связи в государственных органах и оказывают существенное влияние на принятие нужных решений. Но в России данных тип лоббистов пока не имеет легитимных оснований.

Лоббисты всех трех типов, по мнению Томаса и Хребинара, стремятся сохранить свою репутацию честных, надежных и правдивых людей, предоставляя полезную и достоверную информацию. Но, кроме этого общего свойства, каждый из основных типов лоббистов применяет различные стратегии и методы влияния. Так, лоббисты-контрактники для достижения успеха делают основную ставку не на информированность по конкретным вопросам и заключения специалистов, а на собственное знание политической системы и личные контакты с государственными должностными лицами. Для "внутренних" лоббистов главное - доскональное изучение вопроса, по которому они ведут лоббирование. Лоббисты-добровольцы, как правило, опираются на моральную аргументацию и стихийное развитие событий.

Следовательно, в современных условиях лоббизм стал в целом более плюралистичным и профессиональным. О профессионализме говорят такие тенденции: 1) рост числа лиц, для которых лоббирование является работой; 2) появление лоббистских фирм, предоставляющих целый набор услуг и представляющих самых разнообразных клиентов; 3) рост специализации лоббистов-контрактников соответственно усложнения процесса управления. Лоббист нового типа - это широко образованный, профессионально подготовленный работник. Замечено, что среди лоббистов все чаще встречаются женщины.

Относительно тактики современного лоббизма почти все исследователи указывают на то, что организованные группы интересов и их группы давления, помимо традиционной работы с законодательными органами и их аппаратами, все больше внимания уделяют органам исполнительной и судебной власти и их аппаратам, причем на всех уровнях государственного управления.

Каковы основные направления влияния групп давления на государственные органы, в том числе и государственную службу? Влияние групп давления на государственную политику чаще всего осуществляется по пяти направлениям. Во-первых, они влияют на общественное мнение, используя СМИ для популяризации своих идей или программ среди населения. Во-вторых, лоббисты стремятся повлиять на результаты выборов путем финансирования политических партий, блоков, независимых кандидатов или активизации других фото предвыборной борьбы. В-третьих, данные группы влияют на содержание платформ политических партий, выступая на различных форумах этих партий или общаясь с их кандидатами. В-четвертых, они постоянно и последовательно концентрируют свои усилия на законодательных органах, присутствуя на слушаниях законопроектов в комиссиях, входя в контакт с работниками различных государственных органа или оспаривая правильность толкования ими этих законов, передавая дела в случае необходимости на рассмотрение судов.

В наиболее развитых политических системах взаимодействие между организованными группами интересов, политическими партиями, группами давления и государственными органами (в том числе их аппаратами) имеет сложный, но вполне контролируемый характер. Организованные группы интересов создают группы давления, доводят свои "прагматические" и "специфические" интересы до политических партий и групп давления. Политические партии и группы давления обобщают данные требования, интегрируют в общие программы и мобилизируют их поддержку. Государственные органы трансформируют данные требования в государственную политику и законы, а затем реализуют эту политику и эти законы. Благодаря такому механизму взаимодействия обеспечиваются широкое участие всего общества в формировании политики.

В некоторых случаях организованные группы интересов и группы давления смещаются. Так бывает например, в тоталитарных обществах, где группы интересов сосредотачиваются почти исключительно внутри системы государственного управления и представляют собой относительно обособленные государственные органы, которые соперничают между собой в смежных областях интересов, или земляческие, клановые, этнические и иные подгруппы внутри властных структур. Борьба между ними за контроль над ресурсами и статусными привилегиями обычно протекает закулисно и негласно, широко используются личные связи с ключевыми фигурами. Результатом борьбы становится определенное перераспределение влияния и административно-должностных кадровых позиций данных групп давления. Участие в подобных процессах сопряжено с повышенным риском для проигравшей стороны, в том числе и с возможностью репрессий. Все это ведет к максимальной закрытости, неустойчивости и аморфности таких групп.

В России вся система государственной власти к 2000 г. контролировалась несколькими финансово-промышленными кланами. Это привело к тому, что за последние десять лет сформировалась антиправовая по сути, с элементами коррумпированности, система отношении бизнеса и власти. Эта система была самодостаточной и не нуждалась в группах давления. В таких условиях основой лоббирования являлись не договоры и официальные соглашения между государственными органами представительскими структурами предпринимателей, а зачастую закулисные сделки, совершаемые представителями коммерческих структур с отдельными чиновниками.

Организованные группы интересов осуществляют давление на государственные органы и в ряде других случае: в переходных состояниях, когда только организуются или уже распадаются, а также во всех ситуациях, когда они не могут экономически содержать (или оплачивать наемные) группы давления.

Что представляет собой гражданское общество в современной России?

Проблемы формирования взаимовыгодных отношений между государством и гражданским обществом

После избрания в 2000 г. в России нового президента, федеральная государственная власть пытается избавиться от коррупции в сфере принятия экономических решений. Был провозглашен принцип «равноудаленности» олигархов и призыв к построению гражданского общества. Руководство страны перестала устраивать система, при которой лишь отдельные бизнесмены имели возможность влиять на принятие решений в экономической сфере. Несмотря на мощный лоббистский ресурс ряда финансово-промышленных групп, манипулировать Государственной думой им не удается. Сегодня федеральная законодательная власть ориентирована на поддержку президента. В регионах так укрепляется вертикаль власти. Созданы подконтрольные президенту федеральные округа, которые обеспечивают независимость региональной экономической политики от отдельных представителей бизнеса См.: Власть 2002. №10..

В настоящее время в российском обществе идет активных пойти наиболее эффективных форм социального и государственного управления. С этой целью создаются различные организованные группы интересов, которые на первых порах сами и непосредственно выступают в качестве групп давления во взаимоотношениях с государством См.: Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. С. 121.. Все классы и слои участвуют в той или иной мере в данной деятельности. Но наибольших успехов здесь достигли российские предприниматели. За период с 1991-го по 2002 г. ими создано несколько сотен организованных групп интересов, в том числе более 100 политических партий и движений, а также несколько сотен объединений бизнесменов.

Необходимость решения лоббистских задач потребовала от политиков и бизнесменов формирования собственных научно-аналитических, информационных и экспертных организаций, независимых от государства. Информационные сети, созданные ими для сбора и обобщения полезной информации, включают компьютерные базы и банки данных, постоянное взаимодействие со СМИ, а также достаточно широкий круг информаторов из различных министерств и ведомств, которые дают крайне ценную опережающую информацию.

По мнению некоторых исследователей, уже сейчас действуют три типа лоббистских групп, обеспечивающих интересы российских предпринимателей:

· штатные подразделения в структуре политических партий, движений, торговых фирм, компаний, объединений предпринимателей (информационные или консультативные центры, группы советников);

· внештатные консультанты и эксперты, в качестве которых привлекаются научные сотрудники (являются нередко консультантами и экспертами в Федеральном собрании, Правительстве);

· руководители, аппарат и актив некоторых политических партий, которые финансируются предпринимательскими структурами См.: Власть. 1995. № 7..

Складывающийся механизм лоббистской деятельности позволяет организованным группам политиков и предпринимателей достаточно эффективно влиять на принятие решений органами государственной власти. Среди используемых ими форм лоббирования можно сказать следующие:

· персональные контакты с государственными должностными лицами;

· участие в заседаниях комитетов и комиссий Федерального собрания;

· работа в экспертных группах государственных органов;

· приглашение представителей органов власти на различные форумы политиков и предпринимателей;

· общественные слушания законопроектов;

· воздействие через общественное мнение и СМИ;

· послания политических и предпринимательских структур государственным органам;

· встречи с высшими руководителями государства.

Лоббизм все шире и энергичнее начинает использоваться и государственными органами. В частности, почти во всех федеральных органах исполнительной власти созданы лоббистские подразделения, которые представляют их интересы в законодательных органах. Например, в упругое Администрации Президента есть два подразделения, представляющих интересы Президента в Государственной думе и в Совете Федерации. Аналогичные подразделения имеются в Аппарате Правительства РФ, а также во многих федеральных министерствах и ведомствах. Называются они обычно представительствами, отделами, управлениями, департаментами «по связям» с Федеральным собранием, другими государственными органами. Для руководителей представительств министерств и ведомств в Федеральном собрании Правительством учреждены особые должности - статс-секретарей, на которые назначаются обычно первые заместители руководителей министерств и ведомств. В настоящее время обсуждается вопрос о возможности создания лоббистских групп при Федеральном собрании и субъектами Федерации.

К числу своеобразных легитимных групп давления относятся также различные советы, комитеты, комиссии, ассоциации, и т.д., которые создаются при органах всех ветвей и уровней государственного управления. Особенно они распространены в системе исполнительной власти. Например, при федеральных министерствах и ведомствах имеется по десятку и более таких групп. Формируются и функционируют они обычно на основе каких-либо государственных нормативных актов, но главным действующими лицами в них являются «общественники» работающие на общественных началах.

Если использовать рассмотренную выше типологию, то перечисленные государственные и полугосударственные политические, предпринимательские и другие лоббистские структуры следует отнести ко второму типу, т.е. «внутренним» лоббистам. Они в России являются самыми многочисленными и самыми влиятельными.

Есть в стране лоббисты-добровольцы, отстаивающие интересы различных мало и плохо организованных социальных групп (солдатские матери, ветераны-афганцы, пенсионеры, обмануты вкладчики и др.). Но их влияние на государственные органы незначительно.

Что касается лоббистов-контрактников, то такого типа групп давления в России пока нет, поскольку для их деятельности нет соответствующей правовой базы. Вместе с тем в Государственной думе уже с 1995 г. лежит где движения проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". Аналогичная судьба у проекта закона "О взаимодействии объединений товаропроизводителей с органами государственной власти". Если они будут приняты, то группы, давления, формирующиеся на контрактной основе, станут и у нас реальностью.

Конечно, разработка законодательства, регулирующего лоббизм, в большей степени интересна для представителей российского мелкого и среднего истеблишмента, т.е. политического и делового мира, связанного с социальными и дотационными сферами. Наверное, этим и объясняется тот факт, что рассматриваемые законопроекты не получают поддержки со стороны влиятельных политических партий, крупного бизнеса и государственных органов исполнительной власти.

Среди нелегитимных групп давления наиболее многочисленны и влиятельны в России криминальные группы, использующие подкуп и шантаж. Формы подкупа государственных работников могут быть различными: одноразовые взятки, ежемесячные выплаты, подарки, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д. Шантаж также может осуществляться по-разному: угроза карьере, личному и семейному благополучию, физической расправы с работником и членами его семьи и др. Деятельности криминальных групп давления служит основой для возникновения в государственном управлении коррупции и мафиозных структур.

Коррупция - преступная деятельность в органах государственной власти, выражающаяся в использовании должностными лицами своих властных возможностей и служебного положения в целях личного обогащения. Наиболее распространенными формами коррупции являются взяточничество за предоставляемые блага или преимущества, а также протекционизм на основе личной преданности, родственных связей, приятельских отношений. Коррупция есть следствие главным образом теневой экономики и социального расслоения российского общества. Но нередко она поддерживается и легальным бизнесом, что свидетельствует о падении нравов и деградации общественно-политической жизни в стране. Коррупция носит, как правило, групповой характер, так как успешно осуществлять взяточничество и протекционизм в одиночку чрезвычайно затруднительно. Обычно коррумпированные должностные лица стремятся распространить орган, в котором работают.

Мафией в 18 веке в Италии обозначали тайную организацию, использовавшую для достижения своих целей методы насилия и шантажа, имевшую связи с полицией, судебными чиновниками и правительственными кругами. В настоящее время словом "мафия" называют организованную преступность, криминальные группы давления, которые оказывают незаконное, преступное воздействие на должностных лиц, государственные и общественные учреждения с целью достижения каких-либо экономических, политических, кадровых и других результатов. Мафиозные группировки порождаются и поддерживаются теми же причинами, что и коррупция.

Среди нелегитимных групп давления имеются, помимо криминальных, и некриминальные. Они обычно плохо организационно оформлены, действуют спонтанно и импульсивно, имеют преимущественно местный характер, выступают за решение каких-либо частных вопросов. Например, различные "инициативные группы" могут бороться за улучшения в данном городе энергоснабжения, транспортного обслуживания, обеспечение водой, хлебобулочными изделиями, керосином и т.д.

Опыт западноевропейских стран и США показывает, что наиболее действенным методом борьбы против коррупции и мафии выступает ассоциативное лоббирование, когда профсоюзы объединяются в ассоциации и межотраслевые союзы. Именно они способны решать многие практические вопросы внутриотраслевой и межотраслевой конкуренции. Союзы и ассоциации готовят и вносят в правительство различные предложения по защите внутреннего рынка, способны квалифицированно обсуждать вопросы о государственной поддержки экспортеров, формировании системы информационного обеспечения внешнеэкономической деятельности и др. Например, в Германии утвердилась двухзвенная модель взаимодействия профессиональных союзов и правительства, которая весьма эффективно способствует развитию национальной промышленности.

В России пока имеется лишь первое звено такой системы - Торгово-промышленная палата РФ (ТПП РФ). В ее составе - более ста союзов и ассоциаций и 21 комитет по различным направлениям деятельности предпринимательства. Она вполне пригодна для стимулирования действий по формированию второго звена во взаимодействии промышленности (ФСРП). Данная структура может играть роль центра координации всех промышленных союзов и ассоциаций. Планомерная совместная работа ТПП РФ и ФСРП с органами государственной власти будет способствовать вытеснению олигархов и началу работы в интересах всей национальной промышленности.

Таким образом, при всех недостатках сложившийся механизм лоббистской деятельности российских политиков, предпринимателей государственных органов исполнительной власти, различных окологосудартсвенных структур уже действует. Хотя и нет закона, который бы упорядочивал деятельность всех этих групп, реальная практика лоббирования уже есть. Она осуществляется многочисленными лоббистскими группами, которые достаточно успешно решают свои задачи в органах государственной власти. Лоббизм как управленческий феномен в России уже сложился. Задача состоит в том, что его легальные формы поставить на правовую основу, а против нелегальных криминальных форм усилить правовую борьбу.

Все сказанное позволяет заключить, что гражданское общество в России пока что находится в процессе формирования. По мере становления оно начинает все более активно заявлять о себе, что выражается, с одной стороны, в различных оппозиционных социальных акциях организованных групп интересов против современной государственной власти, а с другой - в явном стремлении большинства этих групп к конструктивному сотрудничеству с государственными органами всех ветвей и уровней власти, для чего широко создаются и используются различные группы давления.

гражданский государство общество организованный

Выводы

· Преодоление господствовавшего в стране тоталитаризма возможно как теоретически, так и практически главным образом через создание развитого и надежно функционирующего гражданского общества. Только тогда, когда государство займется исполнение действительно общих для всех людей функций, а самостоятельной население самоорганизуется для отстаивания и защиты своих групповых интересов в гражданское общество, - только тогда будут созданы реальные предпосылки для действительной демократии.

· Гражданское общество есть система негосударственного социального самоуправления организованных групп населения. По своей природе и социальной сущности оно выступает как конструктивная оппозиция любой государственной власти. Гражданское общество является добровольным объединением оппозиционных сил, которые противостоят и вместе тем продуктивно сотрудничают с государственной властью. Отстаивая интересы организованных групп населения, гражданское общество использует в основном легитимные средства и формы. Поэтому оно нуждается в правовом государстве, в котором все основные вопросы жизнедеятельности решаются на основе государственного права, узаконенных юридических норм.

· Гражданское общество как негосударственная конструктивная оппозиция государственному управлению создается только с возникновением развитого капитализма. Буржуазная частная собственность, правовая свобода личности, возможность создания организованных по социальным интересам групп населения создают реальные предпосылки для возникновения и развитию буржуазного гражданского общества. Оно формируется и совершенствуется по мере становления и укрепления капиталистической общественной формации.

· Необходимыми условиями жизнедеятельности общества являются:

1. Наличие у каждого члена общества достаточной частной собственности или законодательно закрепленного права на действительное совладение значительной групповой собственностью;

2. Наличие в обществе развитой социальной структуры, отражающей разнообразие интересов различных классов, социальных слоев и групп населения;