Правовая природа опеки над несовершеннолетними

В настоящее время порядок и размер выплаты опекуну (попечителю) ежемесячных денежных средств регламентируется Положением о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденным приказом Министра образования РФ от 19 августа 1999 г. № 199 Российская газета. 2000. 10 марта..

Назначение денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством), осуществляется на основании постановления (распоряжения) органа опеки и попечительства. Выплата денежных средств производится опекуну со дня вынесения решения о назначении денежных средств с возмещением расходов опекуну (попечителю) на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь (исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона) за период с момента возникновения основания на их получение до достижения подопечным возраста восемнадцати лет. Назначение и выплата денежных средств производится на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством), родители которых неизвестны или не в состоянии лично осуществлять их воспитание в связи: а) с лишением или ограничением их родительских прав; б) признанием в установленном порядке безвестно отсутствующими или недееспособными, ограниченно дееспособными или объявлением их в установленном порядке умершими; в) заболеванием, препятствующим выполнению ими родительских обязанностей Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 542 «Об утверждении Перечня заболеваний, при которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью»// СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2304.; г) отбыванием наказания в исправительных учреждениях или содержанием под стражей в период следствия; д) розыском их органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов, отсутствием сведений об их месте нахождения.

Денежные средства не назначаются и не выплачиваются на тех подопечных, родители которых могут лично осуществлять воспитание и содержание своих детей, но добровольно передают их под опеку (попечительство) другим лицам (находятся в длительных служебных командировках, проживают раздельно с детьми, но имеют условия для их содержания и воспитания и т. п.). Также не назначаются и не выплачиваются денежные средства на подопечных детей, которые находятся на полном государственном обеспечении в образовательных учреждениях всех типов и видов, независимо от их ведомственной принадлежности. Денежные средства на подопечного выплачиваются опекуну (попечителю) ежемесячно в полном размере органом опеки и попечительства или пересылаются с согласия опекуна (попечителя) по почте. Выплата денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребенка прекращается по следующим основаниям: а) достижение ребенком совершеннолетия; б) передача ребенка на воспитание в приемную семью; в) устройство подопечного ребенка на полное государственное обеспечение в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и в другие аналогичные учреждения; г) усыновление ребенка; д) трудоустройство несовершеннолетнего подопечного; е) вступление подопечного в брак; ж) объявление несовершеннолетнего подопечного полностью дееспособным (эмансипированным); з) освобождение, отстранение опекуна (попечителя) от исполнения своих обязанностей. Прекращение выплаты денежных средств производится по постановлению (распоряжению) органа опеки и попечительства. На опекуна (попечителя) возложена ответственность за воспитание несовершеннолетних подопечных, в связи, с чем федеральным законодательством предусмотрено предоставление ему определенных льгот. Так, в соответствии со ст. 264 ТК РФ гарантии и льготы, предоставляемые женщине в связи с материнством (ограничение работ в ночное время сверхурочных работ, ограничение привлечения к работам в выходные и нерабочие праздничные дни и направления в служебные командировки, предоставление дополнительных отпусков, установление льготных режимов труда и другие гарантии и льготы, установленные действующим законодательством), распространяются также в полном объеме на опекунов (попечителей) несовершеннолетних. Для ухода за детьми-инвалидами и инвалидами с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет опекунам (попечителям) предоставляются дополнительные оплачиваемые выходные дни (ст. 262 ТК РФ).

Право ребенка, оставшегося без попечения родителей, на обеспечение ему условий для получения образования основано на требованиях ст. 28 Конвенции о правах ребенка, ст. 43 Конституции РФ и ст. 19 Закона об образовании. Содержание этого права конкретизируется федеральным законодательством и другими нормативными правовыми актами РФ. В частности, п. 40 Типового положения об учреждении начального профессионального образования, установлено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатное обучение в государственных и муниципальных учреждениях начального профессионального образования на основе полного государственного обеспечения.

Глава 3. Совершенствование законодательства об опеке и попечительстве

3.1 Соотношение федерального законодательства об опеке и попечительстве с законодательством субъектов РФ

Современное законодательство субъектов РФ ("региональное") в сфере опеки и попечительства регулирует в соответствии с п. 1 ст. 31 ГК РФ лишь отношения по поводу опеки (попечительства) над несовершеннолетними. Региональное законодательство в последние два года стремительными темпами вводит новые формы устройства детей, смежные с опекой. Внедряется не только патронат, предусматриваются и иные, также неизвестные действующему федеральному законодательству формы устройства - социальные гостиницы См.: Закон Красноярского края от 27 марта 2000 г. "О краевой целевой программе "Дети-сироты" на 2000-2001 годы", семейная группа См.: Указ губернатора Нижегородской области от 27 августа 2001 г. N 14 "Об утверждении региональной целевой программы "Дети-сироты" на 2001-2002 годы", семейно-воспитательные группы; шефские, гостевые семьи См.: Закон Санкт-Петербурга от 17 декабря 2001 г. "О целевой программе Санкт-Петербурга "Дети-сироты" на 2002-2004 годы", детские дома патронатного воспитания См.: постановление мэра г. Ростова-на-Дону от 12 августа 1999 г. N 1850. Данный акт предполагает внедрение указанных форм устройства вообще безо всякого предварительного правового обеспечения..

Разнообразие предусматриваемых субъектами РФ форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также разнообразие возможных видов опеки вполне допустимо с позиции учета специфики традиций, национально-культурных особенностей, а также экономического положения конкретного региона. Известно, что многие народности вообще не допускают проживание детей или стариков вне семьи и в современной сложной экономической ситуации продолжают свои вековые традиции. Недаром положения о патронатной семье, о воспитании детей за плату обнаружены нами в основном в законодательстве административно-территориальных субъектов и в законодательстве только четырех из двадцати одной республики (национально-государственного образования).

А.Д. Джабраилова, анализируя обычное право дагестанцев и лезгин, отмечала, что в досоветский период у народов Дагестана обязанности воспитания осиротевших детей возлагались на родственников мужа по отцовской линии. "Отказ от опеки по адату допускался, но осуждался обществом" См.: Джабраилова А.Д. Охрана прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения, органами опеки и попечительства (на материалах ДАССР): Дис. канд. юрид. наук. М., 1987. С. 26-28.. Такое осуждение, оказывается, способно выступить куда более эффективным стимулятором принятия опеки, чем плата, пособия, льготы и иные меры социального характера. Сходные традиции имеют место, например, и в жизни бурят. К.Д. Басаева отмечает, что в бурятском быту "одиночки, не имеющие семей, бездетные вдовы и вдовцы, сироты не оставались без присмотра или приюта, а жили с ближними или даже дальними более или менее обеспеченными родственниками" Басаева К.Д. Семья и брак у бурят. Улан-Удэ, 1991. С. 39.. Эти традиции сохранены у многих народов и сейчас. Нет сомнений в том, что подобную специфику отношений по осуществлению социальной заботы, складывающихся в регионах России, необходимо законодательно учесть, а названные традиции нужно изучать и пропагандировать.

Как отмечается в литературе, в настоящее время российский конституционализм приближается к централизованной модели, "что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе" Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования//Журнал российского права. 1999. N 11. См об этом также: Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения//Журнал российского права. 2001. N 9. С. 37-42.. При учете региональной специфики следует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФ далеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству. Однако есть и еще более важное обстоятельство - в законах субъектов РФ в анализируемой сфере, как правило, присутствуют гражданско-правовые по природе нормы. Такое положение неслучайно. Оно свидетельствует о том, что необходимые для опеки и попечительства правовые нормы появляются именно там, где нужда в них особенно велика - на местах, в регионах. При этом региональный законодатель подчас интуитивно пытается урегулировать отношения по устройству детей при помощи такого инструмента, как гражданско-правовой договор.

Эта проблема требует незамедлительного разрешения. Нужно как можно скорее унифицировать на уровне федерального законодательства подход к правовому статусу лиц, принимающих ребенка на воспитание. Такая унификация должна заключаться в легальном закреплении опеки (попечительства) как родового понятия и допущении существования отдельных видов опеки.

При таком подходе субъект Федерации будет вправе установить для своего региона особенности того или иного вида опеки (попечительства) над детьми. Однако при этом необходимо учитывать, что отношения представительства могут быть урегулированы только федеральным законодательством. Поэтому региональное правовое регулирование возможно лишь применительно к отношениям "орган опеки и попечительства - опекун (попечитель)".

Вторая сфера, в которой допустимо правотворчество субъектов РФ, - это система органов опеки и попечительства. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. в ст. 120 устанавливал, что "органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов". При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования - в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения - в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья. Более подробные правила содержались в Положении об органах опеки и попечительства в РСФСР Постановление Совмина РСФСР N 175 от 30 апреля 1986 г. "Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства РСФСР"//СП РСФСР. 1986. N 15. Ст. 109..

Сейчас, когда Конституция РФ провозгласила самостоятельность местного самоуправления и в то же время установила, что определение общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения субъектов РФ и Федерации, строить систему органов опеки и попечительства должен, безусловно, сам субъект РФ. Такой подход нашел свое закрепление и в ст. 17 Федерального закона от 28 августа 1995 г. Федеральный Закон от 28 августа 1995 г. (ред. от 4 августа 2000 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 2000. N 32. Ст. 3330. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой вопросы создания, компетенции, сроки полномочий, наименования органов местного самоуправления в подобных случаях определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Между тем в соответствии с новым Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающим в силу с 1 января 2006 г., распределение полномочий между различными органами местного самоуправления будет производиться исключительно на основании устава муниципального образования Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822..

Таким образом, в настоящее время для поиска конкретного органа опеки и попечительства на территории муниципального образования необходимо обратиться к специальному закону субъекта РФ. Анализ регионального законодательства показывает, что, определяя структуру и компетенцию органов опеки и попечительства, многие регионы почти целиком воспроизвели упомянутое Положение об органах опеки и попечительства в РСФСР См. например: Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 г. "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства в Краснодарском крае"; Закон Приморского края от 17 июня 1998 г. "Об органах опеки и попечительства в Приморском крае"; Закон Ставропольского края от 29 июля 1999 г. "Об организации опеки и попечительства в Ставропольском крае"; Закон Амурской области от 5 июня 1998 г. "Об органах опеки и попечительства на территории области" и др.. В то же время на распределении функций по опеке в некоторых случаях сказалась уже сложившаяся система местного самоуправления. Например, ст. 2 Закона Тюменской области "Об особенностях организации работы по опеке и попечительству" устанавливает, что "функции по опеке и попечительству осуществляют: в отношении несовершеннолетних лиц - органы управления образованием; в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, - органы управления здравоохранением; в отношении несовершеннолетних и дееспособных лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве по состоянию здоровья, - органы управления социальной защитой населения".

Несколько иное правило содержится в Законе Свердловской области "Об органах опеки и попечительства в Свердловской области": "Органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответственность за результаты их деятельности". Кроме того, согласно этому акту, по решению главы муниципального образования в соответствии с уставом и нормативными актами органов местного самоуправления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства).

Своеобразно осуществляется распределение функций по опеке и попечительству в Алтайском крае. Согласно Закону "Об органах опеки и попечительства" такие функции выполняют органы местного самоуправления. Статья 4 указанного Закона наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями в сфере опеки и попечительства, в том числе правом устанавливать опеку (попечительство), освобождать опекунов (попечителей) от исполнения их обязанностей и другими. Однако в крае было принято и Положение об организации работы по опеке и попечительству на территории Алтайского края По неясным причинам это положение было отменено постановлением краевого Совета народных депутатов от 9 сентября 2002 г. Теперь невозможно установить, какие подразделения органов местного самоуправления в Алтайском крае выполняют функции органов опеки и попечительства. Разумеется, в реальной действительности с отменой этого акта ничего не изменилось, поскольку ранее созданные органы продолжают свою работу., в котором было предусмотрено, что осуществление функций по опеке и попечительству передается органами местного самоуправления:

1) муниципальным органам управления образованием в отношении несовершеннолетних лиц, а также в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (включая обучающихся в образовательных учреждениях всех типов в возрасте от 18 до 23 лет), в форме социальной помощи;

2) муниципальным органам здравоохранения в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и детей малолетнего возраста до 3 лет, находящихся в учреждениях здравоохранения, в форме социальной защиты;

3) муниципальным органам социальной защиты населения в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, и несовершеннолетних, находящихся в домах-интернатах, приютах.

Иными словами, администрация муниципального образования является своего рода "общим" органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) - специальным органом, осуществляющим так называемую социальную защиту. Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возлагается на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) - на администрацию района или города.

Еще более оригинальные положения содержатся в Законе г. Москвы "Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве". Анализ статей 2, 5 и 6 этого нормативного акта не позволяет четко определить, кто именно выполняет функции представительства и защиты интересов несовершеннолетних. Помимо того, что органами опеки и попечительства в городе Москве являются районные управы, осуществление функций по опеке и попечительству возлагается также на администрацию района - в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних дееспособных лиц. Кроме того, отдельные полномочия по защите прав и интересов несовершеннолетних лиц могут быть возложены на некие "уполномоченные службы (организации)". Такими организациями являются на практике детские дома и иные детские учреждения.

Подобное распределение функций по опеке и попечительству между подразделениями органов местного самоуправления и иными организациями может вызвать трудности на практике и влечет усиление "административных барьеров" при осуществлении прав граждан. В частности, возникает вопрос о том, кто именно является законным представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу). Или, например, неясно, какой именно орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ.

В свою очередь "делегирование" полномочий органов опеки и попечительства по устройству детей в семью специальным учреждениям просто недопустимо. Во-первых, такая деятельность противоречит целям, для которых создаются эти юридические лица - воспитательные, лечебные и иные учреждения. Во-вторых, действующая система государственного и муниципального управления в отличие от прежней построена на разграничении функций органов государственной власти или местного самоуправления и функций государственных и муниципальных учреждений.

Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (ст. 7), закрепляет положение о том, что детство находится под защитой государства (ст. 38). В то же время специальные учреждения не относятся к системе органов государственной власти и местного самоуправления, а кроме того, гражданское законодательство допускает существование учреждений, собственником имущества которых является не государство или муниципальное образование, а физическое или юридическое лицо (частных учреждений).

Действующее законодательство предполагает осуществление функций по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, исключительно органами опеки и попечительства. Это необходимо в целях охраны интересов детей, недопущения совершения должностными лицами, имеющими доступ к информации о детях, действий по незаконной передаче детей на воспитание, в том числе в корыстных целях (ст. 154 УК РФ). Передача полномочий по устройству детей руководителям специальных учреждений увеличивает число лиц, имеющих доступ к информации о детях, фактически оставшихся без попечения родителей, и усложняет контроль за законностью устройства детей в семью. Руководители воспитательных и иных "уполномоченных" учреждений в г. Москве имеют возможность осуществлять передачу детей на "патронатное воспитание" на длительный срок, что, в сущности, является скрытым усыновлением без соблюдения установленной законом судебной процедуры. Таким образом, передача полномочий по устройству детей воспитательным и иным учреждениям нарушает принцип государственной защиты детства.

Представляется, что орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного все же должен быть единым Как отмечал К.П. Победоносцев, "опека, подобно всякому управлению, требует единства". Победоносцев К.П. Курс гражданского права: В трех томах. Том 2/Под ред. В.А. Томсинова. М., 2003. С.210. Подобное мнение высказывалось и в юридической литературе советского периода. См., например: Дульнева Л.А. Охрана имущественных прав несовершеннолетних в советском гражданском праве: Дис. канд. юрид. наук. М., 1967. С. 76., что следует также из содержания положений ГК РФ. Такой подход не исключает временной передачи отдельных полномочий органом опеки и попечительства другим органам или лицам, а также возможности утверждения тех или иных решений органа опеки и попечительства в судебном порядке Так, например, передача судам отдельных полномочий по опеке могла бы выразиться в том, что мировой судья (или "семейный суд") утверждал бы разрешения органа опеки и попечительства на отчуждение жилой недвижимости, принадлежащей подопечному. В 1897 г., когда происходило реформирование гражданского законодательства, Редакционная Комиссия по составлению Гражданского Уложения указывала, что опека "нуждается именно в таком надзоре над опекунами, который, с одной стороны, был бы живым и независимым, а с другой - пользовался бы заслуженным доверием общества", при этом имелся в виду судебный надзор, который планировалось возложить на городских судей (см.: Проект учреждения опекунских установлений с объяснениями. СПб., 1897. С. 48-50)..

Для более квалифицированного регулирования вопросов опеки и попечительства в Российской Федерации необходимо принять федеральный закон "Об опеке и попечительстве", в который могут быть включены следующие положения: "Перечень органов опеки и попечительства, а также распределение между ними функций по опеке и попечительству над различными категориями подопечных определяются законом субъекта Российской Федерации. В уставе или ином акте, регламентирующем деятельность соответствующего органа местного самоуправления, должно быть прямо указано на наличие у него статуса органа опеки и попечительства. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что орган опеки и попечительства вправе передать отдельные свои полномочия другим органам или лицам".

3.2 Государственная поддержка опеки и попечительства: основные направления

Часть норм о государственной поддержке опеки включается в сам институт опеки и попечительства - это положения о деятельности органов опеки и попечительства, непосредственно связанные с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства. Здесь должны быть размещены положения о статусе и полномочиях органов опеки и попечительства, порядке их создания, о государственной поддержке деятельности этих органов. Другая часть норм, "обслуживающих" анализируемую форму устройства (положения о социальных и иных льготах, о формах стимулирования принятия опеки и проч.), находится за пределами института. Необходимо, чтобы указанные нормы гармонично сочетались и исходили из общих принципов осуществления устройства граждан.

Исходя из сущности опеки и попечительства как вида социальной заботы, а также из субсидиарной роли государства в предоставлении такой заботы, могут быть названы следующие задачи правового регулирования государственной поддержки опеки и попечительства на современном этапе.

Совершенствование выявления и учета всех лиц, подпадающих под категорию нуждающихся в установлении опеки или попечительства. Задача выявления этих лиц продиктована заботой общества о каждом из его членов. Учет лиц, нуждающихся в установлении опеки или попечительства, необходим для того, чтобы гарантировать каждому человеку предоставление необходимой и возможной помощи, а также для того, чтобы планировать расходование бюджетных средств для обеспечения той или иной формы устройства лица.

Способствовать выявлению лиц, нуждающихся в социальной заботе, может, во-первых, демографический учет. Проведенная всероссийская перепись населения См.: Федеральный закон от 25 января 2002 г. "О всероссийской переписи населения"//СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 252; постановление Правительства РФ N 1064 от 22 сентября 1999 г. "О всероссийской переписи населения 2002 года"//СЗ РФ. 1999. N 40. Ст. 4855. выявила одиноких граждан, граждан пожилого возраста, несовершеннолетних граждан, проживающих не с родителями, а с иными лицами. Во-вторых, существуют специальные виды учета граждан, например, индивидуальный (персонифицированный) учет в системе государственного пенсионного страхования Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. (ред. от 31 декабря 2002 г.) "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования"//СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1401; 2001. N 44. Ст. 4149; 2003. N 1. Ст. 13.; учет налогоплательщиков (ст. 83 НК РФ). Целям выявления нуждающихся в заботе лиц в наибольшей степени отвечает учет детей, оставшихся без попечения родителей. Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1643; постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием"//СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1434; приказ Минобразования РФ от 28 июня 2002 г. N 2482 "Об организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей"//РГ. 2002. N 151. упорядочил отношения по поводу "процессов сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и предоставления гражданам, желающим принять детей на воспитание в свои семьи, документированной информации о детях, оставшихся без попечения родителей".

Основой для заполнения банка данных о детях является установленная п. 1 ст. 122 СК РФ всеобщая обязанность сообщить о факте отсутствия родительского попечения над ребенком в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка Интересно, что в начале XX в. в Англии действовало положение о том, что "лицо, берущее на себя за вознаграждение питание и содержание одного или нескольких малолетних в возрасте до 7 лет, отдельно от их родителей, обязано в течение 48 часов письменно известить о том местную власть". Окунев Н.А. Английский закон о детях 1908 года. СПб., 1909. С. 6.. Исполнение данной обязанности не подкреплено юридической санкцией, и это обстоятельство служит одной из причин того, что тысячи должностных лиц и рядовых граждан ежедневно проходят безучастно мимо детей, относящихся к такой категории.

Выявление взрослых, в силу своего состояния нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, сопряжено с еще большими трудностями. Статья 281 ГПК РФ закрепляет в отношении указанных в ней органов и лиц право, но не обязанность подачи заявления о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным. Организации системы здравоохранения ведут учет психически больных граждан См.: Инструкция по составлению государственного статистического отчета "Сведения о контингентах психически больных" (утв. Минздравом РФ 29 декабря 1999 г. N 06-23/9-20)., но исключительно в собственных целях. В соответствии со ст. 16 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913. "государством гарантируется решение вопросов опеки", тем не менее, обязанность сообщать органам опеки и попечительства о факте нуждаемости лица в признании его недееспособным и установлении над ним опеки ни в одном из нормативных актов не закреплена Так, постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 522 "О мерах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психическими расстройствами" и Временная инструкция о порядке применения принудительных и иных мер медицинского характера в отношении лиц с психическими расстройствами, совершивших общественно опасные деяния, содержат обтекаемую формулировку "принимают меры", но не указывают, что учреждения здравоохранения обязаны сообщать куда-либо такие сведения//СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 606; Социальная защита. 1997. N 12.. В свою очередь выявление и учет лиц, нуждающихся в ограничении их дееспособности (ст. 30 ГК РФ) и установлении над ними попечительства, практически невозможны.

В этой связи представляется возможным закрепление правила о том, что должностные лица медицинских, социальных и других учреждений и иные граждане, располагающие сведениями о факте нуждаемости совершеннолетнего лица в установлении над ним опеки или попечительства, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства (либо в психиатрические или психоневрологические учреждения) по месту фактического нахождения такого лица. Орган опеки и попечительства (в течение срока, который должен быть указан в законе) обязан провести обследование условий жизни этого лица и при установлении соответствующих обстоятельств подать в суд заявление о признании лица ограниченно дееспособным или недееспособным.

Сходные положения присутствуют в ст. 122 СК РФ, но в этой статье закреплена также обязанность органа опеки и попечительства обеспечить защиту прав и интересов ребенка, до решения вопроса о его устройстве. Подобной меры не требуется в отношении совершеннолетних граждан, поскольку при наличии обстоятельств, угрожающих их жизни или здоровью, законодательством предусмотрено принятие неотложных и безвозмездных мер медицинского характера ("первичная медико-санитарная помощь" См.: ст. 38 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.. Неотложного принятия мер юридической защиты на данном этапе не требуется, более того, их и невозможно предпринять до решения судом вопроса об объеме дееспособности гражданина. Отметим сразу, что действие предлагаемых правил в полной мере достигнет желаемого эффекта, если:

1) ограничение дееспособности гражданина будет преследовать цели охраны не только материального благосостояния семьи, но и всего объема социальных качеств самой личности. Это условие осуществления предложенного замысла, однако, требует практически идеального состояния социально-экономических отношений;

2) за неисполнение обязанности сообщить указанные сведения будет установлена мера административной или дисциплинарной ответственности. Такая же мера должна служить необходимым дополнением действующего п. 1 ст. 122 СК РФ.

Особая проблема в настоящий период заключается в отсутствии правил об учете выявленных детей непосредственно в органах опеки и попечительства. В сущности, ни один нормативный правовой акт не обязывает сегодня орган опеки и попечительства зафиксировать поступившие сведения о нарушении прав ребенка, об отсутствии родительского попечения над ним. Устная информация может остаться без реакции со стороны работников этого органа. Законодательство устанавливает лишь обязательность заполнения регионального и последующего - федерального банка данных о детях. Именно этим обстоятельством можно объяснить расхождение в официальных данных о численности детей, оставшихся без попечения родителей. Заместитель министра внутренних дел утверждает, что каждый десятый из 38 млн. несовершеннолетних (3,8 млн. детей) проживает "без родителей или опеки" Из сообщения на заседании Межведомственного оперативного штаба по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленной на борьбу с беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями среди несовершеннолетних (см. на www.rian.ru., 2002, 18 марта).. В то же время министр образования РФ утверждает, что в стране всего лишь от 100 до 500 тыс. безнадзорных детей Сергеев М. В России 4 министерства занимаются беспризорниками, но они не смогли даже сосчитать бездомных детей (см. на www.strana.ru. 2002. 14 января)., а ведь именно эти цифры должны характеризовать состояние федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (поскольку Министерство образования и науки сегодня исполняет функции федерального оператора государственного банка данных о детях). Поступающая в орган опеки и попечительства информация о нуждающемся в устройстве гражданине должна фиксироваться.

Представляется, что оптимальным был бы следующий порядок осуществления органами опеки и попечительства функций по устройству граждан. При поступлении в орган опеки и попечительства информации, например, об одиноко проживающем гражданине, страдающем психическим расстройством, этот орган будет обязан: во-первых, произвести обследование условий жизни гражданина и поставить его на свой внутренний учет; во-вторых, подать в суд заявление о признании гражданина недееспособным; а в-третьих, после вступления в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным в течение одного месяца подыскать лицу опекуна или осуществить его устройство в иной форме.

Обеспечение контроля в сфере опеки и попечительства. Это должен быть, во-первых, контроль органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей, а во-вторых, контроль государственных органов за деятельностью органов опеки и попечительства. В настоящее время оба вида контроля осуществляют органы прокуратуры в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Статья 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. (ред. от 30 июня 2003 г.) "О прокуратуре Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 2003. N 27. Ст. 2700 (ч.1).. В то же время представляется необходимым закрепление положений о контроле за органами опеки и попечительства со стороны исполнительных органов государственной власти - как федеральных, так и органов субъектов РФ.

Необходимо на законодательном уровне урегулировать порядок осуществления контроля органа опеки и попечительства за деятельностью опекунов (попечителей). Следует закрепить положения о проверке условий жизни подопечных, о мерах реагирования органа опеки на сообщения о нарушении прав подопечных, об отчете опекуна и проч.

Однако большее значение имеют меры ответственности, которые должны применяться к лицам, допустившим нарушения прав подопечного. Так, подлежит возмещению вред, причиненный личности или имуществу подопечного в результате незаконных действий (бездействия) органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Вред возмещается за счет казны муниципального образования по правилам, установленным гражданским законодательством. Данное положение следует из содержания ст. 1069 ГК РФ, однако возможно и упоминание о нем в Законе об опеке, что отвечало бы комплексному характеру института опеки и попечительства. Упорядочение системы льгот, преимуществ и иных положительных правовых последствий для лиц, принявших обязанности опекунов или попечителей, а также гарантирование этих льгот и преимуществ. Такие положительные последствия могут состоять не только в выплате опекунам вознаграждения, а поэтому этот вопрос выходит за рамки гражданско-правового регулирования. Льготы и преимущества для опекунов и попечителей выступают не только как своеобразная форма признательности, благодарности государства, но и как средство стимулирования дальнейшего развития индивидуальных форм устройства.

Действующий СК РФ по существу не предоставляет опекунам и попечителям льгот, поощрений. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос о возможности установления алиментных обязательств в пользу опекунов (попечителей) со стороны бывших подопечных. Законодательство о социальном обеспечении в настоящее время закрепляет широкий круг правовых последствий, связанных с установлением опеки или попечительства Целый ряд федеральных законов устанавливает те или иные льготы или пособия - "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "О государственной социальной помощи", "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" и др..

Задача совершенствования правового регулирования в этой сфере на данном этапе состоит исключительно в финансовом обеспечении пособий и льгот. Так, сложилась весьма острая проблема выплаты ежемесячных пособий опекунам "на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь", предусмотренных Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Длительное время органы опеки и попечительства не могли определить, в каком размере следует выплачивать данные пособия См., например: определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 марта 1997 г.//БВС РФ. 1997. N 7; определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 октября 2000 г.//БВС РФ. 2001. N 4.. Однако центральное место в проблеме занимает вопрос о том, какой из бюджетов должен финансировать такие выплаты. Упомянутый федеральный закон содержит формулировку, которая не позволяет точно определить плательщика: "...расходы: производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других, не запрещенных законом источников". В то же время этот закон поручает Правительству РФ определить порядок "возмещения расходов". Правительство РФ своим постановлением делегировало определение порядка выплаты Министерству образования, которое в свою очередь приказом установило, что пособие выплачивается органами опеки и попечительства Подробнее об этом см.: Михеева Л.Ю. Опекунские пособия: проблемы взыскания //Исполнительное производство. Вопросы правоприменения. М., 2001. С. 89-93.

. В результате выплата средств, по своей сути представляющих не вознаграждение за труды, а возмещение необходимых (и минимальных) расходов в связи с принятием детей на воспитание, оказалась возложенной на местные бюджеты, и только по инициативе органов государственной власти субъектов РФ, которые оказались значительно ближе к проблеме, необходимое финансирование сейчас осуществляется реально из бюджетов субъектов Федерации.

В действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций выполняют задачи общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждается, во-первых, тем, что в настоящий момент именно они осуществляют основную работу по искоренению детской безнадзорности. Все социальные явления, связанные с детской беспризорностью и безнадзорностью, попали в обозначенный Президентом РФ перечень угроз национальной безопасности Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О концепции национальной безопасности Российской Федерации"//СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.. Во-вторых, работа органов опеки и попечительства направлена на обеспечение выживания особых категорий граждан, т.е. на реальное обеспечение права человека на жизнь. Такие задачи относятся к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ).

Статья 132 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Непризнание деятельности органов опеки и попечительства исполнением задач общегосударственного масштаба, выполнением государственных полномочий носит сегодня исключительно формальный характер Законодательным собранием Республики Карелия были внесены в Государственную Думу РФ законопроекты, предполагающие внесение изменений в ст. 34 ГК РФ и ст. 121 СК РФ. Появление этих документов было вызвано отсутствием федерального финансирования деятельности органов опеки и попечительства. Однако названный субъект РФ увидел выход из сложившейся ситуации не в предоставлении федеральных средств, а в переводе системы органов опеки и попечительства с местного на региональный уровень, т.е. во включении органов опеки и попечительства в систему органов государственной власти.. Не подлежит сомнению то обстоятельство, что финансовое обеспечение гарантий гражданам, нуждающимся в опеке или попечительстве, должно быть возложено на федеральный бюджет. Необходимость такого финансирования уже осознана федеральными органами власти.

Недостаток у органов местного самоуправления необходимых денежных средств рождает и другую идею, завоевывающую все большую популярность у практических работников: о "перемещении" органов опеки и попечительства в систему органов государственной власти. Подобный шаг с одной стороны, безусловно, может снять проблему финансирования деятельности этих органов, однако, с другой стороны, создает риск отдаления органа опеки и попечительства от нуждающихся в социальной заботе граждан. Заметим, что с введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. реализация такой идеи станет невозможной, поскольку этот нормативный акт (ст. 15, 16) прямо относит опеку и попечительство к вопросам местного значения и формализует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В настоящем параграфе были рассмотрены лишь основные возможности повышения эффективности правового регулирования государственной поддержки опеки и попечительства. Многие предложения касаются стимулирования граждан к принятию опеки или попечительства, другие направлены на выявление и учет граждан, нуждающихся в социальной заботе. Значительная часть мер состоит в привлечении и правильном расходовании бюджетных и иных средств, необходимых для осуществления деятельности органов опеки и попечительства, а также для исполнения опекунами и попечителями своих обязанностей. Однако все сказанное не исключает применения других мер в зависимости от изменения социально-экономической ситуации.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы что, опека (попечительство), оставаясь по сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

Основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения. Опека и попечительство над детьми преследуют две основные цели: а) воспитание детей, оставшихся без попечения родителей; б) защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 145 СК, п. 1 ст. 31 ГК). Законодательством установлено, что опека устанавливается над малолетними детьми, т.е. детьми, не достигшими четырнадцати лет (п. 2 ст. 145 СК и п. 1 ст. 32 ГК), а попечительство -- над несовершеннолетними детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет (п. 2 ст. 145 СК и п. 1 ст. 33 ГК).

Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия (п. 3 ст. 35 ГК). Это обязательное условие, на практике такое согласие выражается в соответствующем заявлении в орган опеки и попечительства. Опекунами (попечителями) могут быть назначены только совершеннолетние дееспособные граждане (п. 1 ст. 146 СК, п. 2 ст. 35 ГК). Закон запрещает быть опекунами (попечителями) по причине неспособности надлежащим образом обеспечить семейное воспитание ребенка: а) несовершеннолетним лицам независимо от приобретения ими полной дееспособности до достижения возраста совершеннолетия; б) недееспособным лицам; в) лицам, лишенным родительских прав; г) лицам, страдающим хроническим алкоголизмом или наркоманией; д) лицам, ранее отстраненным от выполнения обязанностей опекунов или попечителей; е) лицам, у которых дети были отобраны без лишения родительских прав, т.е. ограниченным в родительских правах; ж) бывшим усыновителям, если усыновление было отменено по их вине; з) лицам, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять воспитание ребенка (п. 3 ст. 146 СК).

Основания прекращения опеки и попечительства предусмотрены ст. 39 и 40 ГК. Опека над малолетним подопечным автоматически прекращается по достижении им возраста четырнадцати лет. При этом гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом (п. 2 ст. 40 ГК). Без особого решения прекращается попечительство над несовершеннолетними по достижении ими возраста восемнадцати лет (п. 3 ст. 40 ГК). Другими основаниями для прекращения попечительства над несовершеннолетними могут являться вступление несовершеннолетнего в брак (п. 2 ст. 21 ГК) или его эмансипация (ст. 27 ГК). Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным производится по решению органа опеки и попечительства -- с согласия попечителя либо при отсутствии такого согласия -- по решению суда. Опека и попечительство могут быть прекращены в результате освобождения опекунов или попечителей от исполнения ими своих обязанностей.

В соответствии с п. 1 ст. 123 СК одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является их передача в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. Если ребенок отказывается проживать в учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то он может быть помещен в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, -- социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних, социальный приют для детей и подростков, центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Детям, находящимся на полном государственном попечении в соответствующих воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях, опекуны (попечители) не назначаются (п. 4 ст. 35 ГК, п. 1 ст. 147 СК).

Воспитательным учреждениям при выполнении обязанностей опекуна (попечителя) предписывается в течение трех месяцев оформить договор передачи жилого помещения в собственность несовершеннолетнего, если в жилом помещении не остались проживать другие члены семьи. Средства от сделок с приватизированными жилыми помещениями, в которых проживают (проживали) исключительно несовершеннолетние, зачисляются администрацией воспитательных учреждений на счет по вкладу на имя несовершеннолетнего подопечного в местном отделении Сберегательного банка.

Защита прав выпускников воспитательных учреждений органом опеки и попечительства включает не только проверку выполнения администрацией воспитательного учреждения обязанностей по материальному обеспечению выпускников и по выдаче им необходимых документов, но и принятие мер по их трудоустройству, обеспечению жильем, выплате положенных пенсий, пособий и т. п.

Дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют право на: а) воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя), совместное с ним проживание; б) обеспечение им условий для содержания, воспитания, образования, всестороннего развития и уважение их человеческого достоинства; в) причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты; г) сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения имеют право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством; д) защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя); е) обладание правами, предусмотренными ст. 55 и 57 СК.

К источникам средств существования несовершеннолетних подопечных относятся: а) ежемесячные денежные средства, выплачиваемые государством на содержание опекаемых детей; б) ежемесячные пособия, выплачиваемые в Российской Федерации гражданам, имеющим детей; в) доходы от управления имуществом несовершеннолетних подопечных; г) алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты. Факт нахождения детей под опекой (попечительством) не освобождает их родителей от обязанности содержать детей. Передача под опеку (попечительство) несовершеннолетнего ребенка не влечет за собой прекращение права собственности на принадлежащее ему имущество, в том числе и на жилое помещение.

В соответствии с п. 2 ст. 148 СК ребенок, находящийся под опекой (попечительством), имеет право на общение с родителями, если они не лишены родительских прав, и другими родственниками. Опекуны (попечители) обязаны обеспечить подопечным детям возможность осуществления этого права. Если родители ограничены в родительских правах, то опекун (попечитель) может разрешить ребенку с ними общаться при условии, что такое общение не противоречит интересам ребенка (ст. 75 СК).