Административно-правовые формы и методы государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Виды административно-правовых форм и методов государственного управления

Правовые акту управления

Задачи

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Данная работа посвящена теме: Административно-правовые формы и методы государственного управления. Актуальность обусловлена тем, что проблема правового установления процессуального порядка совершения управленческих действий и принятия государственно-властных решений является сегодня в России одной из наиболее насущных.

Однако прежде чем исследовать непосредственно формы и методы государственного управления, целесообразно вернуться к определению государственного управления.

Государственное управление как термин различными авторами используется либо в значении системы, либо в значении вида деятельности (процесса).

Система государственного управления заключается в совокупности целей и принципов воздействия государственных органов на общество (общественную жизнедеятельность). Система этого воздействия объединяет в себе не только совокупность органов государственной власти и государственного управления вместе с их персоналом. Составной частью системы является и совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления (управляющими и управляемыми сторонами правоотношений), необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. п.¹¹ Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть) Административное право Российской Федерации. Учебник. 2006 С.168

Государственное управление как вид деятельности (процесс) заключается в сознательной, целенаправленной деятельности уполномоченного на то органа государственного управления, в процессе которой достигается необходимый ему управленческий результат.

Государственное управление в этом смысле - это вид подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченных на то субъектов (органов государственного управления).

Цели и задачи работы. Цель данной работы состоит в рассмотрении административно-правовых форм и методов государственного управления.

Данная работа содержит: Введение, главы: Виды административно-правовых форм и методов государственного управления. Административно-правовые акты управления. Задача. Заключение. Список используемой литературы

Виды административно-правовых форм и методов государственного управления

Формы - философская категория, которая обозначает внешнее выражение внутреннего содержания. Следовательно, под формами понимается то, в чем непосредственно выражается какой-либо объект, какая-то деятельность. Соответственно, под формами государственного управления следует понимать внешнее выражение государственно-управленческой деятельности уполномоченных на то органов (органов государственного управления).

Однако прежде чем исследовать непосредственно формы государственного управления, целесообразно вернуться к определению государственного управления.

Государственное управление как термин различными авторами используется либо в значении системы, либо в значении вида деятельности (процесса).

Система государственного управления заключается в совокупности целей и принципов воздействия государственных органов на общество (общественную жизнедеятельность). Система этого воздействия объединяет в себе не только совокупность органов государственной власти и государственного управления вместе с их персоналом. Составной частью системы является и совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления (управляющими и управляемыми сторонами правоотношений), необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. п.¹¹ Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть) Административное право Российской Федерации. Учебник. 2006 С.168

Государственное управление как вид деятельности (процесс) заключается в сознательной, целенаправленной деятельности уполномоченного на то органа государственного управления, в процессе которой достигается необходимый ему управленческий результат.

Государственное управление в этом смысле - это вид подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченных на то субъектов (органов государственного управления)²2 Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть) Административное право Российской Федерации. Учебник. 2006 С.169.

Естественно, понятие государственного управления как системы является более широким, чем понятие государственного управления как вида деятельности. Государственное управление как система полностью охватывает государственное управление как вид деятельности, при этом оно включает и так называемую государственную политику.

Иными словами, исследуя англо-американские традиции государственного устройства, некоторые авторы делают вывод о том, что в соответствии с ними категория «государственное управление» (public management) является более широкой по объему. Она включает «государственную, или публичную политику» (public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики и собственно «государственное администрирование» (public administration), направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологию работы управленческого персонала.

Таким образом, государственная, или публичная, политика - это и есть та основная «разница» между государственным управлением как системой и государственным управлением как видом деятельности.

В работах большинства авторов, исследующих проблемы форм государственного управления, дана их классификация именно в широком смысле.

В соответствии с этим подходом ученые-административисты дают различные варианты классификации форм государственного управления без принципиальных разногласий.

Так, большинство административистов выделяют правовые и неправовые формы государственного управления, определив в качестве основного отличительного критерия анализ последствий реализации таких форм.

Формы государственного управления, влекущие юридические последствия, авторы относят к правовым формам государственного управления и соответственно, формы государственного управления, не влекущие юридических последствий, - к формам неправовым.

Различия в дальнейшей классификации правовых и неправовых форм государственного управления не носят принципиального характера.

Правовые формы государственного управления могут непосредственно выражаться:

а) в издании правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера);

б) заключении административных договоров;

в) иных действиях, влекущих юридические последствия.

К иным действиям, влекущим юридические последствия, относят:

– различного рода разрешения на совершение определенных действий, которые управляющая сторона правоотношений дает управляемой;

– государственную регистрацию;

– действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения), и т. д.

Неправовые формы государственного управления подразделяются:

- на организационно-технические действия;

- материально-технические действия.

К организационно-техническим действиям относят такие действия, как разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта, подбор кадров и т. д.

В. А. Юсупов Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 1998. С. 53. выделяет пять форм реализации организационно-технических действий:

– инструктирование нижестоящих органов управления и должностных лиц;

– организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы;

– действия в процессе осуществления управленческих решений;

– организация контроля и проверки исполнения;

– привлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию в осуществлении функций исполнительной власти.

Материально-технические действия носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. На этой основе некоторые авторы не признают их вообще в качестве формы государственного управления. К такого рода действиям они относят работу с информацией, проведение исследований, разработок, подготовку к изданиям и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т. п.

Следует отметить, что наибольшее практическое значение имеют все же исследования форм государственного управления не как системы, а как вида подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченных на то субъектов (органов государственного управления). На этом аспекте проблемы остановимся более подробно.

В предложенном нами определении государственного управления как вида деятельности заложен ее ключевой признак - исполнительно-распорядительный характер этой деятельности²² Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.

Административное право: Учебник для вузов. -- 3-е изд., пересмотр, и доп. -- М.: Норма, 2007 С .361. Значение рассматриваемого признака заключается в том, что государственно-управленческая деятельность всегда направлена, во-первых, на исполнение законов Российской Федерации; во-вторых, их исполнение осуществляется в специфичной форме: путем издания собственного распоряжения, обязательного для исполнения теми субъектами управленческих отношений, которым оно адресовано.

Издание управленческого распоряжения, как уже отмечалось, неизбежно ведет к возникновению юридической обязанности субъекта управленческих отношений, которому оно адресовано, исполнить его. В свою очередь, возникновение юридических последствий совершения управленческих действий является отличительным признаком правовой формы государственного управления.

На это же указывает и тот признак государственно-управленческой деятельности, что ее может реализовать лишь специально уполномоченный субъект (орган государственного управления). Это и означает необходимое наличие соответствующих государственно-властных полномочий у управляющей стороны правоотношения. Наличие же государственно-властных полномочий в юридической литературе принято определять именно по возможности совершать субъектом права юридически значимых действий.

Таким образом, приходим к выводу о том, что государственное управление как вид деятельности может быть реализовано только в правовой форме.

Как уже отмечалось, правовая форма государственного управления выражается в правотворческой деятельности (издание нормативно-правовых актов управления); правоприменительной деятельности (издание индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления регулятивного или правоохранительного характера); заключении административных договоров и иных юридически значимых действий.

Реализация государственного управления путем издания нормативных и индивидуальных правовых актов управления представляется очевидной и каких-либо проблем у административистов не вызывает.

Возможность заключения административных договоров является одной из дискуссионных проблем современного административного права. Некоторые авторы признают их наличие, считая их разновидностью горизонтальных административно-правовых отношений, другие полагают, что административных договоров сегодня в чистом виде нет, а есть лишь договоры с отдельными элементами административных, третьи вообще отрицают их существование. Изучение аргументов сторон дискуссии рассматриваемый нами вопрос не подразумевает. Исследование административных договоров как разновидности правовой формы государственного управления в связи с этим также представляется целесообразным опустить.

Наибольший интерес среди правовых форм реализации государственного управления вызывают иные действия, влекущие юридические последствия.¹¹ Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.

Административное право: Учебник для вузов. -- 3-е изд., пересмотр, и доп. -- М.: Норма, 2007 С .364

Нами выделялись три основные возможности реализации иных действий, влекущих юридические последствия. Рассмотрим их подробнее.

Первым примером подобных действий в юридической литературе называется предоставление управляющей стороной разрешений на совершение каких-либо действий управляемой стороне. Однако исследование такого характера действий наталкивает на мысль о том, что это есть не что иное, как реализация государственного управления управомочивающим (дозволяющим) методом. При этом наделение управляемой стороны таким правом возможно лишь в одной форме - путем издания управляющей стороной соответствующего индивидуального правового акта управления (что, в свою очередь, к иным юридически значимым действиям не относится).

В качестве второго примера выделяют государственную регистрацию. Государственная регистрация представляет собой деятельность государства, направленную на учет регистрируемых объектов и сбор публично-достоверных данных об их правовом, имущественном и организационном положении. Однако достижение указанных целей является внутренним содержанием государственной регистрации. Внешнее же ее проявление может быть выражено в двух возможных вариантах. Либо с момента государственной регистрации у зарегистрировавшегося объекта возникают какие-либо юридические последствия, либо они не возникают. В первом случае это будет не чем иным, как изданием уполномоченным органом государственного управления индивидуального правового акта управления в отношении зарегистрировавшегося объекта. Во втором случае - простым выполнением зарегистрировавшейся стороной своей юридической обязанности.

Третий пример иных юридически значимых действий - действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.). Как следует из самого названия этих действий, они лишь удостоверяют какие-либо юридические факты. Сами юридические факты, безусловно, могут влечь юридические последствия. Но могут ли их влечь действия, лишь их удостоверяющие?

Выдача паспорта создает условия для реализации уже имеющихся у гражданина прав и выполнения уже имеющихся у него обязанностей, установленных нормативно-правовыми актами. Никаких новых изменений в административно-правовом статусе граждан с получением паспорта не возникает. Достаточно отметить, что законодательством предусмотрены возможности реализации прав граждан, выполнения их обязанностей и в случаях утраты паспорта.

В свою очередь, само водительское удостоверение также следует отличать от специального права на управление транспортным средством, предоставленного физическому лицу. Это две разные категории. Водительское удостоверение лишь подтверждает наличие названного специального права у гражданина, хотя при этом каждая из названных категорий может жить «своею жизнью». Гражданин, утративший водительское удостоверение, может иметь право на управление транспортным средством, и наоборот, гражданин, лишенный такого специального права, может не сдать водительское удостоверение и оставить его при себе.

Кроме того, законодательством предусмотрен порядок реализации гражданами своего права на управление транспортным средством в ряде случаев, когда водительского удостоверения у них не имеется. Установление же административной ответственности за управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов на право управления им (ст. 12.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях), также не может свидетельствовать о возникновении юридических последствий от выдачи водительского удостоверения. В этом случае установление административной ответственности за данное правонарушение является возложением на водителей юридической обязанности иметь при себе документ, подтверждающий наличие у них соответствующего специального права.

Таким образом, представляется, что действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.), не влекут для граждан юридических последствий, а потому также не могут относиться к правовой форме управления. Правовые (юридические) последствия наступают непосредственно от наделения субъекта права каким-либо специальным правом, но не от выдачи документа, его удостоверяющего.

Значит, правовая форма государственного управления может выражаться лишь в издании нормативных или индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления.

Определение и исследование понятия, видов правовых актов управления и требований, предъявляемых к ним, будет рассмотрена в отдельной главе. Следует лишь отметить, что все правовые формы государственного управления по целенаправленности подразделяются на внутренние и внешние.

Внутренние правовые формы деятельности имеют место внутри организации, ведомства, органа. Они используются для решения организационно-штатных вопросов, для руководства сотрудниками, подразделениями. Их внешнее выражение проявляется в издании нормативных или индивидуальных правовых актов управления, регулирующих организационные отношения внутри субъекта права.

Внешние правовые формы деятельности затрагивают интересы нескольких субъектов государственного управления. Они проявляются вне организации, ведомства в издании уполномоченным субъектом права нормативных или индивидуальных правовых актов управления для решения непосредственно тех задач, для которых он и был создан.

Рассмотренная классификация форм государственного управления в зависимости от наступивших последствий является основной и представляющей наибольший интерес для административного права. Вместе с тем существуют классификации форм государственного управления по иным критериям.

Так, в юридической литературе выделяют классификацию форм государственного управления по степени юридического выражения; достигаемым результатам; направленности; объему; адресату; характерам и методам решения вопросов компетенции; субъектному выражению; инициативности; условиям применения; отношению к другим субъектам государственной власти; особенностям объекта управляющего воздействия; юридическому содержанию и т. д.

Таким образом, государственное управление как вид деятельности может быть выражено только в правовой форме. Непосредственным выражением правовой формы государственного управления, в свою очередь, являются издаваемые уполномоченными субъектами (органами государственного управления) нормативные и индивидуальные (правоприменительные) правовые акты управления.

Государственное управление как система может иметь свое внешнее выражение как в правовой, так и в неправовой формах. Правовые формы ее реализации полностью совпадают с правовыми формами государственного управления как вида деятельности. Основными же разновидностями неправовых форм государственного управления как системы являются организационно-технические и материально-технические действия.

Методы государственного управления

государственное управление административный правовой

Под методом административного права мы понимали совокупность способов и средств, с помощью которых нормы административного права регулируют соответствующие общественные отношения. Это предписания, запреты и дозволения¹¹ ???????????????? ????? ??? ??? ?.?. ?????? 2-? ???????. ? ?????? 2005 С.234.

Говоря о методах государственного управления, следует вспомнить определение управления вообще. Любое управление представляет собой организующее целенаправленное воздействие управляющей стороны на управляемую. Следовательно, каждое управленческое отношение должно преследовать какую-либо цель. Однако достижение одной и той же цели возможно различными путями. Рассмотрим, какими способами возможно достижение управляющей стороной цели управления.

Метод государственного управления представляет собой совокупность способов и средств воздействия, с помощью которых управляющая сторона достигает цели управления в процессе отношений с управляемой стороной.

В юридической литературе существуют различные классификации методов государственного управления.

В зависимости от того, кому адресовано то или иное правленческое воздействие, различают методы управленческой деятельности:

– направленные на организацию аппарата управления;

– выражающиеся в осуществлении воздействия на внешние объекты.

По характеру воздействия методы государственного управления подразделяются:

- на административные;

- экономические;

- социально-психологические.

Под административными методами понимается прямое воздействие управляющей стороны на поведение управляемых сторон. Это метод прямых и односторонних юридически-властных предписаний органов государственного управления. Невыполнение данных предписаний влечет наступление соответствующей юридической ответственности.

Административные методы, в свою очередь, подразделяются по форме выражения на административно-правовые и административно-организационные; по юридическим свойствам - на нормативные и индивидуальные; по способу воздействия - на обязывающие, управомочивающие и поощряющие; по форме предписания - на категорические, поручительные и рекомендательные.

Под экономическими методами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач.

Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций или понесения материального ущерба и т. д.

С экономическими методами тесно связан и такой способ государственного воздействия на состояние и поведение управляемой стороны, как государственное регулирование. Этот способ заключается преимущественно в создании нормативно-правовых механизмов, регулирующих отношения и поведение субъектов административного права и позволяющих управляемой стороне самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности. Нормативно-правовой механизм в этих случаях лишь создает условия, стимулирующие (чаще всего экономическими методами) необходимое управляющей стороне поведение управляемой стороны административно-правовых отношений.

Вместе с тем государственное регулирование может реализовываться и путем издания индивидуальных правовых актов управления в отношении определенных субъектов государственного управления. Они, в свою очередь, выполняя эти правовые акты управления, создают условия, стимулирующее необходимое управляющей стороне поведение не участвующей непосредственно в управленческих отношениях третьей стороны. Таким образом, прямого управленческого воздействия управляющей стороны на управляемую третью сторону нет, тогда как цель управления достигается.

Социально-психологические методы управления заключаются в воздействии на управляемые стороны с учетом особенностей их психологии и проявляются в системе отношений «руководитель-коллектив». Их можно охарактеризовать как способ психологического воздействия на управляемую группу людей со стороны руководителей для достижения определенных управленческих целей.

Социально-психологические методы подразделяются на социологические (методы управления социально-массовыми процессами, коллективами и индивидуально-личностным поведением) и психологические (методы профессионального отбора работников по психологическим характеристикам, комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, а также методы гуманизации труда и психологического побуждения).

В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по функциям субъектов управления. По этому признаку методы государственного управления подразделяются:

- на общие методы, используемые на всех важнейших стадиях управленческого процесса (метод убеждения, наблюдения, контроля и разработки, методы косвенного и прямого воздействия на управляемый объект, регулирование, общее руководство и непосредственное управление);

- специальные методы, применяемые при осуществлении отдельных функций на стадиях процесса управления (методы выполнения отдельных функций, выработка и принятие решений, программно-целевой метод, гласные и негласные методы).

Кроме того, выделяется уже упомянутая классификация методов прямого и косвенного воздействия управляющей стороны на волю управляемой стороны, а также правовых и неправовых методов государственного управления.

Однако для нас наибольший интерес представляет базовая классификация методов государственного управления. В соответствии с ней существуют два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся чаще всего на манипулирование механизмами сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а иногда и крайних форм насилия. Эти два «идеальных типа» образуют двухполюсную шкалу «принуждение - убеждение», на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации. На базе этих типов возможна масса комбинаций различных приемов и методов в государственном управлении.

Вместе с тем четкое разграничение методов государственного управления на убеждение и принуждение имеет важное практическое значение (особенно в повседневной деятельности соответствующих должностных лиц, уполномоченных применять меры административного принуждения).

В приведенных классификациях методов государственного управления использован термин «государственное управление» как система (о которой шла речь при рассмотрении вопроса о формах государственного управления).

При исследовании методов убеждения и принуждения в государственном управлении, учитывая большую практическую значимость вопроса, представляется целесообразным использовать определение государственного управления как вида подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченного на то субъекта (органа государственного управления).

Обозначение двухполюсной шкалы «убеждение - принуждение» показательно для раскрытия сути функционирования механизма государственного управления, но вряд ли достаточно для четкого разграничения метода убеждения и метода принуждения.

К сожалению, не обозначают такой четкой границы и наиболее часто встречающиеся в юридической литературе описания этих методов.

Так, общепризнанно, что метод убеждения - это воздействие на сознание и поведение людей, проявляющееся в широком комплексе воспитательных, разъяснительных, организационных, поощрительных мероприятий, в целях обеспечения правомерности их поведения.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов государственного управления, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т. п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений, укрепления государственной дисциплины.

Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы: овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, разжигание интереса, возбуждение желания и т. д.

Существуют различные формы убеждения: обучение, правовая пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом, своевременное реагирование на обращения, личный пример, моральное и материальное стимулирование и т. д.

Вторым методом государственного управления является метод принуждения. В основном он применяется к тем людям, которые уклоняются от соблюдения требований законности и дисциплины, нарушают установленные правовые нормы, правила поведения. В редких случаях принуждение может применяться не в связи с противоправным поведением какого-либо субъекта права, а в связи с государственной необходимостью. Принуждение, как правило, применяется в том случае, когда меры убеждения не дают должного результата.

Метод принуждения - это психическое, физическое или материальное воздействие на сознание и поведение людей, добровольно не желающих соблюдать установленные нормы поведения, в целях понуждения их к должному поведению путем применения специальных мер.

Административное принуждение является вспомогательным методом государственного управления, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом государственного управления (его должностным лицом).

Цель административного принуждения - заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий.

Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно меры административного принуждения выполняют и другие функции, т. е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения, пресечения.

Следует отметить и то обстоятельство, что метод принуждения всегда выражается в прямом воздействии на волю управляемой стороны. Метод убеждения чаще всего проявляется в косвенном воздействии на волю управляемой стороны. Однако в некоторых случаях он может выражаться и в прямом воздействии на управляемую сторону (например поощрение).

Однако четкой границы между принуждением и убеждением нет.

Следует признать, что любое управленческое воздействие управляющей стороны на управляемую понуждает к чему-либо. Вместе с тем не любое понуждение следует относить к методу принуждения в государственном управлении.

В отличие от метода убеждения метод принуждения (как крайнее средство достижения цели управления) урегулирован нормативно-правовыми актами более детально. Следовательно, метод управления, не подпадающий под определение метода принуждения, и будет являться методом убеждения.

Подробно признаки административного принуждения как метода государственного управления будут рассмотрены в рамках соответствующей главы. Сейчас же нас интересует основной отличительный признак названного метода.

Основной отличительной особенностью метода принуждения является то обстоятельство, что в процессе его применения в обязательном порядке ущемляются права, свободы, законные интересы тех субъектов права, в отношении которых применяется принуждение11 Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть) Административное право Российской Федерации. Учебник. 2006 С. 174..

Как было отмечено, принуждение может выражаться только в предусмотренных нормативно-правовыми актами специальных мерах психического, физического или материального воздействия.

В отношении мер физического или материального воздействия к субъекту права, ущемляющих его права, свободы и законные интересы, проблем на практике, как правило, не возникает. Ошибочно отнести такие меры к методу убеждения крайне затруднительно. Большинство проблем в разграничении двух методов возникает при осуществлении психического воздействия на управляемую сторону, поскольку психическое воздействие обычно осуществляется в устной форме и может быть как мерой принуждения, так и формой реализации метода убеждения.

Различие двух методов в этом случае определяется именно признаком ущемления прав, свобод и законных интересов субъектов права, имеющихся у него исходя из норм права, определяющих его административно-правовой статус. Если от психического воздействия на субъект права такое ущемление его прав происходит - это есть не что иное, как метод административного принуждения, если нет - метод убеждения.

Практическая значимость разграничения рассматриваемых методов велика. Так, например, по мнению некоторых авторов, «процесс административного задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, начинается с момента задержания на месте нарушения, продолжается процессом доставления и кончается фиксацией в книге доставленных»²² Клюшниченко А. П., Самойленко А. В., Зеленько В. Л. Меры административного пресечения, применяемые милицией, как средство охраны советского правопорядка. Киев, 1974. С. 37..

Широкое толкование понятия административного задержания обусловливается такими рассуждениями авторов: «юридическим основанием для привлечения к административной ответственности является надлежаще составленный сотрудниками милиции протокол о нарушении. Для того чтобы данный документ был составлен, необходимо обеспечить «диалог» между сотрудниками милиции и нарушителем, т. е. обеспечить для этого личное административное задержание нарушителя, необходимое для составления административного протокола».

Если речь идет об обеспечении такого «диалога» на месте совершения административного правонарушения, то следует подчеркнуть, что действующим законодательством не предусмотрено «личное административное задержание» в целях «обеспечения диалога между сотрудниками милиции и нарушителем» на месте совершения правонарушения. Законодательством предусмотрено применение меры административного принуждения (доставления) только в том случае, если протокол об административном правонарушении невозможно составить на месте (в том числе из-за соответствующего поведения лица, привлекаемого к ответственности). Во всех остальных случаях законодателем подразумевается добровольный «диалог», в ходе которого лицо, привлекаемое к административной ответственности, реализует свое право на защиту путем ознакомления с содержанием протокола и дачей объяснений по делу. При этом ограничения свободы и нарушения неприкосновенности лица не происходит.

Следовательно, сама по себе деятельность уполномоченного лица по составлению протокола об административном правонарушении не является мерой административного принуждения. Налицо создание сотрудником милиции условий, при которых лицу, привлекаемому к административной ответственности, становится выгодным обеспечить этот «диалог» на месте совершения правонарушения, а не быть доставленным в помещение органов внутренних дел. Таким образом, и говорить о задержании нарушителя в административном порядке (т. е. об ограничении его свободы и нарушении личной неприкосновенности) при составлении протокола об административном правонарушении на месте совершения правонарушения было бы юридически неверным. Очевидно типичное достижение управленческой цели методом убеждения.

Как уже отмечалось, убеждение и принуждение являются двумя различными путями достижения одной управленческой цели. Выбор пути остается за управляющей стороной. При этом выборе нужно учитывать ряд обстоятельств.

Действительно, достижение цели управления зачастую процесс длительный, состоящий из применения управляющей стороной комплекса способов и средств воздействия, включающих в себя как меры принуждения, так и убеждения.

«Искусство» государственного управления и заключается в способностях управляющей стороны верно определить объем мер принуждения и убеждения, необходимый для наиболее рационального решения стоящей перед ней управленческой задачи. При определении такого соотношения для каждого конкретного случая следует учитывать особенности методов государственного управления, специфику правового положения управляющей стороны и индивидуальные признаки управляемой стороны (сторон).

Особенностью методов убеждения и принуждения при достижении целей управления является то обстоятельство, что наиболее простое средство решения поставленной задачи - метод принуждения. С помощью этого метода цель управления достигается быстрее, а средств тратится (как правило) значительно меньше. Достижение той же цели методом убеждения представляется более трудоемким процессом.

Вместе с тем нельзя не принимать во внимание и то обстоятельство, что цель управления, достигнутая методом убеждения, основана на внутреннем убеждении управляемой стороны в верности его поведения, и соответственно, такой результат государственного управления прочнее и более ценен для общества. Кроме того, в случае достижения цели управления методом убеждения государству удается избежать ущемления прав, свобод и законных интересов субъектов права, что также является немаловажным.

Государство заинтересовано в формировании такого управленческого аппарата, сотрудники которого в своей деятельности делали бы ставку именно на метод убеждения в государственном управлении. Но поскольку этот способ достижения цели более сложный, то одной из задач государства является формирование соответствующих способностей и навыков государственных служащих, необходимых им для наиболее эффективного осуществления государственно-управленческой деятельности.

Правовые акты управления

Понятие и основные черты правовых актов управления

Издание правовых актов управления является основной правовой формой государственно-управленческой деятельности.

Выделяются признаки (основные черты) правового акта управления, а именно, правовой акт управления:

1) одностороннее волеизъявление субъекта управления;

2) юридическо-властное волеизъявление уполномоченного субъекта, содержащее юридически властное предписание субъекта управления, обязательное для исполнения;

3) издается только уполномочным на то субъектом, определенным административно-правовыми нормами;

4) создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений путем определения правил должного поведения объектов управления в сфере государственного управления;

5) носит подзаконный характер и соответственно не должен противоречить нормам права, имеющим высшую юридическую силу;

6) создается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур);

7) может быть в установленном законом порядке обжалован или опротестован;

8) вызывает юридические последствия (как правило, в виде наступления юридической ответственности) в случае невыполнения содержащихся в нем предписаний;

9) выражается, как правило, в письменной форме, но возможно его выражение в устной форме или путем конклюдентных действий.

С учетом перечисленных признаков правового акта управления можно сформулировать его определение. Правовой акт управления - это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственного управления¹1 Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть) Административное право Российской Федерации. Учебник. 2006 С.180.

Правовые акты управления могут регламентировать не только административно-правовые отношения, но и финансовые, земельные, некоторые трудовые и т. д. Правовые акты управления следует отличать от актов судебных органов. Акты судебных органов носят юрисдикционный характер (уполномочены решать правовые споры или дела о правонарушениях). Для правовых актов управления юрисдикционность не характерна. Кроме того, акты судебных органов могут изменять или отменять правовые акты управления.

Виды правовых актов управления

Правовые акты управления можно классифицировать на виды по различным признакам

По наименованию: на указы, распоряжения Президента; постановления Правительства; приказы, инструкции, постановления федеральных органов исполнительной власти; постановления руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ; а в ряде случаев - акты органов местного самоуправления (в случае делегирования им соответствующих государственно-властных полномочий).

По способу охраны: на акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. Дисциплинарная ответственность возможна только в порядке подчиненности по службе. Административная ответственность наступает за нарушение общеобязательных для всех граждан, организаций правил поведения в сфере государственного управления (правовые акты управления с административной санкцией).

По масштабности (кругу лиц, на которых они распространяются): на акты общего значения; межведомственные; ведомственные; внутриведомственные.

По способу принятия: на принимаемые коллегиально (простым либо квалифицированным большинством) и единоначальные.

По субъектам, их принявшим: на акты органов исполнительной власти; акты субъектов власти, не находящихся в аппарате управления (некоторые акты судей, прокуроров и т. д.); акты общественных объединений, которым делегированы государственно-властные полномочия.

По форме выражения: на письменные, устные и выраженные в форме конклюдентных действий.

Конечно, правовые акты управления можно классифицировать и еще по большому количеству признаков, но наиболее значимая их классификация производится по юридическим свойствам. По этому признаку правовые акты управления делятся на нормативные и индивидуальные.

Правовые акты управления нормативного характера - это акты, которые регулируют однотипные общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное неоднократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного адресата. Нормативные акты могут быть общефедеральные, республиканского, краевого, областного значения, межведомственной, ведомственной, внутриведомственной компетенции.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм - это решения субъектов управления по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам для их однократного применения. Индивидуальные правовые акты управления порождают, изменяют либо прекращают правоотношения. Они могут быть трех основных видов: правонаделительные (назначение временно исполняющего обязанности); оперативно-распорядительные (о переносе выходного дня); правоохранительные (о применении мер государственного принуждения).

К правовым актам управления предъявляются общие основные требования. Они должны быть:

– приняты с соблюдением требований законности (на основании и во исполнение законов и им соответствовать);

– приняты компетентным органом (должностным лицом);

– юридически обоснованы (соответствовать принципам и нормам права);

– изданы в соответствии с установленным порядком;

– изданы с соблюдением требований по их форме (наименование, реквизиты и т. д.).

В ряде случаев к правовым актам управления могут предъявляться и специальные требования:

– издание акта в установленный срок (наложение административного наказания);

– издание акта с согласия вышестоящего органа (получаемого путем утверждения акта);

– издание акта с соблюдением требований конкретности, оперативности, дифференцированности руководства, строгой исполнительской дисциплины и т. д.

Функции правового акта управления

Признаки акта управления достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления.

Функция правового акта управления -- это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта¹¹ Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. -- 3-е изд., пересмотр, и доп. -- М.: Норма, 2007 С .382.

1. Функция обеспечения публичных интересов. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов.

2. Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, административный акт способствует достижению определенного результата. Регулирующая функция административного акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) с помощью акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность.

3. Управленческо-процессуальная функция. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.

4. Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения.

5. Административно-процессуальная функция (в смысле оспаривания в суде незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь фактически идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного оспаривания любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции (административного судопроизводства) -- важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

Действие правовых актов управления

Действие актов управления -- это правовой режим их практического применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; они применяются при разрешении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении различных дел; они используются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах административной юрисдикции). Действие правовых актов управления всегда связано с необходимостью нормативной регламентации управленческих отношений, формированием новых административно-правовых отношений, решением конкретного спора (дела), появлением конкретных юридических последствий¹¹ Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. -- 3-е изд., пересмотр, и доп. -- М.: Норма, 2007 С .386.

Действие правового акта управления (т. е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован. В случае неисполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от этих субъектов исполнения данного акта, причем в некоторых случаях могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых различными органами общественных объединений, которые не характеризуются государственно-правовой властной направленностью своего действия.

В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (его соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т. е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для всех лиц, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т. е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливаются специальный порядок приведения акта управления в действие, т. е. вступление его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и порядок вступления его в силу).