Характеристика функций современной России

Анализ современных научных представлений об экологической функции государства показывает, что в литературе по-разному определяются ее параметры. Соответственно, выделяются самые различные направления деятельности государства в рамках ее реализации, а порой высказываются суждения о том, что такой функции и вовсе нет.

Признанный специалист в области теории функций государства М.И. Байтин пишет: "...научная полемика, одним из выражений которой и являются различные точки зрения, не самоцель, а средство постижения объективной истины. Сообразно этому задача общей теории государства и права состоит не в том, чтобы идти по линии углубления расхождений в выяснении понятия функций государства вообще... как и других политико-правовых категорий, а в поисках путей сближения взглядов, в обобщении и использовании наиболее рационального, что внесено в научную разработку данной проблемы исследователями-единомышленниками". А один из патриархов экологического права О.С. Колбасов в одной из своих последних работ писал: "...терминологическое взаимопонимание необходимо как условие для дружной работы ученых и практиков в процессе развития экологического права".

Рассуждая о несовершенстве существующего механизма охраны окружающей среды и регулирования природопользования, о несправедливости ситуации, когда отдельные лица получают доходы от использования природных богатств, а основное бремя по охране окружающей среды при этом ложится на бюджет Российской Федерации и, видя в этом негативные проявления "пресловутой "экологической функции", А. Мухамет-Ирекле делает вывод о необходимости однозначного непризнания не существующей "экологической функции".

Однако экологическая функция вытекает из ст. 9 Конституции Российской Федерации, установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с этой нормой любой субъект, осуществляющий использование природных ресурсов, обязан обеспечивать не только рациональное природопользование, но и охрану окружающей среды. С учетом значимости природы в общественном развитии как основы жизни и деятельности человека, а также с учетом сущности государства как политического суверена и субъекта права обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды - задача не только природопользователя, но и государства.

Со всей очевидностью экологическая функция государства закреплена также и в ст. 18 Основного Закона в контексте реализации нормы, предусмотренной ст. 42. Права (в частности, право каждого на благоприятную окружающую среду) и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Из последней нормы вытекает, что для обеспечения реализации, соблюдения, охраны и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду должен быть с наибольшей эффективностью задействован весь потенциал публичной власти, прежде всего государственной власти. И наиболее успешно эта задача может быть решена в рамках постоянно осуществляемой экологической функции государства.

Судя по сегодняшнему состоянию окружающей среды (ее количественных и качественных характеристик), а также по состоянию здоровья людей, которое во многом зависит от состояния природы, действительно можно довольно низко оценить деятельность государства в экологической сфере.

В то же время, по нашему глубокому убеждению, несправедливость в распределении природных благ, недостатки действующего законодательства или невысокая эффективность государственной деятельности не могут являться основанием для суждений о том, что у государства отсутствует экологическая функция.

Функции государства обусловливаются объективными потребностями общества на конкретном этапе его развития. В нашем случае эта потребность связана с необходимостью поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Такая потребность была осознана еще во второй половине прошлого столетия в связи с резким ухудшением природной среды, деградацией на огромных пространствах естественных экологических систем. С учетом тенденции ухудшения состояния природы в мире и в России еще в большей степени такая потребность имеется сейчас. Есть все основания предполагать, что она будет всегда. Даже если гипотетически предположить, что мы действительно когда-то будем жить в условиях благоприятной окружающей природной среды, то всегда будет оставаться актуальной задача по поддержанию такого ее состояния. Важно иметь в виду, что указанная общественная потребность не исчерпывает собой общественные интересы в отношении "природы".

Наряду с названным выше фактором основанием выделения и существования функции государства является признание самим государством необходимости осуществления действий, направленных на решение экологических проблем. Наличие этого фактора также не подлежит сомнению. Достаточно обратиться к Конституции РФ, международно-правовым договорам, ратифицированным Россией, общепризнанным нормам и принципам международного права, многочисленным актам национального законодательства, государственным доктринам и программам.

В связи с этим видится, что задача юридической науки в части исследования экологической функции государства заключается не в полемике по поводу того, есть или нет у государства экологическая функция. Задача состоит в том, чтобы оптимально определить ее содержание и выработать эффективно действующий механизм осуществления этой функции.

Принципиальным является вопрос о параметрах, объеме экологической функции государства. Исследование состояния науки в данной сфере позволяет выделить два подхода, которым характерно узкое и широкое ее понимание. Узкое понимание данной функции отражено, например, в позиции Ф.М. Раянова. По его мнению, существующая сегодня экологическая функция государства должна переформироваться соответственно параметрам экологического права и ориентироваться на чисто природоохранительное направление и для большей ясности называться как "природоохранительная функция". В рамках второго понимания параметры экологической функции существенно шире. Так, М.М. Бринчук, характеризуя экологическую функцию современного государства, включает в нее деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства; деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения; на охрану окружающей среды от деградации ее качества; на охрану экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Очевидно, что круг отношений, складывающихся в рамках взаимодействия общества и природы, гораздо шире, и деятельность государства не ограничивается только лишь охраной природы. Как следствие - и параметры, в которых осуществляется деятельность государства в рамках реализации рассматриваемой функции, тоже шире.

По мнению М.М. Бринчука, в качестве основного направления деятельности государства, осуществляемого в рамках экологической функции, является распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства. Представляется, что выделение такого направления деятельности вполне обоснованно. Природные ресурсы играют особую роль в общественном развитии. Это констатировано в ст. 9 Конституции Российской Федерации. Исходя из нормы этой статьи, а также учитывая, что в нашей стране земля и другие природные ресурсы обоснованно находятся преимущественно в государственной собственности, представляется очевидным наличие общественной потребности в эффективном распоряжении государством данными объектами собственности в интересах народа. Безусловно, можно возразить, что деятельность государства-собственника подпадает под сферу его экономической функции. С этим можно было бы согласиться, если бы речь шла о деятельности по распоряжению иными объектами права собственности. Здесь же речь идет об особых объектах, а именно о природных ресурсах. Поэтому при осуществлении государством деятельности по распоряжению природными ресурсами во главе угла стоит экологический аспект.

Раскрывая содержание экологической функции, большинство ученых включают в нее и такое направление государственной деятельности, как обеспечение рационального использования природных ресурсов. Рациональное природопользование является ведущим принципом природопользования. Как известно, природопользование может быть и нерациональным. Существенным основанием для включения в содержание экологической функции государства деятельности по обеспечению рационального использования природных ресурсов служит норма Конституции о том, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В рамках экологической функции выделяется деятельность государства, направленная на соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. В какой-то степени данная деятельность подпадает под рамки таких направлений, как охрана окружающей природной среды и осуществление рационального природопользования, так как при этом объективно будет обеспечиваться, например, право на благоприятную окружающую среду. Но происходит это только до тех пор, пока экологическое право гражданина не нарушено. Когда же оно нарушено, то этих мер для того, чтобы защитить права человека, компенсировать вред, причиненный ему, уже недостаточно. Для этого требуется задействовать самостоятельные правовые механизмы - судебный, административный и др.

С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, экологическая функция современного Российского государства включает в свое содержание деятельность государства по распоряжению природными ресурсами, находящимися в его собственности в интересах общества; по охране окружающей природной среды; по обеспечению рационального природопользования; по соблюдению и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Культурная функция призвана поднять культурный и образовательный уровень граждан, свойственный цивилизованному обществу, создать условия их участия в культурной жизни общества, пользования соответствующими учреждениями и достижениями. Сегодня ее содержание составляет разносторонняя государственная поддержка развития культуры - литературы, искусства, театра, кино, музыки, средств массовой информации, науки, образования и пр., хотя и осуществляемая в явно недостаточном объеме.

Возросшая роль информации в социальном и в государственном управлении, стремительное развитие информационно-телекоммуникационного прогресса и достигнутый уровень информатизации органов государственной власти Российской Федерации дают основания современным ученым уже сегодня говорить о новой функции государства - информационной. Так, в частности, И.Ю. Никодимов говорит об информационно-коммуникативной функции государства, Э.В. Талапина - об информационной функции государства. Причем Э.В. Талапина в одном случае говорит о том, что сегодня можно вести речь о появлении условий для выделения и оформления специальной информационной функции государства. В другом случае - о том, что в современных условиях можно говорить об информационной функции государства. Информационная функция государства, будучи общей, по мнению Э.В. Талапиной, проявляется в действиях государственных органов власти всех трех ветвей и выделяет в этой связи следующие направления ее реализации:

1) создание информации (условно ее можно назвать первичной) - государство непосредственно создает нормативные акты, информация для которых берется, разумеется, извне;

2) сопровождение информации, имеющей государственное значение. Прежде всего, это специализированные подфункции учета, контроля, мониторинга;

3) открытость органов государственной власти для граждан;

4) сбор, обработка, охрана и защита информации, необходимой для реализации функций государства;

5) учреждение специализированных структур в сфере информации и регулирование их деятельности - СМИ, ТВ, радио, печатная продукция, архивы, библиотеки, культура, образование (массовая информация и распространение знаний);

6) информационный обмен между органами государственной власти (внутри госаппарата);

7) использование информации во внутренних интересах государства (для выполнения всех других государственных функций);

8) переработка информации и создание новой (решения исполнительной власти, судебных органов).

А.Н. Головистикова считает, что развивающаяся информатизация общества, создание баз данных, всепланетных информационных систем, формирование всепланетного информационного пространства подталкивают к новой эволюции функций государств, однако пока в качестве самостоятельной функции информационную функцию государства не выделяет.

Очень детально, четко и ясно содержание и сущность информационной функции государства определяет Э.В. Талапина. В частности ей справедливо подчеркивает, что в современном обществе информация стала определяющим фактором, ускорившим процессы глобализации и интернационализации. Поскольку информация пронизывает все стадии деятельности государственных органов, постольку в современных условиях можно говорить об информационной функции государства и, следовательно, о значении информационной деятельности его органов. Специфика информации как ресурса влияет на "рассредоточенность" элементов информационной функции и смешение ее с другими направлениями государственной деятельности. Тем самым автор высказывает свою позицию в пользу, как мы понимаем, так называемого обеспечивающего характера информационной функции государства. Думается, что с этим утверждением вполне можно быть солидарным. Так, действительно очень трудно определить те критерии, которые могли бы стать основанием для выделения информационной функции государства в качестве самостоятельной функции. Однако, с другой стороны, особенность и принципиальное отличие информационной функции государства как раз и состоит в том, что она в отличие от других функций государства имеет двойственную природу. То есть может выполнять не только "обеспечивающую" государственное управление роль, но и вполне самостоятельную. Вот здесь как раз, как нам видится, более уместным будет использование термина "информационно-коммуникативная функция", о которой говорит И.Ю. Никодимов. Ведь коммуникация - это "обмен информацией", что подразумевает под собой субъект-объектные отношения и обязательное применение принципа "обратной связи". А именно это сегодня и становится целью всей модернизирующейся системы государственного управления и проводимой в стране административной реформы. Не раз политические руководители страны на самом высоком уровне заявляли о насущной необходимости изменения старого забюрократизированного стиля взаимоотношения власти и граждан, общества в целом. При переходе на так называемое сервисное государство, предоставляющее гражданам и организациям услуги быстро, качественно, 24 часа в сутки и 7 дней в неделю, необходимо наладить взаимодействие государственных структур с гражданами и организациями, ту самую коммуникацию, т.е. взаимный обмен информацией, который сегодня носит неравноправный, далеко не партнерский и совершенно неравный характер, как того требуют принципы развития России как демократического общества.

В своей статье Н.Н. Федосеева предлагает широкое и узкое понимание информационной функции государства. Его соотнесение, например, с точкой зрения И.Ю. Никодимова и Э.В. Талапиной как раз и подтверждает опять-таки терминологическую карусель. Так, в широком смысле речь идет об информационно-коммуникативной функции государства, а в узком - об информационной функции.

Как отмечал Г.В. Атаманчук, "мир давно вступил в этап технологической революции, и важно понять, осознать и использовать новые возможности... необходимо переосмыслить ряд сложившихся подходов". В этой связи "важно, прежде всего, добиться повышения мощности и управления всех видов, его способностей реально влиять на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Для этого в качестве элементарной предпосылки стоит хотя бы осознать, понять, что же оно собой представляет, из каких элементов и в каких структурах состоит, как формируется и реализуется, в чем заключается его рациональность и эффективность".

Все вышеизложенное приводит к мысли о том, что прежде, чем говорить о необходимости анализа сущности информационной функции государства с точки зрения ее включения в традиционно сложившуюся в теории государства классификацию функций государства, следует определиться с самим понятием и уже далее постепенно решать проблемы теоретического и методологического характера относительно классификации функций государства на современном этапе его развития.

2.2 Деятельность РФ по осуществлению внешних функций

Внешние функции государства представляют собой направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач. Последние никогда не были и практически не могут быть одинаковыми для всех государственных образований и государств. Они зависят от характера существующего в стране политического режима и типов государств, от этапов развития одного и того же государства, от складывающейся в мире международной обстановки, от характера взаимоотношений сосуществующих друг с другом государств.

При классификации функций государства по данному критерию необходимо учитывать современную тенденцию к их интернационализации, то есть приданию внутренним функциям международного значения, их тесному взаимодействию с внешней средой, взаимосвязи внутренней и внешней политики государства. Л.А. Морозова обоснованно объясняет такую тенденцию: "Каждое государство не существует изолированно от других государств, все они связаны узами международного сообщества, необходимостью участвовать в решении глобальных проблем, следовательно, они должны согласовывать свои интересы с общими интересами данного сообщества".

Внешние функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач. Последние никогда не были и практически не могут быть одинаковыми для всех государственных образований и государств. Они зависят от ряда факторов: характера существующего в стране политического режима и типов государств; этапов развития одного и того же государства; складывающейся в мире международной обстановки; характера взаимоотношений сосуществующих друг с другом государств. Одновременно внешние функции государства являются логическим продолжением его внутренней деятельности, а также содержанием проводимого им политического курса.

Внешняя деятельность государств, в том числе и Российской Федерации, в современных условиях будет эффективной и плодотворной лишь тогда, когда она будет базироваться на международно-правовых актах с общеобязательным учетом национальных, социально-экономических, культурных и иных особенностей и интересов всех народов, входящих в мировое сообщество.

Оборонная функция - одно из направлений деятельности государства, имеющее своим содержанием выполнение комплекса мероприятий (военных, экономических, правовых, идеологических, организационных и иных) по защите его суверенитета, мирного труда и территориальной целостности.

Оборонная функция любого государства составляет важное направление его деятельности. Она носит комплексный характер и осуществляется экономическими, политическими, военными, дипломатическими, идеологическими и иными средствами. Нормами международного права войны, направленные на защиту Отечества, за освобождение территории своего государства признаются законными и справедливыми.

Эту функцию можно хорошо отразить на примере нашей страны. В соответствии с законодательством Российской Федерации она базируется на военной доктрине и осуществляется по следующим направлениям:

- укрепление оборонной мощи страны;

- постоянное совершенствование вооруженных сил и повышение их боеготовности;

- деятельность по организации охраны государственной границы;

- организация мероприятий в рамках гражданской обороны;

- мероприятия, направленные на переподготовку граждан, состоящих на воинском учете в запасе.

Начиная с конца 90-х годов XX столетия и по настоящее время политика России в военной сфере (и не только в ней) становится не как в начале перестройки (конец 80-х начало - 90-х XX столетия), наивно-романтичной, а более реальной и прагматичной. Как и прежде, приоритетными становятся задачи обеспечения собственной (национальной) безопасности. Для этого имеются довольно веские основания.

В настоящее время, как отмечалось в Бюджетном послании Президента РФ 2007 года, начаты процессы оснащения армии современными видами вооружения и военной техники, которые подкреплены необходимым бюджетным финансированием. В Послании 2008 года подчеркивалось, что решения о перевооружении армии и флота уже приняты. Они нашли отражение в федеральном бюджете. В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" по разделу "Национальная оборона" первоначально было запланировано 509 млрд. руб., а впоследствии дополнительно выделено сначала 25 млрд. руб., а затем еще 21 млрд. руб. Были увеличены расходы военного характера и по другим разделам бюджетной классификации.

Тенденция постоянного роста государственных расходов на национальную оборону принимает универсальный характер. Она наблюдается как в экономически развитых странах, так и в развивающихся странах, в которых на обеспечение потребностей армии уходит большая часть ВНП. В 2006 году совокупные мировые военные расходы выросли на 3,5% в постоянных ценах и составили 1158 млрд. долларов.

После окончания холодной войны военные расходы продолжали увеличиваться стремительными темпами. Так, за период правления Дж. Буша-мл. военные расходы США выросли более чем в два раза: с 319 млрд. долл. в 2001 году до 669 млрд. долл. в 2008 году. В 2006 году расходы по разделу "Национальная оборона" достигли уровня 670 млрд. руб. В соответствии с федеральным бюджетом на 2008 год Правительство США потратит на различные программы 2 трлн. 941 млрд. долл., из которых 647,2 млрд. долл. будет израсходовано на военные нужды. В феврале 2008 г. Президент США направил в Конгресс Запрос по ассигнованиям на военные нужды США в 2009 финансовом году (начинается 1 октября 2008 г.). Предполагается, что базовый бюджет Министерства обороны в 2009 финансовом году составит 515,4 млрд. долл., что на 7,5% больше бюджета 2008 года (в эти расходы не включены 70 млрд. долл., которые выделены на операции в Ираке и Афганистане).

Во Франции, например, в соответствии с Законом от 27 января 2003 г. "О военном программировании на 2003 - 2008 годы" военные расходы должны были увеличиться с 13,65 до 15,08 млрд. евро. По данным Министерства обороны Франции, совокупные расходы на оборону в 2008 году превысили 48 млрд. евро.

По данным Стокгольмского института изучения мира, за период с 1996 по 2005 год Китай стал ассигновать на оборону на 165% больше средств, Саудовская Аравия - на 94%, Индия - на 82%. На 15 государств мира приходится 83% совокупных военных расходов человечества, при этом на долю только США - около 46%.

Наряду с отмеченной общемировой тенденцией роста расходов на национальную оборону, облик современного российского военного бюджета обусловлен также происходящей в Российской Федерации военной реформой, которая представляет собой комплекс политических, экономических, правовых, военных и военно-технических, социальных и других мер, направленных на качественную трансформацию Вооруженных Сил РФ, других видов войск и военных формирований, военных исполнительных органов, предприятий оборонной промышленности и их управленческих органов с целью обеспечить достаточный уровень национальной обороны в рамках имеющихся ресурсов.

Военная реформа, помимо реформы Вооруженных Сил, военно-промышленного комплекса и мобилизационного потенциала, организации Министерства обороны и военного строительства, системы призыва и социальной защиты военнослужащих и др., включает в себя также реформирование системы планирования и осуществления расходов на оборону и безопасность.

Наряду с военной реформой, в Российской Федерации проводятся административная и бюджетная реформы, также существенно изменяющие организационно-правовые основы военного бюджета.

Обеспечение целостности и неприкосновенности своей территории, охрана Государственной границы РФ - одна из важнейших внешних функций государства. Гарантом целостности государства является Президент РФ. В присяге при вступлении в должность он клянется защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства.

Обеспечивая суверенитет на всей своей территории, Российская Федерация устанавливает статус и режим Государственной границы РФ в соответствии с Законом РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации", обеспечивает ее неприкосновенность и защиту как дипломатическими, так и военными способами.

Функция содействия по обеспечению международного мира связана с деятельностью Российского государства по предотвращению войны, разоружению, сокращению химического и ядерного оружия, укреплению обязательного для всех режима нераспространения оружия массового уничтожения и новейших военных технологий. Речь идет, в частности, об участии России и иных стран в урегулировании межнациональных и межгосударственных конфликтов, о включении Вооруженных Сил Российской Федерации в миротворческие операции.

В основе функции сотрудничества с другими странами заложены интересы каждого государства. В конституциях ряда стран подчеркиваются идеи дружбы и сотрудничества со всеми странами. Современная внешняя политика России все более основывается на принципах "прагматизма, предсказуемости и верховенства международного права".

В рамках Устава ООН для всех государств сформирована единая система коллективной безопасности и выработан своеобразный кодекс поведения государств в военной, политической, экономической, экологической и гуманитарной областях.

Функция содружества с другими странами на современном этапе многогранна и преимущественно развивается по следующим направлениям:

1. Сотрудничество с членами мирового сообщества по поддержанию мира и мирового правопорядка. Эта функция предполагает деятельность по сохранению мира, предотвращению войны, разоружению, ликвидации ядерного оружия. Процесс оздоровления международной обстановки, укрепление доверия между государствами сделали возможным достичь реального разоружения и договоренности об ограничении ядерных испытаний и др. Обеспечению мирового правопорядка способствует сотрудничество нашего государства с другими государствами в таких сферах, как борьба с организованной преступностью, в частности с контрабандой, наркобизнесом, терроризмом. Ни одно государство не в силах в одиночку справиться с этой проблемой. Очевидна необходимость совместных действий государств по борьбе с международной преступностью. Конкретными действиями государств в этой области является создание международных организаций по борьбе с преступлениями. Одной из таких организаций является ИНТЕРПОЛ. Функция поддержки мирового порядка охватывает и такую сферу, как участие мирового сообщества в урегулировании межнациональных конфликтов.

2. Экономическое, торгово-финансовое сотрудничество. Современный уровень развития общества требует более широкого участия государств в международно-экономическом и торгово-финансовом сотрудничестве. Происходит дальнейшая специализация государств на международном рынке труда, производства и товаров. Экономическая, финансово-кредитная система любого цивилизованного государства постепенно становится частью международного хозяйства и финансово-кредитной системы. Мировое хозяйство, наука и культура, связь и технологии развиваются по единым рыночно-экономическим законам, подчиняя себе новые страны и регионы. Общую координацию международно-экономического, торгово-финансового сотрудничества осуществляет ООН и ее специализированные учреждения.

3. Культурное и научно-техническое сотрудничество. Все растущее влияние культурного, научно-технического процессов на жизнь людей обусловило необходимость координации деятельности государств в интересах решения глобальных проблем современности и социального развития. В Организации Объединенных Наций такое сотрудничество координируют специализированные учреждения по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и др. По инициативе этих и других специализированных органов ООН проводятся многочисленные международные фестивали, выставки, конгрессы и семинары. Осуществляются совместные разработки учеными и научными организациями многих стран. Развивается международный рынок научно-технических знаний (купля-продажа патентов, лицензий, технологий и др.), произведений музыкального и сценического искусства, международный книгообмен.

4. Международная охрана окружающей среды. Эта функция выделилась в самостоятельную сферу деятельности большинства государств современности. Экологическая обстановка с каждым годом продолжает ухудшаться и ставит под угрозу перспективу нормальной жизнедеятельности человека на Земле. Загрязнение природы "не признает" национальные границы и распространяется на всю окружающую среду, что требует координированной, целенаправленной деятельности всех государств. Такая деятельность широко проводится как в рамках специализированных органов ООН, так и других межгосударственных организаций.

ГЛАВА 3.ФОРМЫ И МЕТОДЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФУНКЦИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

3.1 Формы осуществления функций государства

Правовые формы осуществления функций связаны между собой и составляют содержание государственной деятельности. Одни и те же действия и акты государственного органа могут повлечь последствия различного характера и содержать предписания различного рода. Однако нельзя не согласиться с Б.И. Пугинским в том, что "процесс реализации права ни в малейшей степени не раскрывается и не объясняется примитивной схемой "норма права - юридический факт (или также правоприменительный акт) - правоотношение". Данная абстрактная схема характеризует лишь нормативное выражение права и имеет косвенное отношение к государственной деятельности как реальному правовому регулированию, которое на самом деле обладает более сложным качеством содержания, чем простое применение правовых норм. Юридические формы государственной деятельности характеризуются тем, что через них обеспечивается осуществление определенных функций государства. В этой связи заслуживает внимания вопрос о соотношении форм осуществления государственной власти и форм реализации функций государства в условиях кризисной ситуации.

Ретроспективный анализ исследований отечественных правоведов позволяет сделать вывод о том, что ряд авторов понимает юридическую форму как деятельность, другие - как процедуру, третьи - как способ реализации права, подчеркивая ее зависимость от отраслевой принадлежности. Множественность дефиниций юридической формы в разных интерпретациях свидетельствует об отсутствии единого концептуального подхода к данному вопросу. Нельзя не признать его высокую сложность, в связи с чем поиск истины сопряжен с серьезными онтологическими и концептуальными проблемами.

Впрочем, это и не удивительно, ибо, по жесткому замечанию В.М. Сырых, за прошедшие 15 лет российские правоведы так и не решили сколько-нибудь удовлетворительно проблему правопонимания. Например, на практике очень часто обсуждаются политические, правовые формы решения каких-либо проблем, включая оптимизацию современной формы российского государственного устройства, а также потребность дальнейшего совершенствования законотворческой деятельности. Экономика России, находящаяся в кризисном состоянии, также требует актуальных юридических форм государственной деятельности для преодоления негативных процессов и дальнейшего развития.

Еще в конце 60-х годов XX в. М.И. Байтин предложил относить к правовым формам реализации функций государства правотворческую и правоприменительную деятельность, которая, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную. Оперативно-исполнительная деятельность подразумевает организацию выполнения предписаний правовых норм государственными органами (должностными лицами) в установленном процессуальном порядке путем создания, изменения или прекращения правоотношений, а правоохранительная включает охрану норм права, применение мер государственного принуждения, обеспечение исполнения наказания.

С.А. Боголюбов различал только правотворческую и правоприменительную (оперативно-исполнительную и правоохранительную) правовые формы деятельности. По его мнению, отрыв надзора и контроля от правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной форм деятельности делает необходимым создание органов надзора, свободных от иных задач, приводит к разобщенности исполнения, юрисдикции и надзора, формализации надзора, усилению начал созерцательности в осуществлении надзора.

В.М. Горшенев выделял правотворческую, правоприменительную, учредительную и контрольную юридическую деятельность. Учредительная деятельность связана исключительно с формированием и совершенствованием органов государства, их структурных подразделений, проведением в жизнь основополагающих требований кадровой политики в государственном аппарате. Таким образом, учредительная деятельность субъектов предусматривает реализацию норм материального права, устанавливающих их полномочия по формированию, ликвидации или преобразованию органов государства, его структурных подразделений, должностных лиц, выражающаяся в совершении действий по подготовке условий организации проведения выборов или назначения и утверждения соответствующих учредительных результатов.

Ю.В. Марченко, следуя признанным традициям саратовской школы права, в своей диссертации предлагает четыре правовые формы осуществления функций государства: законодательную, управленческую (т.е. административную, исполнительно-распорядительную), судебную, контрольно-надзорную.

В.П. Беляев рассматривает контроль и надзор как обособленные (автономные) формы юридической деятельности, полагая, что контроль состоит в учете и проверке действий управляемого объекта, в выполнении требований и предписаний субъекта управления, анализе результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, учете отклонений от поставленных целей и способов их достижения, выводах о том, принимаются ли меры по предотвращению и привлечению к ответственности виновных в нарушении положений действующего законодательства. Надзорные полномочия, по его мнению, должны стать прерогативой прокуратуры.

Г.А. Борисов, основываясь на сформулированных им критериях, в числе юридических форм государственной деятельности называет учредительную, правотворческую, правоприменительную, контрольную, надзорную, официальную, интерпретационную.

В современной юридической литературе обычно выделяют три правовые формы реализации функций государства - правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную, а в последние годы в связи с повсеместным развитием рыночных отношений - еще и договорную. В то же время необходимо учитывать субъективный характер любой концепции в области социальных и гуманитарных наук, соглашаясь с В.Н. Кудрявцевым в том, что "познание общественных явлений в значительной мере изменяется под воздействием взглядов и поступков самого исследователя". Следует понимать, что особенности построения государственных органов связаны со спецификой форм организации их деятельности, поэтому различные органы государства могут осуществлять один и тот же вид деятельности (например, управление), и наоборот, один и то же орган (например, орган исполнительной власти) может выполнять разные виды государственной деятельности (правотворчество, правоприменение и др.). Каждый вид государственной деятельности находит свое юридически значимое выражение в определенных юридических формах. На наш взгляд, кризисная ситуация, ставшая уже почти идеологией, налагает свой отпечаток и на функциональное содержание государственной деятельности, что соответственно влечет за собой трансформацию юридических форм:

законодательной - в правотворческую,

правоисполнительной - в правоуправленческую,

судебной - в правоохранительную, реализующую правосудную и правозащитную функции,

контрольно-надзорную - в контрольную (включающую надзор как общее - частное).

Правотворческая форма государственной деятельности охватывает своим содержанием и законодательную деятельность, которая рассматривается нами как высший вид правотворческой деятельности.

Наиболее существенные изменения претерпевает управленческая форма, которую более целесообразно именовать правоуправленческой. Ее содержанием охватывается комплекс задач, решаемых ранее в процессе правоисполнительной и организационно-распорядительной деятельности. Это обусловлено усложнением и динамизмом общественной жизни, укрупнением объектов правового воздействия, увеличением доли концентрации частных интересов в публичном праве, что неизбежно приводит к изменениям в понимании природы и функций публичной власти. В кризисный период опыт развития управления в цивилизованных государствах все более отдает предпочтение принципу "власть вместе", а не "власть над". При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом всех форм собственности преимущественной становится тенденция косвенного государственного управления, осуществляемого посредством правоуправленческой формы государственной деятельности.

Важнейшей характеристикой правоохранительной формы государственной деятельности служит ее легитимность, результатом которой является способность и готовность граждан следовать определенным правилам, соблюдать правовые ограничения и закрепленные обязательства. По справедливому замечанию Н.В. Исакова, следствием "признания политического и правового порядка легитимным становится добровольное подчинение граждан законам и установлениям власти".

Система правосудия - это часть правовой жизни, где взаимодействуют гражданское общество и государство. Правосудие, оставаясь государственным институтом, в перспективе должно сближаться с гражданским обществом, постепенно переставая быть слугой государства (на деле - чиновничьего сословия) и становясь на службу обществу в целом, воспринимая государство и личность как субъекты социального взаимодействия. Справедливое правосудие в равной степени выступает и как институт государства, и как элемент гражданского общества. В результате правосудие должно получать реализацию посредством правоохранительной формы государственной деятельности, содержащей значительный правозащитный потенциал.

Правоохранительная форма предназначена для эффективной охраны прав и свобод человека, в чем заключаются ее смысл и цель в гражданском обществе. Права человека и его интересы приоритетны по отношению ко всем иным правам, свободам и интересам, если они не ограничивают, а тем более, если не нарушают законные права, свободы и интересы других. Правоохранительная форма, таким образом, направлена в первую очередь на защиту человека и восстановление его нарушенных прав, активно участвуя в реализации его законных субъективных прав и свобод, а уже во вторую очередь ее функционирование должно быть, ориентировано на удовлетворение интересов общества и государства.

Реализация задач правоохранительной деятельности должна осуществляться в неразрывной связи с правозащитной функцией, включающей комплекс мер по защите прав и свобод человека и гражданина, установлению фактического, а не декларативного конституционного правопорядка. Контрольная форма тесно взаимосвязана с правоуправленческой формой государственной деятельности и оказывает существенное влияние на эффективность ее реализации. Однако неудачно организованный контроль может привести к тому, что поведение чиновников будет сориентировано не на достижение конструктивного решения, а на соответствие внешних поведенческих актов условиям контроля. В условиях кризиса государство обязано предпринять шаги к восстановлению деформированных звеньев системы социального контроля и организации ее деятельности, исходя из новых реалий. Одним из достаточно сложных барьеров на данном пути являются падение авторитета органов государственной власти, утрата доверия и уважения к ним со стороны значительной части населения. Этот феномен обусловлен неудовлетворенностью общества не столько содержанием и объемом компетенции, сколько качеством государственной деятельности, которое переживает процесс перманентного снижения на протяжении длительного времени.

С учетом вышеизложенного, можно сделать вывод, формы осуществления функций государства, присуще современной России-это однородная деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции. Принято различать правовые и организационные формы осуществления функций государства, которые реализуются его органами, должностными лицами.

Правовые формы деятельности государства определены Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, другими нормоустанавливающими актами. К правовым формам относятся:

1) правотворческая - деятельность по подготовке и изданию нормативных актов, способствующих осуществлению той или иной функции государства;

2) правоприменительная - деятельность по реализации нормативных актов путем принятия актов применения права; это повседневная работа по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопросов управленческого характера;

3) правоохранительная - деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, по предупреждению правонарушений и привлечению к юридической ответственности виновных лиц и т.п.

К организационным формам относятся:

1) организационно-регламентирующая - текущая работа определенных структур по обеспечению функционирования органов государства, связанная с подготовкой проектов документов, организацией выборов, планированием, координацией действий, контролем и т.п.;

2) организационно-хозяйственная - оперативно-техническая и хозяйственная работа, связанная с бухучетом, статистикой, снабжением, кредитованием, дотациями и т.д.;

3) организационно-идеологическая - повседневная работа по идеологическому обеспечению выполнения различных функций государства, связанная с разъяснением вновь изданных нормативных актов, формированием общественного мнения, обращением к населению и пр.

3.2 Методы осуществления государственных функций в условиях кризисной ситуации

Современные реалии финансового кризиса - вызов времени, с которым приходится считаться, принимать его, осуществлять поиск адекватных средств государственно-правового реагирования.

Методы осуществления функций государства - это способы и приемы, с помощью которых органы государства реализуют его функции. Среди подобных методов, прежде всего, выделяют такие, как метод нормативно-правового регулирования; убеждение и принуждение, рекомендации и поощрение.

Используя метод нормативно-правового регулирования, государство закрепляет конкретные права и обязанности участников общественных отношений, тем самым, с одной стороны, поощряя общественно полезную деятельность субъектов правоотношений, а с другой стороны, в случае нарушения общеобязательных предписаний, принимая меры государственного принуждения.

Убеждать - значит поощрять субъектов к определенной деятельности, соответствующей их воле, без силового давления, обеспечивая свободу выбора. Убеждение может осуществляться через такие позитивные юридические средства, как субъективные права, законные интересы, льготы и т.д. Государство, прежде всего, должно максимально использовать методы убеждения как основные, главные. Убеждение основывается на заинтересованности, доказательствах законности и целесообразности сознательного поведения, отвечающего нормам права.

Принуждать - значит склонять людей к определенной деятельности посредством силового давления (вопреки воле управляемых), ограничивая свободу их выбора. Принуждение может осуществляться через такие юридические средства, как меры пресечения, приостановления, наказания и т.д.

Рекомендовать - значит ориентировать на конкретный вариант действий, желательных с точки зрения общества и государства.

Поощрять - значит с помощью системы вознаграждений побуждать следовать действиям, в которых заинтересовано общество и государство, стимулировать социально полезную деятельность.

Законодательство современной России, как и многих демократических цивилизованных государств, значительно сузило сферу применения юридического принуждения. Это обусловлено тем, что его нормы все более отражают общие и частные интересы, следствием чего является добровольное, сознательное их выполнение. Принудительная их реализация имеет место лишь в случаях неисполнения своих правовых обязанностей. При этом принуждение не носит всеобщего массового характера и служит средством защиты нарушенного права. Основание его применения - правомерное притязание правообладающего субъекта на исполнение обязанностей.

В литературе государственное принуждение определяется как осуществляемое на основе закона государственными органами, должностными лицами и уполномоченными общественными организациями физическое, психическое, имущественное или организационное воздействие в целях защиты личных, общественных или государственных интересов. Оно имеет вспомогательный характер и применяется в силу того, что в обществе иными средствами не сформировали законопослушание. Речь идет о сбоях в механизме убеждения в необходимости исполнения субъектами своих правовых обязанностей. Вот почему важно, чтобы сформировать мотивационные механизмы осознанного добровольного соблюдения и исполнения юридических предписаний, обеспечить стабильный и устойчивый правопорядок.

В зависимости от способов обеспечения условий существования общества и охраны правопорядка различают следующие виды государственного принуждения:

- предупреждение правонарушений и иных нежелательных для общества явлений;

- пресечение правонарушений;

- правовосстановление ранее нарушенного права;

- юридическая ответственность, заключающаяся в возложении на правонарушителя лишений личного или имущественного характера.

Государственное принуждение преследует цель воспитания личности в духе уважения к закону и воздаяния за совершение правонарушающих действий. Применение принуждения осуществляется в особой, закрепленной в нормативных актах процедурной форме. В этих актах определены виды и мера принуждения, основание его применения, порядок осуществления. Чем более четко регламентирована процедура применения государственного принуждения, тем надежнее правовые гарантии прав и свобод человека, тем меньше возможностей для злоупотреблений со стороны правоприменительных органов и должностных лиц.

Однако основанием государственного принуждения не всегда является правонарушение. Справедливо замечание А.И. Каплунова, что привязка принуждения к конкретному правонарушению оказывается чрезмерно жесткой, не оставляющей места принудительным мерам, применяемым для профилактики правонарушений или в иных целях. Применение государственного принуждения возможно и без факта совершения правонарушения в целях пресечения, профилактики, предупреждения причинения обществу необратимого вреда и т.д. Правоохранительная реакция государства может следовать и в экстремальных случаях, обусловленных военным и чрезвычайным положением, стихийными бедствиями и пр. Негативные юридические факты, будь то правонарушения или иные социальные отклонения, которые могут повлечь применение государственного принуждения, в литературе именуют правовыми аномалиями.

Следовательно, в качестве оснований государственного принуждения выступают не только правонарушения, но и другие неправомерные деяния, выражающиеся в неисполнении юридических обязанностей, законных требований органов государства или уполномоченных на то должностных лиц, если нормы определяют правила поведения, обязательные для всех.

Правовому принуждению свойственны два момента: интеллектуально ценностное обоснование и психическая природа. Официально принятые юридические нормы, являющиеся источником прав и обязанностей, объективно получают признание со стороны общества, становятся общезначимыми и обязательными для всех. Для общества - это ценность. Такие нормы позволяют субъектам вступать в правоотношения. Правообладающий субъект имеет возможность действовать и требовать от других выполнения действий, соответствующих его правомочию. Без поддерживающей его обязанности правомочие невозможно. Неисполнение правовой обязанности означает нарушение чьего-либо права, что порождает правомерное социально оправданное притязание на защиту нарушенного права. Таким средством защиты выступает принуждение. Социальная оправданность правовых (справедливых, законных) притязаний определяет возникновение социально-психологического механизма защиты, начиная от самозащиты и заканчивая специальным механизмом принуждения. Уже сама правовая обязанность предполагает принуждение, поскольку выражает императив (долженствование). Все дальнейшее разнообразие средств принуждения, включая и принудительные превентивные меры принуждения, меры пресечения, правовосстановительные принудительные меры и пр., зависит от специфики права, конкретных отношений, в которых оно воплощается, от заинтересованности общества в их поддержании и защите.

Основанием правового принуждения является наличие правомерного притязания на исполнение правовых обязанностей. Осуществление этих обязанностей носит принудительный характер (психическое принуждение). Специфической особенностью такого психического принуждения является публичный характер. Это означает, что носитель субъективного права, требуя от других совершения правообязывающих действий, выступает не от себя лично, а от всего общества, поскольку общество признает соответствующие правила в качестве социально признанных и общеобязательных. Авторитет, уважение к ним, которое испытывают члены общества, определяется тем, насколько точно они отражают интересы каждого индивида и всего общества в целом. Реализация таких норм может быть представлена как "осуществление в определенной правовой форме интересов, потребностей, отношений субъектов в ходе достижения целей, предусмотренных законодателем". Именно поэтому управомоченный субъект, пользуясь поддержкой общества, вправе рассчитывать на социальную защиту в случае нарушения его права.