Специфика урегулирования конфликтов в сфере государственного управления

Очевидно, что эффективное решение проблемы, приведшей к конфликтной ситуации, требует от каждого субъекта ясного представления об общей природе и специфике данного типа конфликтов, осмысленного стиля поведения, выбранного с учетом стилей, используемых другими сторонами. Стиль в этом контексте означает способ осуществления определенных интересов. Образ действий по достижению намеченной цели и вместе с тем манеру общения. Поведение участников конфликта складывается по-разному. Оно может иметь конструктивную направленность, для которой характерен совместный поиск выхода из конфликтной ситуации, приемлемого для всех сторон. Возможно превосходство в силе (ранге) одной стороны, которой беспрекословно уступают другие. Не исключается и деструктивное поведение, проявляющее себя в действиях разрушительного характера.

Необходимо особо подчеркнуть значения нормативного подхода к регулированию конфликта. Нормы поведения можно в известном смысле также считать институциональным образованием; во всяком случае, институты, как известно, без норм не действуют. Конфликт, как и всякое отношение между людьми, в той или иной степени обычно регулируется нормами общественного поведения. При этом действуют нормы различного рода и содержания: правовые, нравственные, религиозные, политические и т.д. Нормативное регулирование конфликтов в отличие от временно действующих институтов делает систему более стабильной, определяет долговременный порядок развитие и разрешения конфликтов и тем самым является наиболее эффективным для развитых общественных систем.

Глава 2. Специфика управления конфликтами в сфере государственного управления на примере Министерства международных и внешнеэкономических связей Свердловской области

2.1 Специфика управления конфликтами на примере МинистерствА международных и внешнеэкономических связей Свердловской области

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления - распоряжение властью, а предметно-содержательную их ткань образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления не следует считать каким-либо случайным явлением, они носят системный характер и представляют собой естественную форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Система государственного управления. С. 184 Сферу государственного управления можно рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Именно поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой - если умело управлять конфликтами, то возможно добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда и разнообразие причин возникновения государственно-административных конфликтов. Первичный источник их заключается в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Не менее важным источником государственных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных госорганов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись. Частой причиной конфликтов может выступать расхождения госслужащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценках текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Чумиков А.И. Управление конфликтами и конфликтное управление как новые парадигмы. «Социс» №5,1995. С.120 Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего - в недостатке, ошибочности или намеренном манипулировании информации. Любое искривление информационного потока или намеренно затрудненный доступ к каналам информации могут вызвать конфликт.

Специфика конфликтов в сфере государственного управления, прежде всего, состоит в том то, что любой конфликт по поводу государственного управления возникает и заканчивается в юридической форме и, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон. И, следовательно, субъекты данных конфликтов (их мотивация и поведение) и их объекты обладают правовыми «признаками», а сами конфликты влекут юридические последствия. Конфликты в государственно-административной сфере. «Полис» № 4, 1997. С. 154

В сфере государственного управления специфику управления конфликтами по нормативно-правовой базе можно рассмотреть в следующих нормативных актах: Конституция Российской Федерации и 79-ФЗ “О государственной гражданской службе РФ” от 27 июля 2004 года.

В Конституции РФ данный вопрос нашел отражение в следующих статьях:

граждане РФ имеют право обираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст.31)

граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33)

признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку (ст.37.п.4)

каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст.46.п.1)

Конституцией РФ и Федеральным законом от 27.05.2004 года №58-ФЗ ”О системе государственной службы РФ“ устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Регулирует ли данный нормативный акт проблематику конфликтов? Актуальны ли механизмы, закрепленные в нем, в настоящее время? Попытаемся найти ответы на эти вопросы в подробном изучении ФЗ № 79.

Данный нормативный акт определяет основные права гражданского служащего (Ст.14.п.1.пп.13), согласно которым каждый гражданский служащий имеет право на рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. В статье 69 дается определение индивидуального служебного спора. «Индивидуальный служебный спор - неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров». То есть если у служащего возникли данные разногласия, то не зависимо ни от каких обстоятельств он имеет возможность разрешить этот спор на официальном уровне с объективным рассмотрением его сути и вынесением соответствующего решения компетентными лицами.

На мой взгляд, указанная статья рассматриваемого нормативного акта полностью адекватна сегодняшней ситуации в области служебных конфликтов и во многом способствует их справедливому разрешению.

Сам механизм рассмотрения индивидуальных служебных споров рассмотрен и закреплен в главе 16 «рассмотрение индивидуальных служебных споров»

Органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров, согласно статье 70:

1) комиссия государственного органа по служебным спорам;

2) суд.

Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации.

1. Комиссия государственного органа по служебным спорам (далее - комиссия по служебным спорам) образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя.

Представители выборного профсоюзного органа данного государственного органа избираются в комиссию по служебным спорам на конференции гражданских служащих государственного органа. Представители представителя нанимателя назначаются в комиссию по служебным спорам представителем нанимателя.

Комиссия по служебным спорам избирает из своего состава председателя и секретаря комиссии.

Служебный спор рассматривается комиссией по служебным спорам в случае, если гражданский служащий самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя.

Гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права.

Комиссия по служебным спорам обязана рассмотреть служебный спор в течение десяти календарных дней со дня подачи письменного заявления.

Решение комиссии по служебным спорам может быть обжаловано любой из сторон в суд в десятидневный срок со дня вручения ей копии решения комиссии. В случае пропуска по уважительным причинам установленного срока суд может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор по существу.

2. В судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям:

- гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе;

- представителя нанимателя или представителя выборного профсоюзного органа данного государственного органа.

Суд рассматривает служебный спор, если, во-первых, хотя бы один из них не согласен с решением комиссии по служебным спорам. Во-вторых, если гражданский служащий или представитель нанимателя обращается в суд без обращения в комиссию по служебным спорам, а также по заявлению прокурора, если решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Непосредственно в судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям:

1) гражданского служащего или гражданина, ранее состоявшего на гражданской службе. Спор по поводу восстановления в ранее замещаемой должности гражданской службы независимо от оснований прекращения или расторжения служебного контракта; освобождения от замещаемой должности гражданской службы; увольнения с гражданской службы; об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения, о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы;

2) представителя нанимателя - о возмещении гражданским служащим вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Непосредственно в судах рассматриваются также служебные споры:

1) о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу;

2) по письменным заявлениям гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации.

На мой взгляд, в данном нормативном акте механизм рассмотрения индивидуальных служебных споров полон, закрепляет все аспекты и дает ответ на все вопросы, возникающие в момент осуществления указанного процесса.

Любой гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности (ст.15. п.4). Данная статья, по моему мнению, позволяет исключить некую избирательность со стороны руководителя в вопросах разрешения конфликтов и споров между подчиненными ему служащими и подразделениями. Доля личного предпочтения, на мой взгляд, присутствует всегда, но официального ее узаконивания не произойдет.

В вопросах служебного поведения гражданского служащего рассматриваемый ФЗ закрепляет: гражданский служащий обязан не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа (Ст.18.п.1.пп.13). Указанный аспект очень важен в повседневной жизнедеятельности гражданских служащих, так как он определяет прописные нормы, необходимые для сосуществования в социуме, тем более на государственном уровне.

В сфере урегулирования конфликтов интересов на гражданской службе имеется статья 19, согласно которой:

1. Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. Ситуация, при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

2. Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

3. Под личной заинтересованностью гражданского служащего понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме. Также доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

4. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

5. Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликтов интересов).

6. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят:

- представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие;

- подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы;

- представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

7. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

8. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента Российской Федерации.

Данный вопрос очень актуален в настоящее время, время перехода нашей страны к рыночной экономике со всеми вытекающими из этого последствиями. Не секрет, что процент коррумпированных государственных чиновников в теперешней России очень велик. Случаи использования служебного положения в личных интересах встречаются во всех государственных структурах, в том числе и силовых. Зачастую данные правонарушения приносят как материальный, так и моральный ущерб (положение в мировом сообществе, мировой рейтинг России) государству. Рассматриваемая статья ФЗ № 79 является реальным механизмом, который помогает решать данную проблему, при условии, что создаваемые комиссии по урегулированию конфликтов интересов не будут бутафорией, а действительно будут являться реальным инструментом для решения возникших проблем.

В этой связи при выявлении подобных случаев одной из мер воздействия на лиц, приступивших закон, является их отстранение от замещаемой должности гражданской службы. Данный процесс нормативно закреплен в статье 32. п.2: представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы. Я считаю, что на момент урегулирования конфликта интересов данная мера полностью адекватна, так как для выяснения всех обстоятельств необходимо установить реальное положение дел по данному вопросу, а заинтересованное лицо, находясь на занимаемой им должности, может и будет оказывать влияние на ситуацию в свете своих интересов, имея административный ресурс.

Рассмотрим специфику управления конфликтами на примере Министерства международных и внешнеэкономических связей Свердловской области.

Министерство международных и внешнеэкономических связей Свердловской области (министерство М и ВЭС) является исполнительным органом государственной власти Свердловской области.

Основными задачами Министерства являются:

обеспечение проведения единой государственной политики в сфере международных и внешнеэкономических связей на территории Свердловской области;

взаимодействие с федеральными органами власти и их представительствами, действующими на территории Свердловской области, по вопросам сотрудничества с зарубежными странами;

согласование действий исполнительных органов государственной власти Свердловской области в сфере международных и внешнеэкономических связей с Министерством иностранных дел Российской Федерации с целью проведения единой государственной внешней политики и так далее. Положение о структурных подразделениях Министерства международных и внешнеэкономических связей Свердловской области от 08.04.2004г

Основные функциями Министерства:

разработка с участием других исполнительных органов государственной власти Свердловской области и организаций Свердловской области проекты нормативных и правовых актов в области регулирования и координации международной и внешнеэкономической деятельности;

разработка совместно с другими органами исполнительной власти Свердловской области предложения по государственной поддержке промышленного экспорта в рамках региональных программ;

проведение в установленном порядке переговоров по заключению международных договоров Свердловской области по вопросам, входящим в компетенцию Министерства и так далее.

Усилия министерства направлены на укрепление международного авторитета области, на поиск новых партнеров и расширение рынка сбыта продукции наших предприятий, привлечение современных зарубежных промышленных и социальных технологий и инвестиций, внедрение передового опыта работы в рыночных условиях, развитие инфраструктуры международной, деловой активности. Осинцев Ю.В. Год, который войдет в историю ВЭД//Большой Урал. С. 78

Какие конфликты в данной организации существуют и как они разрешаются?

Рассмотрим приведенные выше типы конфликтов в сфере государственного управления на примере Министерства Международных и внешнеэкономических связей Свердловской области:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами, на мой взгляд, не характерны для ММ и ВС Свердловской области, так как в зону ответственности указанно ведомства не входит решение общегосударственных вопросов в сфере международных связей и отношений. В данном случае рассматриваются проблемы конкретного субъекта РФ, и учитываются именного его непосредственные интересы.

2. На мой взгляд, сегмент конфликтов между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов можно наблюдать в процессе взаимодействия ММ и ВС с частными гостиницами. Противоречия могут возникнуть, например, в сфере обеспечения визита представителей Свердловской области в другие государства. В данном случае сотрудники ММ и ВЭС бронируют в стране предполагаемого пребывания гостиничные номера и в случае срыва визита, гостиницы несут убытки. Как следствие, в дальнейшем, некоторые из них предоставлять данную услугу сочтут нецелесообразным.

3. Конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления. По моему мнению, для ММ и ВС данная проблема не характерна, так как указанное ведомство свою работу строит исходя из интересов других министерств и ведомств, являясь как бы посредником между ними и международным сообществом.

Взаимодействуя, например, с другими министерствами, конфликта не происходит, т.к. ММ и ВЭС выступает координирующим органом в данном взаимодействии. Например, 20 февраля 2006 года было подписано соглашение между Свердловской областью и республикой Азербайджан о дальнейшем сотрудничестве. Текст соглашения готовило ММ и ВЭС, согласовывая его с различными министерствами (Министерство торговли, строительства, сельского хозяйства, ЖКХ и т.д.), в ходе которого противоречий не возникало. После согласования текста происходит уведомление об этом Министерства Иностранных Дел (орган государственной власти, которому подчиняется ММ и ВЭС).

4. Конфликты между региональными и государственными органами для ММиВЭС также, на мой взгляд, не характерны, так как изначально вся деятельность данного ведомства основывается на интересах России в лице Свердловской области в частности. Однако, в некоторых случаях указанные проблемы могут возникать из-за отсутствия соответствующего аппарата четкого регулирования взаимоотношений между федеральным центром и субъектами РФ.

5. Внутриорганизационные конфликты. Данные конфликты как правило, делятся на конфликты по “вертикали”(руководитель-подчиненный) и “горизонтали ” (подчиненный-подчиненный).

Что касается конфликтов по “горизонтали” внутри ММ и ВЭС, то они возникали редко (в основном на бытовом уровне). Основным способом его разрешения был руководитель, который обычно выступал в роли арбитра.

Среди причин конфликтности отношений руководителей и подчиненных выделяют объективные и субъективные. К объективным причинам относятся: высокая интенсивность взаимодействия, разбалансированность рабочего места, рассогласованность связей между рабочими местами в организации, сложность социальной и профессиональной адаптации, недостаточная обеспеченность всем необходимым для выполнения управленческих решений. Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Конфликтология.С.495 Управленческие и личностные предпосылки составляют субъективные причины конфликтов по “вертикали”. В ММ и ВЭС причинами конфликтов по “вертикали” выступали: высокая интенсивность взаимодействия и недостаточная обеспеченность всем необходимым для выполнения управленческих решений.

6. Конфликт между государством и населением. Данный вид конфликта абсолютно не характерен для ММ и ВЭС, так как функционирование данного органа исполнительной власти не основывается на общественных началах. ММ и ВЭС выполняет свои функции исходя исключительно социально - экономического развития области в целом, исключая прямые контакты с населением.

7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Руководство Свердловской области реализует потребности региона в сфере организации международных и внешнеэкономических связей через ММ и ВЭС. В данном вопросе, на мой взгляд, процент лоббирования личных интересов чиновников данного ведомства незначителен, и не может стать причиной возникновения конфликта между рядовыми гражданами и чиновничьим аппаратом.

Вывод: вообще любой государственный орган может быть участником конфликта, занимать управленческую позицию (выступать организатором) и быть медиатором (посредником). На основе проведенной мною диагностики выполняется только второй компонент (пример с гостиницей). В роли участника и медиатора ММ и ВЭС никогда не выступало.

урегулирование конфликт государственное управление

2.2 Характеристика конфликтов в сфере государственного управления

В связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в сфере государственного управления, выделяют несколько наиболее распространенных здесь видов конфликтов:

конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления;

конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов;

конфликты между госорганами и другими организационно оформленными звеньями управления;

конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней;

внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях;

конфликт между государством и населением (проблема легитимности);

конфликт между чиновниками и гражданами.

Рассмотрим подробнее данные виды конфликтов, а также формы и способы их разрешения.

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие - наоборот). Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. С.159 Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, им подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

Показательно, что при урегулировании конфликтов политические институты нередко прибегают к методам "конструирования общественного мнения", обеспечивающим создание выгодной для политической власти общественной атмосферы, которая используется для оказания дополнительного давления на противоборствующие стороны. При переплетении, напластовании различного рода конфликтов и разрастании напряженности, грозящей отклонением тех или иных управленческих структур от политического курса режима, вмешательство политических органов становится особенно необходимым.

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а госпредприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот - стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать:

- неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр.,

- неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата) -с одной стороны, а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач. Конфликты в государственно-административной сфере. «Полис» №4, 1997. С 160

3. Конфликты между госорганами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой характеристики российской практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными. Практика функциональной раздробленности существует и на Западе, однако она существенно отличается от российской. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами интересов, политическими субъектами - партиями, фракциями" парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Нельзя сказать, что группы интересов в России не участвуют в процессе принятия решений. Часто приходится слышать заявления со стороны представителей официальной власти, депутатского корпуса и т.д. о действиях директорского, аграрного лобби, групп давления ВПК, ТЭКа. Но эти процессы согласования интересов между ними окутаны покровом секретности. О подобных действиях можно судить по решениям правительства, отдельных министерств, которые, выдав, скажем, лицензию на продажу (покупку) товаров той или иной фирме и т.п., не доводят до сведения общественности не только основания выбора конкретной фирмы, но и информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т.п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней. Ввиду сложности процесса федеративного строительства российского государства и соответствующего ему аппарата возникает множество нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их - неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности между центральными органами и органами государственной власти субъектов и между органами государственной власти и местным самоуправлением. Отчасти эту проблему снимают договоры между субъектами федерации и федеральным центром. Все договоры, которые заключались до сих пор и будут заключены в будущем, неизменно исходят из главенства федеральной Конституции, уточняя лишь сферы компетенции федерального центра и региона.

Обострению противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами способствует отсутствие пакета многих актуальных законов, необходимых для дальнейшего регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций: закон о статусе субъектов федерации и об изменении этого статуса; о федеральных территориях и т.д. Правовые тупики во взаимоотношениях между центром и регионами стали причиной многих конфликтов.

Другая причина конфликтов компетенционного характера - в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать, целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государства и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Как же преодолеваются эти конфликты? Возможно несколько средств. Одно из них связано с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства. Другое касается споров о компетенции, которые разрешаются судом. Наконец, разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало, чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное. Для государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, постольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые в, свою очередь, делятся на конфликты между косвенно конкурирующими группами: например, между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик регулирования организационных конфликтов вообще. Конфликтный менеджмент. «Социс» № 3, 1994. С. 77 Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, традиций, обычаев, ритуалов и пр. Речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связанных с принадлежностью госслужащего к определенному формальному или неформальному коллективу. Общеизвестно, что наряду с формальной организацией всегда спонтанно возникает и существует неформальная организация, являющаяся продуктом более или менее длительного межличностного и внутриличностного общения. Неформальная организация может быть представлена двумя разновидностями:

1) неформальной, которая является спонтанно развиваемой членами данной организации системой неформализованных служебных отношений. Данные служебные отношения направлены на решение организационных задач способами, отличными от формально предписанных; как правило, данная организация возникает как система, обеспечивающая «выживаемость», совершенствование организации при несовершенстве формальной организации;

2) социально-психологической, возникающей на основе взаимного интереса и симпатии, основанных на личном выборе связей и ассоциаций между сотрудниками. Зигерт В., Ланг Л. Руководить без конфликта

В целом неформальная структура выполняет компенсационную функцию в организации, восполняя недостатки формальной организации и психологически защищая индивида от ограничивающих действий последней. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают ориентироваться только на неформальные нормы и отношения, расходящиеся с целями формальной организации или каких-то ее структурных подразделений, порождают негативные для государственных учреждений последствия.

Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо опосредовано иерархическими зависимостями и нормами служебных взаимоотношений, наиболее распространенными вариантами стратегии являются вытеснение и урегулирование. При этом чаще всего используется такой механизм, как арбитраж должностного лица (или органа), координирующего деятельность структур, где сложилась конфликтная ситуация. Полномочия вышестоящих органов позволяют им играть ведущую роль как при предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, так и при непосредственном урегулировании. Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие структуры в положение, позволяющее им предписывать конфликтующим сторонам стратегию и тактику действий, - от них зависит, будут ли стороны стремиться добиться максимальных преимуществ за счет контрагента или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества. Главенствующие органы в состоянии переместить конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон, и даже восприятие последними своих целей и интересов (например, за счет изменения целей организаций или оценки качественных показателей деятельности служащих).

Благодаря своему доминирующему положению руководство государственных учреждений является своеобразным центром организации среды, сглаживающей течение служебных конфликтов. Например, инициирует формирование различного рода комиссий, в том числе контролирующих соблюдение служащими норм профессиональных этических кодексов; служб психологической помощи персоналу и т.д. В этом смысле нередко говорят об использовании руководством госучреждений стратегий "минимальной", "средней" и "максимальной" эффективности. Они предусматривают соответственно эволюцию его усилий от конструирования тех или иных институциональных структур, призванных примирить соперничающие стороны, вплоть до создания и поддержания в государственном учреждении постоянного климата сотрудничества и взаимоподдержки служащих.

Тем не менее, постоянное использование вертикальных методов урегулирования конфликтов имеет свои отрицательные стороны. Такого рода приемы правомерны лишь при урегулировании наиболее острых или потенциально разрушительных для государства противоречий. В иных случаях руководящим структурам следует поддерживать соперничество как один из важнейших внутренних источников развития системы управления. Конкуренция должна воспроизводиться как универсальный социальный механизм, способствующий улучшению работы звеньев и персонала управления, появлению новых перспектив, усилению внутренней энергетики государственно-административной сферы. Разумеется, различные виды соперничества не должны превращать государственные учреждения в арену ожесточенной борьбы, подрывающей силу и целостность государства. Поэтому масштаб и формы применения методов административно-вертикального давления должны определяться спецификой конкретных конфликтов, адекватная оценка которых целиком и полностью зависит от искусства управляющих. Конфликты в государственно-административной сфере. «Полис» №4, 1997. С 160

6. Конфликт между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия - это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт - гражданское неповиновение: массовые протестные выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям Устремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

Принцип легитимности сформировался в рамках классической теории демократии (теории общественного договора) как результат поиска формулы разрешения противоречия между необходимостью государственного порядка и недопустимостью произвола властителя. Согласно представлениям классических либералов, лишь та форма правления правомочна, которая гарантирует всеобщее и сознательное участие в политическом процессе и получает активную поддержку граждан. Узурпатору, недостойному правителю подданные имеют право не повиноваться, более того, народ имеет право на восстание, если правитель злоупотребляет властью.

С точки зрения прикладной конфликтологии, легитимность не означает следования принципу «чем больше законов, тем меньше конфликтов», она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать установленный порядок. Если, например, какой-то закон устарел, а другой, отвечающий новым условиям, не принят, то роль эффективной институциональной процедуры может выполнять и незаконный (с точки зрения юриспруденции) акт, если он поддерживается значительной частью общества. И наоборот: если большинство не склонно исполнять тот или иной закон или указ, они становятся бессильными.

Чем сильнее поддержка, тем эффективнее сможет действовать государственный лидер и тем шире его возможности в случае необходимости использовать принудительные или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая мера легитимности не достигнута и добровольное желание выполнять это решение у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право управляющих органов на принуждение с целью реализации данного решения.

Очень важно также, от кого исходит то или иное решение. Если решение само по себе хорошо, а человек или орган, его предлагающий, непопулярен, то оно может не сработать. С другой стороны, популярный человек может ввести собственный механизм, даже попирая имеющиеся нормы и установленные процедуры режима и заменяя их другими. В стабильных политических системах может происходить перенос легитимности: идеологическая укрепляет структурную и личную, личная влияет на структурную и идеологическую, структурная - на идеологическую и личную.

Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50-60% - наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%. Естественно возникает вопрос: почему существует и часто возрастает степень недоверия к органам власти и отчуждения граждан от них? Один из очевидных ответов на этот вопрос - низкая эффективность деятельности органов государственной власти, их неумение решать и объяснять реальные проблемы, стоящие перед страной и ее гражданами. Здесь неминуемо встает проблема конфликтных взаимоотношений между государственными чиновниками и гражданами.

7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и тем самым, связывая общество и государство, государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления - конфликт между гражданами и госслужащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.

Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки взаимоотношений, то возможно удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее. Еремин Б.Л. Управление коммуникацией в условиях конфликта. С.113 Важно учитывать не только источники, но и непосредственные причины, порождающие недоверие граждан к органам власти. Они могут быть разбиты на несколько групп.

Назовем условно первую группу причин «техническими». Представители власти в силу тех или иных обстоятельств не могут толково разъяснить гражданам цели и мотивы деятельности органов власти, не могут дать им адекватное представление о характере и содержании своей деятельности и условиях, в которых они вынуждены работать и решать проблемы.

Вторая группа - причины культурно-исторического типа, суть которых заключается в особенностях формирования политической структуры. Например, хорошо известно стремление русского народа почти на генетическом уровне противостоять власти, его нигилистическое, бунтарское отношение к ней. Но это лишь, в крайнем случае. В основном же русский народ, по словам Л.Н. Толстого, склонен передавать ответственность за все происходящее власти.

Третья группа - причины организационного характера, связанные с неумением государственных служащих (в силу своей низкой компетентности, непрофессионализма и пр.) организовать практическое выполнение принимаемых политическими лидерами и руководителями решений. Среди причин организационного характера есть смысл особо выделить те из них, которые определяют стиль и методы государственной службы: стремление к закрытости, подавление гласности, проявление корысти и т.д.

Четвертая группа - причины социального характера, обусловленные тем, что государственная служба работает в основном «на себя» и в угоду своему руководству, отодвигая на второй план реальные потребности общества и граждан, или проводит в жизнь политические решения, не соответствующие интересам граждан, в полной зависимости от работодателя-государства в образе правящих элит.

Поиску путей урегулирования конфликтов в сфере государственного управления всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования государственно конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре придается решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах. Основными форами являются: отмена одного или обоих конкурирующих актов; признание акта недействительным; внесение в него поправок или дополнений; издание нового акта. Для устранения противоречий между актами на федеральном уровне используются парламентские слушания, встречи и переписка между представителями законодательной и исполнительной властей, достижение компромиссов между точками зрения государственных учреждений. Полезную роль играет деятельность министерства юстиции, которое регистрирует все ведомственные нормативные акты и следит за их соответствием действующему законодательству. Не меньшее значение имеет согласование федерального законодательства и нормативных актов субъектов федерации. Именно здесь зарождается большее число конфликтов, для разрешения которых нередко требуется вмешательство Конституционного Суда. Согласно ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостановить действие актов субъектов РФ, если они противоречат действующим законам, а ст. 115 дает право Президенту отменять постановления и распоряжения федерального правительства в случае их несоответствия Конституции, законам и нормативным указам. Конституция РФ В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации. Поскольку государственные организации отличаются, прежде всего, рациональным распределением власти и компетенции в организации, постольку создание продуманной системы рациональных правил часто гасит и ослабляет напряжение (но до конца не снимает конфликт). Улучшение действия механизма правил, норм, приказов, продуманная система ротации или служебного роста, наличие третейского суда способствуют снятию конфликтных трений и улаживанию споров. Но следует помнить, что рациональные методы срабатывают главным образом в организациях с хорошо поставленной дисциплиной, а также при относительно уравновешенном общественном сознании, при не очень интенсивном течении конфликта. Когда конфликт приобретает слишком резкую форму противостояния, обычно прибегают к самому радикальному организационному методу - изменению структуры организации, что влечет за собой ликвидацию старых и создание новых отделов, пересмотр отношений между подразделениями, перевод сотрудников в различные отделы. Этому всегда сопутствует смена руководства, назначение естественных лидеров вместо формальных.