Проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного акта

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Темой курсовой работы выступает: Проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного акта.

Актуальность настоящей курсовой работы определены следующими реалиями и положениями. Источником права в специально юридическом смысле является внешняя форма выражения права, т. е. совокупность нормативных актов, в которых содержатся нормы права. В законодательстве правовые нормы находят свое официальное выражение. Законодательство, как внешнюю форму выражения права, нельзя смешивать с самим правом. Право непосредственно связано со своим социально-экономическим содержанием, неотделимо от характера регулируемых им отношений, их режима, принципов, методов регламентации. Законодательство, как внешняя форма выражения права, лежит на поверхности юридической действительности, оно сравнительно самостоятельно по отношению не только к содержанию (социально-экономическим отношениям), но и к внутренней форме права. Поскольку состояние законодательства во многом зависит от усмотрения законодателя, от рациональной деятельности по инкорпорации и кодификации законодательства, постольку не исключены противоречия между правом (явлением объективного характера) и законодательством.

Степень разработанности темы: Вопрос о подзаконных нормативных правовых актах в юридической литературе и практике ставится и решается в контексте более общей проблемы источников российского права. Данная проблема является многоаспектной. Можно выделить несколько подходов к ее изучению - формальный, исторический, сравнительно-правовой и некоторые другие. С точки зрения цели и задач предпринятого диссертационного исследования наибольший интерес представляет методологический подход, в рамках которого, прежде всего устанавливается само понятие «источник права», а затем рассматривается система источников российского права. Следует учесть, что Россия исторически принадлежит к континентальной (европейской) правовой семье, а в настоящее время, в силу известных причин, в стране происходит системное построение нового права, во многом воспринимающего нормы и институты высокоразвитых стран Запада, пусть даже для их реализации в России пока нет достаточных экономических, общественно-политических и идеологических предпосылок.

Таким образом, понятие подзаконного нормативного правового акта может быть всесторонне изучено и уяснено лишь при условии рассмотрения его в системе источников российского права, поэтому, прежде чем характеризовать собственно подзаконные нормативные правовые акты, необходимо кратко остановиться на системном анализе категории «источник права», разновидностью которого выступают подзаконные нормативные правовые акты.

Основной целью исследования выступает теоретико-практические соотношения законов и нормативно-правовых актов. Исходя из постеленной цели, определены следующие основные задачи:

- исследовать формирование закона и подзаконного нормативного акта;

- раскрыть основные принципы и функции закона и подзаконного нормативного акта;

- определить основные понятия и сущность закона;

- определить роль подзаконных актов в правовом поле РФ;

- раскрыть основные проблемы соотношения Закона и нормативного подзаконного акта;

- выявить возможные пути совершенствования соотношения закона и подзаконного нормативного акта.

Предметом исследования выступает соотношение закона и нормативно-правового акта. Объектом исследования является функционирование и правовое взаимодействие законов и нормативно-правовых актов.

Теоретическая база исследования. Проблема взаимоотношения нормативных актов различной юридической силы возникла не сейчас, она имеет давнюю историю. Еще в конце 19 в. русский ученый М.Н. Коркунов рассматривал ее в своей работе "Указ и закон" (1898 г.). Обращались к этой теме и другие русские ученые.

В советское время неоднократно обращалось внимание на противоречия между различными видами нормативных правовых актов, в частности, на противоречия между указами президиумов верховных советов Союза ССР, союзных республик и законами, принимавшимися верховными советами соответствующего уровня, между законами и правительственными актами, особенно между законами и ведомственными нормативными актами. Проблемы взаимоотношений нормативных актов различной юридической силы в не меньшей степени присущи правовой системе современной России.

ГЛАВА 1. ЗАКОН И ПОЗАКОННЫЙ НОРМАТИВНЫЙ АКТ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1 Концепции формирования закона и подзаконного нормативного акта

После того как отечественной наукой были рассмотрены различные варианты соотношения конкретных видов актов с законом, стали появляться работы, в которых давался теоретический анализ соотношения закона и подзаконного акта. А.С. Пиголкин, рассматривая различные стадии правотворческого процесса, подчеркивает, что именно на стадии подготовки проекта нормативного акта должны рассматриваться вопросы соотношения будущего нормативного акта с другими видами актов, в т.ч. с законами.

Ю.А. Тихомиров предложил рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта посредством определения закона и подзаконного акта, анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности. Проблема соотношения закона и подзаконного акта рассматривалась им в широком контексте, включавшем анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера.

В целом, понимание соотношения закона и подзаконного нормативного акта в советское время исходило на практике главным образом из того, что ни один закон не мог действовать без целой системы конкретизирующих и развивающих его подзаконных нормативных актов.

После введения должности Президента Российской Федерации проблемы соотношения издаваемых им указов с иными актами, в особенности с законами Российской Федерации (в последующем - с федеральными законами), приобрели острую актуальность.

В 1995 году была опубликована работа А.С. Пиголкина, в которой на примере соотношения закона и нормативного указа Президента Российской Федерации были предложены несколько подходов к анализу проблемы предметного соотношения закона и конкретного подзаконного нормативного правового акта. В 1999 году в совместной монографии В.О. Лучина и А.В. Мазурова на большом фактологическом материале была дана общая характеристика проблемы соотношения нормативных указов Президента Российской Федерации с другими нормативными правовыми актами, в т.ч. с законами. Однако, как и в предшествующий период, единообразной трактовки рассматриваемого вопроса и общего подхода к исследованию соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не сложилось. [13,с.118]

Необходимо отметить, что сама конструкция соотношения закона и различных видов актов в том или ином значении зачастую используется не только в научных исследованиях, но и в действующем законодательстве. Например, статья 180 Бюджетного Кодекса Российской Федерации имеет следующее название: "Соотношение закона о бюджете и других законов, решений". Содержание данной статьи выглядит следующим образом: "1. Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета. 2. В случае если расходы на реализацию законодательного или нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете, либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете в порядке, определенном статьей 83 настоящего кодекса".

Содержание процитированной статьи свидетельствует о том, что как таковое соотношение закона о бюджете с другими законами и иными видами нормативных правовых актов в ней фактически не отражено. Эта статья является скорее примером неудачной попытки установления соотношения федерального закона с другими видами правовых актов.

Таким образом, стабильное понимание соотношения закона с подзаконными нормативными правовыми актами имеет большое значение не только в науке общей теории права, но и в юридической практике.

В науке существуют определения других понятий, схожих с понятием соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предложили использовать понятие "соотношение правовых актов". Авторы называют это понятие "емким". И действительно этим понятием, по их мнению выражаются:

1) положение конкретного правового акта в правовой системе,

2) отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права,

3) соподчиненность по юридической силе,

4) целевая и функциональная связь между актами,

5) адекватная мера правового регулирования. Предложенное понимание соотношения правовых актов предусматривает сопоставление множества их различных свойств. [16,с.103]

По всей видимости, рассматриваемые при помощи понятия "соотношение" свойства нормативных правовых актов могут варьироваться в зависимости от предмета исследования, от целей и задач, поставленных в исследовании. Основанием для такого заключения является неопределенность самого слова соотношение.

В словаре русского языка С.И. Ожегова соотношение означает "взаимную связь между чем-нибудь, отношение". Слово отношение в том же словаре означает практически тоже самое: "взаимная связь различных величин, предметов". Приставка "со" в русском языке обозначает "общее совместное участие в чем-нибудь". Таким образом, проводить соотношение между актами можно путем установления между ними различных взаимных связей. Таких связей в исследовании может быть множество.

В данном исследовании будут рассмотрены только три, которые являются, по нашему мнению, основными исходя из предмета настоящего исследования.

Первый - это определение степени зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона. Здесь, в рассмотрении данного аспекта, важно определить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, наоборот, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом. В ходе анализа признака высшей юридической силы закона в первой главе данного исследования было установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации все виды нормативных правовых актов по юридической силе подчинены Конституции и федеральному закону.

Таким образом, рассмотрение данного аспекта показывает соотношение актов по юридической силе, показывает степень зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона.

Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции, закону. Это один из ключевых, по нашему мнению, принципов формирования современной правовой системы Российской Федерации, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, когда исходя из иерархии государственных органов формировалась правовая система советского государства.

В самом деле, где закреплено, к примеру, что Правительство Российской Федерации подчинено Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Президенту Российской Федерации? Наоборот, в ст.10 Конституции Российской Федерации закреплена самостоятельность исполнительной власти, которую возглавляет Правительство Российской Федерации. Однако, акты Правительства подчинены федеральным законам, принимаемым Государственной Думой и нормативным указам Президента Российской Федерации. Положение органа в механизме государства лишь тогда влияет на положение его актов, когда напрямую закреплена подчиненность этого органа вышестоящему. Так, в ст.12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплена подчиненность федеральных органов исполнительной власти Правительству Российской Федерации, в законах субъектов Российской Федерации закреплена подчиненность региональных органов исполнительной власти высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Это позволяет сделать вывод о доминировании правового начала в формировании правовой системы России, о широких нормативно закрепленных возможностях для формирования основ правового государства в Российской Федерации.

Второй аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта - это определение оснований издания и рамок принятия соотносимых актов. Исходя из зависимого по юридической силе положения подзаконных актов, их подчиненности закону, они все могут быть приняты при наличии уже вступившего в силу закона. Представляется, что право издания определенного вида подзаконных нормативных правовых актов или конкретного подзаконного нормативного правового акта в отсутствие закона (с опережением закона), должно быть напрямую закреплено в Конституции или специальном законе, поскольку подобный вопрос, бесспорно, относится к числу наиболее важных и значимых для государства и общества (один из признаков закона, рассмотренный в § 2 первой главы настоящей работы). Решение столь важного вопроса в актах ненормативного характера, к примеру, в актах Конституционного Суда Российской Федерации, не имеет ничего общего с принципом законности в правотворческой сфере, противоречит демократическим принципам правового государства. [8,с.91]

В то же время закон, в отличие от подзаконного нормативного правового акта, может издаваться и, как правило, издается в отсутствие какого-либо акта, "на пустом месте". В некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции, но чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта. В законе, тем самым, осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, как правило, вторичное регулирование общественных отношений.

Следующий, третий аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта связан с определением предметной сферы регулирования общественных отношений законом и подзаконным нормативным правовым актом. Предметы регулирования закона и определенного вида подзаконных актов, во-первых, могут быть определены в Конституции или специальном законе в виде прямого указания на вопросы, входящие в сферу регулирования исключительно определенным видом актов.

Во-вторых, в законе могут содержаться поручения компетентным правотворческим органам в определенный срок принять подзаконные акты по конкретным вопросам.

В-третьих, государственный орган, исходя из закрепленной за ним компетенции, после принятия закона может издавать подзаконный нормативный правовой акт в целях реализации положений закона и в отсутствие специального указания на то в законе. Во втором и третьем случаях применяются различные формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Таким образом, проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта следует связывать с определением и установлением связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами разной юридической силы и различных уровней.

Итак, наиболее целесообразным в вопросе соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта будет, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены. Предложенное понимание проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта имеет значение рабочего инструментария для данного исследования.

1.2 Принципы и функции закона и подзаконного нормативного акта

Закон и подзаконные нормативные акты - таково подразделение нормативных актов по юридической силе. Практическое значение такого деления заключается в том, что в случае расхождения закона и подзаконного нормативного акта действует закон. В частности, арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с законом (ст. 11 АПК).

Законы принимаются исключительно органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 ст. 76 Конституции РФ). Другие ветви власти не могут законодательствовать: органы исполнительной власти должны заниматься организацией исполнения законов, а органы судебной власти - разрешать правовые конфликты.

Законы должны быть основными среди источников коммерческого права. Признание верховенства законов, их определяющей роли в системе источников коммерческого права приводит к выводу о необходимости активного использования этой формы выражения права для регулирования коммерческих отношений. При этом реальное верховенство законов должно находить выражение не только в формальном превалировании их над другими нормативными актами, но и в самом их содержании, что предполагает преобладание в них норм прямого действия, а также охват именно законами важнейших вопросов.

Федеральные законы подразделяются на федеральные конституционные законы и другие федеральные законы (ст. 76 Конституции РФ). При этом федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, чем иные федеральные законы.

Среди федеральных конституционных законов наиболее высокой юридической силой обладает Конституция РФ (ст. 15 Конституции РФ), в которой содержатся основные нормы жизни общества, в частности нормы о взаимоотношениях личности и государства, об основных правах и свободах личности, о видах и компетенции органов государственной власти. В Конституции РФ содержатся также нормы коммерческого права. Так, ст. 8 гласит, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Ст. 34 гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Важнейшим федеральным законом, своеобразным стержнем частного права является Гражданский кодекс РФ, который объединяет общие нормы частного права и специальные нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность. Гражданский кодекс занимает центральное место среди источников коммерческого права как наиболее стабильный акт, гарантирующий предпринимателю наиболее стабильные условия деятельности, вокруг которого группируются специальные законы и подзаконные акты, регулирующие предпринимательскую деятельность. Это в частности выражается также в том, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать... Кодексу» (п. 2 ст. 3 ГК).

Динамика общественной жизни, в частности предпринимательства, учитывается в текущих законах. К числу важнейших специальных законов, регламентирующих предпринимательство, можно отнести законы об акционерных обществах, о приватизации, о конкуренции и ограничении монополистической деятельности, об инвестиционной деятельности и многие другие.

Федеральные законы подлежат опубликованию и вступают в силу в соответствии с правилами, предусмотренными Федеральным законом РФ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Датой принятия федерального закона признается день, когда он утвержден Государственной Думой в окончательной редакции, а федерального конституционного закона - день одобрения палатами Федерального Собрания. Названные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ и вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после их официального опубликования, если в самом законе не установлен иной порядок его вступления в силу. [20,с.197]

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы принимают также субъекты РФ. Например, Закон Санкт-Петербурга от 24 июня 1996 г. «О порядке применения упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства в Санкт-Петербурге». Законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между названными законами действует федеральный закон.

В связи с этим следует заметить, что ст. 71 Конституции РФ отнесла к ведению РФ гражданское (коммерческое) и арбитражно-процессуальное законодательство. Соответственно п. 2 ст. 3 ГК устанавливает, что гражданское (коммерческое) законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские (коммерческие) отношения.

Нормативные акты, не относящиеся к законам, являются подзаконными. Это нормативные акты Президента и Правительства РФ, министерств и ведомств, местных органов власти и управления. Среди них ведущую роль играют нормативные акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ. Многие из них содержат нормы коммерческого права. Например, Указ Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1929 «О развитии финансового лизинга в инвестиционной деятельности»," постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 633 «О развитии лизинга в инвестиционной деятельности»."

Сфера действия Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ и их юридическая сила различны (п. 3-6 ст. 3 ГК). Указы Президента РФ могут быть приняты по любому вопросу, который входит в компетенцию Президента РФ (ст. 80-90 Конституции РФ), но недолжны противоречить законам. Постановления Правительства РФ могут быть приняты лишь на основании и во исполнение законов и указов Президента РФ. В случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ закону применяется соответствующий закон. В случае противоречия постановления Правительства РФ указу Президента РФ применяется указ.

Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ подлежат опубликованию и вступают в силу в соответствии с правилами, предусмотренными Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и норма-тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования в «Российской газете» или в «Собрании законодательства РФ», если иной срок не определен соответствующим указом. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования в тех же печатных органах.

Нормы коммерческого права могут содержаться в нормативных актах министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ведомственных нормативных актах). Например, Минфин РФ издал приказ от 30 апреля 1996 г. №43 «О выпуске облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации седьмой серии»." Однако следует иметь в виду, что министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные акты, содержащие нормы коммерческого права, лишь в случаях и в пределах, предусмотренных законами и иными правовыми актами (п. 7 ст. 3 ГК), т. е. сфера нормотворческой деятельности названных органов власти существенно ограничена.

Управленческий подход к экономике был естественным, когда централизованная экономическая власть находилась в руках государства - монопольного собственника. Граждане, их объединения и общество в целом рассматривались как объекты управления со стороны государства. Члены общества зависели от государства и его чиновников, которые руководствовались не законами, а указаниями центральной власти, т. е. использовали административные методы управления. Статус участника экономических отношений и его возможности также определялись не законом, а усмотрением органов исполнительной власти.

ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ ЗАКОНА И ПОДЗАКОННОГО НОРМАТИВНОГО АКТА

2.1 Основные понятия и сущность закона

На современном этапе понятие "закон" является ключевым в российской правовой системе, однако нормативное определение этого понятия в законодательстве до сих пор отсутствует. Рассматривая различные признаки закона необходимо учитывать современное его положение в системе источников права, признание за ним основной и наиболее совершенной (цивилизованной) формы выражения права, а также учет содержательных характеристик закона в рамках продекларированного Российской Федерацией курса на формирование правового государства.

Одним из первых и самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной власти) или непосредственно народом на референдуме (всенародном голосовании). Для Российской Федерации этот признак характерен в полной мере, с той лишь разницей, что в большинстве цивилизованных стран парламентской демократии за представительным органом государственной власти признается статус "высшего", с наделением права неограниченной законодательной компетенции. Российская Конституция умалчивает о статусе парламента как высшего органа государственной власти. [13с.109]

Останавливаться на нормативной характеристике закона и выделять ее в качестве отдельного признака нет смысла, поскольку это является существенным признаком нормативного правового акта, а закон - его главная разновидность. Однако на практике допускаются исключения и по этому вопросу. Например, когда устанавливаются персональные пенсии, содержание должностным лицам или иные мероприятия социального характера. В.Е. Чиркин называет такие законы "частными законами, которые регулируют положение отдельных лиц", А.В. Мицкевич называет их "именными" законами.

В Российской Федерации примером подобного рода законов могут быть законы о назначении содержания семьям погибших депутатов Федерального Собрания Российской Федерации*(79), которые нисколько не меняют общего правила нормативности законов российского парламента. Лишь закон, в принципе, может быть только нормативным, большинство остальных видов нормативных правовых актов (указы, постановления, приказы и т.д.) могут быть как нормативного, так и ненормативного характера.

Помимо этого, нормативность закона указывает на то, что он может быть отменен или изменен только другим законом, а не правовой нормой иного вида актов, даже если это акт законодательного органа. В Конституции Российской Федерации этот принцип не закреплен, однако он сформулирован в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в котором содержится следующее положение: "внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться исключительно в рамках установленной в Конституции Российской Федерации законодательной процедуры путем принятия федеральных законов об изменении и дополнении федеральных законов".

Вторым очень важным признаком закона является то, что он может быть принят в строгом соответствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответствии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств парламентской демократии и называется законодательным процессом.

Начальным пунктом в законодательном процессе Российской Федерации является стадия законодательной инициативы. Строго ограниченный круг субъектов законодательной инициативы, определенный в ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации обеспечивает внесение законопроектов по наиболее важным вопросам жизни страны. В дальнейшем законодательная процедура предусматривает планирование законодательной деятельности, работу над законопроектами в комитетах, комиссиях Государственной Думы и рассмотрение их в трех чтениях на пленарных заседаниях, что обеспечивает всестороннее обсуждение законопроектов, внесение предложений и поправок со стороны депутатов, фракций, государственных органов и других субъектов. Прохождение законопроекта в Государственной Думе подытоживается голосованием по статьям или частям закона, принятием закона в целом. Федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовало простое большинство от конституционного числа депутатов: 50% + 1 голос (для федеральных конституционных законов необходимо квалифицированное большинство, т.е. 2/3 + 1 голос).

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. После чего он передается на подписание Президенту Российской Федерации и опубликования в официальном печатном органе.

Особенностью рассмотренного признака закона является именно строгое и точное соблюдение процедурного порядка его принятия, что является условием легитимности принятого закона и необходимым элементом соблюдения принципа законности в законотворческой сфере, отличительной чертой закона как формы юридического акта от иных видов актов, принимаемых представительными и другими государственными властными органами Российской Федерации. Такая достаточно сложная процедура принятия федерального закона создает условия для невозможности произвольного управления делами общества и государства, сводит к минимуму опасность волюнтаризма и грубых вторжений в личную сферу со стороны властных органов.

Следующим третьим признаком закона является то, что он обладает наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Верховенство и высшая юридическая сила закона не распространяется уже на всю совокупность источников права, как это было в советский период, когда закон являлся действительно приоритетным источником права, поскольку в современной российской правовой системе, как уже было рассмотрено ранее, есть источники права, которые по юридической силе выше закона (например, международный договор Российской Федерации).

В части 2 статьи 4 федеральной Конституции закреплено, что "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". В процитированной норме установлено общее положение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовой системе, указано на высокое регулятивное значение федеральных законов на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, будет наиболее целесообразным в современных условиях проводить различия в понятиях "верховенство закона" и "верховенство Конституции". Говоря о верховенстве какого-либо акта среди всех нормативных правовых актов государства наиболее корректно, на наш взгляд, использование понятия "верховенство закона", а когда идет речь о верховенстве источника права в правовой системе, то наиболее уместным будет использование понятия "верховенство Конституции Российской Федерации".

Четвертый признак понятия закона состоит в том, что он регулирует наиболее важные, значимые и стабильные общественные отношения. Не все отношения, входящие в сферу правового регулирования, не любые отношения могут быть урегулированы законом, а только определенные отношения, которые представляют наибольший общественный интерес, наибольшую общественную ценность и важность для государства. Это указывает на "особую регулятивную функцию закона в правовой системе". Целесообразно, когда сфера исключительного регулирования законом нормативно урегулирована либо в Конституции, либо в специальном законе.

2.2 Роль подзаконных актов в правовом поле РФ

По объему сфера вторичного регулирования может быть не меньше, а даже больше сферы регулирования законом. По утверждению многих ученых, и с ними следует согласиться, сфера подзаконных нормативных правовых актов в российской правовой системе занимает самостоятельную позицию, свидетельствующую "о ее зрелости и большей жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы".

По сфере действия подзаконные нормативные правовые акты можно подразделить на общерегулятивные, отраслевые (ведомственные) и местные. Однако, для нашего исследования наибольшее значение будет иметь классификация подзаконных нормативных правовых актов по органам их издающим.

Особое положение в системе подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня правовой системы занимают нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации. Они могут быть приняты палатами только по строго определенным в Конституции Российской Федерации вопросам. Юридическая природа таких постановлений, их место в иерархии источников права на законодательном уровне остались неопределенными. Следует согласиться с А.С. Пиголкиным, который считает, что только небольшую часть всех постановлений палат Федерального Собрания можно признать в качестве источников права. Это постановления Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами Федерации и регламенты палат, принимаемые в форме постановлений. Условно к этой группе можно отнести и постановления Государственной Думы об амнистии. Нормативность акта об амнистии носит действительно условный характер, поскольку этот вид актов сочетает в себе как признаки нормативного правового акта (неперсонифицированность адресата), так и признаки правоприменительного акта (однократное действие). А остальные постановления (о прохождении законопроектов и др.) следует отнести к актам ненормативного характера.

Таким образом, предмет регулирования нормативными постановлениями палат чрезвычайно мал, их принятие носит скорее исключительный, чем постоянный для палат характер.

Постановления палат отличаются от федеральных законов более простым порядком прохождения и принятия. Постановления принимаются не в нескольких чтениях как федеральные законы, а, как правило, в первом чтении и принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов (представителей) палат, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Для них не требуется одобрения со стороны другого органа, их подписывают председатели палат. Поэтому, к актам, имеющим силу федерального закона, постановления палат отнести нельзя, поскольку они не соответствуют одному из самых важных признаков закона - особому порядку принятия (см. выше второй признак закона) и носят, по нашему мнению, подзаконный характер. В иерархии нормативных правовых актов они, на наш взгляд, занимают промежуточное положение между федеральными законами и нормативными указами Президента Российской Федерации, поскольку это акты коллегиального представительного органа государственной власти, а не единоначального как указы Президента Российской Федерации.

Юридической формулы, закрепляющей напрямую соотношение постановлений палат с законом, нет. Это очевидный пробел в конституционном законодательстве. Исходя из ч.1 ст.15 Конституции РФ постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а поскольку они представляют собой акты законодательного (представительного) органа государственной власти, принимаемого простым большинством без особой законодательной процедуры, то они не должны также противоречить и федеральным законам.

По юридической силе одним из важных видов подзаконных нормативных правовых актов являются нормативные указы Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации наделяет Президента правом издания указов и распоряжений (ч.1 ст.90). В форме указов издаются и нормативные акты (ст.115) и ненормативные акты (назначения на должности, награждения и т.д.). Нас будут интересовать только нормативные указы Президента Российской Федерации.

В настоящее время по Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года Президент Российской Федерации осуществляет государственную власть наряду с другими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации - ст.11). Президент Российской Федерации избирается всенародно. Его статус закреплен в ст.80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой он является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также определяет основные направления внутренней и внешней политики.

Нормативные указы Президента РФ следует отнести к такому виду подзаконных нормативных правовых актов, который по юридической силе уступает только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным постановлениям палат Федерального Собрания Российской Федерации. Их высокое место и роль в правовой системе обусловлены конституционным статусом Президента России в обществе и государстве, важности возложенных на него полномочий, которые вместе с тем налагают на него и особую ответственность перед гражданами за состояние законности и правопорядка в стране, в особенности в сфере нормативного регулирования общественных отношений путем издания собственных нормативных указов.

Главенствующую роль среди нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти занимают постановления Правительства Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации (ст.110) и "является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации" (ст.1 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). В науке также утвердился термин, определяющий правительство страны как "орган общей компетенции".

Полномочия Правительства Российской Федерации определены статьями 112-114 Конституции Российской Федерации, а более четко и исчерпывающим образом они определены в гл.3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Правительство Российской Федерации "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента: издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение" (ч.1 ст.115 Конституции РФ). В случае противоречия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом (ч.3 ст.115 Конституции Российской Федерации). Отсюда вытекает подчиненное положение правительственных нормативных актов по отношению к Конституции, федеральным законам и нормативным указам Президента, что говорит об их безусловно подзаконном характере.

Само по себе указание на то, что постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение закона означает, что конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки. Подзаконный характер постановлений Правительства России свидетельствует о вторичности нормативного регулирования, осуществляемого всеми органами единой системы исполнительной власти, основная деятельность которых должна быть направлена, в первую очередь, на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Форма правительственных нормативных правовых актов однозначно определена в ст.23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации": "Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации". Помимо этого, в форме постановлений Правительство издает индивидуальные правоприменительные акты. В данном исследовании будут рассмотрены только нормативные постановления Правительства Российской Федерации.

Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения (ч.2 ст.77 Конституции РФ). Благодаря этому обеспечивается исполнение постановлений федерального Правительства.

Постановления Правительства Российской Федерации обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, актам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и всех остальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В системной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти*(115). Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом России на основании ч.1 ст.112 Конституции. К числу этих органов относятся в первую очередь федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, межведомственные комиссии и т.д.

Ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.

К сожалению, в Конституции Российской Федерации практически отсутствует упоминание о родовом понятии акта применительно к правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти и, соответственно, о праве издания ими правовых актов. Хотя в предыдущей Конституции полномочия министерств и других ведомств на издание нормативных актов было закреплено. Этот пробел было бы целесообразно восполнить дополнением действующей Конституции Российской Федерации.

2.3 Проблемы соотношения Закона и нормативного подзаконного акта

В Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В данном случае, соотношение Конституции со всеми остальными актами установлено в общем виде. Оно не позволяет нам определить юридическую силу каждого конкретного вида нормативного правового акта, издающегося в Российской Федерации. Оно определяет только юридическую силу Конституции Российской Федерации и закрепляет ее верховенство по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов и другим источникам права, правовым актам вообще.

Данное соотношение не устанавливает, что основанием издания каждого вида нормативных правовых актов, в том числе конкретных нормативных правовых актов по определенным вопросам является Конституция. Оно устанавливает только то, что все нормативные правовые акты и другие источники права не должны иметь содержательных расхождений с Конституцией Российской Федерации.

Закрепленное в Конституции нормативное соотношение со всеми иными правовыми актами не всегда удачно используется на практике, к примеру, в законопроектной работе. В ч.2 ст.10 проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" предлагается установить, что "законы и иные правовые акты в Российской Федерации принимаются (издаются) на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и не могут ей противоречить". Предложенный вариант соотношения Конституции Российской Федерации с иными актами, по всей видимости, будет идти в нарушение уже закрепленного и установленного в ч.1 ст.15 Конституции нормативного соотношения. В данной статье закреплено, что "законы и иные правовые акты: не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Формулировки "на основе и во исполнение" и "не должны противоречить" имеют, как уже было проанализировано ранее, различное значение и закреплять соотношение Конституции со всеми остальными актами с помощью первой нет необходимости. Поскольку это "привяжет" все остальные правовые акты Российской Федерации к федеральной Конституции в смысле поиска "основы" для их издания. В то время как Конституция не может регулировать даже в общем виде все без исключения сферы общественных отношений, к тому же она еще и не беспробельна.

Предметная сфера актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в общем виде закреплена в статьях 71-72. Предметную сферу регулирования для каждого вида нормативных правовых актов федерального органа государственной власти Конституция Российской Федерации не определяет, но закрепляет общие рамки компетенции органов, издающих такие акты. Исключение составляют федеральные органы исполнительной власти, для которых в Конституции Российской Федерации не закреплены ни полномочия на издание своих актов, ни общие рамки компетенции, как это было в предыдущей Конституции. Это является, на наш взгляд, серьезным конституционным пробелом, поскольку вот уже в течение многих лет он не может быть восполнен федеральным законом.

Специфическое значение будет иметь формула "не должны противоречить" применительно к первому аспекту соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Принципы иерархического построения системы нормативных правовых актов диктуют необходимость того, чтобы следующий за законом иерархический уровень мог занимать только один определенный вид нормативных правовых актов или нормативные правовые акты нескольких равноправных по отношению друг к другу органов. Для такого вида (видов) нормативных правовых актов соотношение с законом может быть определено таким образом, что они не должны противоречить закону.

Таким образом, только для одного вида подзаконных нормативных правовых актов может закрепляться соотношение с законом формулой "не должны противоречить закону" или для нескольких, если органы их издающие занимают равное положение в системе властных органов. Это принципиальное положение будет весьма важным при сравнении взаимоотношений федерального закона и указа, с одной стороны, федерального закона и актов Центробанка, с другой (§ 4 главы 3).

Законы субъектов Российской Федерации также "не могут противоречить федеральному закону", однако к группе подзаконных нормативных правовых актов они не относятся по определению.

Формула "не должны противоречить закону" создает нормативную основу для реализации принципа непротиворечивости законодательства, которая характеризуется требованием исключения противоречий в тексте актов нижестоящего уровня, в данном случае исключения противоречий в тексте подзаконных нормативных правовых актов.

В соответствии с иерархическим принципом построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации каждый нормативный правовой акт не может содержать нормативных предписаний, противоречащих нормативным предписаниям акта большей юридической силы. Обнаруженные в тексте подзаконного нормативного правового акта противоречия с законом являются грубым нарушением законности, за которое следует привлекать к адекватным мерам юридической ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Такие нарушения приводят к разрыву установленных в Конституции Российской Федерации и других законах иерархических связей.

Нарушение требований непротиворечивости подзаконного нормативного правового акта закону приводит к деформации всей правовой системы Российской Федерации и тогда право перестает быть единым, целостным и эффективным регулятором общественных отношений.

Иерархическая связь между нормативными правовыми актами выражается в том, что нормативные правовые акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих нормам вышестоящих актов. В свою очередь, каждый последующий в структурной иерархии нормативный правовой акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду ниже его. Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержащий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит применению в конкретных правоотношениях.

Таким образом, иерархическая связь, выраженная посредством нормативного определения соотношений между законом и подзаконным нормативным правовым актом, имеет основополагающее значение не только для построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации, но и для формирования всех уровней правовой системы Российской Федерации.

В действующих нормативных правовых актах довольно часто встречается формулировка "не должны противоречить закону". Однако данная формула используется не всегда удачно. С помощью нее зачастую устанавливаются неточные с точки зрения юридической силы соотношения между актами. Например, в ч.3 ст.100 Конституции Республики Тыва закреплено, что "акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Республики Тыва и Конституции Российской Федерации, республиканским и федеральным законам". Данное соотношение напрямую противоречит ч.2 ст.4 и ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации, закрепляющим верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации. Было бы лучше, если подобного рода ошибки не допускались вообще, чтобы в актах, закрепляющих соотношение определенного акта (группы актов) с другими актами, учитывались и воспроизводились все установленные в вышестоящих актах юридические соотношения.

ГЛАВА 3. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

3.1 Судебные коллизии при соотношении закона и подзаконного нормативного акта

В системе подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации очень редко встречается абсолютно точное, буквальное воспроизведение содержания правовых норм закона в подзаконных нормативных правовых актах. В современных условиях такой подход к воспроизведению оправдан, поскольку это противодействует размыванию юридической силы закона, его нивелировке с подзаконными нормативными правовыми актами. Помимо этого, в использовании данной формы необходимо учитывать, чтобы нормативное воспроизведение отличалось от других форм - дублирования или копирования.