Місцеве самоврядування в Україні в контексті європейського досвіду

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки України

Черкаський національний університет

імені Богдана Хмельницького

Кафедра політичних наук, культурології і державного управління

Курсова робота

Місцеве самоврядування в Україні в контексті європейського досвіду

студента 4-Г курсу

денної форми навчання

ННІ іноземних мов

Спеціальності: “мова та література

(англійська та німецька)”

Стрілець Аліна Олександрівна

Науковий керівник:

кандидат політичних наук, доцент

Іщенко О.М.

Черкаси 2010

ЗМІСТ

ВСТУП

Розділ 1. ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1.1 Особливості місцевого самоврядування у Франції

1.2 Система місцевого самоврядування в Польщі

1.3 Організаційно-функціональний аспект місцевого самоврядування у Німеччині

Висновки до розділу

Розділ 2. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ

2.1 Основи та демократичні інститути місцевого самоврядування в Україні

2.2 Політико-правовий механізм функціонування місцевого самоврядування

2.3 Шляхи оптимізації місцевого самоврядування в контексті європейського досвіду

Висновки до розділу

ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

місцеве самоврядування європейський

ВСТУП

Актуальність теми. Розбудова української держави за демократичними принципами об'єктивно викликала необхідність переосмислення ролі місцевого самоврядування та пошуку найбільш прийнятної моделі організації влади на рівні територіальних громад. Така модель повинна цілком відповідати сучасним світовим і європейським стандартам, забезпечувати права, свободи та інтереси людини, що й визначає актуальність теми.

Актуальність даного дослідження полягає також у тому, що за останні роки в Україні напрацьовано багато наукового матеріалу, присвяченого різним аспектам теорії і практики місцевого самоврядування в європейських країнах, але комплексного порівняльного дослідження, спрямованого на аналіз можливостей використання європейського досвіду в умовах українських реалій, зроблено не було.

Отже, актуальність дослідження обумовлена існуванням проблеми, яка полягає в тому, що в Україні на сьогодні відсутній механізм адаптації та використання досвіду Європейського Союзу щодо реформування та побудови системи місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення шляхів розвитку місцевого самоврядування в Україні і державах Європейського Союзу та можливостей застосування провідного європейського досвіду у формуванні сучасної української системи місцевого самоврядування.

Визначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання таких завдань:

· дослідити теоретико-методологічні засади місцевого самоврядування в Україні та державах Європейського Союзу;

· виявити правові засади становлення нормотворчості на рівні місцевого самоврядування в Україні та Європейському співтоваристві;

· класифікувати тенденції розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу;

· з'ясувати проблеми розбудови місцевого самоврядування в Україні в контексті інтеграції в Європейський Союз;

· запропонувати шляхи становлення організаційно-правової основи місцевого самоврядування в Україні з урахуванням провідного європейського досвіду;

Об'єкт дослідження - процеси розвитку місцевого самоврядування, що відображають формування різних систем в Україні та державах Європейського Союзу.

Предмет дослідження - шляхи розвитку місцевого самоврядування України в контексті досвіду держав Європейського Союзу.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети в процесі дослідження використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні наукові методи: діалектичний, формально-логічний, історико-правовий, компаративний, формально-юридичний та інші, які дали можливість отримати найповнішу інформацію про досліджуване явище для обґрунтування нових теоретичних положень і висновків, рекомендацій у сфері вдосконалення практики місцевого самоврядування.

Теоретичне значення дослідження полягає в тому, що у ньому представлені шляхи вдосконалення місцевого самоврядування в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані положення, висновки й рекомендації можуть бути використані: під час вдосконалення норм чинного законодавства; для навчально-методичних цілей у процесі викладання дисциплін “Конституційне право України”, “Конституційне право зарубіжних країн”, “Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні”.

Структура роботи. Робота складається із вступу, двох розділів із висновками до кожного з них, загальних висновків та списку використаних джерел.

У вступі розглядається питання актуальності теми роботи, формулюється мета і завдання, визначається об'єкт і предмет дослідження, фактичний матеріал та методи аналізу, з'ясовується теоретичне та практичне значення роботи.

У першому розділі розглядаються система місцевого самоврядування європейських країн - Франції, Німеччини, Польщі.

У другому розділі роботи наведено опис місцевого самоврядування України та шляхи його оптимізації, враховуючи досвід

У загальних висновках підсумовуються результати роботи.

Загальний обсяг роботи 31 сторінка. Обсяг тексту роботи 29 сторінки.

Розділ 1

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Ефективність використання зарубіжного досвіду залежить від того, наскільки правильно його вдається зрозуміти. Найголовніше в ньому - різноманіття організаційних та економічних рішень у сфері місцевого самоврядування. Існує ризик системних помилок. Коли кілька органів місцевого самоврядування приймають хибні рішення, “в умовах демократії та вільного обміну досвідом загальна “ціна помилки” все одно буде меншою, а стійкість системи вищою, ніж, коли держава намагаючись централізовано розв'язувати питання місцевого значення, припустить всього одну маленьку помилку” [5].

Вважається, що у Європі було сформовано дві основні моделі місцевого самоврядування, які у тому, чи іншому сполученні поширилися по всьому світу - англосаксонська та континентальна.

Англосаксонська модель поширена переважно у країнах з однойменною правовою системою: Великій Британії, США, Канаді, Індії, Австралії та інших.

Її головні риси:

· високий ступінь автономії місцевого самоврядування, виборність, контроль передусім з боку населення, відсутність на місцях спеціальних державних уповноважених, які контролюють органи місцевого самоврядування;

· відсутність місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня).

Головний принцип - “діяти самостійно у межах наданих повноважень” (у Великій Британії повноваження надаються парламентом країни, тобто з “центру”, у США - штатами, тобто на регіональному рівні). Виборчі органи місцевого самоврядування у межах закону, звичаїв, складеної практики, судового прецеденту самостійно та під власну відповідальність вирішують питання, не віднесені до компетенції держави [10]. Державне регулювання може здійснюватися у непрямій формі, наприклад, за рахунок прийняття модельних законів, які органи місцевого самоврядування можуть вводити на своїй території із змінами. Державний контроль за діяльність органів місцевого самоврядування здійснюється у судовій формі. Засіб впливу - державні дотації.

Континентальна модель поширена у країнах континентальної Європи (Італія, Франція, Іспанія, Бельгія) та у більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки.

Її головні риси:

· сполучення місцевого самоврядування з діяльність місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня), виборності та призначення; певна ієрархія системи управління, у якій місцеве самоврядування є нижчестоящою ланкою у порівнянні з вищестоящою державною;

· обмежена автономія місцевого самоврядування; наявність на місцях спеціальних державних уповноважених, які контролюють органи місцевого самоврядування.

1.1 Особливості місцевого самоврядування у Франції

Яскравим прикладом континентальної моделі місцевого самоврядування є Франція, де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, біль крупні кантони та округи є місцевими рівнями державної влади, елементи місцевого самоврядування знову з'являються на рівні департаментів, щоби повністю замінитися державною владою на рівні регіону. “Основна ланка місцевого самоврядування - комуни, кожна з яких має свій представницький орган - раду та мера, який обирається з числа депутатів ради. Мер та депутати муніципальної ради, які працюють на постійній основі, складають муніципалітет” [3]. В той же час мер є державним службовцем, чия діяльність здійснюється під контролем муніципальної ради та під адміністративним контролем комісара Республіки, який також спостерігає також за законністю рішень комуни у випадку необхідності звертається до суду про їх відміну (тобто щодо муніципальної ради принцип адміністративного контролю не діє).

У сучасних дослідженнях пов'язується рівень розвитку місцевого самоврядування з історією розвитку громадянських свобод та державності та виділяються: “одвічно-вільні” країни з традиційно високим ступенем громадянських свобод, які виробили імунітет проти монархічно-бюрократичної централізації (Велика Британія, держави Північної Європи, Нідерланди, Швейцарія, США) і “лібералізовані держави верховної влади”, що базуються на загальному підпорядкуванні бюрократичному апарату та залишають мало місця для реального “управління під власну відповідальність” на місцевому рівні (Іспанія, Франція, Італія, Німеччина).

Французька система місцевого самоврядування належить до другої моделі. У Франції “органи місцевого самоврядування можуть бути покарані за проведення соціальних або економічних заходів, необхідність яких не виправдана” [3]. Відомий приклад - судова справа комуни Монтмані про муніципальну службу юридичних консультацій. Цій комуні загрожувало покарання за те, що вона, буцімто, незаконно взяла на себе частину державних повноважень. Однак, було доведено, що в силу певної місцевої специфіки комуна могла витратити бюджетні кошти на послуги, які звичайно надає приватний сектор. Таким чином, хоча у країнах другої групи й існує обмеження компетенції місцевого самоврядування, вони вводяться не для того, щоби зберегти сферу державного впливу, а для того, щоби захистити свободу підприємництва та приватної ініціативи.

Головна особливість побудови державної влади та місцевого самоврядування у Франції полягає у тому, що одна і та ж територія (регіон,

департамент чи комуна) одночасно мають різний владний рівень [там само]. З одного боку - державне управління (ці території є державними адміністративними адміністративними округами, які очолюють префекти), а з іншого - місцеве самоврядування - регіони (департамент чи комуна) - територіальні самоврядні колективи, які мають власну компетенцію, власні органи влади і управління, а також власні кошти. Регіон одночасно є адміністративним округом - який очолює префект - вища посадова особа регіону, підпорядкована уряду та президентові Франції, яка представляє на території регіону державну владу [3].

Основною адміністративно-територіальною одиницею Франції є департамент. Він поділений на виборчі округи - кантони, що об'єднують кілька комун. Самі кантони не мають самоврядних функцій, їх основне призначення - створення умов для проведення виборів у генеральну раду. Президент генеральної ради є вищою посадовою особою виконавчої влади департаменту. На департамент, як і на регіон, також покладено виконання функцій державного управління. Департамент очолює префект департаменту, повноваження, роль та функції якого аналогічні префекту регіону [2]. На представника держави покладена відповідальність за національні інтереси, виконання законів, цивільний порядок відомчий контроль. Наступним і найнижчим рівнем самоврядування є комуна. Важливим атрибутом комуни є її територіальний розмір та чисельність населення. Від цього залежить квота для виборів муніципальних радників, розміри фінансових дотацій тощо. Місцеве самоврядування коммун будується на владі муніципальної ради та її голови - мера. При радах існує і своєрідний виконавчий орган - муніципалітет, який складається з мера і його заступників. Мер має вирішальну роль в житті комуни. Його обирають з членів муніципальної ради. Згідно до законів, мер, має подвійну компетенцію - це питання, які йому делеговані муніципальною радою, та власні, що належать йому як керівникові виконавчої влади комуни [5].

Важливою особливістю є те, що держава контролює і забезпечує здатність приймати рішення муніципальною радою. Так, якщо рада не спроможна прийняти відповідне рішення через внутрішні розбіжності, то вона може бути розпущена декретом президента Франції, прийнятим на засіданні Ради міністрів Франції. Після цього префект призначає в комуну делегацію представників, які тимчасово мають право приймати лише адміністративні акти та протягом двох місяців оголошує нові вибори. На відміну від західних країн у Східній та Центральній Європі реформи місцевого самоврядування розпочалися тільки після демократичних революцій, які відбулися на рубежі 90-х років [10].

Модель місцевого самоврядування у Франції основана на державницьких позиціях і характеризується такими ознаками: формування органів місцевого самоврядування на демократичних засадах і забезпечення реальної участі громадян у муніципальному житті; активна участь місцевих і регіональних органів виконавчої влади в муніципальному житті; унеможливлення прямого протистояння між органами місцевого самоврядування та державної влади; посилення ролі політичних партій у формуванні місцевих влад і вирішенні питань громади.

1.2 Організаційно-функціональний аспект місцевого самоврядування у Німеччині

У Німеччині у кожній федеральній землі існують: З'їзд міст (для міст міст не районного підпорядкування), Союз міст та громад (для міст районного підпорядкування) та З'їзд районів (для районів). Загальнофедеральним об'єднанням є Німецький союз міст та громад та Німецький з'їзд районів.

Починаючи з 1950-х років в Німеччині діє Центр з питань удосконалення місцевого самоврядування, який фінансується за рахунок відрахувань комун. Він готує положення, які не носять нормативного характеру, але визнаються та використовуються практично всіма комунами [6]. Зокрема, Центр розробив перелік компетенцій місцевих адміністрацій, який складається з тематичних розділів (управління, соціальна сфера, забезпечення і утилізація відходів), і цього списку загалом дотримуються всі комуни.

Німеччина належить до такої моделі місцевого самоврядування, як “лібералізована держава верховної влади”, в якій необхідність державного контролю базується, зокрема, на тому, що багато функцій, які здійснює місцеве самоврядування, носять по суті загальнодержавний характер [16]. У зв'язку з цим слід дотримуватися хоча б якихось соціальних стандартів їх реалізації “контроль центральних влад на місцевим управлінням повинен вітатися у тому випадку, коли він сприяє забезпеченню ефективності місцевого управління, стандартизації послуг, які надають місцеві влади, захищає громадян від зловживань владою з боку місцевих органів, сприяє реалізації національного політичного курсу у сфері фінансів, економіки, загального планування” [18].

У Німеччині діють змішані моделі, які увібрали в себе риси англосаксонської та континентальної. Сьогодні спостерігається тенденція до зближення моделей місцевого самоврядування. Суттєвими рисами всіх муніципальних систем в умовах демократії є збереження та розвиток різноманіття форм місцевого самоврядування [17]. Це справедливо й для тих країн, які приділяють особливу увагу дотриманню єдиних стандартів рівня життя для жителів різних територій. Наприклад, у Німеччині, де комунальне право - виключна компетенція земель, існує багато розбіжностей між земельними Комунальними конституціями. У країні діють чотири моделі організації місцевого самоврядування:

· “сильний мер”, який займається і місцевими питаннями, і виконанням державних повноважень (французька);

· “сильний магістрат”, який обирається зборами депутатів і колегіально здійснює виконавчу владу (північно германська);

· “сильний директор” - голова виконавчої влади, якого обирає комунальна рада, причому бургомістр виконує, головним чином, представницькі функції (англосаксонська);

· “сильна рада” яка є найвищим органом влади громади, бургомістр є головою ради й одночасно головою виконавчої влади (південноамериканська).

У Німеччині начальник окружного управління - керівник району в землі - здійснює загальний або правовий нагляд за громадами районного підпорядкування, в той же час адміністрація округу здійснює правовий нагляд за містами не районного підпорядкування і одночасно виступає вищестоящим органом нагляду за громадами районного підпорядкування. Міністерство внутрішніх справ федеральної землі також здійснює нагляд за районами та містами не районного підпорядкування [7]. Особливі норми діють щодо державного фінансового нагляду. Бюджет кожного муніципалітету до його введення в дію суворо контролюється державою, зокрема на предмет збалансованості доходів та видатків, та підлягає затвердженню в рамках спеціальних погоджувальних бюджетних процедур.

1.3 Система місцевого самоврядування у Польщі

Одним з найяскравіших прикладів вдалих муніципальних реформ цього типу є Польща, яка за своїми геополітичними та культурно-історичними особливостями особливо близька до України.

У процесах реформування місцевого самоврядування у Польщі активно беруть участь чотири громадські організації:

· Союз польських метрополій, що об'єднує 12 крупних міст;

· Союз польських міст, до якого входять більше 240 середніх міст;

· Союз польських містечок, куди увійшли гміни з населенням до 40 тисяч жителів;

· Союз сільських гмін, який має більше 350 членів.

Ці організації уклали угоду про інтелектуальну співпрацю і виходять до уряду з спільними зверненнями. Мета об'єднання - “досягнути консенсусу щодо законодавчих актів у сфері місцевого самоврядування. Особливо актуальними для Польщі нині є питання децентралізації публічних фінансів” [12].

Процеси укрупнення муніципалітетів та адміністративно-територіальна реформа в цілому були безпосередньо пов'язані з децентралізацією управління та передачею на місцевий рівень все більших повноважень.

Показовим є досвід проведення реформи місцевого самоврядування у країнах колишнього соціалістичного табору - Польщі та колишній ГДР.

Польські законодавці ще у 1990 році закріпили основні положення Європейської хартії місцевого самоврядування у національних актах. З січня 1990 року у Польща вступив у дію закон про місцеве самоврядування, відповідно до якого воно повинно здійснюватися на основі принципів субсидіарності та пріоритету прав громадян. У якості базової основи місцевого самоврядування було обрано гміну (громаду) [там само]. Управлінська діяльність місцевої спільноти здійснюється через органи гмінного (місцевого) самоврядування, головна задача яких, так само як і органів державної влади в Польщі, - надання послуг мешканцям. З початку 1999 року місцеве самоврядування реалізується також і на повітовому рівні (районний рівень).

Ідея самоврядування Польщі полягає “не в управлінні місцевими справами взагалі і репрезентації інтересів держави, а в репрезентації інтересів громади, які самі обирають собі владу” [2]. Разом з тим органи місцевого самоврядування діють під наглядом державних органів, які контролюють виконання законів. Структурно система місцевого самоврядування в Польщі є триступеневою, а саме: воєводство, повіт, гміна. На рівні воєводства діють як органи місцевого самоврядування, так і державна адміністрація на чолі з воєводою. Тобто воєводство має самоврядно-державний характер. Органом місцевого самоврядування на рівні воєводства є сеймик. Він формується шляхом прямих виборів. Органи місцевого самоврядування Польщі обираються терміном на чотири роки. Чисельний склад сеймиків залежить від кількості мешканців даної одиниці.

Виконавчим органом сеймику є управління на чолі з маршалком воєводства. Маршалк обирається з числа радників сеймику. Головним завданням воєводського самоврядування є проведення власної воєводської політики та ухвалення стратегій розвитку регіону, а також участі у реалізації завдань, що стоять перед державою в цілому. Найважливішим є укладання контрактів регіонів з урядом. Це забезпечує бюджети воєводства грошовими надходженнями [10]. Незалежно від самоврядування на території воєводства діє воєвода, призначений Прем'єром. Він є представником уряду на місці. Воєвода несе відповідальність перед Радою Міністрів за громадський порядок і безпеку в воєводстві. До завдань воєводи належить правовий нагляд (разом з адміністративним судом) над гмінами, повітовим та воєводським самоврядуванням, урядовою адміністрацією, поліцією, пожежною охороною, санітарно-епідеміологічною інспекцією, репрезентування уряду на місцях. Повіт - це одиниця локального самоврядування. Для виконання обов'язків, покладених на повіти, створені спеціальні представницькі органи - ради повітів. Залежно від чисельності населення ради повітів нараховують від 20 до 60 радників; виконавчий орган ради - правління ради, яке очолює староста. Він відповідає перед радою за громадський поряд і безпеку, а також несе відповідальність за реалізацію завдань, покладених на повітове самоврядування. Слід наголосити, що міста на правах повіту (так звані міські повіти) мають всі повноваження і завдання найнижчого рівня - гміни, а також повіту. Повітам можуть делегуватися права воєводств щодо тих питань, які можуть вирішуватися на місці. Повіт має самостійний бюджет і його доходи не залежать від доходів гмін. Також слід зазначити, що повіт не здійснює нагляду за діяльністю гмін і не може втручатися в їхню компетенцію. Найнижчим рівнем місцевого самоврядування Польщі є гміна. Гміна відповідає за всі громадські справи, які мають відношеннядо життя мешканців в межах гміни. Гміна є юридичною особою, самостійною у виконанні суспільних завдань, має власні доходи, а також додаткові субсидії, має право на володіння комунальним майном та на судовий захист своєї самостійності. Гміна має свої органи, до яких належать: рада гміни, яка обирається на загальних виборах. Члени ради обирають правління і війта, бурмістра (у малих містах) або президента (у великих містах), які несуть відповідальність за реалізацію завдань громади та є одноосібними представниками гміни [17]. Плідна співпраця гміни і повіту задовольняє всі необхідні адміністративні потреби мешканців. Зрівноважена і своєрідна конкуренція урядової і самоврядної адміністрації приносить користь громадянам і суспільству та сприяє раціоналізації громадських витрат.

Отже, одним з головних правил самоврядної системи Польщі є незалежність між рівнями самоврядної громадської адміністрації. Повітове самоврядування або воєводське самоврядування немає контрольних компетенцій щодо гмін.

Висновки до розділу

Аналіз закордонного досвіду, безперечно, дуже важливий при проведенні реформи місцевого самоврядування. Він покликаний допомогти уникнути типових помилок, які наведено нижче.

1. Неправомірно ототожнюються місцеве самоврядування та місцеве управління. У багатьох країнах для організації управління територіями застосовують складні механізми, до яких залучені органи державної адміністрації місцевого рівні та органи, які обирає населення, тобто орган місцевого самоврядування. Складності з перекладом з іноземних мов призводять до неправомірного ототожнення форму регулювання та контролю за діями місцевих адміністрацій з боку вищестоящих державних органів з державним регулюванням та контролем місцевого самоврядування.

2. Досвід окремих країни ототожнюється з європейським або закордонним в цілому.

3. Історичні пережитки сприймаються як суттєві риси місцевого самоврядування.

4. Увага акцентується на обмеженні автономії місцевого самоврядування, при цьому не враховується загальний контекст, який створюється наявністю свободи підприємництва, розвинутими ринковими механізмами, потужним громадянським суспільством.

Дуже важливо при розбудові сучасної демократичної держави врахувати європейський досвід. Отже, головні принципи країн ЄС наступні:

1. Об'єм повноважень і спосіб передання цих повноважень місцевим органам в різних країнах є різним. Наприклад, у Франції та інших країнах компетенція місцевих виборних органів детально регламентується в законах і встановлено жорсткий контроль за тим, щоб вони не виходили за межі своїх повноважень. Їх компетенція - це тільки коло тих прав, які прямо зазначені в законі. Наприклад, в Німеччині та деяких інших країнах в законі визначено коло прав, якими наділені органи місцевого самоврядування, але в ряді випадків вищестояща влада допускає вихід за межі цих повноважень.

2. Права місцевих органів в унітарних державах закріплюються законами та актами уряду, в федеративних державах - суб'єктами федерації. Органи місцевого самоврядування можуть звертатися до законодавчих органів з проханням про наділення їх певними правами, в деяких державах додаткові повноваження надаються на рівні підзаконних актів.

3. Акти місцевих органів часто потребують затвердження урядовими органами. Затверджують такі рішення міністри чи керівники відомств, які наглядають за діяльністю місцевих органів. Наприклад, у Франції затвердженню підлягають рішення місцевих органів з питань бюджету, отримання позик та розпорядження муніципальним майном.

Розділ 2

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ

2.1 Основи та демократичні інститути місцевого самоврядування в Україні

Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування - це право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища чи міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140) [9].

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах:

· народовладдя;

· законності;

· гласності;

· колегіальності;

· поєднання місцевих і державних інтересів;

· виборності;

· правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;

· підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

· державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

· судового захисту прав місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування включає:

· територіальну громаду;

· сільську, селищну, міську раду;

· сільського, селищного, міського голову;

· виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

· районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

· органи самоорганізації населення.

Отже, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Конституція України закріплює систему місцевого самоврядування, в якій роль системоформуючого фактору і базового елементу відіграє територіальна громада, що складається шляхом природнього розселення громадян України та інших фізичних осіб в населенних пунктах. Таке розселення людей відбувається “шляхом реалізації громадянами права на свободу пересування і вільного вибору місця проживання, що гарантується ст. 33 чинної Конституції” [9].

Територіальна громада функціонує безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні і міські ради та їх виконавчі органи (виконавчі комітети, міські адміністрації). Спільні інтереси територіальних громад в районах та областях представляють районні та обласні ради. Безпосередньо “громади реалізують свої права на сільських, селищних і міських референдумах; на виборах відповідних депутатів, сільських, селищних і міських голів; на громадських обговореннях проектів рішень органів місцевого самоврядування; за допомогою громадських ініціатив тощо” [4].

Територіальні громади наділені чинною Конституцією різними функціями і повноваженнями у галузі фінансово-економічного, соціально-культурного, громадського, екологічного та інших сферах місцевого життя. Вони безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють відповідним майном; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції) [9].

Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або спільного фінансування (утримування) комунальних організацій та установ, а також створювати для цього відповідні органи та служби [8].

Закріплені за територіальними громадами функції і повноваження переважно здійснюють їх органи. І це справедливо, оскільки представницька демократія є більш професійною, раціональною, аніж безпосередня демократія. Органи місцевого самоврядування, приймаючи рішення, враховують інтереси певних соціальних груп, забезпечують їх реалізацію через виконавчі структури тощо [11]. Однак гармонії між функціонуванням місцевого самоврядування та інтересами громадян інколи немає. Адже реалізуючи право на місцеве самоврядування (на комунальних виборах, місцевих референдумах), громадяни керуються тільки власним розумінням інтересів і результати таких дій можуть не співпадати (частіше і не співпадають) з реальними можливостями задоволення їх інтересів органами самоврядування.

Поява в системі інститутів місцевого самоврядування територіальної громади, не дивлячись на певне розходження між її конституційним і фактичним статусом, має важливе значення для розвитку всіх інших інститутів самоврядування, є для них точкою опори. “Авторитет територіальної громади залежить від громадян, які проживають на її території, від їх здатності в складних умовах перехідного періоду виявляти ініціативу, організованість і громадянську свідомість” [11].

Представницькими органами місцевого самоврядування в територіальних громадах є сільські, селишні і міські ради. Вони повноважні представляти і захищати інтереси територіальних громад як в державних органах, так і у відносинах з інститутами громадського суспільства.

Чинна Конституція наділяє сільські, селищні і міські ради відповідними функціями і повноваженнями, які є основою їх практичної діяльності [9]. Такі представницькі органи є провідною формою реалізації завдань територіальних громад і тому вони передусім наділені правом виступати від імені громад.

Сільським, селищним і міським радам можуть передаватися окремі повноваження місцевих органів виконавчої влади. З питань здійснення цих повноважень вони підконтрольні відповідним органам влади. Вони працюють сесійно, а також через постійні комісії і депутатів.

В Україні виконавчими органами місцевого самоврядування є виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад, які формують та очолюють відповідно сільські, селищні і міські голови.

Виконавчі органи місцевого самоврядування є формою здійснення територіальною громадою функцій самоврядування. Тому ці органи залежать не тільки від представницьких органів місцевого самоврядування, які їх сформували, але й від територіальних громад, здатних політичне впливати на їх діяльність [14].

Виконавчим органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження місцевих органів виконавчої влади. На практиці держава делегує такі повноваження виключно цим органам, оскільки мова йде про делегування, як правило, розпорядчих, а не нормотворчих функцій.

Виконавчі органи місцевого самоврядування підзвітні і підконтрольні територіальним громадам, обраним ними представницьким органам місцевого самоврядування, а з питань здійснення делегованих повноважень - відповідним органам виконавчої влади [13]. Відставка сільського, селищного і міського голови має призводити також і до відставки відповідного виконкому (чи іншого органу) сільської, селищної і міської ради.

У сільській, селищній і міській раді за її рішенням відповідно до закону виконавчі комітети можуть не створюватися, а їх функції і повноваження у такому випадку покладаються на відповідних сільських, селищних і міських голів. Відставка виконкому сільської, селищної і міської ради не тягне за собою автоматичну відставку його голови [16]. Це окреме питання, яке може вирішуватися тільки відповідно до закону. Питання організації та діяльності органів самоорганізації населення як складової частини системи місцевого самоврядування визначаються законодавством про місцеве самоврядування.

Отже, місцеве самоврядування є пристосованою до потреб територіальних громад формою автономного здійснення публічної влади, яку держава заохочує і контролює відповідно до Конституції і законів України. Місцеве самоврядування має свою фінансово-економічну основу, його функціонування носить соціально-економічнии характер.

2.2 Політико-правовий механізм функціонування місцевого самоврядування

У політико-правовому механізмі функціонування місцевого самоврядування головна роль належить муніципальній (комунальній) політиці - діяльності державних, громадських і політичних організацій по здійсненню закріплених в Конституції і законах положень про місцеве самоврядування, по їх вдосконаленню, визначенні пріоритетів у різних сферах місцевого життя тощо.

Муніципальна політика насамперед є “справою держави, важливим елементом її внутрішньої політики. Згідно з Конституцією України, визначення засад внутрішньої політики, а відповідно і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України” [9].

Муніципальна політика Верховної Ради знаходить своє вираження:

а) у законодавстві - як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери управління, які мають певне відношення до місцевого самоврядування (освіта, культура, охорона здоров'я і т. д.);

б) у Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування бюджетів місцевого самоврядування;

в) у загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища.

Верховна Рада формує свою муніципальну політику шляхом створення відповідних комітетів і комісій, парламентських слухань, депутатських запитів та інших форм парламентської діяльності. Основне завдання муніципальної політики - продовження муніципальної реформи на базі нової Конституції України.

На муніципальну політику держави важливий вплив справляють Президент України - глава держави та органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації [15]. Муніципальна політика знаходить відображення в щорічних і позачергових посланнях Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою і т. д. Формування її забезпечує апарат органів виконавчої влади, спеціалізовані органи. При формуванні комунальної політики органи виконавчої влади враховують думку політичних партій та громадських організацій.

Судова влада певним чином впливає на реалізацію муніципальної політики держави через розгляд судових справ про захист чи про відповідальність місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної політики.

Органи місцевого самоврядування намагаються активно впливати на муніципальну політику держави, захищаючи інтереси територіальних громад. Для цього вони використовують організації своїх прихильників: Асоціацію міст України, Асоціацію шахтарських міст та інші організації, зв'язки народних депутатів України з їх виборчими округами тощо. Різні політичні партії пропагують свої варіанти муніципальної політики, які є інколи діаметрально протилежними.

2.3 Шляхи оптимізації місцевого самоврядування в контексті європейського досвіду

Розвиток української держави за демократичними принципами викликав необхідність переосмислення ролі місцевого самоврядування та пошуку найбільш прийнятної моделі організації влади на рівні територіальних громад.

Ще до середини ХХ століття не існувало регіонального рівня, тому що система національного адміністрування трималася на двох складових: державна бюрократія центрального апарату і органи місцевого самоврядування. Поява проміжної ланки - регіону, - яка за своїми основними характеристиками наближається до суб'єкта федерації, зовсім по-іншому вибудовує всю політичну систему держав. Європейський досвід показує наскільки ефективним може бути як місцеве, так і регіональне самоврядування у вирішенні проблем територіальних громад [9]. Децентралізація владних повноважень і автономізація регіонів у прийнятті рішень створює додаткові можливості, від яких може виграти вся держава в цілому.

Найважливішою тенденцією світового розвитку у другій половині ХХ століття стала децентралізація владних повноважень в державі. Причому ця тенденція стосується не тільки федеративних держав, які вже й так мають децентралізовану систему. Мова йде про так звані “регіональні структури”, які стоять вище місцевих органів управління і є найпоширенішими проміжними ланками. Якщо говорити про європейський досвід, то термін “регіональні структури” досить часто охоплює вкрай різні юридичні утворення - від федеративної держави (землі в Німеччині) до централізованої територіальної громади в унітарній державі (регіон у Франції).

Різною є і причина утворення регіональних структур. В післявоєнній Німеччині відновлення демократичних інституцій прямо протиставлялося унітарній державі, яка тісно пов'язувалася з націонал-соціалістичним режимом. Останній повністю знищив будь-яку автономію земель і місцевих громад своєю політикою “урівнювання”. В інших частинах Європи регіоналізація постала частково як пошук територіальних і інституційних рамок, які є більш придатними, ніж держава, для стимуляційних економічних впливів водночас зі збереженням ринкових засад економіки. Власне, регіоналізм, як напрям європейської політики, дуже тісно пов'язаний з недостатнім розвитком окремих територій. Саме через це актуальним стало обговорення периферійного характеру регіонів, “внутрішнього колоніалізму”.

Концепція централізованого управління виправдана за умови впровадження у життя цілісної концепції державного і суспільного розвитку. Результатом цього завжди буде забезпечення надрегіональних інтересів та їхнє надрегіональне вирівнювання.

Розмежування компетенцій між центром і регіонами. Ще до середини ХХ століття про регіоналізм можна було говорити тільки відносно федеративних держав, оскільки саме за такого державного устрою зрозумілими були повноваження регіону. Поява регіонів суттєво змінює політичне життя, оскільки привносить нову якість у політичну систему. На думку деяких експертів саме на рівні регіону повинна зароджуватися політична влада (яка передбачає наявність законодавчого органу, можливість приймати самостійні економічні рішення, розробляти плани розвитку, систему освіти і культури). Фактично, така схема функціонує у Німеччині, де представники федеральних земель мають своїх делегатів у верхній палаті парламенту - Бундесраті. Принципово важливим є те, що місцеве самоуправління будується за принципом “знизу вгору”, об'єднуючи місцеві громади в регіони, делегуючи регіональній владі повноваження на здійснення політичних функцій з представництва в центральних органах [14]. Саме за таким принципом здійснюється реформа управління в європейських державах, а регіональне і місцеве самоуправління визнано одним з пріоритетів у розвитку Європейського Союзу, де місцеве і регіональне самоуправління ґрунтується на трьох основних принципах: субсидіарності, солідарності і доповнюваності.

Відносини між регіональними громадами і державою. Регіональні громади розробляють особливі механізми горизонтальної кооперації - між регіональними утвореннями - та кооперації вертикальної - між регіональними утвореннями і національною державою. Найбільш ефективною системою таких зв'язків визнано “кооперативний федералізм” німецького зразка [7]. Основний закон Німеччини, ухвалений 1969 року, встановив “спільні завдання”, при виконанні яких земля не може діяти ізольовано. Щодо горизонтальної співпраці, то якраз у Німеччині вона розвинена повною мірою: саме землі представлені у федерації (а не навпаки), відповідно землі узгоджують на федеральному рівні свою діяльність. Крім того що Бундесрат складається з представників урядів земель, кожна земля має ще й своє представництво у Бонні, кероване “міністром федеральних справ”.

Власне, регіоналізація держави - це питання, яке не має однозначної відповіді, якщо говорити, зокрема, про Україну. Адже для Європейських держав регіоналізація є дещо іншим процесом, ніж для України. У випадку Європейського Союзу ми можемо говорити фактично про єдине геополітичне утворення, яке має досить давню історію культурних і економічних зв'язків [17]. Тому, умовно, можна говорити про те, що регіоналізм європейських держав не несе в собі загрози територіальній цілісності.

Європейський регіоналізм - це одна із складових інтеграції, оскільки досить часто частини різних держав об'єднуються в один регіон. Так, Європейська хартія 1988 року закріпила поняття Єврорегіон як специфічний регіон, який виходить за межі національних кордонів [18].

Для України цікавим є ще один аспект регіоналізації - децентралізація владних повноважень зі збереженням унітарного державного устрою. Запровадження такого типу відносин передбачало би перерозподіл компетенцій, владного навантаження, системи бюджетного і міжбюджетного фінансування. Врешті, в Україні немає дієвих регіональних ідентичностей, заснованих на етнічних відмінностях, які потребували б особливої автономії. Мова має йти лише про підвищення ефективності державного управління і самоврядування на місцях. Адекватний розподіл повноважень між центром і областями тільки б сприяв розвитку держави в цілому.

Висновки до розділу

На сучасному етапі в Україні триває реформування місцевого самоврядування, головним завданням якого є усунення недоліків, що стоять на заваді здійснення ефективної управлінської діяльності, а саме: відсутність належної правової бази щодо розподілу повноважень між державними органами й органами місцевого самоврядування; неузгоджена система адміністративно-територіальних одиниць; несформована фінансово-економічна база органів місцевого самоврядування, яка б дала їм змогу надавати повноцінні публічні послуги.

Концепція місцевого самоврядування, розроблена розвинутими державами світу, передусім, європейськими, ґрунтується на тому, що територіальні громади являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні місцевими справами є складовою частиною побудови більшості сучасних демократичних держав світу.

В Україні наука державного управління, яка вивчає питання розвитку місцевого самоврядування, досліджує проблеми розподілу повноважень між інституціями державного, регіонального, місцевого рівнів у процесі децентралізації в різних аспектах: у методолого-управлінському, в адміністративно-правовому, організаційно-економічному та бюджетно-фінансовому .

ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ

У світі становлення системи місцевого самоврядування пов'язане із ростом адміністративної, фінансової та судової самостійності середньовічних міст від центральної адміністрації. Сьогодні в більшості демократичних держав питання управління місцевими справами вирішуються як агентами центральної державної влади, так і представницькими органами населення на певній території.

Зарубіжні конституції як правило вміщують цілі розділи, глави, або ж окремі статті, присвячені місцевому самоврядуванню. Вони часто містять посилання до спеціальних законів, які регулюють ці питання. Тобто, в конституціях визначаються основні принципи та положення.

Наприклад, законодавство Німеччини досить детально регулює питання місцевого самоврядування і управління. Кожна земля в Німеччині має свою конституцію та приймає спеціальні закони, присвячені місцевому самоврядуванню.

Тоді як питання місцевої влади у Французькій республіці врегульовані досить лаконічно, визначено лише, які існують адміністративні одиниці і принципи виборності органів, всі питання самоврядування регулюються законами. В деяких країнах застосовуються терміни “муніципалітет” та “муніципальний орган”, який тотожний поняттю орган місцевого самоврядування.

Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна можливість органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність та в інтересах населення. Це право здійснюється радами чи зборами, які складаються із членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівноправного, прямого, всезагального голосування.

Органи місцевого самоврядування в межах, визначених законом, володіють повною свободою дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключене з їх компетенції і не віднесене до компетенції інших органів влади.

Органи місцевого самоврядування автономні з питань власної компетенції, з якої центральні органи не вправі давати їм вказівки. Вони можуть втручатися тільки, якщо місцеві органи порушують закон.

За повноваженнями центральних органів влади органи місцевого самоврядування можуть також здійснювати делеговані повноваження органів державної влади, і тільки тоді останні вправі давати їм вказівки і повинні забезпечити необхідними матеріалами та фінансовими засобами.

В деяких країнах застосовується інший підхід до місцевого самоврядування, так званий “державний підхід”. Органи місцевого самоврядування розглядаються як продовження центральної влади. Такий підхід часто пояснюється тим, що частину засобів органи місцевого самоврядування отримують з державного бюджету, тому їх політика з принципових питань повинна співпадати із політикою центру.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Андресюк Б. П. Місцеве самоврядуванняв сучасній Україні: проблеми, перспективи / НАН України Ін-т. Національних відносин і політології. - К.: інформ. видання. Центр, 1997. - 222 с.

2. Всесвітня декларація про місцеве самоврядування // Місцеве самоврядування, 1997. - № 1-2. - с. 95-97.

3. Девелі Жан Франсуа. Місцеве управління у Франції: Збірн. наук. праць УАДУ. К., 2000. - Вип. 2. - Ч. ІІ. - с. 77-82.

4. Десятников В. О. Концепции административной реформы в Украине // Персонал, 1999. - № 1. - с. 34-39.

5. Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 року // Законодавство України з місцевого самоврядування. - К.: Факт, 2002. - 192 с.

6. Жак Зілер. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - Київ: Основи, 1996.

7. Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К., 1996. - 154 с.

8. Кампо В. Місцеве самоврядування в Україні. - К.: Ін. Юре, 1997. - 482 с.

9. Конституция Украины. - Харьков: Консум, 1996. - 48 с.

10. Лісничий В. В. Політичні та адміністративні системи зарубіжних країн. - Харків.: Торнадо, 2001. - 352 с.

11. Місцеве самоврядування. Організація роботи міського голови / Під ред. А. Чемериса. - Львів : Ліга-Прес, 2004. - 1104 с.

12. Новіцкі З. Місцеве самоврядування в Польщі / З. Новіцкі, М. Новіцка. - Варшава, 2000. - 39 с.

13. Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004 року. // www. rada.gov.ua.

14. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року // www. rada.gov.ua.

15. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України. Науково-практичний коментар. - К.: Ін-тут зак-ства ВР України, 1999. - 685 с.

16. Томас Вюртенбергер, Родіон Колиско. Деякі концептуальні положення реформування організації державної влади: регіональний аспект. Програма Tacis Європейського Союзу, травень 2001.

17. Туровский Р. Баланс отношений “центр-регионы” как основа территориально-государственного строительств // МЭиМО, 2003. - №12. - с. 54-65.

18. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. - М., 1992. - 273 с.

Размещено на Allbest.ru