Органы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.

XIX в. породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализа-цию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.

Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского континента в 60--70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления, прини-малось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в России в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.

Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.

Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.

Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через призму его взаимодействия с государством -- как такой социальный феномен, в котором смыкается государство и об-щество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.

Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государственно-земского строя", Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 2003. С. 198. в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов -- Российский Союз Федеральных округов и республик.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

Цель курсовой работы - выявить характер взаимодействия органов государственного и местного самоуправления.

Предмет исследования - государственное управление.

Объект исследование - органы государственного и местного самоуправления.

Глава 1. Что такое местное самоуправление

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными воз-можностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в Рос-сии: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:

* отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточ-ным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;

* непоследовательность практики муниципального строительства -- существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребнос-тей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;

* противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;

* существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;

* отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;

* слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления;

* законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит скорее к негативным, чем к позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

* отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

* неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;

* нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.

Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаи-модействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011..

Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, -- справедливо пишет С. А. Авакьян. -- Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление" Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в Рос-сии: состояние, проблемы, перспективы, С. 43..

В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" -- все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление -- подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление -- одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами само-организации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты -- все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций Кирпичников В. А. О российской действительности и ме-стном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. М., 2000. С. 35..

Местное самоуправление -- важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Глава 2. Полномочия субъектов РФ

В конституции Российской Федерации четко выделяются во-просы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Феде-рации и субъектов Федерации.

В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Консти-туции, находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федера-ции;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражда-нина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и за-щита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодатель-ной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государст-венной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологи-ческого, социального, культурного и национального развития Рос-сийской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис-сия, основы ценовой политики; федеральные экономические служ-бы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; феде-ральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб-щения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; во-просы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определе-ние порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключитель-ной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метриче-ская система и исчисление времени; геодезия и картография; на-именования географических объектов; официальный статистиче-ский и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суве-ренитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения це-лостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные госу-дарственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации. Правовые основы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с.

Согласно Конституции к вопросам совместного ведения отно-сятся:

-- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, об-ластей, городов федерального значения, автономной области, ав-тономных округов Конституции Российской Федерации и феде-ральным законам;

-- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

-- обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

-- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

-- разграничение государственной собственности;

-- природопользование; охрана окружающей среды и обеспе-чение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

-- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

-- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая соци-альное обеспечение;

-- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

-- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

-- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

-- кадры судебных и правоохранительных органов; адвокату-ра, нотариат;

-- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

-- установление общих принципов организации системы орга-нов государственной власти и местного самоуправления;

-- координация международных и внешнеэкономических свя-зей субъектов Российской Федерации, выполнение международ-ных договоров Российской Федерации.

Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ве-дения Российской Федерации и полномочий Российской Федера-ции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федера-ции обладают всей полнотой государственной власти. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М., 2000.- 285 с.

Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномо-чиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велико, что пере-числить все вопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение в Кон-ституции списка вопросов, отнесенных к исключительному веде-нию субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.

По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов -- федеральных и субъектов Федерации -- точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естест-венно, при этом не исключается возможность возникновения спо-ров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласи-тельных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Кон-ституции. В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федера-ции вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Феде-рации. Прямое действие федеральных законов не исключает при-нятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Пра-вительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам со-вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними зако-ны и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражда-нами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ве-дения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, авто-номная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нор-мативных правовых актов. По предметам ведения Российской Фе-дерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирова-ние субъектами Федерации исключается. По предметам совместно-го ведения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.

Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон респуб-лики в составе Российской Федерации, противоречащий феде-ральному закону, изданному по предметам исключительного веде-ния Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Консти-туции, действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правитель-ства, федеральных министерств и иных ведомств).

Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональных органов власти. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 13-20

Глава 3. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления

местное самоуправление

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выра-жение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные кана-лы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

* Население осуществляет свое право на местное само-управление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о са-мостоятельной разновидности власти народа, осуществ-ляемой на местном уровне, т.е. о местной или муници-пальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, по-скольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со-впадают и разнятся лишь пространственным террито-риальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть -- в городских, сельс-ких поселениях и на других территориях муниципаль-ных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности мест-ного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в со-ответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муници-пального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется так-же в обязанности для исполнения всеми расположенны-ми на территории муниципального образования пред-приятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органа-ми местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, ре-шений органов и должностных лиц местного самоуправ-ления, принятых в пределах их полномочий. Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с.

Самостоятельный характер местной власти выра-жается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми облада-ют органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

* право на судебную защиту;

* право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органа-ми государственной власти;

* запрет на ограничение прав местного самоуправ-ления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет от-ветственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Исторический аспект исследования данного вопро-са непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относи-тельно самостоятельного многопланового социального явления.

Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее об-суждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствле-ние" институтов самоуправления в смысле их дальней-шего развития на собственной основе до размеров ин-ститутов государственного управления".

Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей -- племени, этнической группы, народности. Воз-никают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправ-ления, причем в одних случаях -- в малых, компактных общинах -- управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других -- больших по территории и населению общинах -- самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы уп-равления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, под-чиняясь основным целям и задачам политического вла-ствования Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 2008. С. 52-54..

Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обо-собленным от государства институтом гражданского об-щества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действу-ющим в рамках государственно-правовых предписаний.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь меж-ду развитием государства и самоуправлением. В раз-личных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправ-ления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государ-ства, его устройства, формы правления и политическо-го режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправлен-ческих начал обусловлена более глубинными и объек-тивными факторами, в числе которых степень социаль-но-экономической зрелости общества, соотношение и рас-становка социальных групп -- классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудниче-ства, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, историческо-го развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречи-вых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи фор-мой самоорганизации населения, имеет признаки как госу-дарства, так и общественных институтов. Местное самоуп-равление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государ-ственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития мест-ного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении го-сударственных и самоуправленческих начал. Анализ со-отношения государства и местного самоуправления по-зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каж-дый из них имеет территориальную организацию; име-ют один источник власти -- народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой -- государ-ственная власть -- распространяется на всю территорию, другая -- муниципальная власть -- на территории мес-тного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безо-пасности и порядка -- одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых струк-тур, другие (самоуправленческие структуры) -- в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собствен-ные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-эко-номические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуп-равление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Осно-вы конституционного строя" Конституции РФ. Это -- демократический, правовой характер общества; призна-ние человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единствен-ным источника власти в Российской Федерации; равен-ство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направ-ленность политики Российской Федерации; единство эко-номического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообра-зие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм между-народного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельнос-ти органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их само-стоятельность и независимость друг от друга и от обще-ственных объединений; разграничение предметов веде-ния и полномочий; учет общественного мнения; оптималь-ное сочетание централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в широком понимании -- это институт самоорганизации общества. В силу сво-ей двойственной природы, как общественной, так и го-сударственной, оно может реализоваться в виде власт-ного института. И именно в таком виде местное самоуп-равление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное са-моуправление может реализовываться в виде террито-риального общественного самоуправления. Наконец, ме-стное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и власт-ную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конститу-цией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного эле-мента в современном государстве, т. е. о соотношении го-сударственной власти и местного самоуправления как ин-ститутов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и мес-то местного самоуправления в организации обществен-ной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысяче-летий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изме-нения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве од-ной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении мес-тных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного стро-ительства демонстрирует хаотичность формирования со-временных форм и принципов реализации местного са-моуправления, все же в этом процессе можно просле-дить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический харак-тер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического раз-вития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть мест-ных дел на себя. В другие же периоды, когда государ-ство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопро-сов, набирало силу, в то время как органы государ-ственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение пол-номочий в целом укрепляло государство и было осно-вой его развития на новом качественном уровне.

Государство -- это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территори-ально-государственные формирования (субъекты Фе-дерации), в пределах которых существуют более мел-кие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию инте-ресов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач. Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. -М., 2004. - 90 с.

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управ-ления совпадают. Самоуправление, по мнению полито-логов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправле-ние традиционно рассматривается альтернативой госу-дарственному управлению.

Местное самоуправление -- важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как от-мечается в научной литературе, заключается в двой-ственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государ-ственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой сто-роны, местное самоуправление является важным эле-ментом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). По-этому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по за-щите и достижению своих интересов (коллективное дей-ствие); отсутствие стремления присваивать себе фун-кции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (граждан-ственность).

Возможность передачи органам местного самоуправ-ления полномочий как федеральных органов, так и орга-нов субъектов Федерации определяет роль органов мес-тного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических ре-шениях, опирающихся на гражданские инициативы на-селения. Становление местного самоуправления тормо-зится рядом нерешенных проблем, связанных с несо-вершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного право-вого регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; от-сутствием четкого нормативного правового разграни-чения полномочий между органами государственной вла-сти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; не-эффективностью законодательного обеспечения финан-сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждает-ся в разработке института осуществления им госу-дарственных полномочий прежде всего в социальной сфере -- наиболее близкой и болезненной для насе-ления. Между тем вопросы наделения органов мест-ного самоуправления государственными полномочия-ми, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 2005. № 9. С. 13-20..

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позво-ляющей прийти к неутешительному, но, увы, аргумен-тированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Ко-нечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

Социальная сфера -- это то, где должно быть чет-кое и интенсивное взаимодействие государственной вла-сти и местного самоуправления во имя интересов насе-ления, каждого человека.

Задача местного самоуправления -- обеспечить со-циальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства -- о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, ког-да парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все боль-ше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям" Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. М., 1997. с. 90.. В этих условиях роль местного самоуправ-ления, безусловно, должна возрастать.

Проблематичной остается управляемость в субъек-тах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправле-ния. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью долж-ностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов мес-тного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулиро-вания таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному предназна-чению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государствен-ной власти Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М., 2006. С.3..

С нашей точки зрения, принципиально неверно про-тивопоставлять местное самоуправление и государ-ственность. Как показывает исторический опыт само-управления в России и за рубежом, гарантом становле-ния и развития местного самоуправления выступает государство.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправле-ния с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо под-черкнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии -- как непосредственной, так и пред-ставительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности насе-ления в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном само-управлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функ-ций самоуправления (собрания, сходы, выборы, рефе-рендумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и дру-гих правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в са-моуправлении очень важно в практическом плане. С по-мощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему ши-роко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как эле-менты единой системы социального управления, пуб-личной власти, обеспечивающей жизнедеятельность об-щества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чинов-ничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

* разграничить полномочия между органами государ-ственной власти и органами местного самоуправления;

* создать систему правовых гарантий, обеспечива-ющих защиту прав и интересов местного самоуправле-ния от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зре-ния, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить прин-ципы и порядок взаимодействия территориальных струк-тур федеральных органов государственной власти с орга-нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный механизм, на-правленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет феде-ральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Муниципальная власть при наличии финансово-эко-номических гарантий, призванная удовлетворять основ-ные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кри-зисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России опре-деляется его возможностями как интегрирующего фак-тора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные воз-можности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной при-надлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по эт-ническому и конфессиональному признаку. Работа в орга-нах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической эли-ты -- это будут молодые энергичные политики, уп-равленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонст-рировавшие умение эффективно их решать.

Таким образом, анализ проблем соотношения об-щества, государства, местного самоуправления, лично-сти позволяет сделать вывод о том, что местное само-управление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 285.. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрали-зованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает пе-реданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Заключение

Местное самоуправление исторически хранит ос-новные черты общинного строя, в котором оно зароди-лось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно при-обретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; имен-но на местном уровне в полной мере должно проявить-ся живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона -- открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы -- дело самого народа, каждого местного сообщества, ис-ходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

Каковы возможные проявления местного самоуп-равления как института гражданского общества?

Оно находится в тесном взаимодействии и взаимо-связи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачас-тую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это -- общественные объединения, ре-лигиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различ-ной подчиненности и разных форм собственности, учреж-дения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.

В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других -- как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих -- как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.

На основе проведенного анализа можно сделать вы-вод о необходимости обеспечить представительство наи-более значимых общественных и других структур, дей-ствующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления пу-тем делегирования в них представителей от соответству-ющих структур.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор само-организации территорий становится важнейшим услови-ем дальнейшего осуществления реформ. "Трудное дет-ство" российского местного самоуправления, по образно-му выражению Г. В. Барабашева, еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями" Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 2006 г. М., 2006. С. 17..

Список литературы

1. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в Рос-сии: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.

2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 2006 г. - М., 2006. -143 с.

3. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 2004. -84 с.

4. Кирпичников В. А. О российской действительности и ме-стном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. -М., 2000. -54 с.

5. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- М.: Норма, 2002.- 272 с.

6. Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. -М., 1997. - 90 с.

7. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. -М., 1996.- 155 с.

8. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М., 2000.- 285 с..

9. Правовые основы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с.

10. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 13-20

11. Солженицын А.И. Россия в обвале. - М., 1998.- 198 с.

12. Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с.

Размещено на Allbest.ru