Теория государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

30

2

Содержание

Введение

1. Понятие государственного управления

2. Системность государственного управления

3. Виды и уровни государственного управления

4. Специфика государственного управления

Заключение

Список использованной литературы

государственный управление власть

Введение

Ключевую роль в жизнедеятельности общества играет государство. Оно обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих процессов и явлений в социальной, экономической, политической, духовной и в других сферах общественной жизни. В той или иной степени государственное воздействие затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев, организаций, объединений, общественно-политических движений и каждого гражданина. При этом государство воздействует не только на развитие процессов и явлений, протекающих в обществе, но и на общественные отношения, на проблемы, касающиеся ценностей, мировоззренческих установок, идей, политической самоорганизации сообществ, их жизнеспособности и эффективного функционирования.

На современном этапе своего развития Республика Беларусь переживает достаточно сложный период, связанный с формированием правовых, экономических, социальных основ нашего общества. Республика продвигается по пути укрепления конституционного строя, государственности, развития народовластия, утверждения принципов гражданского общества и главным условием происходящих в стране успешных преобразований является сильная, дееспособная государственная власть.

Исходя из критериев общественного блага, государственная власть может и должна: не допускать нарушения правопорядка в обществе, норм и правил поведения на рынке, определять общие условия эффективного хозяйствования, темпы экономического роста, предотвращать криминализацию хозяйственной деятельности внутри страны, расслоение общества, стремление развитых стран, крупных иностранных корпораций использовать складывающуюся в республике ситуацию в своих экономических и политических целях, способствовать утверждению цивилизованных отношений между деловым миром, обществом и властными структурами. С сильной, дееспособной государственной властью народ Республики Беларусь связывает свои надежды на защиту жизни, здоровья, свободы, достоинства.

Между тем человечество вступило в новое, третье тысячелетие, в котором любые решаемые проблемы не могут быть претворены в жизнь без управления, помимо управления, вопреки управлению. Это проблемы по своему характеру комплексные, системно организованные, масштабные, «подъемные» только объединенными, скоординированными усилиями миллионов людей.

Сегодня можно отметить определенную консолидацию позиций самых разных общественных и политических сил страны в отношении необходимости формирования эффективной системы государственного управления.

Государственное управление социальный феномен политически организованной цивилизации. В новейшее время, на протяжении всего XX столетия, оно неразрывно связано с эволюцией индустриального общества, является продуктом развития рыночной экономики, требующей соответствующего регулирования со стороны государства. Именно на пороге XIXXX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления в условиях политической социализации, обозначилось качественное усложнение этих задач, проявилось технократическое превосходство бюрократической организации над другими формами управления. Переосмысление парадигмы государственного управления на рубеже третьего тысячелетия вызвано глобальными социальными реформами, произошедшими повсеместно в самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Среди работ, непосредственно посвященных государственному управлению, выделяются работы следующих авторов: Радченко А.И., Зеркина Д.Л., Игнатова В.Т., Глазуновой Н.И., Н.Б. Антонова, Л.М. Захарова и др.

Разумеется, издано и много других работ в различных жанрах: в коллективных монографиях, сборниках статей, журналах, материалах конференций и т.д.

Тема курсовой работы -- Специфика государственного управления.

Цель работы -- изучить специфику государственного управления.

В соответствии с целью выделим следующие задачи:

1. Дать понятие государственному управлению.

2. Рассмотреть свойство системности государственного управления.

3. Описать виды и уровни государственного управления.

4. Изучить специфику государственного управления.

5. Сделать выводы.

1. понятие государственного управления

В правовой литературе сложились различные юридические трактовки и определения государственного управления.

В широком смысловом значении государственное управление рассматривается авторами как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода исследователь В.Г. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу [2, с. 38].

Аналогичное определение дает Н.И. Глазунова. Автор рассматривает государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей [5, с. 13].

О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти [13, с. 13].

В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельности исполнительной власти.

Так, профессор А.И. Радченко предлагает свое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти [12, с. 22].

По убеждению Б.Н. Курашвили государственное управление это деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами [10, с. 99].

Профессор В.М. Манохин сводит государственное управление к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов.

И.А. Василенко характеризует государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата [3, с.25].

Мы разделяем позицию авторов Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова, рассматривающих государственное управление как сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества [8, с. 49]. В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению -- сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также -- объект управляющего воздействия.

Субъект управления -- государственные институты - организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм.

Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие. Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления.

Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе, выполнением «общих дел», преодолением возникающих конфликтов, решением проблем социального неравенства и т.д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и соблюдение гарантий, основных социальных прав, поддержание общественного порядка [1, с. 14].

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры, управляемых государством общественных процессов, с другой от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков, исходя из ориентаций, данных публичной властью. Четкость выражения целей с учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих административных учреждений, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принципа социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Тем самым выполняется известная совокупность действий, приводящих к определенной динамике управленческих результатов. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан прежде всего с формированием и осуществлением необходимых государственных программ. Например, министерство финансов выделяет деньги на трансферты регионам или на конкретные государственные программы согласно утвержденному парламентом бюджету. Или правительство провозгласило политику приватизации и чиновники министерства государственного имущества, и его территориальные органы проводят аукционы по продаже государственной собственности [3, с. 56].

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения - общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Следует отметить, что масштабы государственного управления имеют определенные границы, которые определяются характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства [6, с. 18].

В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности, согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает специфику именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей. Возможности государственного управления определяются:

волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждение в рамках закона и принятия, обязательных для всего общества решений.

По сути, процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных процессов, событий и явлений. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых государственных программ;

уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);

располагаемыми ресурсами. Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических [1, с. 16].

При недостаточности ресурсов или игнорировании их наличия государственное управление не обеспечит целевое решение поставленных целей и задач.

При этом принципиально важным является качество распоряжения ресурсами, что представляет собой наиболее надежный показатель учета общенациональных интересов в процессе государственного управления.

Итак, государственное управление - это целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.

2. Системность государственного управления

Современное общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в направленном поддержании функционирования работоспособности, т.е. в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как власть и как субъект управления и служит единственным способом рациональной организации жизнедеятельности в масштабе всей страны.

В демократическом, правовом государстве, в котором мы живем, главным субъектом государственного управления является народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления. Индивид или группа людей, представляющих тот или иной субъект управления, наделяются властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Они воплощают активное, направляющее начало и выступают в качестве генератора идей, целевых установок и их материализации.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления [1, с. 39]:

- выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы;

- является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;

- имеет присущие ему определенные функции;

- обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;

- занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом [4, с. 9].

Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи.

Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.

Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.

Общество, с точки зрения теории управления, рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система. Для конкретизации данного определения следует определиться с сущностью управляемых объектов (т.е. общества).

Часто наряду с процессами и явлениями, протекающими в обществе, объектами государственного управления признавались территория, ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. Поэтому необходимо выделить, какими качествами они обладают.

1. Преимущество в практически осуществляемом управлении находится на стороне субъекта управления.

2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.

3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организующих форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях.

4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Исходя из человеческой сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов:

1. Самоактивность управляемых объектов (систем), то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающей среды; в установлении с ней активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;

2. Целенаправленный характер, ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;

3. Адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам социального бытия;

4. Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;

5. Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких как, самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем самоуправление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

В соответствии с основными сферами общества управляемые объекты (системы) подразделяются на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные.

В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.

Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.

К духовно управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

Система государственного управления, в отличие от социального, частью которого она является, формируется и функционирует целерационально: на основе определенных идей и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.).

По утверждению О.М. Роя в качестве системы государственное управление реализует следующие функции:

1. Институциональную -- через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. Регулятивную -- через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую -- через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Рассматривая систему государственного управления О.М. Рой отмечает следующие принципы ее формирования: принцип разделения властей; принцип комплементарности; принцип субсидиарности; принцип суверенности; принцип демократизма; принцип гомогенности [13, с. 13-17].

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1) система управляющая государство как определяющий субъект управления;

2) система управляемая общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

3) система взаимодействия различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

В упрощенном виде модель системы государственного управления представлена на рис.

Субъектно-объектная зависимость составляет сущностную характеристику государственного управления. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства. От субъекта исходит информация (командная информация), от объекта поступает информация обратной связи (реакция на команду).

Рис. Модель системы государственного управления

Управляющая система в ее институциональном и структурно-функциональном оформлении в свою очередь предстает как совокупность государственных органов и организаций с различной степенью власти и компетенции.

Государственное управление отличает возможность использования всех существующих в обществе разнообразных ресурсов: материальных, интеллектуальных, финансовых, информационных, силовых, демографических и т.д.

Итак, специфику государственного управления обусловливают характер и объем охватываемых этим управлением общественных явлений. В государственном управлении задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей.

Государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает государственному управлению свойство системности. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность [2, с. 62].

3. Виды и уровни государственного управления

В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления совокупность способов и методов управления, которые использует государство [3, с. 110].

Основополагающим в государственном управлении является уяснение роли и места человека и общества как субъектов и объектов управления. Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления. Если преобладают прямые связи управления (командная информация), а механизм обратной связи слабо развит или практически блокирован, можно говорить об авторитарном управлении. Если механизм обратной связи хорошо развит наряду с прямой, можно говорить о демократическом управлении [7, с. 31].

По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и регионов (органов власти национально-территориальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное и координационное управление.

Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда, наряду с центральными едиными органами власти, существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

По критерию использования форм собственности выделяют: федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное и частное (корпоративное) управление.

По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т.д., что позволяет государству проводить соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. К примеру, в экономической сфере республиканские органы исполнительной власти выполняют функции планирования и прогнозирования, управления собственностью, регулирования предпринимательства, налогообложения и т.д. [1, с. 21-22].

В зависимости от масштаба временных рамок, управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей.

Тактическое управление - это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисное, которое вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

Для сохранения конкурентоспособности предприятий иногда вводится доверительное управление, которое предполагает отделение функций владения от функций управления, осуществляется лицами по договору с органами государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих [3, с. 112].

Все виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся главы государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

- обеспечение общественной безопасности;

- решение проблем здравоохранения;

- социальные программы;

- регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);

- обслуживание (школы, парки, библиотеки и т.д.);

- владение и распоряжение государственными предприятиями [1, с. 23].

Итак, в научной литературе государственное управление подразделяется на виды по различным основаниям.

В качестве видов управления называют плановое, территориальное, межотраслевое, стратегическое, программно-целевое и др.

Все виды государственного управления, так же как содержание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции.

4. Специфика государственного управления

Специфика государственного управления проявляется, прежде всего по отношению к двум смежным областям управления: политическому управлению и управлению в сфере бизнеса [3, с. 59].

Рассмотрим, прежде всего, соотношение государственного и политического управления. Можно показать тесную взаимосвязь и вместе с тем отличия государственного управления и политического управления. Последнее отличается нацеленностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего режима и его отдельных структур и руководствуется скорее политическими приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в межгрупповой борьбе за политические позиции, чем рациональным подходом к принимаемым государственным решениям. В политическом управлении цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и могут быстро меняться. Среди используемых средств характерны переговоры, создание коалиций, компромиссы, увещевания вплоть до не очень чистоплотных сделок.

Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что она чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Управление более рациональный процесс, т.е. функционально организованный и целенаправленно решающий определенные задачи. В государственном управлении основную роль играют позитивные знания, направленные на анализ последствий государственной деятельности. В политическом управлении главную роль играют нормативные знания, направленные на выяснение целесообразности государственных действий и их оценочные характеристики. Позитивные знания включают не только анализ последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности государственных органов и их аппарата, который практически осуществляет эти программы. Нормативные знания связаны с оценкой методов управления, государственных институтов, способов разрешения конфликтов, т.е. они конвенциальны, зависят от мнений людей.

Вместе с тем государственное управление имеет много общего с политикой и политическим управлением. Это общее вытекает не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности.

Обычно выделяют три структурных уровня внутри организационной единицы государственного управления: институциональный, административный и технологический.

Институциональный уровень иерархии определяет цели организации и переводит меняющиеся требования окружающей среды в конкретные шаги организационного процесса. Этот уровень является пограничным между государственным управлением и политическим управлением. Значимость институционального уровня государственных учреждений заключается в его способности совместить требования политики и задачи обслуживания населения. Здесь недостаточно понимания общего характера существующей политической системы и утверждений, что все государственные организации подотчетны одному президенту, одному парламенту и т.д., на уровне региона (штата, области) подотчетны одному губернатору, одному законодательному органу и т.д., а на уровне города одному мэру, городскому совету и т.д. Руководители, как политические назначенцы, так и карьерные чиновники, испытывают на себе воздействие разнообразных сил, существующих снаружи и внутри организации, которые нередко противоречат ее основным целям. Как правило, деятельность государственных организаций задевает интересы многих лиц. Это могут быть выборные и административные деятели из других местных органов власти, с других уровней правительства или из заинтересованных групп. Эффективным государственное учреждение становится лишь при умении отвечать конкретным запросам определенных лиц, групп или организаций в непосредственно окружающей его среде, т.е. каждая государственная организация обладает своим собственным пространством политических задач. Таким образом, институциональный уровень это высший уровень государственной организации. На этом уровне определяются задачи и общая политика организации и тем самым он представляет основной канал влияния существующей политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений [3, с. 60-61].

Административный (средний) уровень организации сфера функционального управления (администрирования), где направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты. Администраторы, действующие на этом уровне, с одной стороны, должны точно реагировать на требования институционального уровня и, если необходимо, пересматривать свои полномочия и, с другой стороны, понимать конкретные требования эффективной государственной службы.

Эти требования непосредственно формируются на третьем, низшем или технологическом уровне государственного учреждения. На технологическом уровне государственной организации происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации. На технологическом уровне большая часть деятельности тщательно спланирована и бюрократизирована.

Таким образом, государственная администрация, по крайней мере теоретически, находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне политично и основано на учете разнообразия конфликтующих идей, интересов и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным уровнем и аполитичным, бюрократизированным технологическим уровнем.

Отличия государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса, т.е. от бизнес-управления, можно выявить по шести основаниям: окружению, целям, ресурсам, мотивам, ответственности, процедуре назначения руководителей.

Различие в окружении. Большое влияние на цели и результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства. Кроме того, для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях.

Различия по целям. Для управления в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обобщенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т.д.

Различия по ресурсам. В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы данных органов могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Поэтому государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов, основываясь на политически оправданном компромиссе между экономической эффективностью и социальной справедливостью [3, с. 62].

Различия в побудительных мотивах. В государственном управлении основным финансовым источником выступает государственный бюджет, который распределяется представительными, т.е. политическими, органами. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Предоставление услуг государственным учреждением, характер этих услуг, способ их предоставления не находятся в зависимости от диктата рынка, а определяются на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов.

Различия в ответственности. В бизнес-управлении обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менеджерами решений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные действия могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В государственном управлении ответственность размыта между многими организациями вплоть до президента и парламента. Конституция Республики Беларусь в общих чертах предусматривает политическую ответственность Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Совета Министров [9]. Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с должности Президента в связи с совершением им государственной измены или иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное прекращение полномочий Палаты Представителей, статья 102 - лишение депутатской неприкосновенности, статья 106 - отставку Правительства.

Неэффективность правительственных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чиновника (должностного лица).

Различия в процедуре назначения (выборов) ответственных руководителей. В демократических странах руководители государственных органов выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается. Законность лица, занимающего государственный пост, непосредственно или опосредованно является результатом всенародного выборного процесса.

Существует стандартный способ выделения основных признаков государственного управления на основе задач, клиентуры и территории.

Задачи государственного управления включают удовлетворение конкретных потребностей населения государственными организациями (обслуживание), налаживание взаимоотношений в различных областях жизни, например, принятие правил торговли или приема в вузы (регулирование), поддержание благосостояния населения (социальная помощь), установление стандартов и минимальных ограничений в определенных областях (лицензирование), сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля за исполнением принятых государственных программ (сбор информации), административная интерпретация подготавливаемых решений и законов (экспертиза).

Учет клиентуры означает, что служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения и с особым клиентом (гражданином), с группами клиентов (гражданами физическими лицами и их организациями юридическими лицами) работают соответствующие единицы управления. Создаются организационные единицы, занимающиеся делами инвалидов и ветеранов, иммигрантов, молодежи, женщин, безработных и т.д.

Территориальная организация государственного управления включает центральные и региональные органы управления и взаимосвязи между ними.

Таким образом, государственное управление имеет свою специфику и признаки, выделяющие его среди других видов управленческой деятельности. Вместе с тем налицо его тесные связи с существующей системой политической власти. Государственное управление выступает как механизм, способ, с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению материальных, социальных, культурных потребностей разных групп населения. Это достигается с помощью конкретных действий политического, правового, организационного, финансового и т.п. характера, что включает различные этапы административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений и социальных программ, посредством которых происходит координация и осуществление политики государства. В этом смысле государственное управление представляет конкретно-содержательную часть государственной политики. С другой стороны, государственное управление наряду с отличиями имеет общие черты с менеджментом в частных организациях, в основном касающиеся управленческих технологий и учета интересов клиента. Отсюда вытекает, что от успешного соединения рационального анализа с принятием политических решений в процессе государственного управления зависит уровень использования административных возможностей, а также финансовых, информационных, людских и, наконец, властных ресурсов государства.

Таким образом, государственное управление это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.

Это означает, что государственные органы:

во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние;

во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса;

в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации, как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;

в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части.

Заключение

В заключение можно сделать следующие выводы:

Государственное управление -- это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Природу и специфику государственного управления определяет следующее [1, с. 12-13]:

- во-первых, субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства. Государство как «мозговой центр» дает «импульсы - приказы» государственному управлению;

- во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин -- материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и др. -- добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, других ценностных нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью, являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;

- в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;

- в-четвертых, комплексный характер методов и средств государственного воздействия. Используются не только правовые, политические, экономические методы (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование), но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных государственных органов.

Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них -- большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий [2, с. 62].

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) выделяют различные виды государственного управления совокупность способов и методов управления, которые использует государство.