Административный контроль и его виды
Характеристика процесса административного контроля и его составляющие. Проблемы в административном контроле и пути их решения. Пути усовершенствования механизма административного контроля, динамика его форм в меняющихся социально-экономических условиях.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 07.04.2011 |
| Размер файла | 70,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
- Введение
- Глава 1. Сущность и понятие административного контроля
- 1.1 Характеристика процесса административного контроля и его составляющие
- Глава 2. Современные проблемы в административном контроле и пути их решения
- 2.1 Мониторинг проблем административного контроля
- 2.2 Пути усовершенствования механизма административного контроля
- Глава 3. Формы контроля
- 3.1 Динамика контроля
Введение
Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Руководители административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов - инспекций.
В системе органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих. Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.
Органами государственного специального надзора в конкретных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке.
Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.
В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:
административный контроль механизм форма
направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач;
при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необходимых мер;
издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.
Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий органов власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа с жалобой на действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб.
Глава 1. Сущность и понятие административного контроля
В процессе эволюционного развития системы организационного контроля сформировалось и прочно вошло в теорию и практику современного менеджмента такое новое направление контрольной деятельности как контроллинг.
Э.А. Смирнов определяет контроллинг как совокупность всех форм контрольной деятельности, призванной объективно и качественно проанализировать и оценить работу организации для ее развития или совершенствования исходя из поставленных целей. При этом указанный автор выделяет четыре основные составляющие контроллинга, а именно:
· административный контроль;
· технологический контроль;
· ревизия;
· функциональный, комплексный и системный аудит.
Однако, подобный подход к классификации основных направлений контроллинга не вполне корректен по следующим основаниям. Во-первых, ревизия (т.е. документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности организации) и аудит (т.е. документальная проверка данных о соответствующей профессиональной деятельности, устанавливающая уровень их соответствия определенным критериям, нормам и стандартам) являются скорее инструментами или методами осуществления контроллинга, а никак не его направлениями.
Во-вторых, поскольку в системе управления можно выделить две основные подсистемы - управляемую и управляющую, то и в организационном контроллинге целесообразно выделить два основных направления, охватывающие деятельность двух вышеназванных подсистем.
Таким образом, в системе контроллинга современной организации можно выделить два основных направления: административный контроль и исполнительный контроль.
Под административным контролем следует понимать все виды деятельности, направленной на получение информации об эффективности функционирования и текущем состоянии управляющей системы организации.
Тогда исполнительный контроль предполагает осуществление всех видов деятельности по оценке текущего состояния и эффективности функционирования управляемой системы организации.
Учитывая специфику настоящей работы, дальнейшее описание системы контроллинга организации будем производить с уклоном в сторону административного контроля и акцентом на органы государственной власти. Для этого сначала целесообразно уточнить определение понятия "административный контроль". Различные исследователи придерживаются разного мнения по этому поводу.
Например, Э.А. Смирнов определяет административный контроль как проверку процессов и явлений, а также постоянное наблюдение за ними с целью фиксирования текущего состояния и возможных отклонений от установленных администрацией значений для обеспечения достижения организацией своих целей.
Такой подход к определению понятия "административный контроль" представляется недостаточно точным, так как из приведенного выше определения неясно, о наблюдении за какими процессами идет речь. Если здесь имеются в виду все процессы, происходящие в организации, то это определение, скорее всего, соответствует понятию контроллинга в целом, а не его составной части, которой является административный контроль. Если речь идет о процессах функционирования организации, то можно утверждать, что это определение соответствует понятию "исполнительный контроль".
Исходя из вышеизложенного, определение Э.А. Смирнова целесообразно дополнить уточнением о том, что административный контроль предполагает осуществление наблюдения за процессами, происходящими в управляющей подсистеме системы управления организации.
Несколько иное определение понятия "административный контроль" предлагает М.М. Максимцов. Он считает, что под административным контролем следует понимать контроль соответствия реальных полномочий руководителя (исполнителя) полномочиям, зафиксированным в документах, регламентирующих деятельность организации.
Подобное определение представляется слишком узким, так как затрагивает лишь одно из направлений функционирования управляющей системы, а именно - распределение полномочий и ответственности. При этом остаются без внимания такие аспекты управленческой деятельности, как принятие и реализация управленческих решений, формирование системы и структуры организации, управление информационными потоками и т.д.
Принимая во внимание рассмотренные выше недостатки, можно разработать новое, более точное и полное определение понятия "административный контроль".
Под административным контролем в наиболее общем виде следует понимать управленческую деятельность, направленную на определение текущего состояния управляющей подсистемы системы управления организацией и происходящих в ней процессов, с целью выявления возможных отклонений от заданного режима функционирования.
Уточнив определение административного контроля, нельзя не сказать несколько слов и о его основной цели.
Основная цель контроллинга в целом и административного контроля в частности состоит в своевременном получении информации о том, были ли достигнуты поставленные цели и выполнены задачи. При этом важно, чтобы все системы контроля оперативно фиксировали любые отклонения фактических показателей от плановых. Это позволит вовремя вносить соответствующие коррективы в процесс функционирования организации.
Практика современного менеджмента свидетельствует о том, что большинство высококвалифицированных специалистов являются людьми творческими и ответственными. Такого рода работники не выносят мелочной опеки, когда руководитель контролирует каждое их действие, Они предпочитают самостоятельно выявлять свои ошибки и исправлять их, добиваясь при этом достаточно высоких результатов. Поэтому основу современного организационного контроллинга составляет концепция "контроля в исключительных случаях". Применение указанной концепции в практике управления организацией позволяет избежать рутинной повсеместной оценки деятельности работников организации и воспитать в них умение и желание работать самостоятельно и "на совесть",
Это позволяет руководству организации достичь сразу две важные цели. Во-первых, повысить качество и эффективность деятельности организации. Во-вторых, удовлетворить потребность сотрудников в уважении и самовыражении.
Основные принципы административного контроля опираются на четыре составляющие, позволяющие руководителю организации определить что, когда и где контролировать, а также кто должен осуществлять контроль.
Принцип ключевых элементов контроля опирается на положение, согласно которому стандарты являются элементом планирования.
Контроль может быть значительно облегчен, если руководство организации выделит небольшое число основных (ключевых) элементов (показателей, критериев) и будет уделять им большую часть своего внимания.
Принцип места контроля состоит в том, чтобы руководитель организации выяснил, в каких структурных подразделениях организации происходят действия, имеющие решающее значение для достижения целей функционирования.
Чаще всего контроль осуществляется от высших уровней руководства организацией, что неизбежно ведет к снижению его эффективности. В случае же осуществления контроля в местах выполнения конкретных работ руководитель может быстро получить от одних исполнителей необходимую информацию и тут же переадресовать ее другим исполнителям, благодаря чему контроль становится более быстрым и эффективным.
Принцип соблюдения сроков контроля позволяет более эффективно и своевременно использовать полученную в процессе осуществления контрольной деятельности информацию и быстро реагировать на происходящие изменения.
Принцип самоконтроля состоит в предоставлении работникам фирмы возможности самим осуществлять оценку результатов собственной деятельности и своевременно вносить в нее необходимые коррективы.
В системе административного контроля можно выделить три основных тесно взаимосвязанных элемента, а именно:
установление стандартов состояния и функционирования управляемой системы;
оценка текущего состояния управляющей системы и происходящих в ней процессов на предмет выявления возможных отклонений;
устранение выявленных отклонений, т.е. приведение управляющей системы в состояние, соответствующее установленным стандартам.
1.1 Характеристика процесса административного контроля и его составляющие
Рассмотрим вышеперечисленные элементы административного контроля более подробно.
Стандарты состояния и функционирования системы управления разрабатываются в процессе организационного регламентирования и представляют собой основные критерии административного контроля,
Разработка организационных (административных) стандартов включает в себя два основных этапа:
1) определение способов оценки установленных критериев и разработка оценочных шкал;
2) расчет трудоемкости административного контроля, т.е. определение объема работы, которая должна быть выполнена для осуществления контрольных замеров.
Исходя из того, что сплошной контроль административной деятельности представляет собой достаточно трудоемкий процесс, руководство организации, как правило, использует в своей деятельности выборочные методы осуществления контрольной деятельности.
В системе выборочного контроля обычно применяются такие показатели, как:
количество выполненных операций;
скорость выполнения конкретных операций;
количество обработанной документации;
затраты рабочего времени;
качество управленческого труда (число ошибок);
экономическая или социально-психологическая эффективность управленческого труда.
В системе административного контроля особенно важно правильно разработать методы количественной оценки контролируемых показателей.
Достаточно легко можно оценить значения тех показателей, которые выражены в каком-либо едином эквиваленте, например, количество обработанной документации или скорость выполнения управленческих операций (время, затрачиваемое на принятие и реализацию управленческих решений).
Объективные трудности возникают в процессе оценки качественных показателей, таких как психологическая обстановка в коллективе или уровень имиджа руководителя и организации в целом. Для определения значений таких показателей обычно применяют методы экспертных оценок.
Оценка текущего состояния системы управления органами государственной власти как организации включает в себя сбор необходимой информации, а также ее обобщение, обработку и анализ.
Для сбора и обобщения информации, необходимой для осуществления административного контроля, в органах исполнительной власти создаются специальные системы наблюдения. Указанные системы подразделяются на два основных вида: визуальные и автоматизированные.
Сбор данных осуществляется посредством установления в ходе выполнения операции или процесса стратегических контрольных точек, в которых и осуществляется замер контролируемых показателей. Количество и схема расположения таких точек определяются трудоемкостью и сложностью операции или процесса, являющихся объектами административного контроля.
Для некоторых видов работ такая оценка осуществляется довольно просто. Хронометраж конкретных процессов позволяет с достаточной степенью точности определить количество времени, затрачиваемого на выполнение конкретной работы. Например, оценить производительность работы оператора персонального компьютера можно в соответствии с количеством ударов по клавишам в течение рабочего дня. Кроме того, можно вывести абсолютные или относительные показатели количества ошибок и отказов в работе в течение определенного времени,
На других видах работ, где невозможно точно определить количество совершенных действий, необходимо использовать другие методы оценки.
Собранную информацию сравнивают с установленными стандартами, чтобы сделать вывод о соответствии реальных значений контролируемых показателей нормативным.
Устранение выявленных отклонений может осуществляться несколькими способами:
· модификацией целей;
· внесением изменений и корректив в плановые задания;
· реструктуризацией системы управления (перераспределением полномочий и ответственности, переподготовкой кадров и т.д.).
Механизм административного контроля представляет собой совокупность инструментов, используемых для оценки процессов и явлений, происходящих в системе управления органа исполнительной власти,
Основными инструментами административного контроля являются бюджетный контроль, управленческий (административный) аудит, статистическое наблюдение, личное наблюдение, доклады и совещания.
Бюджетный контроль используется для получения исчерпывающей информации о доходах и расходах органов исполнительной власти. Бюджет представляет собой составленный в денежном выражении основной план образования, распределения и использования финансовых ресурсов данными институтами.
Бюджеты служат эталоном финансовой деятельности органов исполнительной власти и используются для проверки соответствия фактических финансовых результатов деятельности органов исполнительной власти запланированным показателям.
Административный аудит представляет собой совокупность контрольных действий, позволяющих получить объективную и своевременную информацию о текущем состоянии и функционировании системы управления.
Основными объектами административного аудита являются:
· миссия, цели и задачи;
· законы и принципы формирования, развития и функционирования организации;
· стратегии организации;
· функции организации;
· структура организации;
· технологии управления;
· внутренние и внешние коммуникации;
· управленческие решения;
· информационные технологии;
· системы документооборота.
Административный аудит дает руководителю возможность правильного использования финансовых, материальных, энергетических и человеческих ресурсов, выделенных для создания и функционирования системы управления органов исполнительной власти.
Административный аудит должен осуществляться в строгом соответствии с его основополагающими принципами. Рассмотрим основные принципы административного аудита.
Принцип выделения главного гласит, что при проведении административного аудита субъект контроля должен акцентировать свое внимание на главных, ключевых моментах и не отвлекаться на изучение второстепенных факторов.
Принцип соответствия требует, чтобы профессионализм работника, составляющего аудиторское заключение, соответствовал степени сложности указанного заключения.
Принцип энциклопедичности предполагает, что в группе работников, составляющих аудиторское заключение, необходимо иметь специалиста широкого профиля в области формирования и функционирования системы управления, способного сопоставить учетные данные с существующими стандартами.
Принцип полноты заключается в следующем: чем точнее и достовернее требуется заключение о состоянии системы управления, тем больше ее элементов должно быть подвержено контролю.
Сущность принципа системности состоит в том, что при проведении аудита необходимо учитывать взаимное влияние элементов системы управления.
Значение принципа централизации сводится к тому, что все аудиторские заключения по отдельным элементам системы управления должны стекаться к одному специалисту для составления объективного и обоснованного общего заключения.
Принцип стандартизации гласит, что за каждой формой контроля элементов системы управления должен стоять соответствующий стандарт.
Принцип своевременного использования контролируемых данных требует, чтобы аудитору вовремя предоставлялась достоверная информация о состоянии системы управления.
Статистическое наблюдение может быть использовано для того, чтобы определить количество, качество и время выполнения конкретной работы. Как правило, статистические данные составляются для того, чтобы определить, сколько работы было выполнено, за какой период времени и сколько при этом было допущено ошибок.
Преимущество статистического контроля состоит в том, что отклонения от нормы могут быть легко установлены посредством простого сравнения показателей. Единственная сложность при этом состоит в необходимости обработки значительных объемов информации. Статистические данные могут сами по себе служить итоговым показателем контрольной деятельности, однако чаще всего они служат информационной базой для принятия управленческих решений.
Отдельные аспекты функционирования системы управления невозможно подвергнуть количественному измерению. В этом случае единственным способом осуществления контроля является личное наблюдение руководителя. Преимущество указанного способа состоит в том, что он дает возможность получить информацию "из первых рук", а недостаток - в том, что на это уходит слишком много времени.
В отдельных случаях действенным инструментом административного контроля могут служить доклады сотрудников и нижестоящих руководителей. Доклады могут быть информативными (содержат только фактическую информацию без комментариев) или аналитичными (содержат анализ собранной информации).
Если в докладах содержится информация об отклонениях от установленных стандартов, то такие доклады называются докладами по отклонениям от нормы.
По способу формализации доклады могут быть устными, письменными, электронными. Устные доклады характеризуются высокой степенью оперативности и применяются в тех случаях, когда необходимо сообщить либо о повседневных малозначительных событиях, либо о неожиданно возникших серьезных отклонениях. Письменные доклады целесообразно применять для осуществления рутинного контроля в течение продолжительного периода времени. Электронная форма доклада применяется в случаях, когда контролирующее и контролируемое лицо находятся на значительном расстоянии друг от друга.
Обязанность составления доклада обычно возлагается на руководителя рабочей группы или иного структурного подразделения. В системе административного менеджмента часто применяются формализованные системы контроля, когда четко разработаны методика составления доклада и порядок передачи его вышестоящему руководству.
Любой доклад должен содержать информацию:
об идентификации, времени возникновения и степени выявленного отклонения от нормы;
о возможных причинах возникновения отклонения;
об анализе последствий отклонения;
о рекомендациях по устранению отклонения.
Наряду с докладами важную роль в системе оперативного контроля органов исполнительной власти играют совещания. Совещания позволяют избежать лишних затрат рабочего времени на составление объемных письменных отчетов и предоставляют руководителю группы возможность быстро получить достоверную оперативную информацию. Совещания могут быть полезны для оценки таких важных нематериальных факторов, как психологическая атмосфера в коллективе или состояние имиджа органов исполнительной власти.
Ко всем системам контроля независимо от их вида предъявляются определенные требования, соблюдение которых является неотъемлемым условием эффективности их функционирования. К таким условиям относятся следующие:
1) система контроля должна соответствовать целям, задачам и планам;
2) система контроля должна быть понята и принята руководителями всех уровней управления органов исполнительной власти;
3) система контроля должна быть экономична, т.е. обеспечивать максимальную эффективность контрольных мероприятий при минимальных затратах;
4) система контроля должна обеспечивать своевременное его осуществление;
5) система контроля должна быть гибкой, т.е. обладать способностью быстро приспосабливаться к изменениям во внешней и внутренней среде органов исполнительной власти.
Глава 2. Современные проблемы в административном контроле и пути их решения
2.1 Мониторинг проблем административного контроля
Сущность законности состоит в единообразном понимании, осознании и точном осуществлении действий по соблюдению норм и правил действующего законодательства, прежде всего, органами государственной власти, общественными организациями и другими негосударственными объединениями, должностными лицами и гражданами. Действие закона должно распространяться на все сферы деятельности государственной власти, ее органов, должностных лиц, на деятельность негосударственных структур и на сознание и поведение всех граждан общества. Особенно важно строгое соблюдение законов государственными органами и их должностными лицами. Основа сущности принципа законности состоит, прежде всего, в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Ничто так не действует негативно на правосознание граждан, как нарушение законов со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.
Этот принцип закреплен в статье 15 Конституции, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, при этом законы и иные, принимаемые нормативно-правовые акты, не должны противоречить Конституции РФ. Подзаконные акты в свою очередь не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, издаваться в пределах полномочий и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном законом порядке и в определенной форме. В этом и заключены основные требования, составляющие сущность и содержание законности.
Органы исполнительной власти, органы государственного управления, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций применяют широко в своей деятельности законы и подзаконные акты, при этом сами издают большое число нормативно-правовых актов, которые должны не только не противоречить законам, но и работать на цели, сформулированные в законах. В законах должны быть отражены не только властные веления государства (степень его силы власти), но и целесообразность, нравственность этой власти, а главное, законность повседневного поведения и действия власти. То есть законы не могут быть проведены в реальную жизнь общества без способов и средств обеспечения законности, реального действия ее механизма для всех без исключения.
Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хороших законов и других нормативно-правовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом - обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпимы случаи, когда допускается бездеятельность, а то и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления. Это негативно действует не только на систему функционирования государственных органов, но и на сознание и поведение всех граждан. В связи с этим государство должно неуклонно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.
Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, а что касается государственных служащих, - то выполнение ими своих должностных обязанностей и распоряжений начальников. Проводимые меры по укреплению дисциплины способствуют обеспечению законности.
В целях укрепления законности и дисциплины в сфере исполнительной власти проводится огромная работа. Это совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.
Вместе с тем действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. Это - контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).
Вообще контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.
Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной властей) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают Меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.
В ходе проведения каких-либо серьезных реформ неизбежно возникают трудности в сфере поддержания законности и дисциплины, что вполне объяснимо. Однако это не должно уходить из поля государственного контроля, так как именно в период реформ наиболее нетерпимы признаки анархии и беспорядка.
Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования государственного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти.
В период повсеместного стремления к суверенности в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, и иные явления, ослабляющие порядок в государстве. Кроме того, бурные политические процессы последних лет повлекли множество преобразований в системе государственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в создании новой контрольной системы, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и возобновление работы Конституционного Суда России, и меры по согласованию действий центра и регионов.
Особое значение в этом отношении имеет федеральный закон "О бухгалтерском учете", принятый 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ в ред.28.03.2002 г.
Основными задачами бухгалтерского учета являются:
формирование полной и достоверной информации о деятельности организаций и ее имущественном положении;
обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства РФ;
предотвращение отрицательных последствий хозяйственной деятельности организаций.
Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, совершенствовании системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных служащих.
Для контроля как способа обеспечения законности характерны некоторые признаки.
Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.
Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации; отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.
В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.
В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.
Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.п.
Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных актов по проверяемым вопросам. Для успешного контроля, помимо знания нормативного материала, необходим практический опыт работы по вопросам проверки, а также владение методикой и техникой ее проведения.
В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.
Контроль, осуществляемый за деятельностью органов исполнительной власти со стороны законодательной, судебной власти, общественных организаций, именуется внешним контролем, а осуществляемый вышестоящими органами исполнительной власти внутри своей системы - внутренним.
Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.
Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.
Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.
Административный надзор является специфической разновидностью государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобязательных правил. Закрепленных в законах и подзаконных актах (правила пожарной безопасности, дорожного движения, санитарные, торговли, природоохранительные и другие).
Субъектами административного надзора являются федеральные органы надзора (например, федеральный горный и промышленный надзор России, федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности).
Особенность административного надзора заключается в том, что между субъектом и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, и субъекты надзора могут применять к объектам, в случае нарушений, меры административного принуждения.
Действующее законодательство определяет несколько групп полномочий органов, осуществляемых административный надзор:
1) полномочия по предупреждению правонарушений;
2) полномочия по пресечению правонарушений;
3) полномочия по нормотворчеству;
4) полномочия по привлечению к ответственности за правонарушения.
Законодательством определены полномочия некоторых органов административного надзора, они вправе налагать штрафы на юридические лица.
И последний наиболее распространенный способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении - это право граждан на подачу жалобы на действия либо бездействие государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан.
Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии, органам и должностным лицам исполнительной власти и государственного управления по отношении их ущемленных прав и свобод. В ст.33 Конституции РФ предусмотрено, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушивших права и свободы граждан".
2.2 Пути усовершенствования механизма административного контроля
Одним из самых действенных и пожалуй самых демократичных методов усовершенствования административного контроля с точки зрения правого механизма является административный надзор. Хотя в своем роде его можно рассматривать и как инструмент и самостоятельный механизм административного контроля, однако все же целесообразней именно влиять таким инструментом на систем государственного контроля.
Особую роль в обеспечении законности и дисциплины играет административный надзор. Надзорная деятельность является важной составляющей частью деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.
Например, к федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся: Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный комитет по стандартизации и метрологии, а также различные инспекции в федеральных органах исполнительной власти (безопасности дорожного движения, обеспечения пожарной безопасности, рыбного, геодезического, ветеринарного надзора, надзора за связью и др.).
Административный надзор имеет свои особенности.
Административный надзор - это систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально уполномоченными органами управления в пределах своей компетенции по подведомственным вопросам в отношении организационно неподчиненных им предприятий, учреждений и организаций. Надзорная деятельность таких органов управления направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственной подчиненности.
В целом административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляющих наблюдение за исполнением всеми специальных правовых норм и общеобязательных правил - всеми юридическими и физическими лицами независимо от ведомственности и форм собственности с применением в необходимых случаях мерами государственного принуждения к правонарушителям.
Основная цель административного надзора - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также обеспечение требуемого качества продукции и услуг, определяемых специальными нормативно-правовыми предписаниями.
В структуре федеральных органов исполнительной власти к федеральным надзорам России относятся: федеральный горный и промышленный надзор России; федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Следует отметить, что при очень частом изменении структуры ФОИВ, эти надзоры существуют все время как самостоятельные органы исполнительной власти, объективность и актуальность осуществляемых им и функций несомненна.
Объем компетенции федеральных надзоров России и предмет ведения определяется Положением о них, утверждаемым Президентом РФ. Так, основными задачами Федерального горного и промышленного надзора России, согласно Положению о нем от 3.12.2001 г. № 841, являются: организация регулирования отношений по обеспечению промышленной безопасности и осуществление государственного надзора за точным соблюдением федеральными органами исполнительной власти, различными предприятиями и организациями, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования; организация и осуществление горного надзора в целях соблюдения соответствующих нормативно-правовых требований и установление правил и норм по безопасному ведению работ, а также обеспечение охраны недр и переработке минерального сырья.
Федеральный горный и промышленный надзор России имеет в своей структуре территориальные органы государственного управления. Должностные лица этих органов при несоблюдении требований безопасности ведения работ рассматривают дела о привлечении виновных физических и юридических лиц к административной ответственности. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) действует на основе положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.04.2002 г. № 265 и подчиняется непосредственно Правительству РФ. В своей структуре Госатомнадзор России имеет территориальные (региональные) органы государственного управления (округа и инспекции). В своей работе он взаимодействует с Международными агентствами по атомной энергии (МАГАТЭ). За нарушение норм, правил и инструкций должностные лица, ответственные за работу на этих объектах, привлекаются к административной ответственности. Административный надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов осуществляет Главное управление надзора (Главгоскомэнергонадзор), находящееся в структуре Министерства энергетики РФ. Положение о Главгоскомэнергонадзоре утверждено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. Специальный контроль как вид административного надзора осуществляет Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекция), находящаяся в структуре Министерства торговли РФ. К специальным видам административного надзора относится административный надзор органов милиции за определенной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Это административный надзор осуществляется в соответствии с Законом от 18 апреля 1991 г. в текущей ред.04.08.2001 г. "О милиции". Основное назначение этого вида административного надзора - предупреждение новых правонарушений и оказание воспитательного воздействия на поднадзорных. К этой категории граждан в точном соответствии с законом могут применяться следующие предупредительно-профилактические меры: запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное время; запрещение пребывания в определенных пунктах района (города); запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района (города); явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц. Эти ограничения применяются как в полном объеме, так и частично в зависимости от образа жизни, семейного положения, места работы и других обстоятельств, характеризующих личность поднадзорного.
Глава 3. Формы контроля
Большинство исследователей обращают внимание на динамику форм контроля в меняющихся социально-экономических условиях. В связи с этим существует целый ряд типологий, описывающих различные системы, формы контроля и обстоятельства, в которых они функционируют наиболее эффективно с точки зрения технических, политических и экономических условий работы организаций. Эти классифицирующие системы связывают административное управление со специфическими условиями его осуществления. Оставаясь в рамках логической конструкции, предложенной Майком Ридом для описания аналитических подходов в исследованиях менеджмента, рассмотрим то, насколько по-разному формулируется в них проблема административного контроля.
Те ученые, которые работают в русле технического подхода, основывают типологию контроля на факторах внешней среды, либо влияющих непосредственно на работу организации, либо действующих на уровне социальной системы в целом. В своей работе Дж. Вудворд, например, рассматривает связь структур административного контроля с особенностями технологии производства и его формальной организацией. Другой исследователь, А. Этциони, выстраивает типологию систем административного управления в связи с формами управленческой власти и вовлеченности рядовых работников в управление.
Дж. Томпсон представляет более интегративный анализ, который концептуально перерабатывает многие из наиболее значительных исследований административного контроля, представленных техническим подходом. Согласно модели Томпсона, в организации работы можно выделить три различных уровня контроля - технический, административный и институциальный. Технический контроль (technical control) связан с проблемой эффективного выполнения базовых операциональных задач (например, обработка материалов); административный контроль (managerial control) выступает здесь опосредующим механизмом, осуществляя связь между производственной деятельностью и потребителями готовой продукции, обеспечивая в то же время ресурсы, необходимые для производства; институциальный контроль (institutional control) относится к деятельности, обеспечивающей идеологическую поддержку организации извне, со стороны обеспечивающей ее ресурсами политической системы.
По Томпсону, управленцы в представленной модели играют ключевую роль посредника между внутренней закрытой системой (производство) и внешней открытой системой (общество). Административный контроль опосредует внутреннюю систему, основанную на потребности производства в определенности и сокращении непредсказуемости, и внешнюю систему, институциальную, действующую под влиянием внешних переменных. В логике такого анализа система административного управления маневрируя между требованиями операциональной стабильности (обеспечивающей непрерывный процесс производства) и внешней социально-экономической среды обитания, "сглаживает дисбалансирующее влияние внешних источников и оказывает дополнительно влияние на производственный процесс, модифицируя его".
Такой подход к техническим аспектам административного управления был продолжен впоследствии в целой серии работ. В них нашел отражение поворот от сугубо рационалистической оценки структур контроля к представлению о процессах. Изучение этих процессов связывает влияние стихии внешней среды с организационными соглашениями, образующимися в результате управленческой борьбы за власть. Как следствие, возникает сложный и тонкий анализ представлений, обосновывающих системы управления и их структуру в виде властных отношений между управленцами и теми, кем они управляют. Среди исследователей менеджмента ширится интерес к стратегиям административного управления как к процессу принятия решений, соединяющему случайности внешней среды, управленческую политику и структуру организации. При этом объединяются идеи технического и политического подходов.
Возникло целое направление эмпирических исследований. Одно из исследований было проведено Т. Барнсом, который изучал административную структуру и организационные процессы в национальной системе здравоохранения в великобритании. Эта работа была посвящена изучению сложных процессов, благодаря которым рациональная система управления порождает внутренний конфликт по поводу доступа к ресурсам. Такой конфликт имеет негативное значение для последующего развития организации. Другое исследование, выполненное в русле обсуждаемой традиции, было осуществлено под руководством Э. Петтигрю. В этой работе был сделан анализ политических навыков у различных индивидуальных представителей и целых групп менеджмента. Степень развития таких навыков, различия между отдельными группами в этой сфере социальной жизни имеют ключевое значение для получения доступа к организационным ресурсам, а как результат - хорошего политического эффекта.
Политическая традиция представляет в трудах своих последователей наиболее систематический анализ роли "доминантных коалиций" внутри менеджмента в процессе принятия решений. Оригинальное объяснение понятия доминантных коалиций в менеджменте, предложенное Дж. Чайлдом, вскрывает структуру принятия управленческих решений. Эти решения принимаются с учетом главных ценностей и символов, избирательно легитимирующих те или иные характеристики ситуаций. Оценка работниками того или иного положения вещей исходит из сложившегося в организации культурного контекста. Чайлд сделал предметом своего исследования ненавязчивые и скрытые механизмы управления, позволяющие создавать для достижения власти политические альянсы между элитными группами и специалистами среднего уровня.
Тема манипуляции доминантными ценностями и символами со стороны управленческих и властных элит в организациях - богатый ресурс для изучения процессов, которые скрыты в формальной системе управления и представлены буквально во всех работах по социологии организаций. "Власть сосредоточена и институциализирована в облике и нормах рациональности, а политические процессы в них предстают в чистом виде. Это не совсем так в тех системах, где власть и политика носят латентный характер, а процессы рационального принятия решений происходят параллельно с оформлением направлений политической деятельности".
В рамках критического подхода развитие исследований административного контроля первоначально заключалось в изучении двойной природы административной деятельности. Первая составляющая ее состоит, по мнению теоретиков критического подхода, в создании и манипулировании менеджментом различного рода идеологическими конструктами. Второй аспект менеджмента представляет собой процесс управления системой властных отношений, определяющих структуру организации.
Работа Майкла Буравого "Политики производства" - яркий образец такого рода исследований. Автор основывается на исходном тезисе критической теории о том, что в капиталистической промышленной системе природа трудовых отношений состоит в неизбежном конфликте между трудом и капиталом. Конфликт этот имеет зачастую неявный, однако постоянный характер. В трудовом процессе он заключается в объективном противостоянии интересов рабочих и менеджеров, сдерживает эффективность производства, подчас выплескиваясь в виде открытых актов неповиновения. Исследования Буравого касаются центральной роли менеджмента в создании и поддержании ими тех "специфических идеологических и политических институтов вокруг производства, которые обслуживают скрытый и безопасный способ извлечения прибавочной стоимости. Менеджеры заняты достижением консенсуса на уровне цеха, снижением напряженности классовой борьбы и тем самым гарантируют непрерывность воспроизводства капиталистических производственных отношений". По Буравому, главная задача менеджмента состоит в "сокращении или элиминировании неучтенных затрат труда, поскольку так достигается и производство прибыли". Управленческий контроль необходим при капиталистической организации работы из-за существующего фундаментального антагонизма между трудом и капиталом. Институты и практики административного контроля призваны снизить эту оппозицию, лежащую в основе режима (системы навязанных сверху институтов, воспроизводящих определенный тип социальных отношений) на предприятии. Этим же самым обеспечивается функционирование властных и идеологических механизмов, необходимых для регулирования конфликта на производстве.
Подобные документы
Сущность административного контроля и его отграничение от надзора. Нормативное правовое регулирование осуществления контроля в административном праве России. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности ОВД.
курсовая работа [76,0 K], добавлен 06.11.2015Правовая природа административного задержания в административном праве, основания и процессуальный порядок применения; гарантии законности и обоснованности. Сроки административного задержания; условия изменения и отмены меры административного пресечения.
дипломная работа [44,4 K], добавлен 22.01.2014Основные признаки и содержание административного процесса. Понятие и сущность административного юрисдикционного процесса. Виды административного процесса. Понятие, назначение и виды административных процедур. Современные проблемы юстиции в России.
курсовая работа [54,3 K], добавлен 10.11.2013Соотношение понятий "управленческий процесс" и "административный процесс". Понятие и сущность административного процесса. Виды административного процесса: особенности юрисдикции, процедуры, административного судопроизводства и административной юстиции.
курсовая работа [33,5 K], добавлен 12.03.2010Формирование системного подхода к благоустройству территории города Москвы. Системы контроля внешнего благоустройства. Методы административного контроля в сфере благоустройства. Анализ отчетных статистически данных об административных правонарушениях.
дипломная работа [218,7 K], добавлен 08.05.2011Основные отрасли правовой системы государства. Понятие субъекта административного права. Субъективная сторона административного правонарушения. Доказательства по делам об административном правонарушении. Коллективные субъекты административного права.
реферат [25,5 K], добавлен 31.10.2011Понятие административного штрафа, его теоретико-правовая характеристика и функции. Актуальные аспекты взыскания, особенности проблем исполнения наказания в виде штрафа за правонарушения в сфере миграции. Проблемы принудительного исполнения и пути решения.
дипломная работа [89,2 K], добавлен 20.05.2015Принуждение в административном праве. Понятие и виды мер административного пресечения. Контроль за соблюдением законности при применении мер административного пресечения уполномоченными органами.
дипломная работа [120,3 K], добавлен 13.11.2003Виды, функции, методы и средства государственного управления. Понятие и сущность контроля и надзора. Надзорная деятельность прокуратуры. Отличия государственного контроля и административного надзора. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности.
курсовая работа [77,9 K], добавлен 26.05.2013Характеристика мер административного принуждения. Нормативные основы в сфере применения мер административного пресечения и перспектив усиления охраны прав и свобод граждан и важнейших интересов государства. Виды мер административного принуждения.
контрольная работа [25,1 K], добавлен 25.09.2011
