Розв'язання багатьох проблем у теорії та практиці місцевого самоврядування нерозривно пов'язано з дослідженням організаційних та функціональних проявів життєдіяльності людини за місцем її проживання. Оскільки місцеве самоврядування виступає як вираз самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян на локальному рівні соціального управління, то його формування як цілісної системи в межах всього суспільства повинно відбуватися передусім на її низових щаблях, у первинних ланках.

Правовий статус територіальних громад (колективів) в інших країнах досить детально досліджувався вченими суспільствознавчих наук. В Україні досліджень поданій тематиці майже немає. Територіальний колектив як самостійний тип соціальної спільноти не розглядався навіть у загальній типології і класифікації колективів, наведеній у ряді філософських робіт.

У науковій літературі можна зустріти різні визначення «територіальної громади». Наведемо декілька прикладів:

- територіальний колектив -- це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка, тобто це форма організації місцевої влади;

- територіальна громада -- це сукупність громадян України, котрі спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом правовий статус;

- місцеві общини -- являють собою населення, що проживає компактно в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Там, де живе людина, там, де у неї складаються і реалізуються повсякденні, «корінні» інтереси, саме там і організується місцеве самоврядування.

І. В. Видрін визначає територіальний колектив як соціальну спільноту, яка складається в межах спільного проживання громадян, що має своєю основою суспільне необхідну, соціальне обумовлену діяльність, яка здійснюється групою людей, об'єднаних інтересами в політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя. На думку М. П. Орзіха, соціальну основу самоврядних територій складає територіальний колектив (община, точніше -- комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід), що складається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб -- громадян, іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або працюють на даній території (або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків). Включення до складу членів територіальної громади, окрім осіб, які постійно мешкають, також і осіб, які працюють на даній території або мають нерухоме майно, або є платниками комунальних податків є дискусійним і потребує додаткового обґрунтування. У проекті нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» внесеному народними депутатами О. М. Іщенком, Л. І. Дайнекс, Ю. Я. Іоффе запропоновано терміни в такому значенні: а) територіальна громада -- жителі, що мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням у межах відповідної самоврядної адміністративно-територіальної одиниці, власні органи місцевого самоврядування, місцевий бюджет та комунальну власність; б) член територіальної громади -- громадянин України, особи без громадянства, іноземці, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці [10].

Більшість вчених-правників погоджуються з тим, що членами територіальної громади є громадяни держави, іноземні громадяни, апатриди, біженці.

Якщо провести аналіз чинного законодавства України щодо прав іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, то вони дуже обмежені. До таких прав належать: право на участь у громадських слуханнях, право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (місцеві ініціативи), якщо інше не передбачено статутом територіальної громади; право на індивідуальні чи колективні звернення. Вони не мають права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, не користуються правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування, брати участь в загальних зборах громадян за місцем проживання.

Місцеве самоврядування, згідно зі ст. 140 Конституції України, є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Єдиною формою безпосереднього вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум (іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не мають права брати в ньому участь), важко назвати вирішенням питань місцевого значення через органи місцевого самоврядування без права їх обрання. Вищевказане дає можливість стверджувати, що іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не є членами територіальної громади [8].

Вперше в Конституційному договорі між Верховною Paдою України і Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах, визначались як первинні суб'єкти місцевого самоврядування. Конституція України визначила місцеве самоврядування як право територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста.

Існуючу потребу в докладному вивченні територіальної громади на практиці реалізовано не було. Дефініція територіальної громади, що міститься в Законі України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: «Територіальна громада -- жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».

В Україні кожному, хто на законних підставах перебуває на її території, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання. Людина, обираючи місце свого проживання, одночасно вирішує питання членства в територіальній громаді. Автори підручника Муніципальне право України В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та інші стверджують, що членом територіальної громади індивід може стати тоді, коли він народився або став мешкати в тому або іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати певне нерухоме майно в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці і бути платником комунальних податків. А як бути з тими хто постійно проживає у населеному пункті, але не має нерухомого майна або не є платником місцевих податків і зборів?

3. Правовий статус територіальної громади

Чинне законодавство України не встановлює обов'язкових вимог щодо порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого членства і забороняє будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками. У навчальному посібнику «Комунальне право України» територіальна громада порівнюється з таким суб'єктом права, як громадська організація, їх загальними ознаками називають добровільність і самодіяльний характер. Автори посібника також звертають увагу на їх відмінність: факт існування територіальних громад визначила держава в законодавчому акті, а громадські організації створюються і набувають необхідної організаційності по волі своїх членів.

Проаналізувавши різні підходи, можна виокремити такі основні ознаки територіальної громади:

- територіальна -- проживання жителів у просторових межах, у межах певної адміністративно-територіальної одиниці -- село, селище, місто;

- інтегративна -- територіальна громада виникає з моменту створення адміністративно-територіальної одиниці на основі об'єднання жителів, які мешкають на відповідній території;

- інтелектуальна -- в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяльності територіальної громади -- питання місцевого значення);

- номінаційна -- територіальна громада обирає органи місцевого самоврядування (депутатів, сільського, селищного, міського голову);

- майнова -- територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси);

- фіскальна -- до бюджету територіальної громади сплачуються податки і збори згідно з Конституцією (ст. 67) і законами України.

Територіальній громаді надано право вирішувати питання місцевого значення. Чинне законодавство України не містить поняття «питання місцевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і державного значення. Європейська Хартія місцевого самоврядування з цього приводу зазначає, що здійснення публічних повноважень, як правило, повинно переважно покладатися на органи влади найбільш близькі до громадян. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має проводитись з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії. При визначенні компетенції територіальної громади необхідно враховувати такі міркування: а) система суб'єктів місцевого самоврядування знаходиться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими витратами вирішити велику частину питань, що постають; б) розмежовуючи предмети відання, необхідно керуватись принципом «субсидіарності», суть якого у тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватись знизу, управлінські повноваження можуть передаватись органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки у тих випадках, коли ці питання можуть бути вирішені ними краще. Філософською підвалиною принципу субсидіарності можна вважати слова папи Пія XI з його енцикліки 1931 року: «Цей най­серйозніший принцип соціальної філософії не повинен бути ані змінений, ані послаблений: так само як можливості, що можуть використовуватись з власної ініціативи і власними силами, не повинні відбиратись у людей та передаватись громаді, так само буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших угруповань буде відібрано та передано ширшим громадам вищого рангу функції, з якими вони могли б впоратись і самі. Природною метою будь-якого соціального втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи адсорбувати їх» [3].

А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада виступає як центральний суб'єкт місцевого самоврядування, котрий має природне право на самостійне вирішення питань місцевого життя в межах Конституції і законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має природні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію. С. Злобін і А. Гель пропонують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом.

Територіальна громада має загальну (універсальну) компетенцію, саме її Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. До виключної компетенції територіальної громади належить вирішення питання про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду, про вихід із складу сільської громади, дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, міського голови. Рішення про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Це сприяє укрупненню територіальних громад у сільській місцевості. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення питань місцевого значення є місцевий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Між тим норма, передбачена ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права територіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним громадам як первинним суб'єктам місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв'язанні можливих конфліктів між представницькими органами місцевого самоврядування, з одного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищними, міськими головами -- з другого [7].

Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. У рамках територіальної громади, якій надано автономію, громадяни країни мають реальну можливість самостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь допомогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці спра­ведливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному масштабі.

4. Статут територіальної громади як особливий інструмент регулювання її діяльності