Конституционно-правовое положение исполнительных органов в системе органов местного самоуправления

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Понять реальность существования местного самоуправления невозможно без детального рассмотрения отдельных его элементов. Органы местного самоуправления в целом и исполнительные органы местного самоуправления в частности как раз являются одним из таких элементов. Доказать существование, показать нужность и значимость (изучить целевой блок административно-правового статуса), раскрыть и охарактеризовать административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления в целом, значит, раскрыть содержание определенного аспекта системы местного самоуправления и муниципального права как отрасли российского права. Данный момент является методологической ценностью исследования исполнительных органов местного самоуправления.

По мнению С.В. Королева изучение теории муниципального управления «возможно с помощью трех возможных концептуальных подходов: исторического, систематического и нормативистского. Каждый из этих подходов открыт для критики… Нормативистский подход идеален для быстрого усвоения специфики муниципального права России. На этом однако преимущества нормативистского метода заканчиваются и начинаются вопросы». Поэтому, для эффективности исследования, необходимо детально рассмотреть Конституцию РФ и другие нормативно-правовые акты всех уровней правового регулирования, закрепляющие статус исполнительных органов местного самоуправления, обратиться к трудам правоведов общей теории права, отраслевых наук, а также использовать выводы философов в данной области. Такой подход, по мнению автора, будет систематичным.

Конституция РФ 1993 г., исходя из федеративного устройства Российской Федерации и утверждения в системе социальных и государственных структур местного самоуправления, установила три уровня правового регулирования: федеральный, уровень субъектов Федерации (региональный уровень), муниципальный (местное самоуправление). Таким образом, правовое положение исполнительных органов в системе органов местного самоуправления определяют принципы и нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, законах и уставах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. Это одна из особенностей правового регулирования общественных отношений на современном этапе.

Считаем, можно согласиться с точкой зрения И.В. Петелиной, что «нарушение связей между названными актами снижает эффективность правового регулирования, порождает юридический хаос в системе законодательства, что… осложняет применение права и решение практических задач развития экономической, политической и социальных сфер».

В ст. 2 Конституции 1978 года говорилось, что народ осуществляет свою власть «через Советы народных депутатов, составляющих политическую основу Российской Федерации…». В п. 2 ст. 3 действующей Конституции РФ выделяются две формы демократии: прямая (непосредственная) и опосредованная, то есть «через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом, представительные органы государственной власти уже не подняты над всеми остальными органами; они утратили статус «политической основы государства». Это нашло отражение в принципе провозглашения местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ). Статьи 3 и 12 Конституции РФ, в которых определены основные принципы и самостоятельность местного самоуправления, неслучайно помещены в главе первой «Основы конституционного строя», определяя местному самоуправлению и его органам место среди видов власти. Поэтому статья 12 Конституции РФ отделена от развивающих и конкретизирующих ее конституционных норм, посвященных местному самоуправлению и помещенных в главе 8 «Местное самоуправление».

На самом деле это очень важный момент для органов местного самоуправления как одного из институтов муниципального права, так как порядок внесения изменений и поправок в главы 1 и 8 в соответствии со статьями 135 и 136 Конституции РФ различен. Причем если в главу 8 изменения может вносить Федеральное Собрание (при согласии двух третей субъектов РФ), то изменения к статьям 3 и 12 Конституции РФ вносят Конституционное Собрание, созываемое специально по этому вопросу, либо гражданами на референдуме.

Таким образом, по мнению автора, Конституция РФ предусматривает особо жесткие, но в то же время более демократичные требования к процедуре изменения главы первой. Следовательно, Государственная Дума, изменяя наиболее общие положения о местном самоуправлении, не может изменить такие базисные принципы, как самостоятельность местного самоуправления и его органов в пределах их полномочий (в том числе и исполнительных), а также организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Система органов власти на местном уровне во все времена, как в нашей стране, так и за рубежом, как правило, состояла и состоит из двух видов органов власти: представительного и исполнительного. В свою очередь исполнительный орган (как правило, это местная администрация) состоит из ряда структурных подразделений - органов управления администрации муниципального образования.

Так было в России во времена земства. Тогда представительными органами являлись земские собрания (в городах - думы), а исполнительными органами были управы. Так было в СССР и РСФСР - представительными органами являлись местные Советы, а исполнительными органами - исполнительные комитеты местных Советов, а после 1991 г. - главы местной администрации.

В настоящее время власть в Российской Федерации осуществляется с помощью различных форм. Раскрывая основные формы осуществления власти на муниципальном уровне, Конституция РФ в п. 2 ст. 130 указывает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Прямой записи об исполнительных органах местного самоуправления в ныне действующей Конституции РФ нет. Но глава 8 закрепляет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления, в том числе и исполнительно-распорядительные функции, которые характерны для органов исполнительной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так же как и Конституция РФ не содержит четкости по отношению к исполнительным органам местного самоуправления.

Действительно, к сожалению, в отличие от проекта ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где четко предусмотрено обязательное наличие администрации (ст. ст. 34, 37) и ее единоличного руководителя, Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. обошли стороной в своих нормах не только характеристику (хотя бы на уровне «общих принципов») статуса исполнительных органов местного самоуправления, но даже не указали такие термины, как «исполнительный орган местного самоуправления», «администрация», «глава администрации», «исполком». Единственная, прямо указанная в законе связь с исполнительными органами, усматривается через определение должностного лица (ст. 1). Согласно определению под должностным лицом понимается лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.

Указанный закон оперирует такими понятиями как «органы местного самоуправления» (ст. 14), «представительный орган» (ст. 15), «глава муниципального образования, иные выборные должностные лица» (ст.16), «иные органы и должностные лица» (ст. 17). Положения данных статей (за исключением статьи 15) не только не дают ответов на вопрос какие органы и должностные лица создаются на территории муниципального образования и какова их хотя бы общая характеристика административно-правового статуса, но и вызывают множество вопросов.

Сложный вопрос - правовой статус главы муниципального образования, его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п. 1 ст. 16 о том, что глава муниципального образования «возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления». Что это означает? Теоретически можно допустить самостоятельную, наряду с другими органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как вовне, так и внутри. Разумеется, ему должны быть подчинены все другие органы, выполняющие его указания. Но тогда ставится под вопрос сама сущность местного самоуправления, нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию. Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением (а они должны быть образованы по закону в обязательном порядке), возникает вопрос кто и как организует исполнение решений представительных органов.

Много вопросов возникает при попытке разобраться в смысле других статей и норм. Какие «иные органы и должностные лица местного самоуправления» имеются в виду в статье 17 рассматриваемого закона? На наш взгляд необходимо согласиться с В.И. Васильевым, который считает, что в системе органов местного самоуправления нет судебных и прокурорских органов, составляющих федеральные структуры государственной власти. Нет и соответствующих им муниципальных должностных лиц. Следовательно «иные», кроме указанных в ст. 15 и 16 органы и должностные лица местного самоуправления относятся к числу органов и должностных лиц, выполняющих исполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных образований.

Такой неконкретный подход к проблемам системы органов местного самоуправления со стороны законодателя, по мнению автора, в корне не верен. Закон не вызвал одобрения в кругах ученых. По мнению А.Н. Широкова, «данный закон несовершенен, поскольку стал,… результатом компромисса». Более того, как справедливо отмечает А.В. Мицкевич, «новые законы… иногда оказываются неадекватными сложившимся отношениям». В результате этого сегодня субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют систему органов местного самоуправления, указывают какие органы выполняют исполнительно-распорядительные функции, делают попытки толкования неопределенных понятий, закрепленных в законах субъектов РФ, на основе положений федерального законодательства и стремятся внести в указанный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поправки и изменения. В частности, в течение всего 1999 года субъекты РФ требовали внести поправку, которая бы восстановила вертикаль власти и сделала бы глав муниципальных образований назначаемыми главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации (что противоречит статье 12 Конституции РФ). Итогом стали изменения, внесенные 7 июля 2000 года в статью 49 закона, направленные на восстановление вертикали власти через механизм досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований путем отрешения их от должности в порядке, установленном законом.

Конституция РФ в п. «н» ст. 72 закрепила, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «определение общих принципов системы местного самоуправления», а, следовательно, и системы органов местного самоуправления. Думается, что конкретная система местного самоуправления в каждом отдельном муниципальном образовании устанавливается самим муниципальным образованием (в лице населения, органов и должностных лиц) на основе общих принципов, закрепленных в федеральном законодательстве, и на основе законодательства субъектов РФ.

Но, закрепив предметы совместного ведения, Конституция РФ не создала механизма соотношения полномочий федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Что здесь будет решать федерация, а что субъекты? Прав Л.А. Лукашов, утверждающий, что на первых порах, пока наука не выработала соответствующие, однозначные критерии разграничения совместных полномочий, необходимо использовать уже известные, доступные методы и термины. «И на федеральном уровне надо принимать именно основы, а не какие-нибудь принципы, как получилось с общими принципами местного самоуправления в Российской Федерации, что подтолкнуло исполнительную власть в некоторых субъектах считать положения закона не обязательными нормами, а всего лишь общими принципами». Действительно термин «основы» воспринимается многими руководителями как нормативный акт с базисными императивными нормами. И далеко не каждое должностное лицо знает, что «основы законодательства» в советский период означали «общесоюзный законодательный акт, устанавливающий основные принципы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений». В связи с этим, целесообразно, на наш взгляд, прежде всего, выяснить, что же такое «принцип права» вообще. Это даст нам возможность понять, что по формуле ч. 1 п. «н» ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Федерации и субъектов РФ и что в связи с этим остается в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.

В литературе существует множество различных дефиниций принципа права. В одних определениях обращается внимание на то, что принципы - категория объективная, в других - юридические принципы трактуются в качестве основных идей и даже понятий, выражающих сущность исторического типа права. Некоторые ученые акцентируют внимание на том, что принципы являются областью правосознания, правовой идеологии и науки; ряд ученых не мыслит юридической основы вне непосредственного волевого содержания достаточно широко понимаемого действующего права. Существуют дискуссии о том, можно ли считать принципами права такие общие положения, которые не получили прямого закрепления в законе, а вытекают лишь из смысла его норм. Кроме того, есть определения, исходящие из различия между понятием принципов права как его важнейших социальных основ и понятием правовых принципов, которые, напротив свойственны самой юридической материи.

Итак, мы убедились в том, что единого методологического подхода в изучении принципов права не существует. Однако можно выделить два основных направления в юридической науке относительно принципов права.

Согласно первому из них принципы права ограничиваются только юридическими рамками и выражают только его правовую специфику как охраняемой государством системы норм.

Согласно второму подходу принципы права рассматриваются как принципы-идеи, то есть трактуются с позиций широкого правопонимания, принимающего во внимание объективные условия их формирования и реализации в правовых связях и отношениях, разнопорядковость проявления и познания сущности права, рассматриваемого в диалектическом единстве общей нормы и наличных правомочий ее адресатов.

Фомина О. в отношении вышеуказанных подходов указывает, что под термином «принцип права» чаще всего понимаются либо наиболее общие нормы права, либо принципы-идеи.

Примером первого подхода может служить решение Постоянной палаты международного правосудия по делу «Лотос» относительно принципов международного права: «…выражение «принципы международного права», как оно обычно употребляется, может означать лишь международное право, как оно применяется между государствами».

Примером второго подхода могут служить работы С.С. Алексеева. Он говорит о принципах как об исходных, сквозных идеях, началах, выражающих главное и решающее в содержании права, и отмечает: «Существуя, прежде всего в юридических нормах, правовые принципы свойственны всей правовой материи, всему механизму правового регулирования. Они проявляются и в юридической практике, и в правосознании, и в правоприменительных актах».

Интересная точка зрения высказана Лившицем Р.З.: «Принцип - это всегда исходное направляющее начало. Применительно к праву нужно иметь ввиду, что в этой области, как и в других областях, принцип - это, прежде всего идея. Но не только идея. Как само право не сводится к идеям, а охватывает и нормы, и социальные отношения, так и его принципы выходят за пределы только идей и обретают нормативное и правоприменительное содержание». Аналогичную точку зрения имеет Бабаев В.К. и утверждает, что «разнообразные идеи и идеалы только тогда становятся принципами права, когда они непосредственно (легально) выражены в нормативно-правовых актах или иных формах права».

Применительно к принципам местного самоуправления интересно краткое определение Л.А. Лукашова, согласно которому принципы местного самоуправления - это основополагающие идеи, которые определяют статус местного самоуправления, его органов и должностных лиц, а так же характер и содержание их деятельности. В.В. Рогожкина определяет их как исходные, основные положения, на которых строится вся система местного самоуправления.

Учитывая теоретическое многообразие, существующее в разработке такой категории как «принцип права», попытаемся дать им основополагающее определение, от которого будем отталкиваться в дальнейшей работе.

Принципы права - это такие отправные начала, руководящие положения, которые составляют главное содержание права, обладая императивностью и общезначимостью, направляют и синхронизируют весь механизм правового регулирования общественных отношений. Именно они образуют основу законодательства, определяют перспективу правотворческой и иной юридической практики, оказывают решающее воздействие на формирование массового и профессионального правосознания, становятся надежным показателем достигнутого в государстве уровня урегулированности и порядка в общественных отношениях, то есть служат критерием законности и стабильности правопорядка, а также способствуют сохранению преемственности в развитии институтов права.

Думается, все же необходимо отметить, что принципы, на основе которых происходит построение и функционирование исполнительных органов местного самоуправления, изменчивы как и сама жизнь. Принципы закрепляются в нормах права, а нормы права принимаются законодательными органами государственной власти разных уровней правового регулирования. Сегодня закреплены одни принципы, а завтра - другие. Яркий пример тому - проект ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Формально этот проект не противоречит конституции в части закрепления административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления, а реально в корне меняет те отправные начала, на основе которых будут формироваться, и осуществлять свою деятельность исполнительные органы местного самоуправления.

Однако, основываясь на вышеизложенном, можно выделить, закрепленные в Конституции РФ и действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следующие принципы, на базе которых строится система органов местного самоуправления:

Организационного обособления органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12, 131, Конституции РФ, ст. 1, 14, 17, 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Взаимодействия с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Приоритета представительных органов в системе органов местного самоуправления.

Соответствия материальных и финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям (ст. 8, 9, 132, 133 Конституции РФ, ст. 6, 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Самостоятельного определения и разграничения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления на основе законодательства субъектов РФ.

Самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления.

Многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления.

Ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

Выбора коллегиальности и единоначалия в деятельности иных (исполнительных) органов местного самоуправления.

Гласности в деятельности органов местного самоуправления.

Остальные насущные проблемы правового положения системы органов местного самоуправления на федеральном уровне не определены. Они должны быть определены на региональном уровне (по вопросам совместного ведения до принятия федеральных законов) и на муниципальном уровне.

В связи с этим, налицо увеличение роли регионального законодательства в развитии системы местного самоуправления. Как считает Т.М. Бялкина, «вопрос о развитии законодательства о местном самоуправлении, особенно на областном уровне, приобретает в настоящее время особую актуальность». И, поскольку право является важнейшим средством социального управления, постольку и отношения возникающие в процессе формирования административно-правового статуса органов местного самоуправления (в том числе исполнительных) должны регламентироваться правовыми актами, прежде всего регионального уровня. Возрастание роли правотворчества регионов обусловлено процессом децентрализации управления в государстве, построенном на принципах федерализма, и спецификой предмета правового регулирования. Именно на этом уровне возможен наиболее полный учет интересов местных сообществ, особенностей и потребностей территорий, так как областные органы ближе и непосредственнее с ними соприкасаются. Да и сами органы государственной власти в настоящее время считают, что значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться также на региональном и муниципальном уровне власти. В связи с этим в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Принято считать, что существует два пути правообразования: первый - это закрепление в праве уже сложившихся, фактических отношений; второй - когда, исходя из объективных потребностей и интересов, в правовых актах закрепляются нормы до возникновения соответствующих правоотношений, то есть объективное право во временном отношении как бы предшествует юридическим правам и обязанностям.

На наш взгляд, издавая ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральный законодатель пошел по второму пути, но при этом, определяя перспективы построения системы органов местного самоуправления, он не закрепил практику, существовавшую на протяжении почти всей истории России, хотя и указал в статье 2, что местное самоуправление осуществляется «исходя из исторических и иных местных традиций».

Субъекты РФ в отличие от федеральных органов в настоящее время все чаще выбирают первый путь, игнорируя при этом даже постановления Конституционного Суда РФ.

Приведем пример лишь один пример, непосредственно затрагивающий тему диссертационного исследования. 1 февраля 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области». Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Администрации Читинской области о проверке конституционности ряда положений области, в том числе ч. 3 ст. 112 Устава, предписывающей органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Конституционный Суд РФ в своем постановлении отметил, что ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя наличия выборных органов, оставляет создание других органов на усмотрение самих муниципальных образований. Областная Дума, по мнению Конституционного Суда РФ, принявшая Устав Читинской области всего этого не учла. Поэтому положение Устава Читинской области (ч. 3 ст. 112) было признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ.

В реальной жизни законодательство многих субъектов РФ содержит в своих нормах о местном самоуправлении такие понятия как «администрация», «исполнительные органы», «глава администрации», «исполком» и предусматривает их создание наряду с представительными органами. Причем, например, в Краснодарском крае достаточно четко описаны даже полномочия исполкомов в различных областях.

Так почему же значительная часть законов о местном самоуправлении субъектов РФ содержит нормы, закрепляющие существование исполнительных органов местного самоуправления? Правомерно ли это? Необходимо ли реальное существование исполнительных органов местного самоуправления?

Думается, закрепление в законодательстве Субъектов РФ возможности создания исполнительных органов хотя бы в качестве общих принципов не только не противоречит Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но и необходимо. На это указывают несколько факторов.

Во-первых, возможность создания исполнительных органов местного самоуправления предусмотрена международно-правовыми и российскими нормативно-правовыми актами.

Например, п. 2 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, гласит: «советы и собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами». А Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества от 29 октября 1994 года в статье 3 прямо указывает: «порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления устанавливается законами и уставами местного самоуправления».

Следовательно, в соответствии с п. 4 ст.15 Конституции РФ, устанавливающей, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора», необходимо установить в законодательстве субъектов Российской Федерации принципы построения системы исполнительных органов и порядок их взаимодействия с представительными органами.

Надо отметить, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в п. 2 ст. 56 так же предусматривает создание исполнительных органов местного самоуправления. Согласно вышеуказанной норме полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные статьями 49 - 76 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07. 1991 года, осуществляются соответствующими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми (избираемыми, назначаемыми) в соответствии с настоящим Федеральным законом. Смысл этого пункта комментируемой статьи - в уточнении органов, осуществляющих полномочия, предусмотренные Законом о местном самоуправлении 1991 года. Поскольку этот закон определяет в качестве субъектов устанавливаемых им полномочий Совет и администрацию, действовавшие в тот период повсеместно, то сейчас, когда Советы в прежнем качестве упразднены, их полномочия должны осуществлять новые представительные органы, а вновь создаваемые исполнительные органы должны выполнять полномочия администраций, доставшиеся им «по наследству».

Важную роль законодательства субъектов РФ подчеркивает п. 2 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В нем сказано, что наименование, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности иных органов и иных должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Слова «в соответствии», как считает В.М. Манохин, означают, что сначала должен быть принят нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации. Значит, законы субъектов РФ первичны, а не наоборот. Следовательно, вопросы, перечисленные в рассматриваемой статье первоначально должны закрепляться в законодательстве субъектов РФ, а затем в уставах муниципальных образований. То есть муниципальные образования осуществляют самостоятельный выбор в рамках, установленных законом.

На наш взгляд, данная правовая норма требует конкретизации. Исходя из конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а наименование органа местного самоуправления, бесспорно, относится к числу таких вопросов, представляется целесообразным исключить из комментируемой нормы положение о необходимости соотносить наименование органа местного самоуправления с законом субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, необходимость законодательного закрепления исполнительных органов продиктована российской и международной практикой, а также целью создания (смыслом существования) исполнительного аппарата.

Смысл существования исполнительного аппарата состоит в том, что народные избранники сами по себе не в состоянии осуществлять управление муниципальным образованием. Особенно если оно имеет большую территорию и численность населения. Причин подтверждающих это положение много. Среди них, как правило, малое количество депутатов по отношению к численности населения, и небольшой (как, например, в г. Саратове - не более 25%) процент депутатов, работающих на постоянной основе. К ним можно отнести огромный объем компетенции, требующий профессионального, а не политического подхода и т.д.

Следовательно, этот исполнительный аппарат не что иное, как второе «Я» представительных органов, ибо произведен от них и им подотчетен. Власть должна осуществляться депутатским корпусом. Но пока она не имеет второго «Я» - управления, она будет бессодержательной и фиктивной, потому что ее содержание - управление. Нужны помощники, квалифицированные, знающие свое дело, пользующиеся доверием. В любой стране при органах власти складывается своя система исполнительных органов.

Так в Великобритании ежегодно избираемыми исполнительными органами муниципальных советов являются их председатели, а исполнительными органами административно-территориальных единиц, имеющих титул города, - мэры и лорд-мэры.

В ряде германских земель (Рейнальд-Пфальц, Саар и др.) местный исполнительный орган - бургомистр - избирается непосредственно советом, являясь его председателем. Он имеет право опротестовывать решения Совета, в связи с чем приостанавливать их исполнение. Избрание исполнительного органа непосредственно советом характерно для таких европейских стран, как Австрия, Дания, Испания.

Местные советы могут формировать не только единоличные, но и коллегиальные органы. В частности в Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют коллегиальные исполнительные джунты.

В отличие от зарубежных стран, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не закрепил, на основе какого принципа - коллегиальности или единоначалия должны создаваться исполнительные органы. Данный вопрос лежит в компетенции органов государственной власти субъектов РФ, а также муниципальных образований (в лице населения или представительного органа). Отсюда - разнообразие в выборе организационной основы исполнительных органов местного самоуправления.

Продолжая мысль о смысле существования исполнительных органов, отметим, что существует даже мнение о том, что представительное правление «есть обман и самообман масс… отвлекающий в сторону от полезной деятельности и вовлекающий в политиканство…».

Н.М. Коркунов сделал следующий вывод: «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление».

Думается, что в настоящее время, когда органы местного самоуправления официально не входят в систему органов государственной власти, формулу Коркунова Н.М. по аналогии необходимо применять к муниципальным образованиям. Так как на местном уровне также осуществляется управление. Причем муниципальное управление должно (так же как и государственное) иметь организующий и универсальный характер для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и других сферах, для непрерывной и непосредственной организации деятельности муниципальных предприятий и учреждений, осуществления общего руководства негосударственными организациями, воздействия с помощью правовых норм на граждан и организации.

По мнению Т.М. Бялкиной «органы местного самоуправления выступают в определенных случаях субъектами административных правоотношений». При этом, другие административисты считают, что «…особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления, с другой. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12). Несмотря на спорность такой позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации краев и областей, а также органов исполнительной власти республик, в состав которых они входят. Естественно, что подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права». Ю.Н. Старилов к отношениям, регламентируемым административным правом среди прочих относит: «…в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;…з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями; и) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями; к) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;…м) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами», другими словами «…управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т.е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий».

В-третьих, этого требует принцип «разделения труда».

Для правильного и эффективного функционирования системы органов местного самоуправления необходимо разделение их труда.

Разделение власти на ветви у муниципального уровня может проявляться только посредством разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти при наличии общих предметов ведения. В основе же разграничения полномочий лежит разграничение функций. На функциональном различии построена и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики правового положения исполнительных органов в системе органов местного самоуправления.

Разделение власти на ветви на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. По мнению некоторых ученых, «мировой опыт, так же как и опыт земств и городского управления в России, свидетельствует, что целесообразно обеспечивать не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти».

На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения Н.С. Бондаря, который считает, что в системе органов местного самоуправления «нет государственной власти и разделения властей, но должны быть разграничение и персонификация полномочий, которые суть конституционные полномочия местного сообщества на самоуправление».

Французский ученый Р. Драго дает такое определение исполнительному аппарату: «Администрация - совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов… Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими… органами».

Разделение властей на местном уровне заключает в себе несообразность с понятием о власти. Власть на местах одна и едина (ст. 3 Конституции РФ), но выражается в различных функциях органов управления.

Так, функция представительного органа состоит в том, чтобы выражать волю населения местного сообщества, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от его имени власть.

Функция исполнительных органов состоит в осуществлении повседневной оперативной управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно населением местного самоуправления на местных референдумах или его представительным органом.

При этом и представительные органы, и исполнительные органы местного самоуправления должны в соответствии законодательством наделяться собственной компетенцией по решению вопросов местного значения (п. 3 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Из этого следует, что и органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований указанными функциями, должны находиться в той же субординации, что и данные функции. Именно такое разделение гарантирует, во-первых, единство управления в муниципальном образовании и, во-вторых, господство права.

Подобное положение было закреплено и в Документе Копенгагенского Совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года, в п. 5 которого было закреплено, что «к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей относится… представительная по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или избирателям».

Таким образом, в соответствии с общепринятом во многих странах эталоном местного самоуправления как демократического института исполнительный орган местного самоуправления должен быть подотчетен и подконтролен представительному органу. Подобная модель субординации закреплена и в российском законодательстве. Однако она не всегда дееспособна, так как не подкреплена реальным механизмом осуществления.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо реальное законодательное закрепление на федеральном уровне «общих принципов» административно-правового статуса исполнительных органов местного управления. А в законодательстве субъектов РФ на основе федерального законодательства, необходимо указать какие исполнительные органы должны входить в систему органов местного самоуправления на территории данного субъекта РФ. При этом, для сохранения демократических основ местного самоуправления, нужно не навязывать создание конкретных исполнительных органов, а дать возможные альтернативные варианты с закреплением их административно-правового статуса для выбора самим муниципальным образованиям, «исходя из исторических и иных местных традиций», тех органов, какие по мнению населения будут соответствовать выполнению основных функций на территории данного муниципального образования. (Ниже мы приведем пример, в котором субъект РФ дает несколько альтернатив построения системы органов местного самоуправления).

Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», говоря об органах местного самоуправления в своих нормах (за исключением ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») не дают понять какие конкретно органы имеются в виду - представительные или исполнительные. Тем самым законодатель подразумевает возможность участия исполнительных органов во всех муниципально-правовых общественных отношениях за исключением решения вопросов исключительного ведения представительных органов местного самоуправления. Аналогичное мнение имеют законодатели многих субъектов РФ.

По мнению автора, на основании законодательства и с учетом вышеизложенного, можно сделать следующие выводы относительно правового положения исполнительных органов в системе органов местного самоуправления:

Исполнительные органы местного самоуправления являются органами общей компетенции и могут решать все вопросы местного значения за исключением вопросов исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, указанных в п. 3 ст.15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Административно правовой статус исполнительных органов местного самоуправления закрепляется в уставах муниципальных образований на основе законодательства РФ и субъектов РФ.

Деятельность исполнительных органов подконтрольна и подотчетна представительным органам.

Исполнительные органы местного самоуправления создаются в целях исполнения решений населения муниципального образования и его представительных органов.

Исполнительные органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией (п. 3 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Исполнительные органы местного самоуправления осуществляют оперативное руководства вопросами муниципального хозяйства как в период между заседаниями и сессиями представительного органа, так и во время их проведения. Следовательно, они являются исполнительными по отношению к представительным органам и распорядительными по отношению к иным органам, муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям.

Структура исполнительных органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 6 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Исполнительные органы местного самоуправления могут работать как на основе единоначалия, так и на основе коллегиальности.

Исполнительный орган, действующий на основе коллегиальности, является одним из видов выборных органов.

Исполнительный орган местного самоуправления, действующий на основе единоначалия может возглавляться: а) выборным должностным лицом, предусмотренным в ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; б) должностным лицом, замещающим должность главы исполнительного органа на основе трудового договора (контракта).

Исполнительные органы, как и другие в системе местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (п. 5 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Следовательно, назначение должностных лиц исполнительного аппарата и создание самих исполнительных органов местного самоуправления государством не допускается.

Исполнительные органы могут быть субъектами административно-правовых отношений и, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяться отдельными государственными полномочиями.

Исполнительные органы обладают организационным единством.

Исполнительные органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Таким образом, в законодательстве и в самой природе власти и управления коренятся основания для определенной степени соотношения, а также разграничения деятельности между представительными органами - органами муниципальной власти и их исполнительными органами - органами муниципального управления. Представительные органы «не могут функционировать как органы власти без подчиненного им исполнительного аппарата».

организация местное самоуправление

Размещено на Allbest.ru