Теоретико-методологические основы организации государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретико-методологические основы организации государственного управления

Управление, в том числе и государственное, должно быть определенным образом организовано: без организации нет и не может быть управления, ибо они связаны между собой как форма и содержание, они дополняют друг друга и их отдельное существование бессмысленно. От того, как сформирована и функционирует организационная структура государственного управления, зависит его эффективность. Представленное учебное пособие отражает совокупность знаний о самой природе организации государственного управления, научных подходах к формированию его организационной структуры, обеспечению ее эффективного функционирования.

Каждый системообразующий элемент организационной структуры имеет свои цели, задачи, функции, наделен определенными властными полномочиями и располагает определенными средствами, что в совокупности обеспечивает получение необходимого конечного результата.

В курсе «Организационная структура государственного управления» в качестве объекта изучения выступают организационная структура государственного управления и ее важнейшие системообразующие элементы - государственные органы - республиканские, региональные, местные.

Изучением государственного управления, его организационной структуры и отдельных элементов занимаются различные науки - теория государства и права, государственное управление, экономическая теория, философия, политология, социология и другие. Каждая из наук имеет свою особую область, свой объект и предмет изучения. В комплексе они обеспечивают целостное представление о государстве, его устройстве, роли в жизни общества и в решении проблем социально-экономического и политического развития, его задачах, функциях и т.д. В данном курсе государственные органы рассматриваются как важнейшие системообразующие элементы целостной системы государственного управления и его организационной структуры, функционирование которой связано, прежде всего, с принятием политических и административных решений, а также их практической реализацией.

Предметом курса является изучение природы организации государственного управления, научных подходов и закономерностей построения и функционирования организационной структуры в целом и ее важнейших системообразующих элементов - органов государственного управления, а также изучение их сущности, компетенции, полномочий, задач и функций на всех иерархических уровнях управления.

При изучении курса используются различные методы и подходы:

· диалектико-материалистический метод, который распространяется на все без исключения конкретные науки и на все стадии или этапы процесса познания. С его помощью отражается тот реальный исторический путь, по которому проходило и проходит развитие государственного управления, его организационной структуры. Все явления и процессы рассматриваются как в статике, так и в динамике, с позиций их взаимодействия с окружающей политической, экономической, социальной и иной средой;

· метод сравнительного анализа обеспечивает возможность сопоставления однотипных явлений, различных способов реализации одних и тех же функций и т.д. с целью выявления их общих и специфических черт, нахождения наиболее эффективных форм организации и функционирования организационной системы в целом и каждого ее системообразующего элемента;

· системный подход, суть которого состоит в том, что любое явление можно рассматривать как систему взаимосвязанных и взаимозависимых элементов. Более того, именно системный подход выступает научной основой построения организационной структуры государственного управления. Именно системный подход позволяет рассматривать организационную структуру государственного управления как единое целое, а любой ее элемент как относительно самостоятельную, открытую, динамично развивающуюся систему, активно взаимодействующую с окружающей средой;

· структурно-функциональный подход позволяет рассмотреть организационную структуру государственного управления в целом и каждый ее элемент в отдельности, определить его назначение и выполняет специфические функции, направленные на удовлетворение соответствующих потребностей системы и ее ожиданий. Деятельность элементов системы как бы запрограммирована общей организационной структурой;

· институциональный подход позволяет показать участие государственных институтов, органов и учреждений в разработке и реализации управленческих решений. Функционально-структурный и институциональный подходы в совокупности позволяют сконцентрировать внимание на организационной структуре государственного управления в целом, а также на государственных органах и учреждениях, обеспечивающих государственное управление, а также на дифференциации структурных элементов, классификации их задач и управленческих функций;

· социологический и статистический подходы позволяют получить количественные и качественные оценки функционирования государственных органов управления, учреждений (например, эффективность предпринимаемых мер по борьбе с организованной преступностью и коррупцией), намечать и принимать наиболее действенные меры по борьбе с возникающими негативными последствиями их деятельности.

Целью изучения данного курса является получение совокупности знаний в области построения и функционирования организационной структуры государственного управления в целом, ее отдельных органов различного уровня управленческой иерархии.

Для достижения этой цели необходимо:

· иметь четкое представление о целях и задачах организации государственного управления;

· изучить современные научные подходы к построению организационной структуры государственного управления;

· знать особенности, условия и научные подходы к формированию иерархической системы государственного управления в Республике Беларусь;

· изучить природу и сущность государственных органов, связи между ними, их цели, задачи, функции.

Важнейшая задача курса - это освоение не только теоретических, но и практических вопросов, связанных с сущностью, построением и функционированием организационной структуры государственного управления, ее органов, государственного аппарата в целом.

Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления

Реализация основных направлений и целевых установок политического, социально-экономического развития страны во многом предопределяется наличием действенной организационной структуры государственного управления.

Организационная структура государственного управления концентрирует в себе многообразные возможности государства и представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные взаимосвязи и взаимозависимости его системообразующих элементов. Она обусловлена общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе и обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия государства на протекающие в обществе процессы.

Организационная структура государственного управления отражает соподчинение системообразующих элементов и их взаимосвязи как по вертикали, так и по горизонтали. В совокупности они образуют единую целостную, качественно иную систему, несводимую к свойствам отдельных элементов. Эта система имеет новые свойства, не является простой арифметической суммой составляющих ее элементов, а их совокупность, взаимосвязи и взаимодействие придают этой системе новую качественную определенность, обеспечивают ее устойчивость. Наличие системообразующих элементов, устойчивые связи между ними - это ничто иное, как структура системы.

Структура отражает строение системы государственного управления, его внутреннюю форму организации.

Основополагающими признаками организационной структуры государственного управления являются:

· наличие цели;

· наличие системообразующих элементов (органов государственного управления);

· наличие внутреннего координирующего центра, обеспечивающего стабильность и равновесие организационной системы;

· саморегулирование, обеспечиваемое центром на основе имеющейся информации;

· обособленность (наличие границ, отделяющих организационную структуру от внешней среды);

· организационная культура, основанная на нормах права и поведения.

Совокупность системообразующих элементов и упорядоченные связи между ними должны обеспечивать устойчивость организационной структуры, возможность ее развития и эффективного функционирования.

Определяющим основанием организационной структуры государственного управления является наличие субъекта и объекта управления.

Субъект управления включает в себя институциональную составляющую и личностный компонент. Учреждение государством институции осуществляется в установленном конституционно-правовом порядке в целях реализации функций государства.

Процесс институциализации выражается в различных формах: государственных институтах и органах, учреждениях, организациях, печатной продукции власти - документах, законах, инструкциях, нормах, правилах, приказах и т.д.

Субъекты управления отличаются друг от друга формами построения, властными полномочиями и степенью ответственности, сочетанием принципов единоначалия и коллегиальности, выборностью или назначением на должность, методами и формами деятельности и др.

Специфика и особенности субъектов управления позволяет разграничить и сочетать их функции, полномочия, избежать дублирующего воздействия со стороны нескольких субъектов по отношению к одному объекту.

Каждый субъект управления, занимая определенное положение в иерархии организационной структуры государственного управления, должен иметь четко определенные обязанности, права, свою меру ответственности, которые фиксируются в соответствующем нормативном акте, например, в положении об органе государственного управления.

Свое управляющее воздействие субъект управления в соответствии с возложенными на него функциями и полномочиями осуществляет по отношению к определенному объекту (совокупности объектов) управления.

Между субъектом и объектом управления должны устанавливаться четкие организационные отношения. При этом объекты управления должны:

· воспринимать управляющее воздействие субъекта управления и адекватно на него реагировать;

· иметь четкие организационные отношения с субъектом управления;

· иметь устойчивые каналы прямой и обратной связи с субъектом управления.

Организационная структура государственного управления обеспечивает функционирование системы государственного управления конкретного государства. В силу этого она строится на основе:

· Конституции государства (основного закона), действующей на его территории законов и нормативных актов, регламентирующих организацию государственного управления в целом и в соответствующей сфере деятельности;

· учета сложившейся мировой практики и национальных особенностей страны в организации государственного управления в различных сферах деятельности.

В зависимости от назначения, сложности, важности, состояния, качества, способностей и возможностей управляющего субъекта и объекта управления, существующих в системе управления норм и правил, а также влияния на организационную структуру управления факторов, осуществляется распределение объектов управления между различными уровнями (национальный, региональный, отраслевой, местный) и звеньями организационной структуры управления.

К общим правилам формирования организационной структуры государственного управления следует отнести:

· каждый объект должен иметь свой и желательно единственный (хотя существуют объекты двойного подчинения) субъект управления;

· за каждым субъектом закрепляются свои объекты управления, объединяемые каким-либо существенным признаком (территориальной принадлежностью, функциональным, отраслевым и др.);

· между субъектом и объектом управления должны устанавливаться определенные отношения - взаимные обязанности, права, ответственность.

Отклонение от общих правил влечет за собой появление таких негативных тенденций в системе государственного управления, как параллелизм и дублирование, которые негативно влияют на его качество и эффективность.

Организационная структура государственного управления должна обеспечивать и регламентировать:

· полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленной перед ним цели и возложенные на него функции;

· сбалансированность целей всех звеньев нижестоящего с целями вышестоящего уровня;

· комплексность выполнения функций управления по отношению к поставленной цели по горизонтали и по вертикали;

· рациональное разделение и кооперацию усилий между звеньями и уровнями государственного аппарата;

· реализацию прав и ответственности при решении управленческой задачи;

· полное соответствие исполнения компетенции и правам.

Организационная структура государственного управления формируется на основе определенных принципов, которые выступают в качестве основополагающей идеи и носят объективный характер, поскольку отражают реальные условия построения и функционирования системы. Обладая определенной степенью стабильности, принципы в то же время должны быть гибкими, обеспечивать своевременное реагирование на изменение внешней среды, динамику общественной жизни, изменяющиеся требования и задачи организационной системы.

Можно сказать, что организационные принципы управления отражают понимание и осознанное использование объективных закономерностей построения системы государственного управления и обеспечение ее эффективного функционирования.

С определенной степенью условности можно выделить две группы принципов организации государственного управления: организационно-политические и организационно-технические.

Организационно-политические принципы основаны на объективной необходимости учета социально-политических, экономических и иных процессов государственного и общественного развития.

К ним относятся:

· принцип законности;

· принцип соблюдения прав и свобод человека;

· принцип соблюдения жизненно важных интересов личности, общества, государства;

· принцип взаимной ответственности;

· принцип гуманизма;

· принцип осуществления связи с общественностью.

Организационно-технические принципы отражают основные подходы к формированию организационной структуры государственного управления и обеспечивают эффективность его функционирования. К ним относятся:

· принцип единства и целостности;

· принцип устойчивости и развития;

· принцип сочетания централизации и децентрализации;

· принцип разделения труда.

На сегодняшний день в мировом масштабе нет единой классификации органов управления, но существуют критерии построения организационной структуры управления:

· территориальный масштаб компетенции (по этому критерию выделяют федеральные, республиканские, местные органы управления);

· порядок образования органов управления (образуемые и избираемые);

· характер и содержание компетенции (функциональные, отраслевые, межотраслевые органы управления);

· порядок разрешения вопросов компетенции (органы коллегиального управления, органы единоначального управления).

Во многом организационная структура зависит от человеческого потенциала, информационного обеспечения, стиля государственного управления, от способности государственного аппарата осваивать современные научные методы и технические средства управления.

иерархический государственный системообразующий орган

Условия и принципы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь

Процесс формирования и реформирования системы органов управления в Республике Беларусь начался в 90-е годы 20 в. в условиях перехода от централизованной плановой системы к социально ориентированной рыночной экономике. Побудительными мотивами явились экономическая и политическая ситуация, наполнение государственного суверенитета республики всеми атрибутами власти, что было связано с распадом бывшего СССР и его органов управления, перераспределением субъектов собственности (включением в республиканскую собственность предприятий и организаций союзного подчинения, расширением состава субъектов коммунальной собственности) и необходимостью формирования и развития новых форм межгосударственных связей в экономической, социальной и политической сферах.

Реформирование структуры органов государственного управления должно было основываться на соблюдении ряда основных принципов и требований. В их числе:

· полной адекватности деятельности органов государственного управления основам функционирования суверенного государства и законам рыночной экономики;

· формировании государственных органов преимущественно на функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования командно-распорядительных методов управления в узкоотраслевых интересах;

· обеспечении необходимой степени устойчивости структуры государственной исполнительной власти в периоды становления и развития рыночных отношений;

· отказе от прямого вмешательства органов государственного управления в деятельность хозяйствующих субъектов, косвенное регулирование деятельности субъектов негосударственных форм собственности;

· гарантированности свобод предпринимательской деятельности и реализации прав собственности различных экономических субъектов;

· децентрализации и демонополизации структур хозяйственного управления.

Содержание и объем деятельности органов государственного управления определялись, с одной стороны, долей государственного сектора в экономической и социальной сферах, и, с другой, необходимостью и целесообразностью государственного воздействия на ту или иную сферу, исходя из общенациональных интересов.

Система государственного управления должна была обеспечивать выработку и достижение целей долгосрочной экономической стратегии республики; сохранять контроль за развитием стратегических отраслей народного хозяйства; регулировать ход воспроизводственных процессов; реализовывать крупные инвестиционные проекты; обеспечивать социальную защиту населения; создавать условия для выравнивания экономического и социального уровня развития территориальных образований; оказывать помощь в ликвидации экологических бедствий.

Приведенные выше принципы учитывали те условия, в которых функционировало народное хозяйство республики, и требовали умеренно-радикальных преобразований, обеспечивающих встраивание новых рыночных структур и отмирание устаревших административных форм и методов управления. Кроме того, в процессе перестройки системы государственного управления необходимо было учитывать установление новых межгосударственных отношений между республиками бывшего СССР, а также проводимую ими экономическую политику в рамках соглашений.

Реформирование содержания деятельности республиканских органов управления необходимо было увязывать с преимущественным использованием экономических регуляторов и сопровождать формированием новых экономических структур рыночного типа при одновременном сужении круга отраслевых органов, изменением их правового статуса. Необходимо было учитывать развитие в республике межотраслевых хозяйственных ассоциаций, акционерных обществ, холдинговых компаний, экономического партнерства и другие виды ассоциативных структур. В отраслях производственной инфраструктуры следовало исходить из необходимости формирования межреспубликанских промышленных, транспортных, энергетических корпораций. Развитие рыночной инфраструктуры предполагало образование коммерческих органов ресурсного обеспечения, коммерческих бирж, торговых домов или посреднических фирм, работающих на партнерских началах с предприятиями.

Реформирование организационной структуры системы управления народным хозяйством республики предусматривалось во взаимосвязи с принятием новой системы государственного устройства, четким разделением функций законодательных, исполнительных и судебных структур, использованием общепринятых форм негосударственных связей и отношений в экономической, социальной и политической сферах, а также с развитием рыночных отношений во всех отраслях и сферах общественного производства. Формирующаяся структура органов управления должна была обеспечивать:

· реализацию права собственности и гарантий свободы экономического выбора для каждого хозяйствующего субъекта;

· противодействие монополистической деятельности и обеспечение соблюдения правил добросовестной конкуренции;

· выполнение всеми хозяйствующими субъектами норм, предусмотренных законодательством;

· проведение государственной регистрации, статистического учета и анализа;

· установление государственного контроля за использованием ресурсов и государственного имущества;

· осуществление эффективной налоговой политики;

· представительство экономических и политических интересов в международный отношениях;

· проведение государственной политики в социальной сфере;

· безопасные условия жизнедеятельности граждан.

За период 1991-2001 гг. организационная структура государственного управления как форма существования органов управления, несколько раз претерпевала определенные изменения. Условно можно выделить четыре этапа ее реформирования: первый - 1991-1994 гг.; второй - 1994-1995 гг.; третий - 1996-2001 гг. и четвертый - 2001 г. до настоящего времени.

Первый этап был связан с провозглашением Республики Беларусь суверенным и независимым государством, выходом республики из состава бывшего СССР и началом реформирования экономики на пути формирования рыночных отношений. Наиболее сложным моментом формирования организационной структуры управления на первом этапе рыночных преобразований было правильное понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого времени важнейшие направления и функции (внешнеполитические, внешнеэкономические, денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) были сосредоточены в СССР.

Второй этап реформирования системы органов государственного управления был связан с введением в республике в 1994 году института президентства.

Началу третьего этапа положили уточнения и дополнения Конституции Республики Беларусь, связанные с необходимостью решения сложных задач политического, экономического и социального характера. Изменение системы органов государственного управления на этом этапе осуществлялось в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» № 30, принятом от 11 января 1997 года. Была сформирована система республиканских органов управления, действовавшая до сентября 2001 года.

Система управления была построена по функционально-отраслевому и территориальному принципам и включала 25 министерств, 19 государственных комитетов, 24 комитета при министерствах, госкомитетах, 16 объединений, подчиненных Правительству.

Главные направления совершенствования структуры управления в основных сферах народного хозяйства республики были сформулированы в Концепции Генеральной схемы управления, разработанной в соответствии с решениями Коллегии Совета Министров Республики Беларусь № 21 от 30 декабря 1996 г., Генеральной схеме управления народным хозяйством республики на 1996-2000 гг.:

· построение эффективной системы государственного управления народным хозяйством по единым для всех уровней принципам;

· обеспечение целенаправленности и гибкости структур и функций органов управления;

· оптимизация структурного и функционального обеспечения управления по «зонам» собственности;

· эффективное сочетание исполнительной вертикали и территориальных региональных органов, включая органы самоуправления;

· перестройка системы управления в основном звене (на предприятиях, организациях) с учетом перехода к рыночным отношениям.

Сложившаяся в 1996-2001 гг. в республике система органов государственного управления в целом соответствовала системе органов государственного управления суверенного государства. По своим характеристикам она отвечала предъявляемым к ней требованиям, обеспечивала управляемость важнейшими сферами жизни общества, позволяла решать сложные задачи этого периода. По структуре она была близка к составу органов власти других стран и, в первую очередь, стран, находящихся в стадии трансформации. Однако республиканской системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков. Они проявились в структуре целей, функций, организационном механизме, кадровом обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного управления, отсутствии их разграничений и т.д.

В соответствии с Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы совершенствование системы управления народным хозяйством направлено на повышение эффективности органов государственной власти на основе последовательных шагов, синхронизированных с процессами структурных преобразований при четко выработанных приоритетах.

Для дальнейшего совершенствования системы органов государственного управления предусматривается:

· разработка и реализация социально-экономической политики, ориентированной на устойчивое повышение эффективности экономики, рост ее конкурентоспособности;

· создание системы координации деятельности органов управления, обеспечивающей сбалансированное развитие народнохозяйственного комплекса в целом;

· повышение качественного уровня и роли системы государственного прогнозирования и программирования;

· оптимизация организационных структур управления на основе исключения излишних звеньев, параллелизма в работе, а также уменьшения документооборота;

· проведение системной кадровой политики, создание эффективной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

Совершенствование организационной структуры государственного управления направлено на построение эффективной модели государственного управления в Республике Беларусь.

Размещено на Allbest.ru