Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие и классификация органов исполнительной власти

2. Место исполнительной власти в системе разделения властей

3. Система и структура органов исполнительной власти

3.1 Проблемы системы и структура органов исполнительной власти

3.2 Принципы построения системы органов исполнительной власти

4. Концепция административной реформы. Переход к новым принципам организации исполнительной власти

Заключение

Литература

ВВЕДЕНИЕ

Тема данной курсовой работы является очень актуальной на современном этапе развития государства и общества и заключается она в следующем:

Во-первых, многоаспектность темы. Данная формулировка даёт возможность характеризовать исполнительную власть в РФ в любом аспекте. Можно рассмотреть исполнительную власть РФ и сравнить с её состоянием в советский период, можно сопоставить исполнительную власть на федеральном уровне и на уровне субъектов, можно рассмотреть исполнительную власть до прошлогоднего указа Президента и после него. В своей работе я попытался объединить все аспекты воедино и проделать комплексный анализ исполнительной власти РФ, по возможности описать недалёкую перспективу развития исполнительной власти, опираясь на данные источников. Это и явилось целью моей работы.

Во-вторых, моя тема наиболее актуальна среди всех предложенных. В условиях преобразований, проводимых в России в политической, экономической и социальной сферах, перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объём работы в сфере управления государственными делами. Об изменениях свидетельствует указ Президента от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Состояние дел в сфере исполнительной власти освещается во всех средствах массовой информации: в политических ток-шоу, на радио, во многих печатных изданиях. Хотя, анализируя юридические журналы, я пришёл к выводу, что эта тема пока рассмотрена слабо. Возможно, это вызвано тем, что прошло мало времени после изменений, и не все учёные берут на себя ответственность оценивать происходящее. Понятно, что все плюсы и минусы можно будет узнать спустя не одно десятилетие. В этой связи масла в огонь подливает ещё одно изменение. С недавних пор изменилось устройство в органах исполнительной власти субъекта. Теперь высшее должностное лицо не избирается, как раньше, а назначается Президентом РФ с согласия высшего законодательного органа субъекта РФ.

В-третьих, как я уже говорил, на сегодняшний день я не встретил много научной оценки происходящих изменений, а это позволит мне, опираясь на устоявшееся мнение теоретиков конституционного права, самостоятельно в систематизированном виде поставить и решить проблемы исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти в России.

В процессе написания работы я привлекал множество литературы, в том числе нормативно-правовые акты, монографии, научные статьи, которые помогли мне в достижении цели моей работы.

административный реформа исполнительный власть

1. Понятие и классификация органов исполнительной власти

Орган государства является самостоятельной структурной единицей в системе государственной власти. Он наделен гоударственно-властными полномочиями, которые необходимы для реализации функций определенной ветви государственной власти.

Орган исполнительной власти - это самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, которая реализует функции государственного управления в рамках предоставленных полномочий в определенной сфере государственного ведения. Являясь частью государственного аппарата, он обладает определенной компетенцией, имеет структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в установленном законом или иными нормативными правовыми актами порядке. Орган исполнительной власти наделен правом выступать по поручению государства и призван осуществлять в порядки исполнительной и распорядительной деятельности повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством Российское административное право. Части Общая и Особенная: Учебник под ред. Еропкина М.И., - Москва, 2007. с. 479.

В соответствии с действующим законодательством термины «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» используются как равнозначные.

Органы исполнительной власти обладают административной правоспособностью и дееспособностью, которая возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением. Компетенция органов исполнительной власти, их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности находят свое выражение и закрепление в соответствующих законах, положениях и других нормативных актах.

Органы исполнительной власти являются частью государственного аппарата и выполняют значительный объем функций государства. Их главное отличие от законодательных и судебных органов заключается в назначении, содержании деятельности и методах работы. Органы исполнительной власти призваны осуществлять подзаконную организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность. Объектом их управления являются такие сферы жизни общества как хозяйственная, социально-культурная и административно-политическая. В процессе выполнение своих задач и осуществления функций органы исполнительной власти выступают от имени государства, для чего наделены государственно-властными полномочиями. Они не только проводят в жизнь требования законов, актов Президента и других нормативных актов, но и вправе сами издавать в пределах своей компетенции акты управления, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию требований актов.

Существует различные основания для классификации органов исполнительной власти. С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти подразделяются на два уровня: федеральный и субъектов федерации. Этот признак обусловлен федеральным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. К федеральным относятся: Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность в пределах своей территории, т.е. части территории Российской Федерации Административное право: Учебное пособие. Овсянко Д.М. - М.: Юристъ, 2008. с. 570.

Существуют также межтерриториальные органы, деятельность которых может охватывать несколько субъектов (например, военные округа, пограничные округа и т.п.).

По организационно-правовым формам на федеральном уровне различают: Правительство РФ; министерство РФ; государственный комитет РФ; федеральная комиссия России; федеральная служба России; российское агентство; федеральный надзор России; управление делами Президента.

В списке организационно-правовых форм исполнительной власти субъектов РФ называют правительства (советы министров); министерства; комитеты; департаменты; главные управления, управления, отделы, службы и иные органы.

По объему и характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер деятельности (президентуры, правительства, администрации субъектов Федерации); б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают специальными вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (государственный комитет, федеральная комиссия, федеральный надзор) Административное право России / Учебник в 3-х частях. Под ред. Коренева А. П.Часть I. М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М». 2009г. 428с..

Существуют также и органы смешанной компетенции, т.е. сочетающие признаки органов отраслевой и межотраслевой компетенции.

Следующим основанием для классификации органов исполнительной власти является порядок разрешения подведомственных вопросов. По этому признаку выделяют: а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, то есть большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство, государственный комитет, федеральная комиссия); б) единоначальные органы, в которых основные вопросы решаются их руководителями (министерство, администрация субъекта федерации). Коллегиальность позволяет наиболее квалифицированно решать сложные вопросы с учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти.

Классификация органов исполнительной власти проводится и по другим признакам: по порядку образования (избираемые, назначаемые); по источникам финансирования (видам бюджета) и др.

Органы исполнительной власти образуют систему, под которой понимается вертикальная связь между соподчиненными органами на основе разделения компетенции между ними. Структура этой системы обусловлена федеративным устройством государства. Она включает в себя Президента, Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации.

Соответствующие нормативные акты определяют правовое положение органов исполнительной власти как субъектов административных правоотношений Административное право РФ: Учебник для вузов./ Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. М.: Проспект, 2008. 419с..

2. Место исполнительной власти в системе разделения властей

В силу конституционных установлений, государственная власть в РФ разделяется на три структуры со своими функциями, а именно: законодательную, судебную и исполнительную. Три ветви власти самостоятельны, не подчинены друг другу, но должны находиться во взаимодействии. Ни одна из ветвей власти не может сделать многого без другой, и в случае несогласия между ними, вся государственная власть «буксует», а то и парализуется. Несмотря на противоборство между ветвями государственной власти в конце 1990-х годов. В начале нового века отмечена консолидация в действиях властей Административное право. Учебник для вузов. / Под редакцией Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.. - М.: Норма, 2009. 544с..

Положения ст. 10 Конституции РФ относятся не только к разделению функций государственной власти, но и к их организации. Чёткое разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти и помогает достичь взаимного сдерживания, установления контроля государственной властью и равновесия между этими функциями. Каждая из функций должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно.

В соответствии с Конституцией на федеральном уровне законодательную власть в РФ осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную власть - Правительство РФ, судебную власть - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный и иные федеральные суды, которые могут образовываться в соответствии с федеральным законом. В Конституции РФ (ст. 102, 103, 114, 118) особенно отчётливо прослеживается разграничение полномочий между органами судебной власти, с одной стороны, и органами законодательной и исполнительной власти, - с другой.

Система федеральных органов всех ветвей государственной власти, установленная в Конституции, является закрытой, то есть её пересмотр без изменения главы I Конституции РФ, где эти органы перечислены (ч.1 ст. 11), невозможен. Для изменения же этого перечня федеральных органов государственной власти в соответствии с требованиями ст. 135 Конституции необходима особая усложнённая процедура пересмотра. Такой порядок рассчитан на создание стабильной системы организации государственной власти.

Для реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации Конституция РФ (ч.2, 3 ст.11) предусматривает соединение принципов разделения властей и разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и составляющими её субъектами. К совместному ведению РФ и её субъектов Конституция РФ (п. «н» ч.1. ст .72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации.

Организационный механизм реализации принципа разделения властей для субъектов РФ в Конституции не устанавливается. В ч.2 ст.11 Конституции лишь указывается, что в субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Из текста ст. 77 Конституции РФ следует, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года СЗ РФ, 1999. №23. ст. 2889.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому положения ст. 10 Конституции РФ к организации местного самоуправления не относятся. Местное самоуправление представляет собой особую власть, не относящуюся ни к одной из трёх ветвей государственной власти. Этот вывод не противоречит тем фактам, что в системе органов местного самоуправления организуются представительные и исполнительные органы, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Далее я хотел бы конкретнее рассмотреть проблему взаимоотношений исполнительной власти с другими ветвями.

Итак, взаимоотношения Правительства с Федеральным Собранием. В этом плане наиболее актуальными представляются следующие вопросы: об участии в законопроектной деятельности; о возможности недоверия Правительству (как полному составу, так и отдельным членам).

Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания. Заслуживает внимания позиция ряда учёных, согласно которой в основу законопроектной и законодательной деятельности положены принципы «рационализированного парламентаризма», предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении. Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 12. Эти принципы получили подтверждение на практике. Фактические общественные отношения зачастую «опережают» федеральное законодательство. Правительство же, обладая значительными возможностями, отслеживают процессы изменения общественных отношений, своевременно готовит изменение в действующее федеральное законодательство, вносят в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствуют их принятию.

Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РФ в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, всё активнее осуществляя свою главную функцию - исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса в законотворческой деятельности и по праву является сегодня основным игроком на этом поле.

Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является очень высокой. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила.

Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством РФ, в основном носят базовый, определяющих для конкретных сфер деятельности характер, тогда как законопроекты, внесённые другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы.

В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создаёт свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания Административное право Российской Федерации. Учебник./ Под редакцией Алехина А.П., Кармолицкий А.А.. М.: Зерцало-М, 2008. 433с..

Правительство России, как указано в ФКЗ «О Правительстве», организует исполнение законов, принимаемых парламентом. Известно, что эффективное исполнение законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации законодательства зачастую остаётся на втором плане.

Всё вышесказанное можно подтвердит практикой. До сих пор вызывает интерес закон «О монетизации льгот», который в корне переворачивает многолетний уклад жизни России, а ведь известно, что законопроект был выдвинут Правительством РФ.

Кроме того взаимодействие Правительства и парламента прослеживаются и организационной сфере. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Здесь прослеживается система сдержек и противовесов, не позволяющих допустить концентрацию власти у одной её ветви. Стоит отметить, что Государственная Дума согласно Конституции РФ в праве объявить вотум недоверии Правительству РФ.

Таким образом, в своей деятельности Правительство РФ взаимодействует с парламентом РФ в следующих основных аспектах:

1. используя своё конституционное право законодательной инициативы, подаёт законопроекты, касающиеся основных сфер общественных отношений, на рассмотрение парламенту;

2. способствует скорейшему прохождению через законодательный процесс «своих» законопроектов;

3. издаёт подзаконные акты, а тем самым реализует законы;

4. разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет;

5. представляет Государственной Думе отчёт об исполнении бюджета.

3. Система и структура органов исполнительной власти

3.1 Проблемы системы и структура органов исполнительной власти

Стабильность жизнедеятельности любого общества зависит от воздействия на него множества факторов: политики, экономики, права, традиций. Исторический анализ государственного строительства в России показывает, что формирование российской системы исполнительной власти является процессом сложным, противоречивым, напрямую зависящим от специфики государственного устройства и его составляющей - формы правления. Помимо объективных экономических, социальных факторов немалое влияние на него оказывала личность, возглавлявшая государство. Деятельность главы государства почти всегда определяла наличие тех или иных органов государственной власти и их сущность.

Россия с момента оформления собственной государственности находится в состоянии постоянного реформирования: территориального, экономического, политико-правового, социального. Особенно подвержен, как уже отмечалось выше, сам государственный аппарат. Процессы совершенствования управленческих структур проходили и проходят медленно, а иногда и мучительно, не всегда достигая желаемых результатов. Обычно государство ставило перед реформой обширные задачи, несоизмеримые с возможностями и ресурсами страны. Это оборачивалось разрастанием государственного аппарата, увеличением выделения денежных средств на его содержание. Все проводимые усовершенствования государственного управления были косвенным образом направлены на преодоление дефицита денежных ресурсов. Кроме того, характер административных реформ в значительной мере определяется российской ментальностью и особенностями российской государственности и представляет собой бесконечные этапы преобразований и их последствий Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. - Тюмень: 2009. с. 469.

В настоящее время реформирование политической, правовой и экономической систем РФ закрепило предметы совместного ведения РФ и её субъектов в Конституции РФ и иных федеральных законах, а также наделило субъекты РФ правом осуществления собственного правового регулирования во многих сферах общественной жизни. За сравнительно небольшой отрезок времени (с 1993 года) был осуществлён первоначальный этап становления федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Можно даже сказать, произошёл огромнейший скачок от партийно-правовых догм к общепринятым международным стандартам и новому восприятию правовой действительности гражданским обществом. С другой стороны, процесс его оформления приобретает длительный и незавершённый характер, что предопределяет низкую эффективность применения правовых норм и научно-обоснованных исследований в области формирования единой системы исполнительной власти. До 2000 года решение вопросов единства исполнительной власти на федеральном уровне носило декларативный характер. Так, совершенствование структуры органов исполнительной власти в 1996-1997 годах обозначилось изданием указов Президента РФ: «О системе федеральных органов исполнительной власти», «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Редакции указанных нормативно-правовых актов постоянно видоизменяя друг друга, а одна из них была отменена по причине финансовой невозможности практического применения. Подобная ситуация имела место во всех субъектах РФ Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник, 2-е изд., испр. И доп. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО, 2009.-496с..

Нестабильность структуры органов федеральной исполнительной власти обусловлена не только сменой руководства, но и долгим отсутствием политической воли на эффективную модернизацию данной ветви государственной власти, а также отчасти экономическими трудностями.

Нечёткая линия государственной политики в совершаемых преобразованиях ведёт к увеличению количества государственных органов и государственных служащих либо к их массовому «бегству», особенно в отдельных сферах управления, подвергшихся интенсивному реформированию (органы внутренних дел). Недаром существует афоризм по данному поводу: «При слабой власти нард - сирота». Юрков А. При слабой власти народ - сирота/ Рос. газ. 2007, 24 апреля. Создание семи федеральных округов В Российской Федерации предполагает создание новых окружных структур органов исполнительной власти, наличие федеральных инспекторов к каждом субъекте РФ и их аппаратов. Это новшество носит двоякий характер:

1. улучшение прямого президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ,

2. увеличение численности федеральных государственных служащих.

На данный момент существование указанных федеральных структур не вписывается в единую систему исполнительной власти. Они представляют собой громоздкую надстройку над действующими органами государственной власти. Думается, это организационно-правовое противоречие устранится в возможном процессе укрупнения субъектов РФ.

Относительно недостатков реформирования отдельных отраслей государственного управления следует указать на дробление функций органов исполнительной власти, что приводит к увеличению их количества. Например, в сфере функциональной организации государственных органов, касающейся обеспечения такой функции государства, как национальная безопасность, разрозненность органов и неоднозначность правового регулирования их функции можно подтвердить перечислением имеющегося объёма нормативно-правовых документов. Отсюда видно, что проведение систематизации, а возможно, и действующего законодательства является объективной необходимостью. Думается, чем проще устроена система государственных органов управления (небольшое количество структурных подразделений, единое подчинение, строгая взаимозависимость и взаимодействие, чёткий механизм контроля за управленческими действиями, отлаженное правовое обеспечение и т.п.), тем лучше она будет функционировать и, естественно, станет экономически выгодной для государства. Кроме того, например, регламентируя правовой режим чрезвычайного положения, федеральный закон требует дополнительного издания большого количества подзаконных актов со стороны Президента и федеральных органов исполнительной власти.

Аналогичная ситуация возникла в сфере управления социальной защитой населения. Так, разнообразие органов, назначающих и выплачивающих пенсии за выслугу лет и надбавку к ним некоторым категориям лиц, порождает неоднозначность порядка принятия решения по этим вопросам. Отсутствует единообразие в деятельности управляющих структур, действующих в области пенсионного обеспечения, потому что регламент их работы определяется решением должностного лица, возглавляющего государственный орган. Специфичность и закрытость функционирования милитаризованной службы и судов определяет множественность и ведомственную подчинённость подразделений, выполняющих функцию управления социальной защитой. Органы управления в этой сфере разрознены.

Несмотря на проблемы, без которых не может обойтись даже многолетняя демократия в США, в России выстроилась довольно стройная система Органов исполнительной власти в РФ. На федеральном уровне она представлена Правительством РФ. На уровне субъектов - Правительством субъекта, либо администрацией субъекта Веремеенко И.И. Административное право. Учебник - М.: Юристъ 2008г. 654с..

Итак, реформа системы исполнительной власти продолжается, а ввиду указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», она перешла на качественно новый уровень.

3.2 Принципы построения системы органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении её функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства Бахрах Д.Н., Административное право. Учебник. Москва, 2007г. с. 665.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов Российской Федерации (ст.5 Конституции Российской Федерации).

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции Российской Федерации.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации -- республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции Российской Федерации). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные по другим предметам ведения, уже не входят в единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в силу особенностей, присущих статусу Российской Федерации и её субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2008. С. 600.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и её субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской федерации становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст.78 Конституции Российской Федерации).

Принцип сочетания централизации и децентрализации тесно связан с принципом федерализма, но нетождествен ему. Нетождествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному устройству. Указанный принцип оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и субъектов Российской Федерации в пределах, определённых законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции Российской Федерации). В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется субъектами Российской Федерации Российское административное право. Части Общая и Особенная: Учебник под ред. Еропкина М.И., - Москва, 2008. с. 479.

Следует иметь в виду, что одно из трудно преодолимых, требующих к себе постоянного внимания, противоречий в функционировании исполнительной власти связано со сферой совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Данное противоречие не может быть разрешено однажды и навсегда. Постоянной должна быть задача его ослабления и учёта в правотворчестве и правоприменении. Это тем более важно, что совместное ведение не означает, что по образующим его вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов. Напротив, по общему правилу, решения на соответствующих уровнях принимаются органами в соответствии с законодательством, но самостоятельно.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчинённому органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам. Например, федеральными органами исполнительной власти создаваемым ими территориальным органам. В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентрации полномочий, смещение их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьёзным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов может служить организационно-правовым средством решения общефедеральных и территориальных задач на основе смещения тяжести управления на места, а также усиления взаимодействия между субъектами Российской Федерации, так и её совместного ведения с субъектами Российской Федерации Административное право: Учебное пособие. Овсянко Д.М. - М.: Юристъ, 2009. с. 570.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать её единство в многообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов Российской Федерации.

Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строгого соблюдения положений Конституции Российской Федерации о соотношении актов органов государственной власти и её субъектов. Они сформулированы в ст.76. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и её совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации Административное право России / Учебник в 3-х частях. Под ред. Коренева А. П.Часть I. М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М». 2008г. 428с..

4. Концепция административной реформы. Переход к новым принципам организации исполнительной власти

Каждая структура (орган или учреждение) федеральной исполнительной власти должна иметь свой абсолютно четкий и понятный правовой статус, зависящий от характера и объема выполняемых функций и полномочий. Только тогда можно говорить об обоснованных реорганизациях, минимизации при этом субъективных факторов, обеспечении принципа собственной компетенции.

В этих целях необходимо законодательно закрепить строгую типологию органов и учреждений исполнительной власти. При этом типы (виды) структур исполнительной власти можно разделить как минимум по двум критериям.

Разграничиваются федеральные органы исполнительной власти и государственные учреждения исполнительной власти.

Необходимость такого разграничения вызвана в первую очередь недопустимостью соединения в органе исполнительной власти собственно функций управления и функций предоставления услуг Административное право РФ: Учебник для вузов./ Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. М.: Проспект, 2008. 419с..

Специфическими задачами органа исполнительной власти должны быть:

анализ, прогнозирование, мониторинг, определение перспектив развития в определенной для данного органа сфере управления;

подзаконное (ведомственное) регулирование, применение государственного принуждения в целях исполнения федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ;

контроль за выполнением государственными и муниципальными органами, государственными учреждениями и предприятиями законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и ведомственных актов в пределах своей компетенции, в том числе дача предписаний для корректировки деятельности субъектов, выполняющих государственные функции в подведомственной сфере управления, применение мер ответственности;

контроль за выполнением однородными органами исполнительной власти субъектов Федерации переданных им исполнительно-распорядительных полномочий, применение мер ответственности;

представление интересов государства в негосударственных коммерческих и некоммерческих организациях в случаях, установленных законом;

руководство своими территориальными органами;

координация (согласованное осуществление) деятельности подведомственных органов и учреждений исполнительной власти;

разработка проектов нормативных актов, необходимых для развития подведомственной сферы управления, и представление их в соответствии с установленной процедурой;

распределение (перераспределение) государственных ресурсов (прежде всего финансовых).

Специфическими задачами учреждения исполнительной власти являются:

предоставление услуг (платных и бесплатных);

управление хозяйствующими субъектами;

сертификация товаров и услуг;

выдача лицензий;

проведение экспертизы;

научное, документальное, аналитическое обеспечение органа исполнительной власти, осуществляющего координацию деятельности данного учреждения.

Такими учреждениями могут быть агентства, палаты, бюро, лаборатории, институты, архивы и т.д.

Разграничиваются собственно федеральные органы исполнительной власти. Этих видов должно быть всего три:

Министерство,

Федеральная служба,

Федеральный надзор.

Министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий реализацию одной из основных функций исполнительной власти, как правило в рамках одного из конституционных предметов ведения Российской Федерации, и несущий полную ответственность за состояние подведомственной сферы управления и ее развитие.

Именно федеральные министерства должны стать в точном соответствии с Конституцией РФ опорными элементами системы исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации, политически ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления Административное право. Учебник для вузов. / Под редакцией Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.. - М.: Норма, 2008. 544с..

В предлагаемой типологии не случайно отсутствует такой вид органов, как "государственный комитет". Прошлый и нынешний опыт показывает, что коллегиальный характер госкомитетов, их межотраслевое назначение, предполагавшиеся как специфические черты, являются формальными. Госкомитеты так и не стали органами, обладающими функциональными особенностями в сравнении с министерствами. Иллюстрацией сказанному могут служить неоднократные преобразования некоторых госкомитетов в министерства и наоборот.

В то же время координационная деятельность остается крайне необходимой для эффективного управления, для решения проблем, не укладывающихся в рамки одной сферы управления и не имеющих долговременного характера. Эта задача, однако, вполне по силам министерствам в их новом виде. Речь идет о возможности возложения Президентом РФ или Правительством РФ на одно из министерств функции головного ведомства при решении конкретной "межотраслевой" проблемы, которая по своему характеру является наиболее близкой задачам данного министерства.

С формированием новой концепции федерального министерства тесно связан вопрос о заместителях Председателя Правительства РФ. Сохранение института "блоковых" вице-премьеров сделает невозможным ни переход к институту политически ответственных министров, ни к принципу собственной компетенции как определяющему принципу реформируемой исполнительной власти.

Нынешние координационные функции заместителей Председателя Правительства должны будут взять на себя соответствующие министры, число которых станет сопоставимо с числом вице-премьеров в отдельные периоды деятельности нынешнего Правительства. Разумеется, и политический вес министра, его реальные полномочия по новой концепции также должны быть сопоставимы с сегодняшними полномочиями зампредов. Но эти полномочия уже не будут зависеть от внесистемных факторов. Они станут неотъемлемой частью политического и правового статуса министра Административное право Российской Федерации. Учебник./ Под редакцией Алехина А.П., Кармолицкий А.А.. М.: Зерцало-М, 2009. 433с..

Теоретически федеральных министерств должно быть столько же, сколько сфер управления, являющихся основными функциями исполнительной власти:

оборона;

внешняя политика;

экономика (макроэкономическая политика, госбюджет и т.п.);

экология;

гуманитарные обязательства государства:

социальная помощь,

здравоохранение,

культура,

образование (просвещение);

стратегические объекты и коммуникационная (транспорт, связь и т.п.) инфраструктура государства;

обеспечение безопасности и правового порядка.

Но данный перечень сфер управления не означает, что должно действовать жесткое правило: одна сфера - одно министерство. Число федеральных министерств может быть больше или меньше в силу разных факторов, однако решение вопроса об образовании, реорганизации или ликвидации министерства должно опираться на совокупность объективных критериев (приведенного выше определения министерства для этих целей недостаточно). К такими критериям относятся:

включенность сферы управления в один из конституционных предметов ведения Российской Федерации;

постоянство для государства управленческой задачи;

отсутствие иных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих аналогичные задачи;

необходимость долговременного мониторинга, анализа и прогноза развития подведомственной сферы управления;

необходимость подзаконного регулирования в соответствующей сфере управления;

необходимость государственного контроля за исполнением законодательства и соблюдением ведомственных стандартов в подведомственной сфере управления;

недопустимость реализации функций и полномочий, специфичных для федеральных служб и федеральных надзоров.

Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, создаваемый для непосредственного осуществления специализированных правоприменительных функций.

В качестве иллюстрации непосредственного выполнения таких функций можно назвать взимание налогов, борьбу с отдельными категориями преступлений, ведение государственной статистики и т.д.

Федеральный надзор - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий узкоспециализированные надзорные функции межотраслевого характера.

В соответствии с новой типологией органов исполнительной власти должны быть пересмотрены функции и структура Аппарата Правительства Российской Федерации.

Нынешний принцип строения и функционирования Аппарата Правительства РФ не отвечает требованиям, предъявляемым к современной организации исполнительной власти.

Анализ нормативных документов, регулирующих задачи и функции подразделений Аппарата Правительства РФ, и практики их работы показывает, что эти подразделения являются не чем иным, как структурами, дублирующими федеральные органы исполнительной власти. Отличие от министерств и иных органов исполнительной власти состоит лишь в отсутствии у подразделений Аппарата Правительства РФ непосредственных властных полномочий. Но это компенсируется их существенным влиянием в ходе подготовки правительственных решений Административное право. Учебник для вузов. / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2004. 521с..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, мы в своей работе рассмотрели такую интересную тему, как понятие, содержание и основные принципы организации исполнительной власти в России. Основными аспектами рассмотрения были такие: общая характеристика исполнительной власти, её понятие и классификация, систему и структуру, а также концепция административной реформы исполнительной власти.

Изучая современное состояние исполнительной власти, необходимо заметить, что в Конституции нет определения этой власти, причем мы видим, что исполнительная власть подменяется Правительством. Проблемой Конституции является еще и то, что саму систему органов исполнительной власти она не определила - это является, на мой взгляд, ее существенным недочётом.

Согласно Конституции исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. К органам исполнительной власти относят также федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы, правительства, министерства и администрации субъектов в составе РФ, глав администраций краев, областей, мэров городов федерального значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и других административных образований. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции, законов, указов Президента, решений вышестоящих органов исполнительной власти.

Что же касается роли Президента в организации и деятельности органов исполнительной власти, то она велика. На сегодняшний момент главной проблемой исполнительной власти является то, что она стала несамостоятельной и подчиненной Президенту. Особенно это касается Правительства - учитывая его обособление от иных органов исполнительной власти. Оно в большей мере самостоятельно от законодательной и судебной властей, чем от президентской власти.

Таким образом, налицо неисчерпаемое количество проблем исполнительной власти. Однако не стоит забывать, что самостоятельный институт исполнительной власти сложился не более 15 лет назад. Как известно, исполнительная власть существовала и в СССР, но тогда не было разделения властей, то есть её нельзя в полной мере называть самостоятельной. Многие проблемы перешли в XXI век, но часть из них удалось решить ещё в прошлом столетии. Современное руководство основывается на опыте прошлого для решения проблем и привлекает научные разработки. Последние изменения смогли кардинально изменить состояние исполнительной власти. Количество министерств сократилось, они перестали дублировать друг друга. Более того, выстроилась чёткая вертикаль власти. Теперь глава исполнительной власти субъекта РФ подчинён напрямую Президенту РФ, то есть он как и федеральный министр несёт личную ответственность за деятельность подведомственных структур.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2 «О Правительстве Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

4. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

5. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2004. С. 600

6. Бахрах Д.Н., Административное право. Учебник. Москва, 2003г. с. 665

7. Веремеенко И.И. Административное право. Учебник - М.: Юристъ 2004г. 654с.

8. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник, 2-е изд., испр. И доп. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО, 2003.-496с.

9. Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. - Тюмень: 2004. с. 469

10. Административное право. Учебник для вузов. / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2004. 521с.

11. Административное право Российской Федерации. Учебник./ Под редакцией Алехина А.П., Кармолицкий А.А.. М.: Зерцало-М, 2005. 433с.

12. Административное право. Учебник для вузов. / Под редакцией Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.. - М.: Норма, 2004. 544с.

13. Административное право РФ: Учебник для вузов./ Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. М.: Проспект, 2002. 419с.

14. Административное право России / Учебник в 3-х частях. Под ред. Коренева А. П.Часть I. М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М». 2004г. 428с.

15. Административное право: Учебное пособие. Овсянко Д.М. - М.: Юристъ, 2005. с. 570

16. Российское административное право. Части Общая и Особенная: Учебник под ред. Еропкина М.И., - Москва, 2004. с. 479

17. Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 12.

18. Юрков А. При слабой власти народ - сирота/ Рос. газ. 2001, 24 апреля.

Размещено на Allbest.ru