Функции судебной власти в России

Особое значение в системе сдержек и противовесов имеет судебный конституционный контроль. В правовом государстве судебная власть должна быть важным гарантом прав и свобод, конституционного строя. Центральное место здесь занимает, конечно же, Конституционный Суд, который призван осуществлять конституционный контроль ( судебные органы можно назвать самыми беспристрастными ). За период реформ в нашей стране действовало два закона о конституционном суде (1991 и 1994 года ) и, соответственно, два Конституционных Суда, отношение к которым неоднозначно.

Особое положение среди государственных органов занимает Прокуратура, которую очень трудно отнести к той или иной ветви власти, хотя авторы Конституции Российской Федерации помещают статью о Прокуратуре в главу «Судебная власть». Этот орган, не входя в систему разделения властей, как мне кажется, тем не менее служит достижению целей, которые ставит перед собой данная концепция -- обеспечение свобод.

Прокуратура, будучи независимой от других органов государственной власти, способствует укреплению законности и правопорядка в стране, осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов государственными органами.

На стадии обсуждения проекта Концепции совершенствования законодательства о судоустройстве в Российской Федерации ряд предложений не получил поддержки и был отклонен рабочей группой.

1. Предложение о создании Верховного Суда Российской Федерации с функциями по пересмотру решений не только судов общей юрисдикции, но и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Конституционного Суда Российской Федерации было отклонено как несоответствующее Конституции Российской Федерации.

2. Были высказаны возражения против создания Судебного департамента при Президенте Российской Федерации взамен существующего при Верховном Суде Российской Федерации, поскольку создание органа судебной администрации вне судебной ветви власти повлечет за собой влияние исполнительной власти на судебную.

3. Были высказаны возражения против переподчинения Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации Судебной Палате Российской Федерации в связи с возможностью возникновения осложнений при реализации этого предложения и, как следствие, появление дестабилизирующих факторов в вопросах материально-технического обеспечения судов общей юрисдикции.

4. Предложение об урегулировании Судебной Палатой Российской Федерации конфликтов между судами различных ветвей судебной власти о подведомственности дел было отклонено в связи с тем, что этот вопрос следует рассматривать как относящийся к судебной деятельности (то есть осуществлению правосудия), а Судебная Палата РФ не может быть органом, осуществляющим правосудие.

5. Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации было высказано возражение о перераспределении полномочий апелляционной инстанции арбитражного суда субъекта Российской Федерации в пользу федерального арбитражного суда округа (кассационной инстанции), поскольку реализация такого предложения может привести к ухудшению положения сторон и создаст сложности в осуществлении правосудия.

2.3 Уровни осуществления судебной власти

Для уяснения сложившейся к настоящему времени судебной систе?мы важное значение имеют также положения ст. 125-127 Конституции РФ. Они четко определяют место, занимаемое высшими судами в судебной системе в целом, а вместе с этим и место всех других подчиненных им судов. Общие суды подразделяются на суды трех звеньев (уровней): 1) основное звено- районные (городские, межмуниципальные) народные суды; 2) среднее звено -- Верховные суды республик, краевые, областные суды, городские в Москве и Санкт-Петербурге суды, суды автономной области и автономных округов;

3) высшее звено -- Верховный Суд РФ.

Подобным образом подразделяются военные суды: 1) основное звено -- суды армий, соединений, флотилий и гарни?зонов; 2) среднее, звено -- суды военных округов, флотов, видов Воору?женных Сил и групп войск;

3) высшее звено -- Военная коллегия Верховного суда РФ.

С 1 июля 1995 года стала трехзвенной и подсистема арбитражных судов (до этого момента она была двухзвенной). В ее состав входят: 1) основное звено -- арбитражные суды субъектов Российской федерации (они перечислены выше в данном параграфе учебника); 2) среднее звено -- федеральные арбитражные суды округов (всего таких округов образовано десять);

3) высшее звено -- Высший Арбитражный Суд РФ.

Судебной инстанцией считается суд (или его структурное подразделение), выполняющий ту или иную судебную функцию, связанную с разрешением судебных дел (принятие решения по существу дела, проверка законности и обоснованности этих решений).

Судом первой инстанции называют суд, который уполномочен принимать решение по существу тех вопросов, которые являются основными для данного дела. По уголовным делам это вопросы о виновности или невиновности подсудимого в совершении преступления и о применении или неприменении уголовного наказания, конкретной его меры. По гражданским делам существо дела обычно составляет вопрос о доказанности или недоказанности предъявленного иска и о тех юридических последствиях, которые должны наступить. В отношении гражданских и уголовных дел судами первой инстанций могут быть почти все суды в пределах предоставленных им законом полномочий. Исключение составляют федеральные арбитражные суды округов: им не дано право быть судами первой инстанции.

Содержание компетенции всех судов первой инстанции более или менее четко определено в действующем законодательстве.

Суд второй (кассационной) инстанции призван проверять законность и обоснованность приговоров и других судебных решений, не вступивших в законную силу. В системе общих и военных судов в этом качестве могут выступать все суды, кроме судов основного звена. В подсистеме арбитражных судов функции кассационных инстанций выполняют федеральные арбитражные суды округов (как будет показано ниже, в главе IX учебника, данная функция этих судов отличается существенным своеобразием). В общих судах среднего и высшего уровня образуются кассационные коллегии. Проверку законности приговоров, вынесенных с участием присяжных и не вступивших в законную силу, осуществляет кассационная палата, образуемая в составе Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ.

Широкое признание получил термин «надзорная инстанция». Им обозначаются подразделения судов, наделенные правом проверять законность и обоснованность приговоров и иных судебных решений, вступивших в законную силу. В системе общих судов в таком качестве могут выступать президиумы судов среднего звена, а также коллегии и Президиум Верховного Суда РФ. Для военных судов такой инстанцией могут быть суды среднего звена (в их составе президиумов нет). Военная коллегия Верховного Суда РФ, а для арбитражных судов -- Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ.

После принятия Закона об арбитражных судах 28 апреля 1995 года российской судебной системе вновь стал известен термин «апелляционная инстанция». Пока что такого рода инстанции есть в подсистеме арбитражных судов. По закону под ними понимаются суды, уполномоченные повторно и в полном объеме рассматривать дела, по которым решение еще не вступило в законную силу, какая-то из сторон не согласна с ним и подала апелляционную жалобу. В подобных случаях происходит новое разбирательство дела по существу и по его итогам выносится новое, решение. Такую функцию могут выполнять только арбитражные суды субъектов Российской Федерации в отношении решений, вынесенных этими же судами по первой инстанции.

Вышестоящей инстанцией или вышестоящим судом обычно называют суды, занимающие более высокую ступень по отношению к данному суду. Пользуются также весьма созвучным термином «высшая судебная инстанция». Этот термин является синонимом наименований Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ.

2.4 Осуществление судебной власти на региональном уровне. Деятельность Уставных судов

Правовая реальность современной России такова, что действующая Конституция и законодательство о судоустройстве предоставляют субъектам Российской Федерации весьма ограниченные возможности по развитию судебной ветви региональной государственной власти. В соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ, судоустройство находится в исключительном ведении федерального центра.

Судебная система Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом (ч.3 ст.118 Конституции РФ).

Поэтому в большинстве субъектов Федерации (исключая те немногие из них, где созданы и функционируют конституционные (уставные) суды или иные органы конституционного (уставного) контроля система разделения властей действует, так сказать, в «усеченном» варианте. Если в системе федеральных органов власти четко выделяются все три «классические» ветви власти -- законодательная, исполнительная и судебная, то в субъектах Федерации, как правило, действуют лишь законодательные и исполнительные органы.

Нельзя, конечно, сказать, что федеральные суды вообще отстранены от процесса осуществления государственной власти на уровне субъектов Федерации -- законодательство, в частности, позволяет гражданам оспаривать в судах некоторые решения, действия и бездействие региональных законодательных и исполнительных органов (см.: Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» . Но это участие ограничено.

Во-первых, полномочия федеральных судов -- это вопрос исключительного ведения Российской Федерации, подлежащий регулированию федеральными конституционными законами (п.«г» ст.71, ч.3 ст.128 Конституции), поэтому субъекты Федерации не вправе наделять федеральные суды какими-либо полномочиями по своему собственному усмотрению.

Во-вторых, ныне существующее законодательство просто не предоставляет федеральным судам полномочия по рассмотрению целых категорий споров, возникающих на уровне субъектов Российской Федерации (это касается прежде всего вопросов защиты конституций и уставов субъектов Федерации и споров о компетенции с участием органов государственной власти и органами местного самоуправления).

Частичным выходом из этой ситуации стало принятие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» , который вступил в силу 1 января 1997 года. Этот Закон (ч.4 ст.4, ст.27 и 28) впервые на федеральном уровне предусматривает образование судов субъектов Российской Федерации -- конституционных (уставных) судов и должностей мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Закон о судебной системе, несомненно, стал важным шагом в направлении обеспечения полноценной реализации принципа разделения властей в регионах -- достаточно отметить хотя бы то, что создана единая правовая база деятельности органов судебного конституционного контроля, которые прежде создавались субъектами Российской Федерации «самостийно». Однако, как это уже не раз случалось в отечественной законотворческой практике, принятие Закона о судебной системе породило вопросов не меньше, чем дало ответов.

Конституционный Суд РФ указывает, что часть 1 статьи 77 Конституции РФ предполагает самостоятельное создание субъектами Российской Федерации только законодательных и исполнительных органов государственной власти, но не судов; вопросы же судоустройства, полномочий, порядка образования и деятельности судов относятся к федеральному ведению и регулируются федеральным законодателем .

Вместе с тем Конституционный Суд РФ не исключает вообще создание судов субъектов Федерации. Он лишь отмечает, что «Конституция Российской Федерации не содержит положений, которые обосновывали бы создание вместо федеральных судов, осуществляющих гражданское, административное и уголовное судопроизводство в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах (статьи 118, 126, 127 Конституции РФ), иных судов, не относящихся к судебной системе Российской Федерации».

Отсюда можно сделать принципиальный вывод о том, что федеральная Конституция не препятствует образованию судов субъектов Федерации, действующих наряду с федеральными судами -- важно только, чтобы региональные суды образовывались при наличии соответствующей федеральной законодательной основы.

Деятельность конституционных (уставных) судов, вне всяких сомнений, будет способствовать более полной реализации принципа разделения властей в регионах. Этому должен способствовать особый порядок формирования их состава (как правило, в этом процессе участвуют и законодательная, и исполнительная ветви власти субъектов Российской Федерации), гарантии деятельности (неограниченность полномочий конституционных (уставных) судов определенным сроком, достаточно продолжительные сроки полномочий их судей, окончательность и непосредственность действия решений судов), сами полномочия этих судов и иные меры организационного и институционального характера.

Поэтому федеральному центру следовало бы всемерно стимулировать образование этих органов во всех субъектах Российской Федерации без исключения.

3.Актуальные проблемы судебной власти в России

3.1 Проблемы конституционно-правовой ответственности, развития института. Политический аспект в конституционно-правовой ответственности

1. Современные тенденции усиления роли государства, его влияния на все стороны общественной жизни и, в первую очередь, легитимизация конституционно-правовых механизмов воздействия на институты непосредственной и представительной демократии, свидетельствуют о формировании самостоятельного вида юридической ответственности -- конституционно-правовой ответственности.

Так, Ж. И. Овсепян наряду с судебным конституционным контролем, конституционным контролем, осуществляемым парламентом, конституционным референдумом и т.д. включает в механизм правовой защиты конституции и конституционную ответственность. Традиционно существующее деление ответственности на гражданско-правововую, уголовно-правововую, административную и дисциплинарную фактически не может адекватно соответствовать тем публично-правовым отношения, которые проистекают непосредственно из конституционно-правовых норм и институтов. Следует согласиться с мнением Е. И. Колюшина, что данный вид ответственности включает как негативную ответственность, т.е. наступление неблагоприятных последствий для совершившего правонарушение субъекта, так и позитивную ответственность, т.е. правовые последствия наступающие в результате участия субъекта в публично-правовых отношениях.

Конституционно-правовая ответственность, как вид юридической ответственности наиболее приближен к административной ответственности. Но вместе с тем, одним из существенных отличий является то, что конституционная ответственность складывается в системе института разделения властей, непосредственной и представительной демократии и должна явиться наиболее эффективной мерой их гарантии и защиты.

Развитие демократических процессов в стране, укрепление государственности невозможно без адекватно сформированного института коституционно-правовой ответственности. Так, по мнению Е. И. Колюшина, остро стоит вопрос о мерах ответственности как федеральных властей, так и властей субъектов Российской Федерации за нарушение основ федеративной государственности, неисполнение Конституции РФ и законов.

В равной степени это касается и муниципальной власти.

Конституционно-правовая ответственность связана с соблюдением Конституции гражданами, должностными лицами, органами государственной власти и органами местного самоуправления. В том числе и гарантом Конституции -- Президентом РФ. Следует различать конституционный контроль и конституционное правосудие осуществляемое Конституционным судом, судами различной инстанции, парламентом, государственными и контрольными органами. Но необходимо более строго разобраться в близкими, но не тождественными понятиями.

Если мы говорим о защите конституционного строя, порядка, например, управления, то проблема переносится в круг уголовно-правовой, гражданско-правовой пли административно-правовой ответственности.

Есть ли за рамками вышеперечисленных видов ответственности конституционно-правовая ответственность.

Упомянутый Колюшин Е. И. отмечает, что конституционно-правовая ответственность законодательством не признана.

Председатель Конституционного суда РФ имеет иную точку зрения он считает, что конституционно-правовая ответственность существует и она предусмотрена нормами конституционного права, но она не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом эта ответственность не распространяется.

Между тем, данная проблема имеет не только и не столько теоретический аспект. Если конституционная ответственность есть, но она не материальна и не репрессивна, то вряд ли ее можно назвать ответственностью.

Если же она есть, то мы должны выделить ее особенности и различие в структуре иных видов ответственности.

Зачем понадобилось выделять особый вид конституционной ответственности? Последние Указы Президента РФ (№ 1149 от 21.06.2000, № 1624 от 09.09.2000), Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,»О внесении изменении и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ставит много новых проблем. В ст.1 Закона внесено изменение, где сказано, что органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность за нарушение Конституции РФ. И далее «в случае принятия органами государственной власти субъектов Федерации нормативных актов противоречащих Конституции РФ и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ».

В дальнейшем прописана более-менее детальная процедура наступления ответственности (конституционной) и репрессивной.

К сожалению неясным остается ряд вопросов, например, кто конкретно имеет право обращаться в суд по поводу нарушения прав и свобод. Граждане чьи права нарушены субъектом Федерации, Прокуратура, Органы федеральной государственной власти, например -- Минюст, Органы местного самоуправления.

Сказано лишь, что органы государственной власти субъектов Федерации «несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ».

Разве этого не было в Конституции РФ и Федеральных законах? Еще более сложно обстоит дело с признанием незаконным нормативного акта органа местного самоуправления, главы муниципального образования.

Для его отмены необходимо «признание судом нарушения (умаление) прав и свобод и гражданина или Наступление иного вреда». Какого вреда, какой степени должен быть нанесен вред для обращения в суд? Если целый город остался без отопления -- достаточная причина для обращения в суд? Или распродана вся принадлежащая поселку (области, станице, городу) земля, недвижимость? Сколько граждан (один) имеют право подать жалобу на орган местного самоуправления? Каком государственный орган вправе подать жалобу в суд? А если орган субъекта Федерации не видит причин для жалобы, то Президент РФ вносит в Думу проект Федерального закона о роспуске органа местного самоуправления. Федеральный закон изобилует неточностями, противоречиями, фактически в таком виде он не может и не будет работать, так как существует масса процедурных и юридических формальностей, не позволяющих просто и эффективно ввести его в действие.

Всем очевидно, что нарушения Конституции и Федеральных законов, самые большие безобразия могут происходить на уровне местного самоуправления. Но ошибка законодателя в том, что он очередной раз пошел от противного -- признания приоритета государственной, более того только федеральной власти над всей государственно-правовой (конституционной, смеем заметить) системой. Если для снятия неграмотного, проворовавшегося местного главы необходим Федеральный закон или Указ Президента РФ, то никогда в местном самоуправлении не будет ни закона, ни местного самоуправления. Необходим принципиальной иной механизм -- до предела упростить процедуру отрешения глав муниципальных образований самими гражданами, одновременно повысив ответственность только перед населением, обеспечив на первых порах жесткий контроль за финансовыми и материальными потоками.

Конституционно-правовая ответственность это, прежде всего ответственность государственных органов (лучше всего сказать -- конституционных органов) за свою деятельность и ответственность перед гражданами. Сюда можно отнести также может быть, прежде всего, результаты деятельности Администрации Президента РФ и Правительства перед народом как носителем высших прав и свобод источником власти.

Процедурно конституционно-правовую ответственность можно было бы отдельно «прописать» в конституционных законах. Но для этого необходимо изменить некоторые понятий ответственности, сделать более четкие и предельно конкретные разграничения между существующими видами ответственности. Наконец-то провести судебную реформу, выделив суды специальной юрисдикции следуя принципу разграничения ответственности.

2. Конституционно-правовая ответственность может признана существующей только при наличии двух элементов ее содержания: материального («деликтное» основание) и процессуального (участие судебного органа), которые тесно взаимосвязаны. К такому выводу позволяет прийти не только зарубежный опыт, но и практика Конституционного Суда РФ, который в ряде решений, сформулировал свою позицию по рассматриваемому вопросу.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай», и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Конституционный Суд признал, что «поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке».

2 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ вынес еще одно Постановление по этой проблеме, в котором заявителями ставились под сомнение конституционность положений законов субъектов РФ, устанавливавшие основания и порядок отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления. Оспаривавшиеся нормы имели следующее содержание: «Выборное должностное лицо может быть отозвано по решению избирателей, как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Конституции РФ, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования, а также в связи совершением действий, не достойных звания выборного должностного лица» (Закон Красноярского края); «Утрата доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связывается с неудовлетворенностью избирателей деятельностью выборного должностного лица, вызванной невыполнением предвыборной программы, официально объявленным этим лицом изменением политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений» (Закон Корякского автономного округа). «По мнению заявителей, оспариваемые нормы допускают произвольное использование отзыва и не содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности по политическим мотивам... Эти положения не соответствуют Конституции РФ, так как не обусловливают отзыв конкретным правонарушением, факт совершения которого должен подтверждаться в надлежащем юрисдикционном порядке».

Конституционный Суд признал вышеуказанные положения неконституционными, посчитав, что,

Во-первых, основания отзыва депутата представительного органа местного самоуправления «допускают расширенную интерпретацию», а значит «не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействия), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами. Это нарушает право на судебную защиту: суды - не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов».

Как видно, Конституционный Суд прямо не сказал, что основанием отзыва депутата должно быть именно правонарушение, что ранее Конституционным Судом было признано необходимым в отношении депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Но такое исключение вполне объяснимо, так как текущая деятельность депутатов местных органов в отличие от депутатов законодательных органов субъектов РФ происходит на виду у населения муниципального образования и может быть объективно оценена им. Поэтому Конституционный Суд справедливо решил, что основанием отзыва местного депутат может быть не только правонарушение, но и другие действия (бездействия).

Исходя из логики наших прежних рассуждений можно было бы признать, что Конституционный Суд допустил возможность политической ответственности депутатов местных представительных органов, если бы не самая важная оговорка, что основания ответственности (отзыва) местных депутатов не могут формулироваться так, чтобы допускалось их произвольное (читай, политическое) толкование, и которые нельзя было бы подтвердить или опровергнуть в судебной порядке.

Такое участие суда способно нивелировать «политический» элемент при попытках отозвать депутатов местных представительных органов. Следовательно, основания наступления конституционно-правовой ответственности не могут рассматриваться в разрыве с процессуальной (судебной) формой их установления или подтверждения, а значит, Конституционный Суд, по существу, отверг возможность политической ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления и допустил только их конституционно-правовую ответственность.

Нередко высказываются мнения, что «конституционная ответственность может иметь чисто моральные основания.

Совершение аморального поступка должностным лицом высокого ранга или депутатом вполне может служить основанием снятия с занимаемой должности или лишения депутатского мандата».

При всем желании, конституционно-правовая ответственность не может наступать за моральные проступки, если признать, что необходимым условием ее существования является участие судебного органа.

Уважающий себя орган правосудия не станет рассматривать вопрос привлечения к ответственности того или иного субъекта, если в качестве ее основания выступает аморальный поступок (если он, конечно, не содержит состава правонарушения). Ответственность за аморальные поступки является также чисто политической ответственностью в ее широком понимании.

Итак, следует признать, что конституционно-правовая ответственность (как юридическая), и политическая ответственность (как не юридическая), принципиально различны. Главной же задачей российского законодателя (в том числе и конституционного) должно стать умелое сочетание этих двух мощных инструментов в российской системе разделения властей и народовластия.

3.2 Административные суды

Необходимость создания административных судов.

Много споров и нарушений законности встречается в нашей жизни. Среди них немало административных дел. В прошлом году их число превысило 350 тысяч. Среди них 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д. Эти данные привел председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев при обсуждении проекта федерального закона "Об административных судах в Российской Федерации" в Высшей школе экономики.

Конституцией и федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено административное судопроизводство и образование федеральных специализированных судов.

Такими и будут административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это - судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, это - федеральные окружные административные суды , это - судебные коллегии по административным делам верховных судов республик и других субъектов Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.

Появится возможность не потерять в море дел те из них, которые связаны с публичными отношениями. Да и суды будут компетентно решать такие дела. Чем будут заниматься административные суды? Им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц. Суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, с одной стороны, удастся укрепить гарантии прав граждан - с другой. Ведь и спорные акты центральных и местных органов, ошибочные решения избирательных комиссий и споры между госорганами, и многое другое отражают невысокий уровень деятельности публичных институтов. Права и интересы гражданина и общества должны быть надежно защищены, ведь власти служат им.

Реформирование основ конституционного строя России требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти предметной, ближе всего находящейся к населению и вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Это делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и в законодательстве Российской Федерации. Среди этих форм и средств ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан и вместе с тем служащий механизмом обратной связи, предоставляющий высшей власти ценную управленческую информацию и возможность благодаря этой информации контролировать действия и решения администрации.

1. В царской России институт административной юстиции только складывался и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.

Однако главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль "сверху", т.е. контроль таких органов, как государственный контроль, прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его "административную неправду".

С древнейших времен в тех государствах, в которых правящий слой с пониманием относился к вопросу о взаимоотношениях между властвующими и подвластными и пытался сделать эти отношения более гармоничными, а положение государства более устойчивым, он предоставлял гражданам (подданным) право на самозащиту, а именно право обжаловать действия (решения) должностных лиц в компетентный государственный орган. В Древнем Риме - это закрепленное за римским гражданином право апелляции к народному собранию, в Московском государстве - право каждого подданного царя подавать челобитную в Челобитный приказ или Боярскую думу, в СССР - это право жалобы, закрепленное за гражданами на конституционном уровне. Данное субъективное право, которое также является прирожденным и неотчуждаемым, послужило основой для создания в Западной Европе на рубеже ХVIII-ХIХ веков института административной юстиции, в котором это право было поставлено на прочную процессуальную основу и который стал в ХIХ-ХХ веках атрибутом правового государства.

Сегодня институт административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии начального формирования. Исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного института, изучение деятельности административных судов в странах с исторически близкой России континентальной системой права - во Франции и Германии, исследование правовых норм, образующих институт административной юстиции или, что то же самое, образующих право административной юстиции, место этого нормативного образования в системе административного права. Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Россию с Запада, но как правовое средство, имеющее корни в историческом укладе России и одновременно как правовое средство, обладающее качеством универсального приспособления к любой стране, оказания помощи каждому человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. Иначе говоря, выбор той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства.

На актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые-административисты, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.

Институт административной юстиции как самостоятельный раздел современной российской науки административного права не отличается достаточной разработанностью. Отдельные публикации в царской России и в СССР имели целью показать его значение для правильного функционирования органов государственного управления, в некоторых случаях имели практическую направленность, но в целом носили (особенно в СССР) эпизодический характер. В настоящее время несмотря на то, что многие российские ученые-административисты (Н.Г.Салищева, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева и др.) периодически обращают внимание на проблемы, связанные с использованием института административной юстиции в системе судебных органов и органов исполнительной власти, целостной теории применения данного института к условиям российской правовой действительности не создано. Хотя в федеральном конституционном законе от 32 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" предусматривается введение в стране административного судопроизводства (См. СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1), а в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" от 6 марта 1997 г. указывается на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Российская газета. 1997. 7 марта), практических шагов в этой области, к сожалению, не наблюдается. Парадоксально, но факт: пока еще необходимо доказывать саму возможность и необходимость административной юстиции для рациональной и основанной на законе деятельности государственного аппарата всех уровней власти.

Обдумывая решение вопроса об административной юстиции в Российской Федерации, следует иметь в виду, что в царской России, начиная с судебной реформы 1864 г. и вплоть до 1917 г. медленно, но неуклонно шел процесс строительства данного института, завершение которого предусматривалось программой административной реформы П.А.Столыпина. Нельзя также игнорировать опыт использования этого института в западноевропейских странах, США и Японии, а также имевшие место в этих странах научные разработки, касавшиеся административной юстиции. Если до начала XX века в западноевропейских странах еще продолжались дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время необходимость его как специфической судебной деятельности, тесно связанной с деятельностью органов исполнительной власти, сомнению не подвергается, функционирование института административной юстиции оформлено доктринально, закреплено законодательно и подтверждено правоприменительной практикой.

2.Заметную роль в обосновании института административной юстиции сыграли монографические работы В.И. Ремнева "Право жалобы" (М., 1964) и "Социалистическая законность в государственном управлении" (М., 1979), а также его статьи в периодических изданиях. В.И.Ремнев, как и Н.Г.Салищева, был последовательным сторонником административной юстиции в деле обеспечения законности в государственном управлении и полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействия) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. Размышляя над проблемой эффективного функционирования института административной юстиции в СССР, В.И.Ремнев предлагал создать в народных (общих) судах специальные составы административных дел.

Определенный вклад в развитие советской теории административной юстиции внесла работа известного цивилиста Д.М.Чечота "Административная юстиция" (Л., 1973), в которой подчеркивалось важное значение анализируемого института в реализации принципа законности в государственном управлении. Правда, в работе защищалось спорное положение о том, что производство в суде по жалобам граждан на действия и решения органов управления регламентируются гражданско-процессуальными нормами, но основное положение автора, что институт административной юстиции может найти в СССР применение, укрепляло идею административной юстиции и свидетельствовало о поддержке этой идеи специалистами других отраслей права.

В 90-е годы продолжаются исследования ученых-административистов России по теории административной юстиции и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в стране. Интересными как в плане содержания, так и с точки зрения выдвинутых предложений являются работы Н.Г.Салищевой, Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др. Особо следует выделить обстоятельно написанную монографическую работу Н.Ю.Хаманевой "Защита прав граждан в сфере исполнительной власти", изданной в 1997 г., и монографию Ю.Н.Старилова "Административная юстиция. Проблемы теории", опубликованную в 1998 г.

Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления" (Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115). Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. Под правосудием по административным делам следует понимать деятельность общих судов по рассмотрению административных споров и эту деятельность нельзя смешивать с административной юстицией, которую представляют административные суды, обособленные от общего судопроизводства.

Понимая, однако, что в настоящий период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране административные суды, Н.Ю.Хаманева предлагает поэтапное осуществление этой идеи: сначала выделяются специализированные палаты в общих судах, где административные споры будут рассматривать административные судьи, а затем произойдет отделение специализированных палат по административным спорам от общих судов и превращение их в самостоятельные структуры во главе с Высшим административным судом. Эти суды, по мнению автора, имели бы полномочия рассматривать иски граждан к любым органам управления, вплоть до правительства ( Хаманева Н.Ю. Указ. соч. С. 133-134).

Ю.Н.Старилов в первой части своей книги рассматривает институт административной юстиции в структуре административного права, а также анализирует его как правовой институт, реализация которого осуществляется через административно-процессуальные или гражданско-процессуальные отношения.

По мнению автора, административная юстиция - это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, т.е. это - административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия). Ю.Н.Старилов обосновывает необходимость введения в нашей стране административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998).

В 90-х годах в России издано немало учебников административного права, которые написаны с учетом сложившихся за последние годы административно-правовых реальностей. Отрадно, что в некоторых из них (учебниках Д.Н.Бахраха, А.П.Алехина и Ю.Н.Козлова) появились разделы об административной юстиции (Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть 1. Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. С. 57-61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. , Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1996. С. 619-622). К сожалению, эти разделы оставляют желать лучшего: отсутствует историческое осмысление института административной юстиции, он не привязан к извечному конфликтному правоотношению "гражданин - аппарат управления", отсутствует в его освещении метод сравнительно-правового исследования.

И все же обзор литературы по административному праву, изданной в 90-х годах в России, показывает, что институт административной юстиции все более и более привлекает к себе внимание ученых, государственных и общественных деятелей. Положение о том, что наряду с административной формой разрешения административных споров, о которой в основном говорилось в советское время, есть судебная, осуществляемая административными судьями, - получило в юридической литературе значение административно-правовой аксиомы. Административный и судебный способы разрешения конфликтов между аппаратом управления (должностным лицом) и гражданином две части единого механизма - института административной юстиции. На двуединый характер института административной юстиции указывали такие ученые-административисты, как М.Д.Загряцков и В.И.Ремнев.

Каждая из частей этого механизма приходит в движение при нарушении должностным лицом прав и интересов гражданина - при наличии "административной неправды" и реакции последнего на данное нарушение посредством жалобы.

3. Административный суд призван разрешать прежде всего конфликты граждан с чиновниками и дать возможность обжаловать их решения при помощи более простой процедуры, нежели существующая ныне. В административном суде могут также быть обжалованы административные акты, постановления законодательной и исполнительной власти, решения избиркомов и налоговых органов.

Если вступит в 2001 г. в силу закон "О федеральных административных судах", то это явлится очередным этапом начатой В. Путиным реформы государственной власти, инструментом реализации права президента отстранять от должностей глав субъектов Федерации в случае принятия ими нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству (а также права губернаторов отстранять глав местного самоуправления на тех же основаниях).

Дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, по российскому законодательству должны разрешаться судами общей юрисдикции. Однако ожидать от них быстрого и качественного рассмотрения ставших в свете реформы весьма актуальными административных споров не приходится - за последние годы судебная система ни разу не была профинансирована из госбюджета больше чем на половину. Суды перегружены гражданскими спорами, судьи переходят в частные структуры на более высокооплачиваемую работу. Кроме того, вызывает сомнение и объективность выносимых судьями общей юрисдикции решений в отношении региональных начальников, так как из-за недостатка финансирования суды получают от них определенную материальную поддержку. А количество административных дел и без реформы растет с каждым годом. В 1999 г., например, оно превысило 350 тыс., в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т. д.

Выход из ситуации Верховный суд России, автор законопроекта "О федеральных административных судах", увидел в создании в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов. Согласно законопроекту, по всей стране планируется создать 21 федеральный окружной суд (юрисдикция каждого их этих судов будет распространяться на несколько регионов) и сети межрайонных административных судов с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Федерации. Таким образом, административные суды выпадут из сферы влияния региональных властей.

Окружные административные суды будут рассматривать в качестве судов первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей регионов, их исполнительных и законодательных органов, а также споры между регионами, входящими в судебный округ. Обжаловать решения окружных судов можно будет в специально созданной административной коллегии Верховного суда, которая, кроме этого, будет рассматривать дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов президента и правительства России, а также решений Центризбиркома, разрешать споры между федеральным Центром и регионами. В межрайонном административном суде можно будет обжаловать действия, решения и нормативные акты, изданные главами муниципальных образований, местного самоуправления, местными законодательными и исполнительными органами.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделал первый практический шаг на пути построения здания административной юстиции в России. Но необходимы следующие шаги государства в деле административно-процессуального обеспечения построения этого института. В юридической литературе уже давно высказывается мнение, что существует необходимость в издании двух фундаментальных законодательных актов: федерального Закона об органах административной юстиции Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 68-69; Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России? - Российская юстиция. 1996, N 5. С. 35-37). Издание этих актов снимет старый и в известной степени болезненный вопрос о том, какие процессуальные нормы - гражданские или административные - регламентируют деятельность суда по рассмотрению жалоб граждан на действия и решения, нарушающие их права.

Дело в том, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. устанавливает в ст. 6 положение, согласно которому процесс по жалобе осуществляется "по правилам гражданского судопроизводства". Отдельные ученые, специалисты по гражданскому процессу (Д.М.Чечот, А.Т.Боннер), полагают, что административный процесс - часть гражданского процесса. Другие ученые (например, В.Т.Квиткин) занимают компромиссную позицию, считая, что наибольшая эффективность судебной защиты прав граждан в области государственного управления достигается только при сочетании гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм (Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Автореферат канд. дисс., М., 1968. С. 14).