Стадии законодательного процесса

Размещено на http://www.allbest.ru/

30

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

Глава 1. Сущность законодательного процесса и его стадий

Глава 2. Основные стадии законодательного процесса

Глава 3. Дополнительные стадии законодательного процесса и его завершение

Заключение

Список литературы

Введение

стадия законодательный процесс

Рассматривая данную тему в современных условиях, необходимо учесть историческую фабулу развития идеи формирования правового государства в России и попытки ее практического осуществления. Именно на базе исторического опыта возможно выявить основные закономерности законотворческого процесса. Менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие, но неизменной оставалась цель обеспечение порядка, развитие различных процессов в обществе в рамках правовых норм. Стабильность общества - гарантия его процветания, соответственно, обеспечение этой стабильности основная цель государства. Как отмечал Томас Гоббс, только в государстве существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, таким масштабом могут служить лишь законы каждого государства. Периоды же правового безвластия крайне болезненны для общества и государства.

В условиях развивающегося правового государства и формирующегося гражданского общества особое значение приобретает принцип, метод и правовой режим законности как их незыблемого стержня. Устойчивые и эффективные законы, безусловно, способствуют этому. Регламентация процедуры принятия законов, назначения органов, уполномоченных их принимать, закрепления системы взаимного сотрудничества между ними, а также удаление пробелов и систематизация законотворчества - вот основные задачи, которые стремился достичь автор данного исследования (или написать «я»?) с целью теоретического изучения процесса законотворчества как основы формирования законности и правопорядка в обществе.

От того, насколько указанные вопросы будут теоретически разработаны, будет зависеть их успешное применение на практике.

На фоне сказанного, рассмотрение вопросов, связанных с эффективным рассмотрением и принятием законов приобретает особую значимость и актуальность.

В рамках настоящей работы автор наметил для себя цель рассмотреть понятие и стадии законодательного процесса в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели автор ставит перед собой следующие задачи:

- анализ сущности таких понятий, как законодательный процесс, стадии законодательного процесса;

- проблемы и вопросы эффективности законодательного процесса в России, его задачи;

- детальное изучение стадий законодательного процесса, как основных (обязательных), так и повторных (дополнительных);

- описание прохождения законопроекта через все государственные органы с момента выдвижения законодательной инициативы и до подписания Президентом и обнародования.

Глава 1. Сущность законодательного процесса и его стадий

Законодательный процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы -- законов. Законодательный процесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов. При нестрогом толковании законодательный процесс -- это и сама процедурно оформленная деятельность по созданию законов. Иногда законодательный процесс именуют еще процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосование законотворческого органа по законопроекту как итог его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления в силу . Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 5-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2006. - с. 551 .

Законодательный процесс есть урегулированный Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядок (процедуры) обсуждения, принятия и опубликования федеральных законов. От законодательного процесса следует отличать законотворчество - деятельность представительного (законодательного) органа государственной власти, связанную с выявлением потребности в принятии законов и по принятию законов.

Законодательный процесс представляет собой совокупность предусмотренных законодательством последовательных процедур: разработка, внесение на рассмотрение; принятие и введение в действие законов. Основную нагрузку в законодательном процессе несут субъекты права законодательной инициативы и особенно федеральный орган законодательной власти, а также его структуры - палаты, комитеты, согласительные комиссии, правовые управления аппаратов палат. Существенная роль в законодательном процессе принадлежит ученым-юристам, различным юридическим учреждениям, различным организациям, осуществляющим подготовку проектов законов и проводящим их экспертизу.

По мнению ряда авторов, следует различать принятие закона Государственной Думой (ст. 105 Конституции РФ) и принятие федерального закона (ст. 107), которое завершает законодательную процедуру в Федеральном Собрании в целом и вбирает в себя как принятие закона Государственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом, термин «принятие закона» имеет несколько значений.

Также для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» зачастую используют термин «законотворческий процесс» по аналогии с правотворческим. Данные термины вполне могут использоваться как тождественные. В то же время они несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуально созидательное начало анализируемой деятельности. В конечном счете, в названной деятельности важны и процессуальная форма, и интеллектуальное содержание. Но поскольку предметом правового регулирования создания законов являются безличные формы этой деятельности, то в правовых актах предпочтительнее использование терминов «законодательная деятельность», «законодательный процесс».

Главное в законодательной деятельности парламента -- поиск и формулирование компромиссных решений, снижающих уровень общественных противоречий и обеспечивающих классовый мир, с одной стороны, а с другой -- позволяющих органам исполнительной власти в рамках действующего законодательства принимать достаточно эффективные управленческие решения.

Таким образом, эффективность законодательной деятельности не может измеряться традиционной формулой (максимальный результат при минимуме затрат: временных, материальных, организационных). Выработка компромиссных решений с неизбежностью предполагает выбор затратных процедур и необходимость строгого соблюдения последних.

Вспомним, что в рамках федерального законодательного процесса нарушение парламентской процедуры рассмотрения и принятия закона является основанием для возвращения Президентом закона в палаты Федерального Собрания и нового рассмотрения последними этого закона с того этапа, на котором и произошло процессуальное нарушение. Интересно в рассматриваемом плане постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании ст. 102 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ от 12 апреля 1995 г. Разъясняя используемые в российской Конституции понятия «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации», Конституционный Суд пришел к выводу о том, что данные понятия означают конституционно установленное число депутатов Государственной Думы (450) и членов Совета Федерации (178). Исходя из этой позиции, Суд оценил как неконституционную практику определения палатами общего числа своих депутатов (членов) как числа фактически избранных депутатов (членов), за исключением тех, чьи полномочия на момент конкретного голосования прекращены в установленном порядке2 По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П // Собрание законодательства РФ. - 1995. - 17.04. - № 16 .

На чем основывается позиция Конституционного Суда, заставляющая палаты парламента при голосовании считать не только фактически избранных депутатов, но и не занятые депутатские места? Ведь такое толкование Конституции порождает в парламенте проблемы с кворумом, затрудняет оперативное принятие законов. По мнению Суда, иной подход привел бы к тому, что, например, Государственная Дума принимала бы федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения даже при фактической утрате представительного характера вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Акты парламента, как указал Суд, должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.

Быстрое принятие законов при минимальных ресурсных затратах является парламентской сверхзадачей, решение которой желательно, но не обязательно, достижение которой в любом случае не предполагает упрощения нормативно установленной законодательной процедуры. Оперативное принятие решений, позволяющих достичь максимального результата при минимальных затратах, является обязательным критерием эффективности деятельности не представительных, а исполнительных органов государственной власти.

Принятие закона состоит из нескольких следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком. Нарушение конституционного прохождения законопроекта хотя бы на одной из этапов лишает принятый акт законной силы Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е, перераб. и доп. / под ред. М.Н. Марченко. Том 2. - М: ИКД Зерцало-М, 2001. - с. 179 . Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

С общепринятой точки зрения Конституция РФ содержит недостаточно ясное понимание термина «принятие» закона. Она указывает, что законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105), создавая тем самым впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума фактически утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве (хотя и называется принятым) передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет законопроект, и только после того, как Президент РФ подпишет принятый обеими палатами законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятии «принятый федеральный закон», содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П // Собрание законодательства РФ. - 1996. - 29.04. - N 18.

Законодательный процесс делится на несколько стадий. Разделение его на стадии требует предварительного решения вопроса о критериях названного разделения. Таковыми, на наш взгляд, являются три основных критерия. Первый -- выделение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без достижения которых невозможен и конечный результат -- введение в действие нового закона или отказ от его принятия. Второй -- переход законопроекта (закона) от одних участников процесса к другим и (или) изменение режима работы с законопроектом (законом). Третий -- оформление перехода законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому и (или) изменения режима работы с законопроектом (законом) соответствующими процессуальными решениями.

Исходя из данных критериев, в федеральном законодательном процессе можно выделить следующие стадии: 1) законодательную инициативу; 2) принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; 3) предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; 4) пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой; 5) направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; 6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; 7) предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; 8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации; 9) направление принятого и одобренного закона Президенту; 10) рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); 11) обнародование (опубликование) закона; 12) вступление закона в силу.

Глава 2. Основные стадии законодательного процесса

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих стадий:

1. основные (обязательные) стадии:

* законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;

* рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;

* рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;

* подписание и обнародование законов Президентом РФ;

2. дополнительные (необязательные) стадии:

* рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

* повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

* повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;

* повторное рассмотрение Советом Федерации законом, отклоненных Президентом РФ.

Как видно из написанного, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же самое -- в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для принятия в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение. Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязанность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодательной инициативой.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд ГФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Всего почти 700 субъектов этого права.

Законопроекты, согласно Конституции РФ, вносятся только в Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы начинать рассмотрение любого законопроекта, что исключает аналогичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации, включенный в круг субъектов законодательной инициативы, может реализовать это свое право только путем внесения законопроекта в Государственную Думу. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законопроектов о внесении изменений в действующие законы либо признании этих законов утратившими силу.

Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе пояснительной записки с изложением концепции законопроекта, текста законопроекта, перечня актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта, финансово-экономического обоснования, заключения Правительства. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступления закона в силу, об отмене и приостановлении ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона. Законопроекты, внесенные в Государственную Думу, подлежат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Зарегистрированный законопроект направляется Председателем Государственной Думы в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям Регламента. Если все требования соблюдены, Совет Думы назначает один из комитетов ответственным по законопроекту, включает законопроект в примерную программу своей деятельности на текущую или очередную сессию, направляет законопроект в комитеты, комиссии, депутатские объединения. Президенту РФ, Правительству РФ, в Совет Федерации и в высшие суды (по вопросам их ведения) для подготовки отзывов, предложений и замечаний. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комитетом. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Для работы над законопроектами комитеты создают рабочие группы. В состав этих групп могут включаться депутаты, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ для подготовки отзывовТолстой, Ю.К. Проблемы разграничений полномочий Российской Федерации и её субъектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. - 2005. - № 12.- с. 66. Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы происходит открыто. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если иной порядок не предусмотрен законодательством или Регламентом. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных его положений Конституции РФ, актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских объединений, полномочного представителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участил в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума устанавливает сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Таблицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Правительству РФ.

В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого обоснования, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов законопроект возвращается на доработку в ответствен им и комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроект, втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Только в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный проект закона передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением.

В случаях если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней данный федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газ. - 1993. - 25.12. - N 237 - Ст. 105. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.

Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона а Совете Федерации (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по следующим вопросам:

1) федерального бюджета;

2) федеральных налогов и сборов;

3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

4) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

5) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;

6) войны и мира.

Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Комитет может рекомендовать Совету Федерации одобрить закон или отклонить его.

Рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом. Затем палата большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.

Подписание и обнародование законов Президентом РФ.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению и Совете Федерации, не был рассмотрен в течение 14-дненого срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении закона оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительном комиссии. Постановление Совета Федерации об отклонении закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу Протасов, В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. - с. 246 .

Глава 3. Дополнительные стадии законодательного процесса и его завершение

Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, в Российской Федерации законодательный процесс состоит из основных (обязательных) и дополнительных (необязательных) стадий. Ко второй группе относятся:

* рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

* повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

* повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;

* повторное рассмотрение Советом Федерации законом, отклоненных Президентом РФ.

На практике в законодательном процессе имеют место разногласия между отдельными его участниками, что осложняет ход законодательного процесса. К числу названных разногласий следует отнести отклонение закона Советом Федерации, отклонение или возвращение закона Президентом. Разрешение упомянутых разногласий требует введения в законодательный процесс дополнительных действий и процедур.

Рассмотрение законов в согласительной комиссии.

Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, создается согласительная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Она образуется на паритетных началах из представителей двух палат. Члены согласительной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избираются палатами и образуют их депутации в комиссии.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие, проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссии приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, вопрос передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе изменить предложения по редакции отдельных положении закона, изменить состав депутации в согласительной комиссии, отказаться от участия в работе согласительной комиссии

Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации.

В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона этот комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить одно из следующих решений:

* снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;

* создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Советом Федерации закону;

* принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Если Государственная Дума не приняла предложения согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ.

Согласно Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. Закон, отклоненный Президентом РФ, направляется Советом Государственной Думы им заключение ответственного комитета Государственной Думы или специально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить закон в редакции, предложенной Президентом РФ, согласиться с предложением Президента РФ об отклонении данного закона, создать специальную комиссию для выработки согласованного текста или одобрить и пеон в ранее принятой редакции.

После одобрения Государственной Думой отдельных предложений Президента РФ комитету или комиссии, готовившим заключение, поручается подготовить текст закона с включением в него одобренных Думой согласованных предложений Президента РФ; такой текст представляется Государственной Думе для одобрения в целом; закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный в ранее принятой Думой редакции федеральный закон в течении пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Если же предложение об одобрении закона в ранее принятой редакции не набрало необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Повторов рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый. Если же этот закон одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе не открывать обсуждение и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции без обсуждения или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, закон считается отклоненным палатой. Постановление Совета Федерации об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение 5 дней направляется Президенту РФ, который согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ обязан его подписать и обнародовать. При отклонении указанного закона соответствующее постановление в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

Завершение законодательного процесса.

Рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление исполнительной власти с принятым и одобренным законом, а также учет ее позиции в законодательном процессе. Последнее важно, поскольку именно на исполнительную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения реализации закона и ей, следовательно, не безразлично содержание принимаемых законов. Данная стадия завершается направлением скрепленного подписью Президента закона для его официального опубликования или направлением отклоняемого (возвращаемого) Президентом закона в палаты Федерального собрания с соответствующим письмом.

Опубликование (обнародование) закона входит в компетенцию Президента и осуществляется средствами массовой информации, отвечающими за официальное опубликование федеральных законов. Последние официально публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства РФ». Официальным изданием является и «Парламентская газета». Цель данной стадии заключается в оперативном и точном доведении принятого закона до неограниченного круга лиц (до всех, кому адресованы или могут быть адресованы его положения). Факт официальной публикации закона завершает указанную стадию.

Вступление закона в действие -- завершающая точка законодательного процесса, свидетельствующая о реальном включении созданного закона в законодательную систему страны Кузякин, Д.А. Федеральные законы: проблемы вступления в силу // Журнал российского права. - 2005. - № 10. - с. 141. Действие закона -- потенциальная возможность или необходимость субъектов права, кому адресован закон, реализовать его содержание (права, обязанности, полномочия, ответственность). Принято говорить о действии закона в пространстве, во времени и по кругу лиц.

Президент РФ в законодательном процессе.

Согласно Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право превращает акты органа законодательной власти в акты государственной власти. Только после того как глава государства обнародует принятый федеральный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязывающую исполнять его.

В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. «д» ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в каждой палате. Право вето -- действенное оружие в руках Президента РФ, он им довольно часто пользуется.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в законодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осуществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 4 марта 1998 г.). В Положении определяются конкретные действия полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопросов, связанных с законодательной инициативой, отклонением законов, дачей заключений по законопроектам и т. д.

В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания встречались случаи возвращения Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнозначна применению вето, а, следовательно, не требует для преодоления при повторном рассмотрении большинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка принятия законов (неидентичность текстов и закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конституции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвращение Президентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено О некоторых Федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20.03.1996 N 172-II ГД // Российская газ. - 1996. - 03.04. - N 63 - ст. 1. В других случаях Дума обращала внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного срока. Данные разногласия были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении принятого федерального закона Президентом РФ Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий. Споры между субъектами законодательного. процесса в связи с порядком принятия федерального закона и случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

Порядок обнародования законов.

Порядок обнародования и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редакции от 22 октября 1999 г.). На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания": Федеральный закон от 22.10.1999 N 185-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -1999. - 25.10. - N 43. .

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». При этом законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования Председателем соответствующей палаты или его заместителем. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Закон устанавливает порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

Заключение

В настоящей работе были рассмотрены вопросы, связанные с законодательным процессом в России и его стадиями. В главе 1 автором были изложены понятия законодательного процесса и его стадий. Исходя из указанных определений, можно дать следующее краткое понятие законодательного процесса. Законодательный процесс, по мнению автора, представляет собой формализованную и регламентированную совокупность действий уполномоченных органов и должностных лиц по созданию, принятию, утверждению и обнародованию законов. Процедура принятия иных нормативных правовых актов, не являющихся законами, т.е. нормативными правовыми актами, обладающими высшей юридической силой, называется, по нашему мнению, правотворчеством в узком смысле этого слова. Эти понятия следует разграничивать.

Автор работы детально исследовал процедуру законотворчества.

Что касается стадий законодательного процесса, то следует выделять обязательные и дополнительные стадии. Основные стадии должен пройти каждый законопроект, начиная с момента выдвижения законодательной инициативы в комитетах или комиссиях Государственной Думы ФС РФ, занимающимися различными сферами общественной жизни и непосредственной материализации законопроекта (его написание). Далее наступает стадия принятия законопроекта в Думе, состоящая из его изложения субъектом (субъектами) законодательной инициативы (авторами), обсуждения его депутатами в нескольких чтениях и голосования.

При отклонении законопроекта в Государственной Думе - он направляется в профильную комиссию (комитет) для доработки, при успешном исполнении которой процедура может повториться. При положительном голосовании (принятии законопроекта) в Государственной Думе - проект закона направляется в Совет Федерации ФС РФ, где он утверждается членами от различных субъектов Российской Федерации, обеспечивая тем самым прямую реализацию принципа федерализма как структурного элемента правового государства.

Принятый Советом Федерации федеральный закон в соответствии с п. 1 ст. 107 Конституции РФ в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Свою функцию Президент обязан исполнить в 14-дневный срок. Федеральный закон публикуется в официальных федеральных периодических печатных изданиях и вступает в законную силу по истечении 10 дней после дня их опубликования. Иной порядок, конечно же, может быть регламентирован в тексте самого закона или сопровождающего его закона (закона о вступлении в силу основного ФЗ).

Это общая схема законодательного процесса.

Необходимость рассмотрения второй группы стадий предопределена возникающими в процессе законотворчества разногласиями между отдельными его участниками, что однозначно осложняет ход законодательного процесса.

Примерами таких отклонений от общей схемы могут служить: рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий, повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации, повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ и повторное рассмотрение Советом Федерации законом, отклоненных Президентом РФ.

Каждая из таких стадий имеет свою регламентацию, а их наличие говорит о функционировании системы контроля за правильностью принятия законов и отбрасыванию тех законопроектов, которые по тем или иным причинам не имеют права на существование. Так, могут быть отклонены законопроекты, требующие сверхфинансирования, законопроекты, не являющиеся актуальными на текущий период времени и т.п., а законопроекты, в тексте которых были допущены неточности или просчеты, надлежащим образом корректируются и дополняются.

Существование абсолютно эффективной системы законодательного процесса позволило бы добиться настолько совершенных регуляторов общественных отношений, что воплотило бы в жизнь принцип идеальных законности и правопорядка. Указанные правовые регуляторы формировали бы общественное правосознание и правомерное поведение так, способствуя сплочению гражданского общества и процветанию правового государства.

Список литературы

1. Нормативно-правовые акты:

1.1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газ. - 1993. - 25.12. - N 237

1.2. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федеральный закон от 14. 06. 1994 г. N 5-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. -20.06. - N 8. - Ст. 801

1.3. О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания": Федеральный закон от 22.10.1999 N 185-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -1999. - 25.10. - N 43. - ст. 5124

1.4. О внесении изменений и дополнений в положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 г. № 549: Указ Президента РФ от 04.03.1998 N 237 // Российская газ. - 1998. - 10.03. - N 46

1.5. О некоторых Федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20.03.1996 N 172-II ГД // Российская газ. - 1996. - 03.04. - N 63

2. Книги:

2.1. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 5-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2006. - 784 с.

2.2. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е, перераб. и доп. / под ред. М.Н. Марченко. Том 2. - М: ИКД Зерцало-М, 2001. - 478 с.

2.3. Протасов, В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. - 346 с.

3. Научные статьи:

3.1. Кузякин, Д.А. Федеральные законы: проблемы вступления в силу // Журнал российского права. - 2005. - № 10. - С. 141-145.

3.2. Толстой, Ю.К. Проблемы разграничений полномочий Российской Федерации и её субъектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. - 2005. - № 12. - С. 66-69.

4. Судебная практика:

4.1. По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П // Собрание законодательства РФ. - 1995. - 17.04. - № 16. - Ст. 1451