Система муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Предмет и объект теории муниципального управления

Предмет теории муниципального управления - управленческие отношения и способы управленческой деятельности, их закономерности, как особого вида взаимодействий и связей между людьми - субъектами этой деятельности, осуществляющими процесс муниципального управления.

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 1990-х гг. вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в силу чего муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления. Объектом муниципального управления является муниципальное образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступает население муниципального образования - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муниципального управления - регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

2. Понятие «муниципальное управление». Сущность и задачи муниципального управления

Понятие «муниципальный менеджмент» не может быть тождественным «муниципальному управлению», так как значение последнего значительно шире в виду существенных различий, как в субъектах и объектах управления, так и в целях самого управления. Если объектом менеджмента является конкретное предприятие, а целью - получение прибыли, то объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Сущность муниципального управления заключается в воздействии органов местного самоуправления на социально-экономические процессы в муниципальном образовании для удовлетворения общественных интересов и потребностей населения тер. сообщества и повышения качества жизни. При этом главной целью местных органов власти является не только координация деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, но и, с помощью управленческих решений, создание благоприятных условий, в которых она протекает.

Основными задачами муниципального управления, являются:

создание эффективной системы местного управления с учетом специфики конкретного муниципального образования;

разработка и принятие Устава муниципального образования, и контроль за его соблюдением;

организация управления местным хозяйством как совокупности предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности;

налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и населением, органами государственной власти, частным капиталом;

координация деятельности всех хозяйствующих субъектов и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;

организация управления муниципальной собственностью и финансами;

разработка долговременных прогнозов и планирование комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории;

образование единого экономического, социального, культурного и информационного пространства на территории муниципального образования;

обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;

3. Управляющее воздействие. Субъект и объект муниципального управления

Субъектом в муниципальном управлении являются население муниципального образования и органы местного самоуправления, которые состоят из представительной и исполнительной ветвей местной власти.

В качестве субъектов управления на уровне муниципальных образований необходимо также рассматривать органы государственной власти, хозяйствующие субъекты (предприятия, организации), население (индивиды и сообщества). Действительно, каждый из них, исходя из своих задач и целей, может оказывать влияние на функционирование и развитие муниципального образования. Однако полноправным и единственным субъектом муниципального управления выступает население муниципального образования, а также органы местного самоуправления, поскольку только они наделены соответствующими полномочиями по решению местных вопросов и только на них возложена ответственность за реализацию этих полномочий.

Объектом муниципального управления является само муниципальное образование и социально - экономические процессы, происходящие на его территории. Основным звеном этого процесса является инфраструктура муниципального образование, как комплекс условий, обеспечивающих оптимальное развитие основных сфер муниципального хозяйства, удовлетворяющего потребности всего населения. Муниципальная инфраструктура представляет собой совокупность материальных, социальных и индивидуальных ресурсов, имеющихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, позволяющих при целесообразном их использовании обеспечить необходимый уровень жизни населения. В этом смысле муниципальная инфраструктура составляет единое пространство, в котором каждое звено существует, не изолировано, а тесно связано между собой. Отсюда задача субъекта управления заключается в эффективном использовании имеющегося потенциала для сохранения и улучшения существующей инфраструктуры муниципального образования.

4. Принципы муниципального управления

Принципы муниципального управления - это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия принятия решений; они относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называется общими или основными принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления. Все подсистемы муниципального управления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами. Все частные принципы формулируются в виде правил или требований. Например, к муниципальным служащим.

Принципы муниципального управления нашли свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие как всей системе местного самоуправления, так и - муниципальному управлению.

Исходя из специфики муниципального управления, ее общие принципы можно сформулировать следующим образом:

1) самостоятельность решения вопросов местного значения;

2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;

4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

8) гласность деятельности органов местного самоуправления;

9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;

10) государственная гарантия муниципального управления.

5. Основные функции муниципального управления

Функция является одним из основных компонентов, составляющих содержание процесса управления.

В наиболее общей форме функция управления определяется как вид деятельности, с помощью которой субъект управления оказывает воздействие на управляемый объект.

Под термином «функции муниципального управления» следует понимать определенные виды властных, организующих воздействий органов местного самоуправления, направленные на регулирование социально-экономических процессов в муниципальном образовании.

Планирование: 1. Разработка долгосрочных и среднесрочных планов социально-экономического развития муниципального образования. 2. Разработка муниципальных целевых программ развития по отдельным направлениям. 3. Утверждение годового и квартального плана работы органов местного самоуправления. 4. Общее руководство реализацией планов и программ.

Организация: 1. Выбор оптимальной модели местного самоуправления. 2. Определение уровней в системе муниципального управления, распределение и закрепление полномочий между ними. 3. Определение оптимальной структуры управления местной администрацией. 4. Организация взаимодействия функциональных и территориальных подразделений местной администрации. 5. Организация муниципальной службы в органах местного самоуправления.

Мотивация: 1. Реализация творческого потенциала работника. 2. Удовлетворенность трудом. 3. Стимулирование труда муниципального служащего.

Координирование: 1. Организация совещаний по эффективному взаимодействию подразделений местной администрации. 2. Организация совещаний по вопросам социально-экономического развития муниципального образования с привлечением руководителей предприятий и организаций, представителей органов государственной власти.

Контроль: 1. Контроль за выполнением планов и программ социально-экономического развития. 2. Контроль за выполнением годовых и квартальных планов работы местной администрации. 3. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. 4. Контроль за расходованием бюджетных средств. 5. Контроль за обращениями граждан в органы муниципального управления.

Согласно системному подходу к управлению, объект необходимо переводить в заданное состояние в целом и одновременно каждую его подсистему.

Отсюда вытекает необходимость в двух видах функций, которые называются общие и частные. Посредством реализации общих функций осуществляется управление объектом в целом, а с помощью частной функции выполняется управление каждой подсистемой объекта управления. К общим функциям муниципального управления относятся:

1. Прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования и контроль выполнения планов и программ. Эта функция реализуется экономическим органом муниципалитета.

2. Организация деятельности органа муниципального управления. Реализуется руководителем органа управления и их аппаратом.

3. Контроль исполнения распорядительных документов.

4. Регулирование деятельности муниципального хозяйства.

5. Координация участия предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования.

6. Контроль цен и тарифов.

Кроме общих функций муниципального управления нужно рассматривать частные функции, посредством которых осуществляется управление отраслями муниципальной экономики.

В качестве частных функций муниципального управления рассматриваются управление здравоохранением, образованием, социальной защитой населения и другими.

Общие и частные функции муниципального управления реализуются соответствующими органами местного самоуправления. Кроме того, эти органы управления выполняют также вспомогательные функции, направленные на организационное, информационное, правовое, финансовое обеспечение деятельности органа управления.

6. Административно-организационные методы управления

Административные методы управления осуществляются в виде прямого административного воздействия на объекты управления в различной категоричной форме: постановления, распоряжения, приказы, указания.

Постановления являются правовыми актами, определяющие общие правила, нормы деятельности, поведения, рассчитанные на неоднократное применение, которые подразделяются на нормативные и ненормативные правовые документы.

Распоряжения являются правовыми актами управления, издаваемыми должностными лицами в пределах их компетенции для решения оперативных вопросов.

Постановления принимаются главой муниципального образования, главой местной администрации в пределах своих полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования по вопросам местного значения, а также вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, преданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Распоряжения издаются руководителем представительного органа местного самоуправления, главой местной администрации, заместителями главы местной администрации для достижения поставленных целей управления и направлена на обеспечение слаженной работы органов мастного самоуправления, решения отдельных оперативных вопросов.

Руководители органов муниципального управления отраслевой компетенции, осуществляющие управление на основе единоначалия, издают приказы для решения основных оперативных задач, стоящих перед этим органом.

Приказ является наиболее категоричной формой распорядительного воздействия и обязывает подчиненных точно исполнять принятые решения в установленные сроки. Невыполнение приказа влечет за собой соответствующие санкции со стороны руководства.

Руководители органов муниципального управления и их структурных подразделений имеют право давать указания подчиненным им работникам в пределах их компетенции.

Указания являются локальным видом распорядительно воздействия в целях оперативного регулирования управленческих процессов и направлены на ограниченное число сотрудников аппарата управления.

Организационные методы управления представляют собой совокупность организационных воздействий субъекта управления на управляемый объект, а также на объект управления, то есть на самого себя.

Организационное регламентирование осуществляется в виде нормативных документов, устанавливающих четкий порядок в организации деятельности, как объекта, так и субъекта управления.

Организационное регламентирование выражается в использовании в деятельности органов муниципального управления различных нормативных документов, устанавливающих: компетенцию органов управления (уставы, положения об администрации, структурных подразделениях, постоянных комиссиях представительных органов), управленческие решения (схемы организационных структур органов управления и их структурных подразделений, должностные инструкции работников), порядок деятельности органов управления (регламент работы, правила внутреннего распорядка).

Организационное нормирование как метод воздействия на объект управления заключается в разработке норм жилой площади на одного человека при получении жилья из муниципальных фондов, расхода питьевой воды в промышленных целях и т.п.

Организационное нормирование выражается в применении в деятельности органов муниципального управления различного рода норм и нормативов: численности аппарата органов управления; управляемости, определяющие количественные пределы работников, которые могут находиться в непосредственном подчинении руководителя; затрат труда на выполнение управленческих работ и т.п.

К организационно - методическому инструктированию относятся инструкции по выполнению функций органов государственного и муниципального управления: по контролю исполнения документов, организации работы по обращению граждан, делопроизводству и т.п. а также методические рекомендации по поиску оптимальных управленческих решений, подготовке распорядительных документов, взаимодействию органов управления с предприятиями и организациями и др.

В эту же группу методов организационного воздействия входит инструктаж руководителями работников органов управления по выполнению определенных управленческих работ, заключающейся в постановке задачи, информировании об условиях выполнения работы, предполагаемыми трудностями ее выполнения, возможными ошибками в работе и т.п. Целью инструктирования является оказание методической и информационной помощи работнику руководителем задания для обеспечения эффективного выполнения, им порученного

7. Социально-психологические методы муниципального управления

Социально-психологические методы управления - это способы и приемы воздействия на социальные интересы населения муниципального образования, а следовательно, и на социальные интересы работников, занятых в сфере муниципального управления. Действие этих методов основано на научных знаниях о поведении человека в организациях различного масштаба и типа.

К числу особенностей применения социально-психологических методов в сфере муниципального управления следует отнести то, что они используются не только в отношении отдельной организации (органа муниципального управления или муниципального предприятия), но и в отношении отдельных социальных групп населения, проживающих на территории муниципального образования.

Использование социально-психологических методов направлено на создание такой организационной культуры объекта управления, которая бы в максимальной степени ориентировала поведение работников на достижение общеорганизационных целей.

К социальным методам управления относятся: убеждение, социальное нормирование, социальное регулирование, моральное стимулирование, широкое информирование населения о состоянии и перспективах развития муниципального образования, а также методы управления социально-массовыми процессами, методы управления группами, методы управления индивидуально-личностным поведением.

В практической деятельности органов муниципального управления используются различные виды убеждения: выступления руководителей органов управления в средствах массовой информации, проведение личных встреч руководителей с населением, организация «горячих линий» и т.д.

К методам убеждения относится работа органов местного самоуправления по разъяснению нормативных правовых актов, затрагивающих большинство населения муниципального образования, проведение семинаров, сходов, собраний граждан.

К методам социального нормирования относят правила внутреннего трудового распорядка, правила пользования общественным пассажирским транспортом, порядок рассмотрения обращений граждан в местную администрацию, уставы общественных организаций и органов территориального общественного самоуправления.

Методы социального регулирования включают трудовые договора, соглашения между органами муниципального управления, профсоюзами и объединениями работодателей, взаимные обязательства между органами муниципальной власти и предпринимателями.

К методам морального стимулирования относятся: направление в адрес руководителей предприятий и организаций благодарственных писем, награждение трудовых коллективов и отдельных работников почетными грамотами.

Широкое и систематическое информирование органами местного самоуправления населения о социально-экономическом положении и перспективах развития муниципального образования, а также регулярное информирование руководителем работников коллектива по вопросам, относящимся к их служебной деятельности, является одним из социальных методов управления.

К методам управления социально-массовыми процессами относятся методы, которые применяются для регулирования процессов миграции населения, движения кадров, массовых сокращений работников на предприятиях и др.

Под психологическими методами управления понимают способы, приемы управленческого воздействия на коллективы и отдельные личности посредством создания оптимального социально-психологического климата с целью повышения их трудовой и творческой активности.

Главной особенностью этих методов является то, что они направлены на внутренний мир работника, его личность, интеллект, чувства, поведение и позволяют сосредоточить внутренний потенциал сотрудника на решении конкретных задач.

В качестве психологических методов управления используются методы комплектования малых групп и коллективов, методы гуманизации труда, методы психологического побуждения, методы профессионального отбора.

С помощью методов комплектования малых групп и коллективов определяется оптимальное количественное и качественное соотношение между работниками в малых группах, возникающие симпатии и антипатии внутри группы и психологическая зависимость работников в группе.

Методы гуманизации труда включают использование психологического воздействия цвета, музыки, исключение монотонности труда, расширение творческих процессов и т.д.

Методы психологического побуждения направлены на формирование мотивов труда, например, в виде способа повышения авторитета работника как специалиста и личности.

К методам профессионального отбора муниципальных служащих с целью оценки деловых, профессиональных и личностных качеств кандидатов можно отнести индивидуальное собеседование, анкетирование, написание рефератов и тестирование.

8. Экономические методы муниципального управления

Экономические методы управления - это комплекс способов и приемов воздействия на экономические интересы организаций, работников или групп, основанных на использовании экономических законов. Воздействие экономических методов в муниципальном управлении реализуется через систему экономического стимулирования, а также через использование таких экономических инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за природные ресурсы и т.д. К экономическим методом в управлении относят: планирование, хозрасчет, ценовую, налоговую, бюджетную, инвестиционную политику и муниципальный заказ.

Планирование социально - экономического развития - процесс разработки органами местного самоуправления системы плановых документов, направленных на комплексное развитие территории муниципального образования и определение путей и средств их достижения.

Под хозяйственным расчетом понимается соизмерение затрат на производство продукции или услуг с полученными от их реализации доходами. Основными элементами хозяйственного расчета являются: хозяйственная самостоятельность, самоокупаемость, самофинансирование, экономические нормативы, материальная заинтересованность работников в результатах труда.

Ценовая политика представляет собой систему определенных единых принципов и приоритетов, лежащих в основе деятельности органов местного самоуправления в сфере регулирования цен и тарифов, отнесенных к их компетенции. В соответствии с Федеральным законом РФ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» орган местного самоуправления устанавливает тарифы на продукцию (услуги), предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. С целью реализации мероприятий по проведению единой ценовой политики, направленной на установление обоснованных тарифов и улучшение качества предоставляемых потребителю муниципальных услуг, регулирование цен может осуществляться путем установления: фиксированных цен, предельных цен и надбавок, предельного уровня рентабельности, общих принципов формирования тарифов (цен).

Для отдельных категорий граждан могут устанавливаться льготные тарифы по оплате муниципальных услуг (ритуальные, банно-прачечные и др.) с подлежащей доплатой разницы из местного бюджета.

Приоритетным направлением в деятельности органов местного самоуправления в области цен и тарифов является: установление контроля за ценами (тарифами), предоставляемыми предприятиями и организациями, занимающими монопольное положение на рынке; стимулирование снижения затрат на производство и поставку услуг; прозрачность расчета тарифов; стабильность тарифов; установление дифференцированных тарифов для оплаты жилищных и некоторых коммунальных услуг.

Бюджетная политика - это деятельность муниципальных органов управления, направленная на решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Проводимая бюджетная политика должна способствовать повышению благосостояния населения, обеспечению устойчивого развития муниципальной экономики, формированию благоприятного предпринимательского климата, инвестиционной привлекательности территории муниципального образования, обеспечению социальной стабильности.

Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления в реализации бюджетной политики являются: увеличение доходной части бюджета, оптимизация бюджетных расходов, внедрение современных методов бюджетного планирования, обеспечение контроля за целевым использованием бюджетных средств, стимулирование муниципальных органов и бюджетных организаций к эффективному использованию бюджетных средств.

Инвестиционная политика означает деятельность органов местного самоуправления по привлечению и эффективному использованию денежных средств, вкладываемых на территории муниципального образования.

В целях привлечения инвестиций на свою территорию органы муниципального управления должны создавать благоприятные условия для инвестиционной деятельности, которые предполагают: проведение исследования инвестиционного потенциала территории муниципального образования и представление его результатов инвесторам; выделение земельных участков для строительства, обеспечение возможности подключения к инженерным и транспортным коммуникациям; установление льгот по уплате местных налогов; защиту интересов инвесторов.

Важным направлением инвестиционной политики органов местного самоуправления является работа по включению инвестиционных проектов, необходимых для жизнеобеспечения муниципального образования в федеральные и региональные инвестиционные программы.

Муниципальный заказ - это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета.

В настоящее время органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения используют следующие способы размещения муниципального заказа: открытый конкурс, закрытый конкурс, мониторинг цен, без конкурса (на основе переговоров).

9. Теоретические концепции муниципального управления и местного самоуправления

Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Они сформировались в основном в XIX в.

Основные теории местного самоуправления

1. Общественная теория - Строгое разграничение государственных и общинных дел

1.1. Хозяйственная теория - Приоритет хозяйственной самостоятельности общины

1.2. Юридическая теория - Приоритет юридической самостоятельности общины

1.3. Политическая теория - Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы

2. Государственная теория - Общинные дела - часть государственных дед переданных для исполнения на места

3. Государственно-общественная теория - Выполнение общиной как местных, так и государственных дел

Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления считаются Р. Гнейст.'Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трём конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую - общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в общине - народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно. Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная теория. По мнению ее сторонников, функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины

на практике не могут быть только хозяйственными. Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются, согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, Назначаемым правительством. В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправ ления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по

выбору местного населения. Самоуправление выражается, прежде всего, в самостоятельности граждан, не поступивших на государственную службу, и потому свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление - чисть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории. Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие.

Большинство современных ученых занимают позицию двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства. Наряду с различием местных и государственных дел следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно и некуда, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для возможности такого принуждения органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.

муниципальный управление административный социальный

10. Местное управление и самоуправление в России в IX-XVI века

Основу общества в IX-X веках составляла местная община. Князь с его дружиной представляли собой привилегированный слой, оторванный от общины. Князь обеспечивал своим старшим дружинникам кормление - право собирать дань с общины, отдавая одну часть князю, а другую оставляя себе. Судебные и военные дела общины решались на собраниях, которые назывались «вервь». В городах, которые являлись административными, религиозными и военными центрами племен, получили распространение собрания - «вече» (от слова «ведать»). Cлово на собрании давалось только взрослому мужчине, обычно обладавшему землей или ремеслом. Рабы, женщины не могли принимать участия в собрании.

В Новгородской земле в XII веке установилась феодальная республика. Город делился на пять районов - «концов». Концы делились на улицы. Высшим органом власти в Новгороде было собрание свободных горожан - владельцев дворов и усадеб в городе - вече. Вече было гласным. Вече обсуждало вопросы внутренней и внешней политики, приглашало князя, заключало с ним договор. На вече избирался посадник, тысяцкий, архиепископ. Посадник вершил управление и суд, контролировал деятельность князя. Тысяцкий возглавлял народное ополчение и вершил суд по торговым делам. Архиепископ не только возглавлял церковь в Новгороде, но также ведал казной республики и ее внешними сношениями. Пять концов были самоуправляющимися, территориально-административными и политическими единицами. В концах собирались кончанские вече, где избирались кончанские старосты. Нижней ступенью Новгородской организации и управления были объединения «уличан», жителей каждой улицы, возглавлявшихся выборными старостами, избиравшихся на уличанских вече.

В 30-е годы XVI века появились губные учреждения. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и приезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или боярских детей губного старосту (голову). Избранный являлся в Москву, где получал утверждение или наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди. Избирался также губной дьяк. Все избираемые лица в совокупности составляли учреждение - губную избу. В 1555 году указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера: от участия в них были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

11. Система приказано-воеводского управления на местах в XVII веке. Становление городского самоуправления в России

В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управ-ления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 - 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.

Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

12. Реформа местного управления и самоуправления при Петре I

Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления - бюрократическая, земская и сословная, переплетаясь друг с другом и нередко утрачивая свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических.

Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистерской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было.

В 1702 г. были отменены избные старосты и дела их переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы, а с 1713 г. - коллегии из губернатора и от 8 до 12 ландратов. В 1716 г. губернии были разделены на доли, и ландраты сделаны начальниками их, вследствие чего местная администрация опять стала единоличною. Для сбора налогов были учреждены земские камериры, комиссары, рентмейстеры. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге - главный магистрат (1721), заведывавшие «не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими, хозяйственными его делами и судом». Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическими органами - губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой. При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Размещено на Allbest.ru