Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений. Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления.

Никто не станет отрицать, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобретает общегосударственное значение. Муниципальные органы сегодня не только решают самые насущные жизненные проблемы людей, они являются важнейшим слагаемым в деле формирования гражданского общества в современной России, составляют одну из основ демократического строя.

Местное самоуправление одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.

Актуальность исследования. Местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Значимость местного самоуправления определяется тем, что, являясь уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, местное самоуправление должно решать значительное число социальных вопросов местного значения, создающих условия для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом. Это - одна из форм реализации прав человека.

Началом возрождения института местного самоуправления в системе институтов публичной власти следует считать приятие Конституции 12 декабря 1993г., признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной в России в 1999г.

К числу актуальных вопросов совершенствования правовой регламентации организации и деятельности местного самоуправления относятся:

1.Установление в законодательном порядке единого принципа образования органов местного самоуправления только в соответствующих низовых административно-территориальных единицах, а органов территориального общественного самоуправления в пределах любых территорий;

2. Предельно точного установления прав и обязанностей выборных органов местного самоуправления и местной администрации в решении общих вопросов местного значения.

Цель данного исследования: уяснить историко-политическую сущность понятия «местное самоуправление», выявить его взаимосвязь со всей структурой государственного устройства и государственного управления, рассмотреть конституционные основы организации местного самоуправления. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. выделить и раскрыть сущность понятия - местное самоуправление, на основании выполняемых им функций и базовых признаков;

2. рассмотреть вопросы, связанные с сущностью местного самоуправления, его местом в системе общественных отношений в целом;

3. рассмотреть основные проблемы формирования и развития местного самоуправления нашей страны, с учетом переходного характера Российской экономики

4. выявить полномочия и гарантии, накладываемые на местное самоуправление, конституцией РФ.



1. Понятие местного самоуправления

1.1 Понятие и признаки местного самоуправления

Термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано в XVII веке в Англии, оттуда заимствовано учеными Германии и России. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность госудаственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». Русский ученый Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением». Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью, или которые принадлежат им по общему праву».

В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения.

Политико-правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации определен Конституцией, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.:

1. Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) (организационная обособленность МСУ, т.е. прямая субординация в отношениях с субъектами государственной власти заменена правовыми отношениями)

2. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ст. 132)

3. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130).

В федеральном законе от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было дано развернутое определение понятия «местное самоуправление: местное самоуправление в - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1) дает следующее определение местного самоуправления в Российской Федерации:

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Из содержания Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вытекают внутренние и внешние признаки местного самоуправления.

Внутренние признаки:

1) Автономность местного самоуправления (организационное обособление местного самоуправления от системы государственной власти, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти).

2) Самостоятельность местного самоуправления. Муниципальные образования наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Государство, исходя из статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации сознательно и добровольно отказалось от части собственных полномочий в пользу населения муниципальных образований. Вопросы местного значения могут решаться только населением муниципального образования непосредственно или через органы местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается возможностью наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается только в исключительных случаях и только как временная, в основе своей чрезвычайная мера.

3) Независимость местного самоуправления. Население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление непосредственно либо путем создания собственных органов местного самоуправления. Система и структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно, в рамках, установленных законом. Кроме того, местное самоуправление осуществляется населением муниципального образования исходя из собственных интересов, которые не обязательно совпадают с интересами субъекта Российской Федерации и государства в целом.

Независимость местного самоуправления обеспечивается наличием собственной ресурсной базы, обеспечивающей эффективное решение вопросов местного значения, в частности муниципальной собственности, местных налогов и сборов.

4) Ответственность. В позитивном смысле ответственность означает, что население муниципального образования непосредственно или через соответствующие органы осуществляет местное самоуправление под свою ответственность. Государство передало населению не только полномочия, но и всю полноту ответственности за их осуществление.

Ответственность в негативном смысле, то есть обязанность претерпеть неблагоприятные последствия за нарушение правовых норм, означает, что органы местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

5) Значительный удельный вес форм непосредственной демократии.

К внешним признакам местного самоуправления относятся:

1) Территория. Территория, на которой осуществляется местное самоуправление, понимается в административном смысле и не зависит от права собственности на те или иные земельные участки. Пункт 4 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2) Население. Поскольку именно население муниципального образования является субъектом местного самоуправления, осуществление местного самоуправления в отсутствие населения невозможно.

3) Органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления необходимы для осуществления полноценного муниципального управления. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), по общему правилу, является обязательным.

4) Наличие имущества, находящегося в муниципальной собственности. Значительная часть вопросов местного значения не может быть решена в отсутствие необходимой инфраструктуры, которая в российских условиях находится в муниципальной собственности. Это, в частности, относится к организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечению малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством,

5) Местный бюджет. Местный бюджет является единственной правовой формой образования и расходования финансовых средств для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

6) Местная символика. В соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами муниципальные образования своими уставами и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований устанавливаются и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.



1.2 Принципы и функции местного самоуправления

Общие принципы организации местного самоуправления -- это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции развития местной власти. Эти принципы:

1. предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

2. являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

3. выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах;

4. отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

5. служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных (и международных, учитывая Европейскую хартию местного самоуправления) гарантий местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили правовое закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправление в Российской Федерации.

По определению К. Ф. Шеремета, «общие принципы организаций местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечений равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают». В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах, в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

Федеральный законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержание общих принципов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сохраняя в целом прежний подход к правовому регулированию общих принципов организации местного самоуправления, вносит и новые элементы в их законодательное закрепление. Согласно ст. 4 и 5 названного Закона общие принципы организации местного самоуправления определяются и изменяются данным Законом, в то время как в соответствии с Федеральным законом1995 г. -- федеральными законами, т. е. включая, в частности, и такие федеральные законы, как об основах муниципальной службы, о финансовых основах местного самоуправления и др.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. более полно регулирует данные общие принципы, нежели прежний Закон, включая в общие принципы организации местного самоуправления положения, касающиеся вопросов, которые ранее регулировались законами субъектов Федерации. Так, в Законе 2003 г. появилась специальная глава «Принципы территориальной организации местного самоуправления», в то время как Закон 1995 г. предоставлял субъектам Федерации право принимать законы, в которых бы определялись требования, предъявляемые к порядку установления и изменения границ муниципальных образований, порядку их создания и преобразования. В новом Законе принципы и требования, предъявляемые к территориальной организации местного самоуправления, включая установление и изменение границ, образование и преобразование муниципальных образований, с исчерпывающей полнотой определяются Федеральным законом. Эта же тенденция прослеживается в правовом регулировании и иных общих принципах организации местного самоуправления (в частности, относительно наименования, видов и порядка принятия муниципальных правовых актов и др.). Закон относит к компетенции субъектов Федерации правовое регулирование вопросов местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. также не содержит конкретного перечня общих принципов: как уже отмечалось, эта задача практически невыполнимая, ибо надо было бы включать в этот перечень, по сути, все положения Закона. Однако ученые не оставляют попыток составить подобный перечень общих принципов. Однако это конечно не исключает и иные подходы к решению данной задачи: в частности, основу для классификации общих принципов определяет Закон 2003 г., согласно Преамбуле которого он устанавливает следующие общие принципы организации местного самоуправления:

а) правовые;

б) территориальные;

в) организационные;

г) экономические.

Таким образом, можно выделить четыре группы общих принципов; однако надо учитывать, что эти группы принципов, в общем, охватывают все основные положения данного Закона и дать их полный перечень представляется также задачей практически невыполнимой. Вместе с тем можно попытаться дать классификацию общих принципов организации местного самоуправления на основе указанного критерия.

К общим правовым принципам организации местного самоуправления можно отнести следующие:

1. приоритет общепризнанных принципов и норм международного нрава, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

2. допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;

3. осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;

4. обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

5. высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в системе муниципальных правовых актов;

6. судебная защита прав местного самоуправления.

Федеральный закон закрепляет и иные общие правовые принципы.

К общим территориальным принципам организации местного самоуправления относятся:

1. осуществление местного самоуправления на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

2. установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

3. преобразование муниципальных образований законами субъектов Федерации в соответствии с Законом;

4. разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закрепляемые Законом иные принципы территориальной организации местного самоуправления.

5. Общие организационные принципы организации местного самоуправления состоят в следующем:

6. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

7. органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;

8. структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Законом;

9. структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;

10. органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом.

Федеральный закон закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления.

Общими экономическими принципами организации местного самоуправления являются:

1. признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности;

2. самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

3. наличие у каждого муниципального образования собственного бюджета (местного бюджета);

4. нахождение в собственности муниципальных образований имущества, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных Законом;

5. недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюджетов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые Законом.

Вместе с тем можно выделить в системе общих принципов организации местного самоуправления те из них, которые достаточно определенно формулируются в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и Европейской хартии местного самоуправления и для которых характерна высокая степень обобщенности:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

и) гласность деятельности местного самоуправления;

к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

л) государственная гарантия местного самоуправления.

Каждый из данных принципов, в свою очередь, может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Так, принцип самостоятельности местного самоуправления предполагает реализацию принципов организационной, финансовой, экономической и иных форм самостоятельности местного самоуправления в рамках Конституции РФ и федеральных законов, а принцип организационной самостоятельности, в свою очередь, включает принципы самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления, кадровой самостоятельности и т. д.

Необходимо также учитывать, что в системе общих принципов местного самоуправления можно выделить принципы, обусловленные прежде всего спецификой данной формы организации местной публичной власти (принцип организационного обособления местного самоуправления в общей системе публичной власти в государстве и др.), и в то же время можно назвать принципы, имеющие универсальный, общегосударственный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти(принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и др.).

Функции местного самоуправления - это обусловленные природой и принципами, направленные на реализацию целей и задач местного самоуправления основные направления муниципальной деятельности.

Различают три группы функций, осуществляемых муниципальным образованием:

1) По решению вопросов местного значения.

Эти функции относятся к сфере исключительной юрисдикции муниципального образования.

Данная группа функций подразделяется на три условных блока:

а) социально-экономические функции:

§ осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

§ местные финансы, бюджет, налоги;

§ регулирование планировки и застройки муниципального образования;

§ территориальное устройство муниципального образования;

§ владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

§ муниципальные предприятия и учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта, социальной сферы;

§ другие.

б) функции по обеспечению безопасности и правопорядка;

§ реализация административной ответственности;

§ охрана общественного порядка;

§ пожарная безопасность;

§ предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций.

в) организационные:

§ принятие и изменение Устава муниципального образования;

§ муниципальные выборы;

§ организация и содержание муниципальных архивов;

§ муниципальная информационная служба.

2) По предметам совместного с органами государственной власти ведения.

Значительное число сфер общественной жизни в силу их сложности нельзя однозначно отнести к исключительной компетенции ни органов местного самоуправления, ни органов государственной власти. Этот факт предопределяет наличие так называемых предметов совместного ведения, полномочия по которым разграничиваются заключением соответствующих договоров.

3) По реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Эти функции закреплены либо в отраслевом законодательстве, либо в специально принятых законах о передаче отдельных государственных полномочий в конкретной сфере общественных отношений.

1.3 Система местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130), местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Значит, местное самоуправление в Российской Федерации - это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких, как выборы, собрания населения, и других обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, собрания (сходы) граждан, сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Итак, формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление, являются референдум, выборы, собрания (сходы) и др.

Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Согласно Федеральному закону «Об основных гаран-тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 16), местный референдум назначается органом местного самоуправления по собственной инициативе или по инициативе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, в соответствии с уставом муниципального образования.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке этих выборов; о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе органов местного самоуправления; об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На местный референдум не могут быть вынесены также вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации и соответствующеего субъекта Федерации.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.

Голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения его решений устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъекта.

В настоящее время в Российской Федерации нет специального закона о местном референдуме. Сегодня, кроме упомянутых положений, на федеральном уровне устанавливается право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции Российской Федерации); признание референдума в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130 Конституции Российской Федерации), а также право главы местного самоуправления выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении (Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»). Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №52. Ст. 5071.

Наиболее массовой формой прямого народного волеизъявления являются выборы. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выборов образуются представительные органы власти, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации - еще одна важная форма осуществления населением местного самоуправления.

Однако только этим значение выборов не ограничивается. В ходе избирательных кампаний граждане, делая те или иные предложения, направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает предпосылки для их удовлетворения.

В настоящее время правовой основой выборов в органы местного самоуправления являются: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также принятые органами государственной власти субъектов Федерации законы или Положения о выборах в органы местного самоуправления, уставы муниципальных образований.

Если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, то применяется Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.

Этот Федеральный закон имеет в качестве приложения Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Он применяется для защиты конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Кроме того, согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 11) в случае, если срок полномочий органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо не может быть применен вследствие установленного судом его несоответствия Конституции Российской Федерации, Федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, соответствие которым является обязательным для проведения соответствующих выборов, выборы органа местного самоуправления проводятся на основе федерального законодательства, обеспечивающего конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. При этом законы субъектов Федерации применяются в части, не противоречащей федеральным законам.

Согласно действующему законодательству, выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории соответствующих муниципальных образований на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Право избирать депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, постоянно проживающему на территории соответствующего муниципального образования и достигшему на день выборов 18 лет.

Депутатом представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года, постоянно проживающий на территории соответствующего муниципального образования.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Депутаты представительных органов местного самоуправления избираются по одномандатным избирательным округам, одному или нескольким многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования на основе единой нормы представительства.

Избрание выборных должностных лиц местного самоуправления проводится по единому округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования.

Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям и непосредственно избирателям. Кандидаты могут быть также выдвинуты в порядке самовыдвижения.

Избирательное объединение - местное политическое общественное объединение, которое создано и зарегистрировано в установленном порядке и устав которого зарегистрированный не позднее чем за один год до дня голосования, предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов. Избирательным объединением является также местное отделение общероссийского, межрегионального или регионального общественного объединения, которое создано и зарегистрировано в установленном порядке и устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов.

Два или более избирательных объединений для совместного участия в выборах могут добровольно объединяться в избирательные блоки. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения. Общественные объединения не могут входить в состав более чем одного избирательного блока.

Для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования могут создаваться следующие избирательные комиссии:

- избирательные комиссии муниципального образования;

- окружные избирательные комиссии;

- территориальные избирательные комиссии;

- участковые избирательные комиссии.

Создание избирательной комиссии муниципального образования является обязательным.

Период выдвижения кандидатов при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований должен составлять не менее 20 дней. Для регистрации кандидата в депутаты или на должность выборного должностного лица местного самоуправления необходимо представить собранные в поддержку кандидата подписи избирателей соответствующего избирательного округа, составляющие в сумме не более двух процентов от числа избирателей округа.

В муниципальных образованиях с числом зарегистрированных в соответствии с действующим законодательством избирателей менее 10 тысяч человек сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов может не производиться, если законом субъекта Федерации не предусмотрен иной порядок выдвижения кандидата.

Подписные листы в поддержку кандидата для его регистрации представляются в соответствующую избирательную комиссию не позднее 30 дней до дня выборов.

Предвыборная агитация проводится со дня регистрации кандидата и прекращается за сутки до дня голосования (с нуля часов дня, предшествующего дню выборов).

Голосование проводится в день выборов с 8 до 22 часом по местному времени. Если по избирательному участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая избирательная комиссия может прекратить голосование ранее 22 часов.

Избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равенстве голосов избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше.

Выборы признаются недействительными, если нарушения, допущенные при их проведении, не позволяют с достоверностью установить волеизъявление избирателей; если выборы были признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков, а также по решению суда.

Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено действующим законодательством, либо если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, а также если ни один список кандидатов не получил число голосов, необходимое в соответствии с законодательством для того, чтобы принять участие в распределении мандатов.

Если выборы были признаны несостоявшимися или недействительными, назначаются повторные выборы, которые проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов или не позднее чем через три месяца со дня признания выборов недействительными.

Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и выступающей средством их самоорганизации, общественного самоуправления, являются собрания (сходы). Собрания (сходы) позволяют сочетать коллективное обсуждение вопросов и принятие решений гражданами с личной активностью и инициативой - выступлениями, участием в голосовании и т.д. Тем самым собрания (сходы) играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.

Согласно Закону Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст. 81), к компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан относились избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их исполнении; решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующих территорий. Особые права законодательство закрепляло за общими собраниями (сходами) граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Вместо практиковавшегося прежде самообложения сельского населения, чтобы привлечь дополнительные средства населения на осуществление мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию сельских населенных пунктов, согласно Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 21, п. «ж»), а также Закону Российской Федерации от 16 июля 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» (ст. 11, п. «м») были введены целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий и другие цели, ставки сборов по которым в поселках и сельских населенных пунктах было решено устанавливать на собраниях и сходах жителей.

Ставка сборов в год не могла превышать размера трех процентов от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, а для юридического лица - размера трех процентов от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда.

В последние годы роль собраний, сходов граждан существенно изменилась.

Если прежде собрания (сходы) действовали наряду с местными органами власти, то в настоящее время в небольших городских и сельских поселках собрания (сходы) граждан все чаще становятся органами населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы в таких случаях не образуются.

Изменился и порядок регламентации созыва и проведения собраний (сходов) граждан как формы территориального общественного самоуправления населения. Эти вопросы решаются не на федеральном уровне, а на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые принимают уставы или положения, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления.

Составной частью системы местного самоуправления являются территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

К таким органам относятся советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов.

Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе добровольного волеизъявления. Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется положениями (уставами) об этих органах, подготовленными с учетом полномочий, переданных им органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Эти органы могут осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, образуемые за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований, других поступлений. Рассматриваемые органы могут быть юридическими лицами.

Решения органов территориального общественного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны к исполнению гражданами, проживающими на данной территории, а также предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, которым они адресованы.

Важной составной частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. К органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образовании, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований обязательно.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, численный состав которых определяется уставом муниципального образования. В уставе содержатся полномочия представительных органов местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно уставу муниципального образования, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Согласно уставу муниципального образования, его глава наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Он непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение и выполняет другие исполнительно-распорядительные функции.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

В уставе муниципального образования, помимо представительных органов и упомянутых ранее должностных лиц местного самоуправления, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (с учетом наци- ональных, исторических и иных местных условий).