Аудирование территорий муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Аудирование территорий муниципальных образований

1. Экологический аудит муниципальных образований

экологический аудит муниципальный образование

В Экологической доктрине Российской Федерации (2002 г.) указывается на необходимость совершенствования механизмов природопользования с учетом задач сохранения и воспроизводства природной среды, включая оценку прошлого экологического ущерба, обязательства по проведению реабилитационных мероприятий и др. Одним из инструментов такого регулирования является экологический аудит [1]. В Резолюции Третьего Всероссийского съезда по охране природы (Москва, 18-21 ноября 2003 г.) обращалось внимание на необходимость усиления внимания региональным природоохранным приоритетам, разработки методологии и анализа риска неблагоприятных воздействий на состояние окружающей среды и здоровье населения с целью принятия рациональных управленческих решений, в том числе - на основе процедуры экологического аудита [2].В последнее время экологический аудит территории нашел достаточно широкое применение в России в качестве инструмента регулирования природопользования и охраны окружающей среды, в том числе - для обоснования привлечения инвестиций. Так, в 2000 г. был проведен муниципальный экологический аудит (МЭА) г. Дзержинск Нижегородской области, который рядом средств массовой информации был объявлен как самый грязный город на планете. Собственно проведение МЭА и было направлено на защиту интересов инвесторов и населения с точки зрения обеспечения требований экологической безопасности [3].

С другой стороны планы проведения МЭА рассматривает г. Малоярославец в Калужской области в целях привлечения инвестиций на социально-экономическое развитие как самый чистый малый город России. Аналогичная задача по применению процедуры МЭА в целях привлечения инвестиций в развитие свободной экономической зоны ставилась в Великом Новгороде.

Можно говорить о применении экологического аудита территории в рамках проекта Глобального экологического фонда по сохранению биоразнообразия на о. Байкал, в частности, в бассейне р. Хилок (Читинская область) и в дельте р. Селенга (Республика Бурятия) [4, 5], по экологическому обоснованию инвестиций в строительном комплексе Москвы на основе внедрения систем экологического управления территории [6], о применении экологического аудита и экологического менеджмента территории в целях экологически ориентированной рекреационной деятельности, например, в Сочинском национальном парке, в частности, по экологическому обоснованию деятельности ООО “Альпика-Сервис” для развития горнолыжного комплекса и курорта Красная Поляна, г. Сочи в Краснодарском крае [7]. Значительный опыт имеется по применению экологического аудита в целях привлечения инвестиций для переработки и утилизации городских отходов [9], для минимизации эколого-экономических рисков в целом [10, 11, 12, 13, 14].

В настоящее время рассматривается вопрос о проведении МЭА для г. Калининграда с целью привлечения инвестиций в экологическое оздоровление города в рамках Союза балтийских городов. Отметим, что один из первых экоаудитов территории был выполнен в 1997 г. для г. Таллинн. Данная работа осуществлялась в рамках Союза балтийских городов при финансировании со стороны ЕС и городов побратимов из Финляндии, Дании и ФРГ. Именно балтийская (таллиннская) модель муниципального экологического аудита явилась основой для развития подобных разработок в России [15].

Как показывает анализ мировой практики, социально-экономическое развитие территории требует использования, помимо бюджетных ресурсов, средств отечественных и зарубежных инвесторов. Чтобы добиться существенных результатов в этом направлении деятельности, необходима разработка и реализация соответствующей инвестиционной политики. Объектом инвестирования может выступать как отдельный проект, предприятие, так и город, регион в целом. Привлечение инвестиций должно опираться на возможность использования внутреннего и внешнего потенциала для реализации поставленных целей и нейтрализации и устранения слабостей и угроз продвижения вперед. Для оценки инвестиционной привлекательности тех или иных проектов, в том числе - на региональном уровне, может быть использована методология SWOT-анализа, которая базируется на выявлении конкурентных преимуществ проекта, сильных и слабых сторон его реализации, в данном случае - в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности производства. SWOT - от англ. сила (strength), слабость (weakness), возможности (opportunities) и угрозы (threats) [3, 12]. Отметим, что наличие сырьевых ресурсов и природный потенциал территории, экономико-географическое положение региона является сильной стороной и увеличивает возможности в привлечении инвестиций, в то время как неблагоприятное состояние окружающей среды может вызывать угрозу для привлечения инвестиций.

Как отмечают ученые, наряду с экологическим аудитом, непосредственно связанным с экоменеджментом на предприятии (компании, корпорации, отрасли, регионе и т. д.), существуют другие типы экоаудита, которые имеют оценочный характер и связаны с приватизацией или инвестиционной деятельностью. К таким типам экоаудита можно отнести: а) экоаудит в части экспресс-оценки инвестиционного риска (инвестиционный или финансовый экоаудит); б) оценка экологического состояния территории, собственником которого является предприятие, или собственник которого изменяется в ходе приватизации; в) экоаудит продукции на стадии маркетинговых исследований (оценка ее экологической чистоты и конкурентоспособности).

Так, экологическая экспресс-оценка осуществляется с целью оценки ответственности (риска), который берет на себя потенциальный собственник или инвестор в связи с риском, связанным с экологическим состоянием участка или в связи с воздействием производства на окружающую среду. Этот тип экологического аудита выполняет инвестиционные функции по учету экологического риска при внедрении и осуществлении приватизационных программ или инвестиционных проектов [11].

Основным результатом экологического аудирования должно стать адекватное выявление воздействия природопользователя на окружающую среду, снижение риска санкций против организации, экономия средств, предотвращение или существенное снижение, смягчение последствий возможных аварий и технических катастроф. Область использования экологического аудита может быть распространена и на сферы деятельности (объекты экологического аудита), связанные с развитием предпринимательства в области природопользования и охраны окружающей среды, охватывающие:

а) оценку воздействий экологической деятельности, опасной для состояния окружающей среды и здоровья людей;

б) оценку экологических и экономических последствий хозяйственной деятельности (стоимостная оценка);

в) оценку эффективности природоохранной деятельности субъектов хозяйствования;

г) оценку (экологическое обоснование) использования ресурсосберегающих технологий и систем, природоохранного оборудования и др.;

д) оценку эколого-экономических балансов “жизненного цикла” продукции;

е) оценку системы “экологического” счетоводства и затрат на обеспечение экологической безопасности производства и жизнедеятельности и др.

Различают такие виды инициативного экологического аудита, как инвестиционный экологический аудит и экологический аудит системы экологического управления. Так, инвестиционный экологический аудит проводится при изменении собственника, инвестировании реконструкции, перепрофилирования, вывода из эксплуатации предприятия для оценки необходимых затрат на экологические аспекты его деятельности.

Инструментом управления окружающей средой на муниципальном уровне может являться экологический аудит муниципального образования (муниципальный экологический аудит). В ходе проведения муниципального экологического аудита чаще всего предполагается получить ответы на такие вопросы, как:

а) Каково влияние города на окружающую среду?

б) Правильны ли действия городских властей в вопросах, связанных с окружающей средой?

Осуществление программы муниципального экологического аудита поможет городу узнать свои слабые места в управлении окружающей средой, а также указать на необходимость изменений с целью улучшения качества окружающей среды в городе. Прежде всего, это относится к качеству воды и воздуха, санитарному состоянию почв, обращению с твердыми отходами, а также к осведомленности общественности об экологических проблемах в связи с выполнением мероприятий по охране окружающей среды в городе.

в) Насколько эффективны меры по экологическому управлению на местном уровне?

г) В какой мере созданы возможности для действий граждан? Муниципальный экологический аудит имеет ряд особенностей:

а) выполнение программ по охране окружающей среды оценивается на основе обзора состояния окружающей среды;

б) аудит преследует широкие цели, так как существуют прямое воздействие государственных и частных предприятий и воздействие, производимое населением;

в) аудит помогает в принятии управленческих решений на муниципальном уровне;

г) обеспечивает многоуровневость принятия решений, совмещение публичной и частной деятельности;

д) обеспечивает клиентам и лицам, принимающим экономические решения, надлежащий имидж и др.

Отметим, что основные требования к совершенствованию управления природоохранной деятельностью обусловлены Концепцией перехода РФ к устойчивому развитию, Концепцией национальной безопасности РФ, Концепцией экологической безопасности РФ. В соответствии с данными документами необходимо:

а) повысить ответственность органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды на подведомственных им территориях;

б) передать часть полномочий федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды органам исполнительной власти субъектов РФ и муниципального образования;

г) обеспечить взаимодействие органов исполнительной власти с экологическими общественными организациями и движениями, объединениями предпринимателей, профессиональными союзами и другими общественными организациями в решении вопросов природоохранной деятельности;

д) развивать систему особо охраняемых территорий местного значения. В рекомендациях Министерства природных ресурсов РФ от 31.01.2001

относительно соглашения между природоохранными органами субъекта РФ и администрацией муниципального образования, в компетенцию администрации муниципального образования в экологической сфере деятельности предлагается включить: а) охрану окружающей среды; б) использование, восстановление и охрану водных объектов; в) использование, охрану лесного фонда и воспроизводства лесов; г) использование, восстановление и охрана недр; д) дополнительные условия для муниципальных образований - городов по их участию в развитии минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности; е) вопросы финансирования муниципальной природоохранной службы за счет бюджета муниципальных органов и других средств.

В этой связи основными правами и обязанностями местного самоуправления являются установления правил содержания территорий населенных пунктов и правил обращения с отходами. Благоустройство и озеленение территории муниципального образования непосредственно влияет на санитарное состояние населенных пунктов и рекреационные возможности.

В настоящее время существует объективная заинтересованность руководства муниципальных образований в проведении экологического аудита. К сожалению, правовая неопределенность организации и проведения экологического аудита и недостаток финансовых средств не позволяют в полной мере реализовать возможности экоаудита в этой области. Кроме того, проведенные авторами социологические исследования в Краснодарском крае позволили получить следующие результаты. Среди наиболее важных причин отказа администрации муниципальных образований от проведения экологического аудита стоит тезис о том, что его результаты могут быть распространены за пределы основных субъектов и использованы против них самих (90%). На втором месте по значимости - сомнение руководства муниципальных образований в полезности проведения экологического аудита (70%). И следующим по значимости фактором, сдерживающим проведение данной процедуры, является отсутствие финансовых средств на проведение аудита (68%).

Рассмотрим опыт проведения МЭА в городе-курорте Горячий Ключ Краснодарского края. Осуществление данной работы было вызвано следующими обстоятельствами. Город-курорт Горячий Ключ как уникальная по сочетанию природных ресурсов территориальная система давно привлекает пристальное внимание инвесторов. В последнее время этому способствует и политика, проводимая администрацией города. Однако у многих потенциальных инвесторов возникают вопросы, связанные с состоянием окружающей среды муниципального образования и существующей системой экологического управления. Для повышения инвестиционной привлекательности территории и ранжирования инвестиционных приоритетов главой города-курорта Горячий Ключ было принято решение о проведении экологического аудита по сокращенной комплексной программе.

Согласно имеющимся исследованиям в области экологии города и ландшафтного планирования, наряду со сферой экономического влияния, соответствующей границе агломерации, существует интегральная зона экологического влияния для города с населением около 1 млн. чел., составляющая 20 тыс. кв. км. По оценкам, примерно такую площадь занимает необходимый для города внешний зеленый пояс при условии компенсирования им потребляемого городской агломерацией кислорода и ассимиляции вредных выбросов, территория для рекреационного природопользования, удовлетворяющая потребности населения такого города, зона влияния городского водозабора на бассейн подземных вод. Применительно для г. Краснодара условия обеспечения его питьевой водой таковы, что запасы подземных вод питьевого качества обеспечивают жизнедеятельность 2 млн. чел. С этой точки зрения, можно говорить о формировании интегральной зоны экологического влияния города с таким населением, которое является своего рода пределом или потенциалом для удовлетворения определенных экологических нужд и потребностей. Для города Краснодара этот пояс может быть представлен зоной, примерно ограниченной прямоугольником: Славянск на Кубани - Тимашевск - Усть-Лабинск - Горячий Ключ [16].

Проведенный экологический аудит согласно концепции экологического менеджмента являлся скорее первичным образом, этапом информационно-поддерживающего стратегического планирования, на базе которого должны были быть реализованы следующие этапы формирования системы экологического управления муниципальным образованием. В данном случае важно было создать прецедент проведения экологического аудита муниципального образования, первый в Краснодарском крае и на Северном Кавказе. Данная экологическая аудиторская проверка выполнена в апреле-мае 2003 года в рамках оказании городу информационно-консалтинговых услуг. Целью работы являлись оценка деятельности органов местного самоуправления в области управления окружающей средой, включая мониторинг, контроль воздействия и взаимодействие с общественностью.

В ходе экологической аудиторской проверки решались такие задачи, как анализ состояния окружающей среды на основании имеющейся информации по следующим направлениям: а) оценка состояния окружающей среды (состояние водных объектов, водопотребление и водоотведение; охрана атмосферы; санитарное состояние почв; шум, запах; обращение с твердыми бытовыми отходами; эффективность использования природных ресурсов;

б) оценка организации экологического мониторинга, надежность системы мероприятий и способов отбора проб, технический уровень и достоверность;

в) оценка процедуры планирования и принятия решений в природоохранной сфере; г) анализ программы действий в чрезвычайных ситуациях; д) оценка системы управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды; е) выявление осведомленности населения об экологических проблемах.

Предполагалось, что проведенный экоаудит может стать пилотным проектом, а его результаты позволят идентифицировать недостатки в управлении окружающей средой и дадут основание для разработки и обоснования такого механизма решения экологических проблем и обеспечения экологической безопасности, который бы стал неотъемлемой частью деятельности администрации города.

При проведении экологического аудита системы управления окружающей средой города-курорта Горячий Ключ в качестве критериев аудита рассматривались отдельные статьи и требования нормативно-правовых актов Российской Федерации и Краснодарского края, экологические нормы, правила, стандарты, обеспечивающие соблюдения экологической безопасности на данной территории.

В процессе экологического аудита применялись: метод натурного наблюдения и обзорных туров, эколого-экономический анализ, метод сравнения и группировок и другие методы. Кроме того, был применен метод интервьюирирования и анкетирования работников системы управления города, специалистов и должностных лиц, а также населения.

Как отмечалось выше, в ходе экоаудита был выполнен анализ общего экологического состояния территории. По данным мониторинга, проводимым Кубанской инспекционной лабораторией, состояние природной среды города оценивается как хорошее. За последние три года концентрации всех контролируемых параметров измерений не превышали порогового уровня загрязнения.

Обращение с отходами - слабое звено в деятельности практически любого муниципального образования. Горячий Ключ не является исключением из этого печального правила. Из-за низкого уровня современных технологий темпы накопления отходов на территории города достаточно высоки. Система наблюдения за перемещением отходов недостаточна, а программы минимизации отходов на предприятиях города - отсутствуют. Существующая в городе свалка, куда свозятся как бытовые, так и промышленные отходы, не отвечает санитарным нормам и экологическим требованиям, поэтому назрела необходимость в строительстве новой свалки для промышленных отходов.

Заслуживает внимания опыт санитарной милиции города, (проверка несанкционированных свалок, парковки автотранспорта на газонах и т. д.). Данная работа осуществляется под руководством управления жизнеобеспечения городским хозяйством. Результаты аудита показывают, что озеленение и благоустройство на территории города находятся на достаточно высоком уровне.

В процессе проведения МЭА был проведен репрезентативный опрос общественного мнения путем анкетирования среди населения города. В анкетировании приняли участие 1570 горожан в возрасте от 18 до 75 лет различных социальных групп. Опрашиваемым была предложена следующая анкета:

1) Как Вы оцениваете экологическую обстановку в городе-курорте Горячий ключ в целом?

2) Какие проблемы города, на Ваш взгляд, в настоящий момент стоят наиболее остро?

3) Считаете ли Вы достаточным уровень информированности по экологическим вопросам в городе?

4) Должны ли производители информировать население об экологической безопасности своих товаров и продуктов?

5) Отдадите ли Вы предпочтение экологически безопасным продуктам и товарам при условии их несколько более высокой стоимости?

После обработки данных анкетирования были получены следующие результаты.

Экологическую обстановку в городе жители считают: 50% - нормальной; 30% - удовлетворительной; 0% - неудовлетворительной; 20% - затруднились с ответом опрошенных. Среди экологических вопросов на первом месте стоит обеспокоенность качеством воды для хозяйственно-бытовых нужд и водоемов, а также проблема переработки твердых бытовых отходов. Вопрос об уровне информированности населения по экологическим вопросам в городе сочли недостаточным 95%, информация недоступна - 5%. На вопрос об обязательной информированности населения об экологической безопасности товаров и продуктов ответили: 97% - обязательно; 3% - необязательно; приоритет экологически безопасным продуктам при повышении их стоимости на 5-10% отдадут 65% опрошенных.

Анализ результатов анкетирования показывает, что население недостаточно информировано о состоянии экологической обстановки в городе. В средствах массовой информации сведения о состоянии окружающей среды и деятельности администрации в этой сфере практически отсутствуют. В то же время отметим, что в 2001 году администрацией муниципального образования была разработана программа экологического просвещения и воспитания населения города-курорта Горячий Ключ на период 2002-2005 года.

В целом по результатам МЭА состояние окружающей среды города-курорта Горячий Ключ оценивается как хорошее, а деятельность администрации муниципального образования в области охраны окружающей среды как положительная. Однако эффективной работе в этой области препятствуют следующие факторы:

1. Отсутствие системы экологического управления на уровне муниципального образования;

2. Отсутствие комплексной программы экологического управления и как следствие, отсутствие механизма ответственности структурных подразделений администрации в области охраны окружающей среды.

3. Недостаточный уровень управления документацией по экологическим проблемам (экологическая статистическая отчетность);

4. Слабый контроль за исполнением решений главы администрации в области охраны окружающей среды;

5. Низкий уровень информирования общественности о состоянии окружающей среды и мерах, предпринимаемых администрацией города по её оптимизации.

6. Недостаточный учет в плане перспективного строительства муниципального образования экологических факторов.

В качестве корректирующих мер предложено: уточнить приоритеты инвестиционной политики в городе, разработать программу комплексного управления окружающей средой на муниципальном уровне, принять на уровне муниципального образования соответствующих нормативно-правовых положений, регулирующих проведение МЭА, в частности, Положения об экологическом аудите (такой опыт имеется, например, в г. Астрахань), а также проводить более активную коммуникационную политику с общественностью в области обеспечения экологической безопасности территории, в том числе - в условиях привлечения инвестиций.

Литература

1. Экологическая доктрина Российской Федерации. М.: Государственный центр экологических программ, 2002.- 40 с.

2. Резолюция Третьего Всероссийского съезда по охране природы. Москва, 18-21.11.2003 г. // Использование и охрана природных ресурсов в России.- 2003.- № 11-12.- с. 124-134.

3. Потравный И.М., Петрова Е.П., Прозоров В.М. Опыт муниципального экологического аудита в г. Дзержинске Нижегородской области // Экономика природопользования.- 2002.- № 6.- с. 33-53.

4. Гармаев А.М., Бешенцев А.П. Использование геоинформационных систем в проведении экологического аудита // Экоаудит и проблемы экологической безопасности.- 2004.- № 1.

5. Потравный И.М., Глазырина П.В., Милонова М.В. Опыт проведения экологического аудита в бассейне р. Хилок: организационно-экономический аспект // Экономика природопользования.- 2002.- № 6.- с. 22-33.

6. Плотникова Л.В., Потравный И.М., Петренко Г.М., Моторина М.А., Владимирова И.Л. Организационно-экономические и правовые аспекты реализации программы экологизации города и развития систем экологического управления на предприятиях строительства и стройидустрии: Учебно-практ. пособие. М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2004.- 156 с.

7. Потравный И.М., Мотосова Е.А. Экономические процедуры согласования интересов природопользователей в сфере услуг // Экономические проблемы производства и потребления экологически чистой агропромышленной продукции. Сумы, 2003.- с. 111-116.

8. Коваль В.И., Потравный И.М., Старцев С.П. Применение процедуры экологического аудита в г. Белгород в целях управления твердыми бытовыми отходами // Экология: образование, наука, промышленность и здоровье. Материалы И-й межд. научно-практ. конф. Вестник БГТУ им. В. Г. Шухова.- 2004.- № 8, ч. VII.- с. 186-189.

9. Кочуров Б.И. Экодиагностика и сбалансированное развитие: Учебное пособие. Москва-Смоленск: Маджента, 2003.- 384 с.

10. Потравный И.М., Петренко Г.М. Опыт участия российских экоаудиторских фирм в проведении экоаудита за рубежом // Экология: образование, наука, промышленность и здоровье. Материалы И-й межд. научно-практ. конф. Вестник БГТУ им. В.Г. Шухова.- 2004.- № 8, ч. VII.- с. 217-220.

11. Тихомиров П.П., Потравный И.М., Тихомирова Т.М. Методы анализа и управления эколого-экономическими рисками: Учеб. пособие для вузов // Под ред. проф. Н.П. Тихомирова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.- 350 с.

12. Потравный И.М., Терешина М. В. Использование метода SWOT-анализа для процедуры экологического аудита // Региональные и муниципальные проблемы природопользования. Материалы VIII-й научно-практ. конф. Кирово-Чепецк, 2004.- с. 47-48.

13. Фишер П. Как превратить Россию в привлекательный рынок для иностранных инвесторов // Вопросы экономики.- 2002.- № 2.- с. 83-101.

14. Сидорчук В.Л. Экологический аудит территории. М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000.- 130 с.

15. Илюхин С.Р. Устойчивое развитие Краснодарской агломерации // Муниципалитет.- 2000 - № 13-14.- с. 53.

Размещено на Allbest.ru