Организация муниципального образования на примере Республики Дагестан

Размещено на http://www.allbest.ru

Курсовая работа

Организация муниципального образования на примере Республики Дагестан

Содержание

дагестан муниципальный образование самоуправление

Введение

1.Теоретическая часть

1.1 Классификация и особенности территориальной организации местного самоуправления

1.2 Понятие и виды муниципальных образований

1.2.1 Критерии создания муниципальных образований

1.2.2 Группы муниципальных образований

1.3 Структура территориальной организации

1.3.1 Складывание двухуровневой модели

1.3.2 Принципы территориальной организации местного самоуправления

1.4 Нормативно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления

2. Аналитическая часть

2.1 Общая характеристика муниципальных образований Республики Дагестан

2.2 Анализ территориальной организации местного самоуправления

3. Проектная часть

Заключение

Список литературы

Введение

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Территорию муниципального образования составляют земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Местное самоуправление в России, вопреки почти устоявшимся в печати характеристикам, находится в настоящее время, скорее, в стадии не реформирования, а формирования. Наличие конституционных положений о местном самоуправлении, законодательства о местном самоуправлении, соответствующего букве Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления, еще не создает действительно эффективно работающей системы местного самоуправления.

Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии.

Специалисты справедливо отмечают, что проектирование системы местного самоуправления необходимо осуществлять с учетом региональных особенностей. В северных районах страны наиболее значимыми из них являются суровые природно-климатические условия, огромные незаселенные пространства, отсутствие дорожной сети, крайне низкая плотность населения; южные районы имеют свои природные и демографические особенности, как и другие районы России.

Исходя из этого, территориальная организация является одним из самых сложных вопросов организации системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса во многом зависит и эффективность управленческой деятельности должностных лиц местного самоуправления. Что является актуальностью рассматриваемой темы.

Цель данной курсовой работы - совершенствование территориальной организации муниципального образования на примере Республики Дагестан.

Объект данной работы - муниципальные образования на территории Республики Дагестан.

Предмет - территориальная организация муниципального образования на примере Республики Дагестан.

Задачи:

- рассмотреть теоретические основы территориальной организации муниципального образования;

- проанализировать правовые основы территориальной организации и их реализацию;

- разработать предложения по совершенствованию территориальной организации.

Работа заключается в изучении и определении требований охвата территорией муниципального образования места проживания территориальной общности и местности, необходимой для удовлетворения ее местных интересов, как сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления. А также состоит в разработке предложений по совершенствованию территориальной организации муниципального образования.

1.Теоретическая часть

1.1 Классификация и особенности территориальной организации местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки.

Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации.

Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения. [7]

1.2 Понятие и виды муниципальных образований

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, либо внутригородская территория городов федерального значения. Термин «муниципальное образование» введен Гражданским кодексом РФ для обозначения публичного субъекта правоотношений по аналогии с субъектами Российской Федерации.



Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие:

Размещено на http://www.allbest.ru

Рис.2: Обязательные признаки муниципальных образований.

· наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

· устав муниципального образования;

· обособленная муниципальная собственность;

· местный бюджет;

· органы местного самоуправления:



Рис. 3: Органы местного самоуправления.

В ст.2 Закона от 6 октября 2003г. содержатся определения отдельных видов муниципальных образований:

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. [8]

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения меж поселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного, самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Межселенная территория -- территория, находящаяся вне границ поселений. Наличие межселенных территорий предусматривается для территорий с низкой плотностью населения, где разграничение всей территории субъекта Российской Федерации между поселениями нецелесообразно.

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района. [8]

1.2.1 Критерии создания муниципальных образований

При создании муниципальных образований учитывается:

· история складывания местного сообщества;

· величина его территории;

· тип поселений и их число;

· численность населения соответствующих поселений;

· наличие транспортной, иной инфраструктуры;

· пешеходная, транспортная доступность до административного центра и другое.

1.2.2 Группы муниципальных образований

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

· городские и сельские поселения;

· муниципальные районы;

· городские округа;

· внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный район может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ составляющих район поселений.

Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой - наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних.

Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.

1.3 Структура территориальной организации

С учетом вышеизложенного следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру: на первом уровне - поселения, на втором - муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно.

Исключение из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Муниципальные районы призваны, прежде всего, решать задачи меж поселенческого характера.

Отношения между разно уровневыми муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь. [11]

1.3.1 Складывание двухуровневой модели

Двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления сложилась исторически. В советское время территория деятельности вышестоящих советских органов включала территорию нижестоящих органов.

Закон от 28 августа 1995г. также предусмотрел возможность создания наряду с муниципальными образованиями городских, сельских поселений муниципальных образований районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

Как считает В.И. Васильев, переход к одноуровневому местному самоуправлению должен быть постепенным. Особенно надо быть осторожным в сельской местности, где придется очень много сделать, чтобы избавиться от нынешней привязки социально-бытового обслуживания населения к районному центру [2]. Если десятилетиями объекты социально-экономической инфраструктуры сосредоточивались в районных центрах, то устранение районного звена самоуправления способно привести к диспропорциям развития муниципальных образований городских (центры районов) и сельских поселений.

Закон от 28 августа 1995г., в отличие от Закона от 6 октября 2003г., не абсолютизирует двухуровневую модель. На его основе одни субъекты Федерации сделали ставку на поселения, исключив районный уровень муниципальной власти (Курганская, Оренбургская, области), другие использовали двухуровневую модель, имея в разной пропорции муниципальные образования обоих уровней (Свердлов., Челяб., области). На практике большей популярностью стала пользоваться вторая модель. Однако вступление в силу Закона от 6 октября 2003г. заставило все субъекты Федерации иметь как поселенческий, так и районный уровень муниципальной власти на всей их территории.

1.3.2 Принципы территориальной организации местного самоуправления

Территории муниципальных образований (ст.10 ФЗ №131):

· местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (ст.10 ФЗ №131)

· границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 ФЗ №131. [2]

Границы муниципальных образований (ст.11 ФЗ №131):

1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

· территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

· территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

· территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

· в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

· в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

· в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

· сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения;

· в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

· на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

· размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

· границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения; а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;

· границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;

· территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

· территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

· границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения меж поселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

· границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления установленных статьей 16 ФЗ №131 вопросов местного значения городского округа; а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 ФЗ №131 вопросов местного значения муниципального района.

3. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень субъектов утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

4. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. [2]

Изменение границ муниципального образования (ст.12 ФЗ №131):

1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с ФЗ №131. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном ФЗ №131 и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов.

2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 ФЗ №131, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

3. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

4. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 ФЗ №131, после установления законами субъектов РФ границ поселений в соответствии с требованиями ФЗ №131, не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений. [2]

Преобразование муниципальных образований (ст.13 ФЗ №131):

1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с ФЗ №131. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном ФЗ №131 и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 ФЗ №131, либо на сходах граждан.

4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 ФЗ №131, либо на сходах граждан.

6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 ФЗ №131. [2]

1.4 Нормативно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления

В основе работы были положены Конституция РФ, Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», устав муниципального образования.

Глава 8 Конституции Российской Федерации посвящена местному самоуправлению. В ст.130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно, определять структуру органов местного самоуправления. [1]

В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации осуществляется непосредственная территориальная организация местного самоуправления: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Федеральный закон №131. Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В статьях 11-13 ФЗ №131 рассматриваются основы территориальной организации местного самоуправления. [2]

2. Аналитическая часть

2.1 Общая характеристика муниципальных образований Республики Дагестан

По данным на 1 января 2010г. в республике насчитывается 758 муниципальных образований в т. ч.: муниципальных районов - 42, городских округов - 10, городских поселений - 8, сельских поселений - 698.

Наиболее крупные города по оценке на 1 января 2010г. (тыс. человек): Махачкала - 600, Хасавюрт - 130,1, Дербент - 115,0, Каспийск -85, Буйнакск -62. [20]

Таблица 1: Муниципальные образования РД

Городские округа	ГО "город Махачкала", ГО "город Буйнакск", ГО "город Дагестанские Огни", ГО "город Дербент", ГО "город Избербаш", ГО "город Каспийск", ГО "город Кизилюрт", ГО "город Хасавюрт", ГО "город Кизляр", ГО "город Южносухокумск".
Муниципальные районы	МР "Агульский район", МР "Ахвахский район", МР "Ахтынский район", МР "Акушинский район", МР "Бабаюртовский район", МР "Ботлихский район", МР "Буйнакский район", МР "Гергебильский район", МР "Гумбетовский район", МР "Гунибский район", МР "Дахадаевский район", МР "Дербентский район", МР "Докузпаринский район", МР "Казбековский район", МР "Кайтагский район", МР "Карабудахкентский район", МР "Каякентский район", МР "Кизилюртовский район", МР "Кизлярский район", МР "Кулинский район", МР "Кумторкалинский район, МР "Курахский район", МР "Лакский район", МР "Левашинский район", МР "Магарамкентский район, МР "Новолакский район", МР "Ногайский район", МР "Рутульский район",МР "Сергокалинский район", МР"Сулейман -Стальский район", МР "Табасаранский район", МР "Тарумовский район", МР "Тляратинский район", МР "Унцукульский район", МР "Хасавюртовский район", МР "Хивский район", МР "Хунзахский район", МР "Цумадинский район", МР "Цунтинский район", МР "Чародинский район", Бежтинский участок, МР "Шамильский район".
Городские поселения,входящие в муниципальные районы	пос. Кубачи Дахадаевского района, пос. Мамедкала Дербентского района, пос. Белиджи Дербентского района, Казбековский район пос. Дубки, Карабудахкентский район пос. Манас, пос. Ачи-су Карабудахкентского района, пос. Тюбе Кумторкалинского района, пос. Шамилькала Унцукульского района.

Далее приводится карта республики Дагестан с расположением муниципальных районов на ее территории:

Для муниципальных образований республики в целом характерны нестабильная экономическая база, недостаточный уровень развития транспортной и инженерной инфраструктуры (неудовлетворительное состояние дорог, низкий уровень благоустройства и газификации), отсутствие на территории сильных организующих центров.

При общем низком уровне хозяйственного развития территорий всех зон, высокой дотационности муниципальных бюджетов, высоком уровне безработицы имеются и существенные территориальные различия по целому ряду показателей, характеризующие неравномерность социально - экономического развития территорий республики.

Преобладание сельского населения в республике и ее сельскохозяйственная специализация задают значимость дифференциации территорий по ряду показателей. [20]

В результате данной ситуации ведется определение Стратегии. Генеральная стратегическая цель, которой - стать интенсивно развивающимся, инвестиционным привлекательным, финансово самодостаточным регионом России, где будут созданы все условия для полноценной и безопасной жизни и развития человека, соблюдены интересы многонационального гражданского общества, предоставлены широкие возможности для развития традиционных и инновационных видов деятельности во всех сферах.

Из чего следует необходимость проработки, вопросов комплексного районирования территории республики как действенной технологии комплексного территориального развития Дагестана.

2.2 Анализ территориальной организации местного самоуправления

Граждане, проживающие на территории МО, имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. [1]

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления МО обязаны оказывать содействие населению в непосредственном осуществлении ими местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления в настоящее время должна строиться по следующим принципам: соблюдения прав граждан на осуществление местного самоуправления; преемственности, постепенности, поэтапности; открытости, демократичности в выборе модели местного самоуправления и при ее осуществлении; научной обоснованности; достаточности ресурсных и организационных составляющих; оптимальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, исходя из интересов населения, из особенностей муниципального образования; единства местной власти и свободы населения

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит существенные ограничения на практические действия по изменению территориальной структуры местного самоуправления.

Вместе с тем, следует отметить, что созданная в соответствии с требованиями Федерального закона система муниципальных образований не обеспечила в полной мере стабильного социально-экономического развития территорий республики, что означает необходимость пересмотра и определённой корректировки (с учётом практики их реализации) положений, связанных с территориальными основами местного самоуправления.

За семь лет, прошедших со времени принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131, трансформация территориальной организации местного самоуправления происходила в основном по следующим направлениям: объединение поселений, объединение муниципальных районов, изменение статуса муниципальных образований, а также создание городских агломераций (не получивших пока законодательного закрепления). Каждое направление имеет свои особенности и специфику. Опыт преобразований последних лет в полной мере продемонстрировал, что предусмотренные действующим федеральным законодательством подходы к трансформации территориальной структуры местного самоуправления направлены на консервацию сложившихся отношений, и в меньшей степени на осуществление изменений.

Отражением реалий последнего времени стало внесение в Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ статей об упразднении муниципальных образований, а также о создании вновь образованных поселений на межселенных территориях. В соответствии со ст.13.1 упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек, и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. [12]

По мере накопления опыта реализации муниципальной реформы выявилась потребность в территориальных преобразованиях республики не только на уровне поселений, но и на уровне муниципальных районов. Речь идёт об объединении муниципальных районов. Одним из стимулов для осуществления подобных преобразований является стремление к созданию наиболее благоприятных условий для экономического развития и реализации стратегических ориентиров. В некоторых регионах практика объединения муниципальных районов уже наблюдается.

Следует отметить, что происходящий в настоящее время процесс изменения конституционно-правового статуса субъекта, связанный с их укрупнением, вызывает к жизни и иные новые проблемы в территориальной организации местного самоуправления.

Таким образом, происходящие в последние годы процессы трансформации территориальной организации местного самоуправления весьма противоречивы по своему характеру, осуществляются не только под воздействием объективных причин, обусловливающих необходимость её совершенствования, но и субъективных факторов, не связанных с целями укрепления самостоятельности местного самоуправления, повышения эффективности его функционирования. Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование гарантий местного самоуправления, в том числе и потому, что муниципальные образования, местные территориальные коллективы играют важную роль в укреплении целостности субъекта, и страны в целом, поскольку объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности. Поэтому целесообразно повысить их роль, прежде всего городских округов и муниципальных районов Республики Дагестан, в правотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, законодательно закрепив положение о том, чтобы проекты нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, непосредственно затрагивающих права и законные интересы населения, направлялись для обсуждения и заключения не только в органы государственной власти субъекта, но и в органы местного самоуправления муниципальных образований.

3. Проектная часть

Преобразование муниципальных образований - процедура изменений правового статуса муниципальных образований в процессе их выделения, разделения или присоединения.

Объединение муниципальных образований - процедура, в соответствии с которой два или более муниципальных образований создают новое муниципальное образование.

Упразднение муниципального образования - процедура, возникающая в связи с отказом населения соответствующей территории от осуществления своих прав на местное самоуправление. [10]

Преобразование, объединение или упразднение муниципальных образований осуществляется на принципах:

- обеспечения гарантий прав граждан на участие в местном самоуправлении;

- учета исторических и иных местных традиций;

- сохранения целостности территории Республики Дагестан и управляемости Республики Дагестан;

- соблюдения интересов муниципальных образований и интересов как Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации;

- гласности при решении вопросов преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований;

- равенства статусов муниципальных образований;

- наличия экономических и социальных условий для решения вопросов местного значения.

Преобразование муниципальных образований может осуществляться в формах выделения, разделения или присоединения муниципальных образований.

Выделение муниципального образования - преобразование муниципального образования, в результате которого на территории муниципального образования, имеющей границы с иными муниципальными образованиями, возникает новое муниципальное образование при сохранении существующего муниципального образования.

Разделение муниципального образования - преобразование муниципального образования, в результате которого возникают новые муниципальные образования с упразднением существующего муниципального образования.

Присоединение муниципального образования - преобразование муниципального образования, в результате которого упраздняемое муниципальное образование войдет в состав другого существующего муниципального образования.

Для оформления преобразования муниципальных образований в соответствии с формой преобразования, осуществляемого путем внесения изменений в уставы муниципальных образований, принятия уставов муниципальных образований либо признания их утратившими силу, в Народное Собрание Республики Дагестан направляется следующая документация:

- результаты соответствующих референдумов, оформленные в установленном законодательством порядке, либо правовые акты представительных органов местного самоуправления в Республики Дагестан преобразуемых муниципальных образований с документами, подтверждающими согласие населения соответствующих территорий на преобразование муниципальных образований;

- заключение администраций Республики Дагестан о наличии финансовых, экономических и социальных условий для осуществления деятельности преобразуемых муниципальных образований;

- пояснительная записка субъекта права инициативы преобразования муниципальных образований, содержащая обоснование целесообразности данного преобразования;

- сведения о размере территории преобразуемых муниципальных образований, численности их населения;

- сведения о наличии муниципальной собственности, источников формирования местных бюджетов;

- перечень основных социально-культурных, промышленных, строительных, транспортных и иных предприятий и организаций, а также предложения о наименовании преобразованного муниципального образования и организации работы органов местного самоуправления в Республике Дагестан;

- уставы соответствующих муниципальных образований;

- описание предлагаемых изменений границ муниципальных образований с приложением картографической схемы изменений. [14]

Изменения в уставы, связанные с преобразованием муниципальных образований, регистрируются в установленном законом Республики Дагестан порядке.

Предварительные итоги свидетельствуют, что работа региональных органов власти по установлению границ поселений была проведена без учета экономического потенциала образуемых муниципалитетов. [15]

Федеральным законом №131-ФЗ, предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований.

Одним из существенных факторов, который необходимо учитывать при установлении границ муниципальных образований, является требование редакции Федерального закона №131-ФЗ о получении согласия населения по вопросу преобразования существующих муниципальных образований, изменению границ и их статуса.

Федеральным законодателем полностью не разрешен вопрос о процедурах преобразования муниципальных образований в случае отсутствия согласия населения на такое преобразование. В общем случае не допускается ликвидация любого муниципального образования без согласия населения и требуется согласие населения на придание существующему городскому муниципальному образованию статуса городского поселения.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает случаи, при которых необходимо согласие населения муниципальных образований для их преобразования:

1. согласие населения каждого из поселений необходимо при объединении двух и более поселений при условии, что такое объединение не влечет за собой изменения границ иных муниципальных образований.

2. согласие населения каждого из образуемых поселений (муниципальных образований) необходимо при разделении поселений (существующих муниципальных образований).

3. для решения вопроса о наделение городского поселения статусом городского округа требуется согласие населения городского поселения и согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение.

4. для решения вопроса о лишении городского населенного пункта статуса городского округа и наделения его статусом городского поселения требуется согласие населения городского округа и муниципального района, в состав которого включается городское поселение.

Согласие населения не требуется при объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований и при разделении муниципального района. В этих случаях объединение и разделение осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается представительными органами муниципальных районов.

Аналогичные требования установлены в статье 12 Федерального закона №131-ФЗ к процедуре изменения границ муниципальных образований.

Важной проблемой территориальной организации местного самоуправления остается отсутствие на федеральном уровне единых критериев для наделения населенного пункта статусом городского поселения, сельского поселения или городского округа.

В результате можно выделить конкретные критерии при преобразовании муниципальных образований, экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения.

Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований. [13]

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных формирований на территории поселения и т.п.

Необходимость учета экономического потенциала и перспектив развития муниципальных образований в Федеральном законе №131 не предусматривалась. В качестве критерия определения границ поселения устанавливалась пешеходная доступность до его административного центра. Предполагалось, что такой подход в значительной степени отвечает необходимости обеспечения доступности муниципальных услуг. Вместе с тем малоперспективные с экономической точки зрения поселения оказались не готовы осуществлять весь закрепленный за ними объем полномочий.

Наличие данного критерия предполагает целесообразным изменения состава Карабудахкентского района Дагестана, в частности выделения из его состава сельского поселения Дубки, и включения его в состав муниципального образования городской округ «г. Кизилюрт», учитывая территориальную доступность расположения города и его экономический потенциал, по сравнению с менее развитым с экономической точки зрения Карабудахкентским районом.

Другим следствием несовершенства территориальной организации местного самоуправления является неравномерное распределение полномочий между поселениями. Объем полномочий равен и для сельского поселения с населением до 1 тысячи человек и для городского поселения с численностью 100-150 тысяч человек.

В результате сложившейся ситуации активизируются также и процессы объединения поселений. По Республике Дагестан этот процесс целесообразен, для территорий городских поселений Мамедкала и Белиджи Дербентского района республики.

Важным направлением изменения территориальной организации является изменение статуса муниципальных образований.

В законодательстве о местном самоуправлении выделен только один вариант изменения статуса муниципального образования: изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

В период формирования новой территориальной структуры в рамках реализации муниципальной реформы именно вопрос об изменении статуса муниципальных образований был наиболее конфликтным при определении статуса муниципального образования городского типа. В результате неопределённости, критериев установления статуса городского округа ряд крупных городов не получили данного статуса и вошли в состав муниципальных районов.

Куда можно отнести муниципальные образования Ачи-су Карабудахкентского района, пос. Манас Карабудахкентского района.

Совершенно новые процессы преобразования территориальной организации связаны с созданием городских агломераций. Министерство регионального развития выступило с идеей создать агломерации вокруг крупных городов. В Правительстве РФ рассчитывают, что новшества позволят вести единое планирование развития территорий разного масштаба.

В качестве центрального момента рассматривается усиление транспортной доступности города для пригородных территорий, для чего предполагается развитие скоростных видов транспорта.

С 2007 года основные процессы, связанные с формированием городских агломераций, развиваются в двух направлениях:

· Проработка ряда проектов создания агломераций, имеющих несколько городских ядер, на основе идеологии, сформулированной Мин. рег. развития весной 2007года.

· Развитие естественных процессов формирования моноцентрических агломераций вокруг крупных городов, отражающих усиление взаимосвязи городского ядра с окружающими территориями на основе маятниковых миграций, экономических связей, процессов субурбанизации и т.п.

Организационным механизмом агломерирования в данном случае выступает межмуниципальное сотрудничество в различных формах.

В связи с особенностями и спецификой расселения республики Дагестан такая практика на данном этапе не используется, но все, же имеет место быть, учитывая положительную демографическую ситуацию, расширение и развитие городов Дагестана.

В качестве перспективы развития местного самоуправления прорабатывается вопрос укрупнения муниципальных районов с учетом экономических основ местного самоуправления, эффективного исполнения органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов переданных государственных полномочий. [21]

Важнейшей особенностью и проблемным вопросом современного Дагестана является дифференциация территорий республики по уровню развития. Немаловажную роль, в которой играет также полиэтничность расселения, многообразие культур народов, т. е. специфика и особенности менталитета.

Исходя из этого и учитывая необходимость решения проблем выравнивания территориальных различий, из 42 муниципальных районов Дагестана целесообразно проведение уменьшения их количества до 33.

Для муниципальных территорий горной зоны характерны слабая экономическая база, низкий уровень развития транспортной и инженерной инфраструктуры. Что при надлежащем формировании территориальной структуры образований даст свои положительные результаты.

В частности здесь можно говорить о процессе объединения:

· Ботлихкого, Гумбетовского и Ахвахского районов Дагестана с административным центром в с. Карата.

· Унцукульского и Гергебильского районов, с административным центром в с. Унцукуль.

· целесообразно также включить территорию Бежтинского участка в состав Цунтинского района, с административным центром соответственно в с. Кидеро.

· Левашинского и Акушинского районов, с административным центром в с. Леваши.

· Сергокалинского и Каякенсткого районов, с административным центром в с. Сергокала.

· Лакского и Кулинского районов, с административным центром в с. Кумух.

· Ахтынского и Докузпаринского районов, с административным центром в с. Ахты.

· Магарамкентского и Сулейман-Стальского районов, с административным центром в с. Касумкент.

Наглядно данная картина будет выглядеть следующим образом:

Таким образом, происходящие в последние годы процессы трансформации территориальной организации местного самоуправления весьма противоречивы по своему характеру, осуществляются не только под воздействием объективных причин, обусловливающих необходимость её совершенствования, но и субъективных факторов, не связанных с целями укрепления самостоятельности местного самоуправления, повышения эффективности его функционирования. Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование гарантий местного самоуправления, в том числе и потому, что муниципальные образования, местные территориальные коллективы играют важную роль в укреплении целостности страны, поскольку объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности. Поэтому целесообразно повысить их роль, прежде всего городских округов и муниципальных районов образований.

Заключение

Достаточно противоречивые процессы, происходившие в сфере территориальной организации местного самоуправления в последние годы, позволяют сделать следующие выводы:

- Законодательство о местном самоуправлении в сфере территориальной организации недостаточно адекватно отражает реальные условия функционирования местного самоуправления на территории страны. Чрезмерная жёсткость требований об унификации территориальной структуры существенно осложнила реализацию муниципальной реформы и негативно сказалась на потенциале развития местного самоуправления. В частности, она привела к созданию многочисленных нежизнеспособных сельских поселений, не имеющих материальных, финансовых, кадровых ресурсов для решения вопросов местного значения, в которых, тем не менее, имеются выборные и иные органы местного самоуправления, требующие бюджетных средств на свое содержание. Причём, учитывая существующие тенденции в системе расселения, с течением времени данная проблема, скорее всего, будет ещё более обостряться, несмотря на вложение ресурсов в повышение кадрового и организационного потенциала местного самоуправления. [16]

- Потребность в изменении территориальной структуры ощущается во многих регионах, но действующее законодательство накладывает существенные ограничения на практические действия в данной сфере.

Во-первых, предусмотренные законодательством формы трансформации муниципальной структуры достаточно ограничены и не охватывают всего спектра возможных вариантов. Также законодательно не урегулированы вопросы функционирования городских агломераций.

Во-вторых, нежизнеспособные муниципалитеты не имеют существенных стимулов к организационному слиянию с более развитыми территориями. При этом потребность в упрощении механизмов трансформации территориальной структуры вступает в противоречие с федеральными гарантиями местному самоуправлению на всей территории страны.

В подобных условиях вероятно возникновение ряда негативных последствий. Как-то:

а) усиление потерь от неэффективного использования бюджетных средств на решение вопросов местного значения в нежизнеспособных муниципальных образованиях и усиление финансовых вливаний именно в эти, не самые перспективные территории, в то время как данные средства могли бы использоваться на поддержку развития;

б) сохранение устойчивой неспособности местной власти на ряде территорий обеспечить решение вопросов местного значения, что будет способствовать консервации практики передачи значительной части полномочий от поселений муниципальным районам, усиливать иждивенческие настроения местной власти, снижать её ответственность перед населением и подрывать её престиж в глазах избирателей;