Класифікація та характеристика адміністративних актів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Відмінність актів управління від інших юридичних актів та управлінських рішень

2. Класифікація управлінських актів

3. Вимоги, що ставляться до правових актів управління. Наслідки невиконання вимог

4. Процес прийняття адміністративних актів

5. Припинення, зупинення, скасування, зміна актів управління

Висновки

Література

Вступ

Сучасний етап розвитку України характеризується суттєвими змінами в житті суспільства, в якому відбуваються процеси відродження традицій, звичаїв, розвиток культури українського народу, культур громадян України всіх національностей. Пріоритет загальнолюдських цінностей об'єктивно викликає необхідність активізації усіх сфер діяльності людини, трансформацію й утвердження у свідомості людей гуманістичних орієнтацій. Людина й громадянин, його права й свободи, світогляд і культура, потреби й соціальний потенціал - фундаментальна основа й водночас стратегічна мета нашої держави.

Орієнтація на виховання громадянина України як людини й особистості, формування її правової культури як невід'ємної складової загальної культури - один із методологічних принципів, які реалізуються юриспруденцією.

Формування культури молодого покоління громадян України, і правової зокрема, - пріоритетна мета, що реалізується на основі усебічного використання конституційних положень про право кожного знати свої права й свободи, дії принципів верховенства права й дотримання правопорядку.

Ведучи мову про генезис актів державного управління, слід зазначити, що поява їх стала об'єктивно необхідною, коли в управлінні функція вирішення (продукт законодавчої влади) професійно відокремилася від функції виконання (адміністративна влада). Щодо поняття „акт управління” у фаховій літературі здебільшого побутують два погляди. Традиційно акти управління вважалися лише юридичною формою, правовим „одягом”, „оболонкою” управлінських рішень, будь-яких заходів, що проводяться урядом, іншими органами виконавчої влади в галузях економіки, соціальній та адміністративній сферах. Ще у підручнику Євтихієва О.Ф. „Основы советского административного права” (1927р.) стверджувалося, що адміністративні акти - це юридична форма вираження державної волі (органу, службової особи). Аналогічних поглядів дотримувалися й автори перших повоєнних підручників (Власов В.А. та Студенікін С.А.).

Актуальність. Правові акти детермінують розвиток правової культури та моделі правової поведінки громадян суспільства. Правові акти взаємопов'язані з правотворчістю - діяльністю компетентних державних органів і громадських організацій, спрямованих на створення, зміну або скасування певних норм права або правових актів. Правові акти мають забезпечити верховенство закону, насамперед Конституції України.

Об'єкт дослідження: понятійно-термінологічний апарат адміністративних актів у соціальній сфері.

Предмет дослідження: зміст і характерні ознаки актів у адміністративній сфері.

Мета даної роботи полягає в з'ясуванні сутності поняття «адміністративний акт», розкритті його класифікації, характеристиці та видів.

Методи дослідження: аналіз, синтез, узагальнення основних концептів поняття «адміністративний акт»; порівняльно-зіставний метод та системний аналіз основних видів адміністративних актів.

Основними завданнями курсової роботи є:

1. Вивчення, аналіз, синтез та узагальнення літератури, а також досліджень з обраної проблематики.

2. Виявити основні види адміністративних актів та здійснити їх класифікацію.

3. Розкрити сутність дефініції «адміністративний акт» та визначити її основні концепти й характерні ознаки.

4. Висвітлити процес прийняття адміністративних актів і процес припинення, зупинення, скасування, зміни актів управління.

5. З'ясувати вимоги, що ставляться до правових актів управління, та наслідки невиконання вимог.

1. Відмінність актів управління від інших юридичних актів та управлінських рішень

Якщо законодавча і юрисдикційна діяльність держави - це, так би мовити, її мислення, то дії держави - її адміністрування, здійснюючи яке, органи виконавчої влади використовують основну юридичну форму управління - акти.

Співвідношення видів державної діяльності, органів, що їх здійснюють, і юридичних актів природи наводить Коваль Л. В. [2,с.86-87]:

Ієрархія юридичних актів органів влади та управління віддзеркалює ієрархію відповідних органів; можна простежити певну наступність між самими законами, законами та підзаконними актами, самими підзаконними актами і, таким чином, чіткіше визначити місце актів управління: Законодавчі акти (Основний закон, органічні, поточні закони), нормативні акти управління органів державного управління, індивідуальні акти управління.

Акти юрисдикційних, прокурорських, контрольних органів

Отже, переведення законодавчих приписів на „рейки” конкретного правозастосування здійснюють акти управління - домінанта всього ланцюга законовиконання. Саме через цю ланку і здійснюється „просування” рішення будь-яких проблем економічних та суто організаційних, соціальних і кадрових.

За принципом „зворотного зв'язку” коригуючий вплив на акти управління та й на самі закони здійснюють акти юрисдикційних, прокурорських, контрольних органів.

З'ясуймо відмінності актів державного управління від інших юридичних актів - законів, судових і прокурорських актів, актів об'єднань громадян, службових та юридичних документів. Таке розмежування потрібне, оскільки правові акти видають не тільки органи, що займаються винятково реалізацією виконавчої влади, а й органи, що здійснюють діяльність, не пов'язану з управлінням.

І. Треба зупинитися на співвідношенні акту управління та закону - акта органу законодавчої влади.

Обговорюючи питання про співвідношення акту органу законодавчої влади, яким є закон, та акту державного управління, треба зазначити, що закон - абстрактне правило, мета якого - юридичне регулювання у загальних рисах суспільних відносин. Звідси - невизначне коло випадків, на які закон розрахований. Абстрагується закон і від конкретних життєвих обставин всіх правоположень, а за змістом своїм є мірою свободи кожного громадянина і межею влади кожного органу держави.

Акт управління, навпаки, має похідний від закону характер. Він видається тоді, коли про це прямо зазначено у законі. Акт управління пов'язаний з досягненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремо юридичні приписи, що містяться в акті, внаслідок чого акт управління має підзаконний характер - у ньому не може бути проявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі.

Акт управління, як акт нижчої легітимності, не може змінити або скасувати закон. Проте норма права, що встановлена актом управління, може бути скасована або змінена законодавчим актом.

Загальновизнаним є правило, згідно з яким актом управління не може вирішуватися питання, що за Конституцією належить до компетенції органів законодавчої влади. Тому незаконними є акти управління, видані органами виконавчої влади, якими вносяться доповнення, уточнення, поправки чи корективи іншого характеру до будь-яких кодексів, інших актів законодавчої влади, норми яких регулюють (охороняють) суспільні відносини у відповідних регіонах чи галузях.

Окремого обговорення потребує питання про співвідношення юридичних актів управління та судово-юрисдикційних(процесуальних) актів, прокурорських актів, актів громадських об'єднань тощо.

ІІ. Уже зазначалося, що актами управління у відповідній сфері встановлюються правові норми, створюються (змінюються, припиняються) відносини будь-якої юридичної властивості - цивільні, фінансові, трудові, адміністративні тощо.

Акти ж судових органів є процесуально-правовою формою правосуддя, видаються у зв'язку з порушенням норм або з приводу вирішення юридичних суперечок про право. Єднає два види юридичних актів те, що, маючи єдину конституційну, законодавчу бази (а суди працюють ще й на основі кодексів з цивільного, трудового, арбітражного, кримінального, адміністративного, матеріального та процесуального права), вони містять правову оцінку юридичних фактів.

Проте судові акти не створюють правових норм подібно до актів органів виконавчої влади, а констатують право, його наявність чи відсутність, застосовують норми до конкретних випадків, осіб або, як у репресивному праві, констатується порушення не суб'єктивного права, а закону.

ІІІ. Акти органів прокуратури - протест, подання, припис, постанова - також є реагуванням на порушення законності. Цими актами не створюються норми права, що властиво для актів органів управління. Взагалі, суб'єкти актів управління - це організації як державні, так і недержавні (у тому числі приватні), їх службові особи. Щодо актів правоохоронних органів, то чинити такі можуть тільки державні органи, визначені у законодавчих актах.

ІV. Акти об'єднань громадян - акти колегіальні мають силу лише для членів даної громадської організації чи партії. Вони забезпечуються заходами морального впливу. Дія ж багатьох актів управління, маючи одноособовий, однобічний, владний характер, поширюється далеко за межі органу, який їх видає, до того ж може забезпечуватися державно-примусовими заходами, що стимулюють виконання вимог актів управління.

V. Акти управління й управлінські рішення мають як спільні риси, так і відмінності. Останні є проявом соціального управління, підсумковою формою відповідного управлінського циклу (стадії), його кульмінацією. Тематичне коло актів соціального управління, управлінських рішень дуже широке. Це - програми і директиви, плани та погрози, акти планування і рішення трудових колективів, наукові рекомендації та методичні вказівки , технічні норми, умови, нормативи, правила, постанови тощо. До цього кола треба долучити і юридичні акти органів законодавчої та виконавчої влади. Деякі елементи внутрішньої структури останніх збігаються з такими самими у структурі управлінських рішень: мета, відповідальні виконавці, строки, засоби досягнення мети. Але, на відміну від юридичних актів управління, управлінські рішення можуть мати будь-яку документальну форму; діапазон їхньої дії більш обмежений порівняно з державними актами, невиконання актів управління може тягти за собою застосування юридичних санкцій, оскарження яких також передбачено законодавством. Рішення ж управлінське не має ніяких спеціальних засобів захисту, крім права „загальної скарги”.

VІ. Службові документи - це доповідні записки, звіти, довідки, доповіді (службові, наукові), акти, що підтверджують будь-які факти, події, дії, протоколи, акти інвентаризації, списання матеріальних цінностей тощо. Ці документи містять факти, відомості, які за певних обставин є підставами для видання юридичних актів управління. Це ж стосується і юридичних документів, які засвідчують правовий статус осіб або їхнє право на будь-що (паспорт, диплом або свідчення водія, ліцензія, декларація тощо).

VІІ. Адміністративні акти у випадках, коли ними регулюється право державної власності, виступають як цивільно-правова подія і цим зближуються з цивільно-правовими угодами майнового характеру. Разом з тим, акти управління відрізняються і від цивільно-правових угод. Перші - однобічні владні волевиявлення держорганів, обов'язкові до виконання. Другі - результат погодження сторін, права і обов'язки яких регулюються нормами цивільного права. Такими двосторонніми актами є угоди оренди, поставки, страхування, купівлі-продажу тощо. У двосторонніх актах орган управління не здатний змінити або скасувати статус, що витікає з умов угоди. В однобічних актах їхній автор - орган управління - може на власний розсуд змінити, скасувати статус, зобов'язання, що встановлював акт.

Можна засвідчити адміністративними актами і актами громадських об'єднань, приватних осіб (власників, їх органів ) при умові здійснення ними прерогатив професійної служби та її відповідності чинному законодавству.

Отже, акти управління - це владні юридичні акти, що видаються колегіально чи одноособово на підставі і на виконання законів та актів вищих органів виконавчої влади з метою практичного здійснення завдань та функцій управління і спрямовані на встановлення, зміну чи припинення конкретних правових відносин.

2. Класифікація управлінських актів

Правові акти виконавчої влади є видом підзаконних, офіційних юридичних актів, які прийняті суб'єктами виконавчої влади в процесі виконавчо-розпорядницької діяльності, оформлені відповідно до норм права, містять односторонні владні волевиявлення, передбачають юридичні наслідки.

У теорії адміністративного права акти виконавчої влади прийнято класифікувати за такими критеріями:

За юридичним змістом акти виконавчої влади поділяються на:

нормативні акти, це - основний вид актів управління, що не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють, змінюють або скасовують юридичні норми будь якої галузево-юридичної приналежності. Нормативні акти не звертаються до конкретних осіб, це - акти-регулятори (установчі акти), які регламентують суспільні відносини у суспільних сферах і є безпосереднім механізмом реалізації законів. Нормативним актам властивий загальний характер (поширюються на певній території країни, у галузях, групах галузей, адресуються великим контингентам населення, працівників тощо) і стабільність. Їхня юридична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі. За приклад можна навести Положення про національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 1998 року [6, с.618]. До нормативних актів віднесено акти загального значення (державні, республіканські, обласні, міські, районні, селищні, сільські), міжвідомчі акти, внутрішньовідомчі (у т.ч. локальні). Ці акти ґрунтуються на нормативних актах, реалізуючи останні в умовах конкретних життєвих випадків, юридичних фактів.

індивідуальні акти - другий вид актів у цій класифікації. Вони видаються для вирішення можливостями норм адміністративного права конкретних управлінських справ та ситуацій. Стосуються конкретних дій, фактів, випадків, організаційних заходів, адресуються конкретним особам і породжують індивідуальні правообов'язки (звідси і найменування - індивідуальні акти). Отже, індивідуальні акти вичерпують себе одноразовим застосуванням (звідси їхня друга назва - „акти застосування норм права”). Прикладом цього виду актів є розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 вересня 1996 року такого змісту: „Відкрити пункт пропуску через державний кордон у Садовському морському торгівельному порту для міжнародного морського сполучення з правом заходження в цей порт іноземних невійськових суден” [7, с.7];

· змішані або різнорідні - особливий різновид юридичних актів управління. Це акти, що містять одночасно нормативні, індивідуальні та ненормативні приписи. Наприклад, рішення виконкому обласної Ради народних депутатів з питань боротьби з епідемією, можуть включатися поряд з нормативними приписами індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи. Наприклад, постанова Кабінету Міністрів України „Про посилення контролю за режимами споживання електричної і теплової енергії” від 7 серпня 1996 року містить у собі як певні приписи конкретним органам виконавчої влади (Міністерство енергетики та електрифікації і Державному комітету по використанню ядерної енергії), так і загальні правила [ 8, с.440].

Акти виконавчої влади, залежно від суб'єктів, що їх прийняли, поділяються на:

· акти органів виконавчої влади і їх посадових осіб (укази й розпорядження Президента України на основі і на виконання Конституції та законів України; постанови і розпорядження Кабінету Міністрів; накази, інструкції Міністерств, відомств, комітетів; розпорядження голів державних адміністрацій; накази й інші акти керівників місцевих державних органів);

· акти суб'єктів влади, що не знаходяться в системі апарату виконавчої влади (постанови суддів щодо справ про адміністративні правопорушення; накази голів суддів, прокурорів, голів представницьких органів, що мають внутрішньо-апаратне значення, акти Національного банку);

· акти громадських організацій, яким делеговані державно-владні повноваження.

Постанови з важливих і принципових питань державного управління приймаються у колегіальному порядку. Для них обов'язкова письмова форма. Підписуються постанови Прем'єр-міністром та міністром Кабінету Міністрів. З метою надання їм широкого розголосу публікуються в офіційних виданнях.

За формою вираження розрізняють акти:

· письмові (є різновидом службових документів);

· усні (використовуються при безпосередньому управлінні виробничою діяльністю, для забезпечення громадської безпеки);

· конклюдентні - виражені в знаках, світлових і звукових сигналах (наприклад, жести працівника міліції, що регулює вуличний рух).

Залежно від функціональної ролі акти виконавчої влади бувають:

· планові;

· методичні;

· кадрові;

· фінансові;

· облікові та ін.

У залежності від дати початку дії акти поділяються на такі, що вступають в силу:

· негайно, з дати підписання, прийняття;

· з дати, зазначеної в акті;

· після державної реєстрації й офіційного опублікування.

За ступенем складності розрізняють:

· прості (рутинні);

· складні,

· унікальні.

У залежності від обсягу повноважень суб'єкта влади поділяють на:

· акти, прийняті в умовах вільного розсуду, широкої самостійності органу, посадової особи;

· акти, прийняті на основі альтернативних повноважень, що надають суб'єкту можливість вибору одного з декількох зазначених у нормі права варіантів;

· акти, прийняті при відсутності вибору.

Залежно від порядку прийняття адміністративні акти поділяються на:

· колегіальні (приймаються більшістю від загального числа колегіального органу, наприклад, рішення);

· одноособові (наприклад, укази, накази).

Щодо дії в просторі поділяються на:

· акти загальнодержавної дії (діють у масштабах країни);

· місцеві (діють у масштабі певної адміністративної одиниці);

· регіональні (діють у масштабах певного регіону або зони - територія вільної економічної зони, зона Чорнобильської АЕС тощо).

Щодо дії в часі поділяються на:

· безстрокові;

· визначеного строку;

· тимчасові;

· разової дії.

Щодо спрямування правового впливу поділяються на:

· внутрішньо-організаційні (внутріапаратні);

· зовнішньої дії.

Щодо змісту поділяються на:

· регулятивного (позитивно творчого) призначення;

· юрисдикційні: такі, що мають правоохоронне призначення;

· компетеційні: такі, що визначають певний правовий статус, тобто закріплюють компетенцію - права та обов'язки суб'єкта права.

Щодо характеру компетенції органів, які їх видають, поділяються на:

· акти органів загальної компетенції (КМ України, місцевих держадміністрацій);

· акти органів міжгалузевої (функціональної ) компетенції;

Щодо сфери впливу поділяються на:

· акти, що діють в економічній, соціально-культурній та інших сферах ;

· відомчі (наприклад, у сфері МВС, Міноборони);

· міжвідомчі.

Регулярною практикою є затвердження Кабінетом Міністрів положень і статутів (постановами) з наданням їм чинності нормативних актів. Положення - це сукупність правил, що стосуються побудови, способів дії центральних галузевих органів, інших урядових установ або організацій будь-якого аспекту: господарського, оборонного, культурного, адміністративного будівництва.

Статутами йменуються нормативні акти, що визначають форми й методи діяльності установ, службових осіб у будь-якій галузі (статути залізниць, зв'язку, внутрішнього водного транспорту, дисциплінарні статути) або визначають організацію, права, обов'язки об'єднань громадян (статут житлово-будівельного кооперативу), приватних структур.

Вступ акту управління до законної сили - той момент, коли він набуває характеру незаперечності чи формальної істини. Однак акти набувають чинності з моменту їх ухвали, інші - при настанні певних умов.

Щодо порядку введення у дію указів і розпоряджень Президента України, то слід зазначити, що указ набуває чинності з дня його підписання, якщо інше не встановлено у самому указі. Розпорядження Президента набуває чинності з дня його підписання. Офіційним виданням, де публікуються акти Президента, є „Відомості Верховної Ради України”. Вони публікуються також у деяких періодичних виданнях.

Постанови уряду публікуються у збірнику постанов уряду та періодичній пресі, оголошуються по радіо, телебаченню. Термін введення постанов у законну силу має бути зазначений у самій постанові. У тому разі, коли в постанові уряду не вказано терміну введення в дію, вона набирає чинності з моменту її прийняття.

Акти, що містять загальнообов'язкові правила, виконання яких гарантується адміністративною відповідальністю, набувають законної сили через 10 днів з дня опублікування.

Наказ - пряме, обов'язкове для виконання веління органів виконавчої влади (їхніх керівників) щодо певної фізичної або юридичної особи (осіб), що містять вимогу необхідності вчинення якоїсь дії або утримання від неї.

Накази мають задовольняти такі умови:

-по-перше, виходити від начальника як провідника державної волі, а отже, відповідати чинному законодавству;

- по-друге, носити характер однозначного, обов'язкового до виконання веління і видаватися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може представляти свої зауваження до виконання, але при залишенні наказу в силі він має право його виконувати під загрозою юридичних санкцій.

Накази, залежно від характеру сформульованих у них вимог, поділяються на три види: накази, що стосуються загальних та організаційних питань управління; накази з виробничо-технічних питань, накази з питань особливого складу („кадрові”).

Найважливіші накази (накази міністра по галузі, накази про введення у дію або затвердження статутів, інструкцій тощо) є нормативними, бо містять норми права, запроваджують юридичні відносини.

Інструкція - відомчий нормативний акт управління, яким встановлюється процедура, роз'яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного акта. Звідси її похідний, вторинний характер.

Інструкція - акт, розрахований на багаторазове застосування. Загальні - встановлюють порядок планування, контролю, накопичення, обробки, зберігання, аналізу, передачі інформації і т.д. Такі інструкції використовуються для більш ефективного застосування складних актів з широким інформаційним вмістом, багатостадійним рухом. Вони створюють механізм реалізації таких актів. Методичні інструкції подають інформацію про порядок, методи виконання певної роботи. Це, наприклад, інструкції щодо виявлення додаткових виробничих потужностей, обрахування економічної ефективності нової технології та ін.

Особливе місце займає посадова інструкція - документ, важливий при вирішенні питання про юридичну відповідальність службової особи за скоєння саме службових злочинів або аналогічних адміністративних правопорушень, оскільки ставити за вину службовій особі порушення відповідних службових повноважень можна при умові, якщо службова особа наділена такими повноваженнями юридично.

При розгляді у судах та органах адміністративної юрисдикції справ про службові злочини і проступки до них мають долучатися копії інструкцій та аналогічних документів, що розкривають характер повноважень службової особи, а органами, які розглядають ці справи, має бути з'ясовано і доведено, що дії (бездіяльність) винної особи перебувають у зв'язку з її службовими повноваженнями.

Рішення - це правовий акт управління, який приймається у колегіальному порядку з важливих питань і в більшості випадків має нормативний характер. Такий акт приймають виконавчі комітети Рад народних депутатів, колегії міністерств і відомств.

Рішення виконкому може мати й індивідуальний характер (вирішення питання про житло, опіку тощо). Підписується рішення головою та керуючим справами виконкому.

Рішення - це заключні акти в процесі розгляду, розв'язання якихось управлінських рішень, і вони мають містити відповідь на ці питання.

Розпорядження - акт управління, який приймається в одноособовому порядку. Це заява про те, що даний закон або інший нормативний акт має бути застосований до відомого конкретного випадку. Отже, розпорядження ототожнюється з вимогою. Його юридична сила залежить як від характеру питань, що вирішуються, так і від конкретного носія владних повноважень - автора розпорядження.

Розпорядження приймається від імені виконавчого комітету його головою оперативного вирішення питань, що у принципі розв'язані рішенням цього органу, має індивідуальний характер, якщо його видано для внутріапаратного вжитку.

Президент України видає укази та розпорядження. Деякі акти Президента, видані в межах повноважень, передбачених ст. 106 КУ, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Укази Президента України набирають чинності з дня їх підписання, якщо інше не передбачено ними. Аналогічно набираються чинності також розпорядження Президента України. Офіційним виданням, в якому публікується державною мовою акти Президента України нормативного характеру, є щотижневий інформаційний бюлетень „Офіційний вісник України”, що видається Міністерством юстиції України.

Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видає постанови та розпорядження. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем'єр-міністр. Офіційним виданням, в якому публікуються держаною мовою постанови і розпорядження нормативного характеру, є „Офіційний вісник України”. У разі невідкладності й терміновості проведення заходів постанови оголошуються по радіо та телебаченню та набирають чинності негайно.

Міністри видають накази, інструкції, розпорядження в межах своєї компетенції. Наказами міністрів міністерств та керівників інших органів виконавчої влади можуть вводитися в дію положення, правила, постанови.

Державні комітети приймають постанови. Голови державних комітетів видають накази та розпорядження.

Відомства видають накази, постанови, інструкції, правила, положення. Інструкції, правила, положення затверджуються наказами.

Місцеві державні адміністрації приймають рішення та видають розпорядження.

Керівники відділів, управлінь, інших підрозділів у складі виконкомів видають накази, які є актами індивідуального характеру, та інструкції, що подають механізм реалізації актів нормативного характеру.

Акти керівників підприємств та установ - накази, розпорядження, інструкції (керівники підприємств повноважні ще на „дачу вказівок”) - мають індивідуальний характер, конкретизуючи застосування відповідних нормативних актів. Крім цього, вони можуть затверджувати такі нормативні акти, як положення і нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що підлягають реєстрації, встановлені законом.

Нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, що зареєстровані Міністерством Юстиції України, публікуються в „Офіційному віснику України” з метою оперативного і повного забезпечення правовою інформацією органів державної влади, підприємств, установ, організацій, доведення актів законодавства України до відома громадян. Видання „Зібрання постанов уряду України” припинено з 1 січня 1997 року.

3. Вимоги, що ставляться до правових актів управління. Наслідки невиконання вимог

адміністративний акт державний юридичний

Вимоги, що висуваються до актів управління, можна поділити на вимоги загального характеру, спеціально-юридичні та організаційно-технічні.

До загальних вимог, що висуваються до актів управління, треба віднести їх об'єктивну необхідність, актуальність та стабільність.

Акти мають бути виправданими, об'єктивно необхідними на даний історичний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів - процес природний, бо правові регулятори мають створювати умови для безперешкодного розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту. Уповільнення цього процесу може перетворити правові чинники на гальмо прогресу.

Водночас у практиці державного управління потрібно зберігати співвідношення між так званою „живою” управлінською працею (норми, стосунки, структури, статуси, що народжуються) та нормами, заборонами, зв'язками, традиціями, звичаями, трудовими навичками, які склалися раніше й стали часткою об'єктивної, навколишньої реальності подібно до робочої сили, основних засобів виробництва тощо.

З іншого боку, не можна без потреби змінювати, виправляти, скасовувати акти управління. Нестача юридичних регуляторів та заборон може бути такою ж небезпечною (призводить до свавілля, анархії, дезорганізації), як і їх надмірність. Звідси - зниження ініціативи, оскільки управлінці будь-що прагнуть уникнути конфлікту із законом і не брати на себе відповідальність. Зрозуміло, що роль важеля тут має відігравати принцип „розумної достатності”.

Акти управління мають також відповідати вимозі інформаційної місткості: має забезпечуватися повнота, оперативність, вірогідність і актуальність інформації, що включається до акту управління.

Спеціальні юридичні вимоги щодо актів управління витікають із приписів Конституції, законодавства України, міжнародних актів та угод.

Перша вимога - законність (підзаконність акта виконавчої влади закону). Вона проявляє себе у тому, що юридична сила акту управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Тому управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акту, на виконання якого його видано. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою юридичну дію - наявність компетенції в автора;

· відповідність акту закону;

· відповідність цілям закону;

· прийняття у встановлений законом термін;

· дотримання процесуальних правил видання акта.

Інший аспект підзаконності, який висувається до акту - це видання актів управління у межах компетенції держави, тобто його доцільність. В основі акту повинно лежати суспільне благо. Він повинен бути науково обґрунтований, відповідати реальній обстановці, вчасно прийнятий, передбачати механізм його перетворення в життя. З метою досягнення доцільності акта повинні враховуватися:

· права людини;

· рівень свідомості й культури мас;

· плюралізм думок, інтересів;

· можливість вирішення проблем;

· раніше прийняті акти.

Порушення меж правового регулювання, яке визначене органу законодавчим актом, робить акти цього органу (службової особи) незаконними, а отже, недійсними. Акти управління є некомпетентними, коли їх автори беруть на себе повноваження інших органів державного управління або порушують повноваження законодавця, суду; якщо йдеться про узурпацію влади (приватний власник, наприклад, своїми актами приймає адміністративні рішення чи встановлює правові заборони або дозволи); коли акт, що має задовольняти суспільний інтерес керівника, що видає акт з корисною метою підтримати підприємця й усунути конкурентів; коли акт управління входить у протиріччя з законом, скасовує чи обмежує чиїсь права (обов'язки), що законом нормовані.

Гарантією дійсності актів управління є презумпція правильності актів - вони діють доти, доки їх не скасовано (або зупинено) у порядку, передбаченому законодавством. Акти управління з питань, що зачіпають інтереси місцевого населення, мають прийматися після обговорення їх проектів населенням.

Проект акту управління має пройти чотири стадії - підготовка проекту акта; узгодження проекту (візування); прийняття; доведення до виконавців.

Для збереження правильного співвідношення між юридичною формою і змістом управління, яке диктує форму акту, слід дотримуватися певного процесуального правила: акт може бути скасований лише в тому порядку, у якому його було видано й оформлено. Процедура „просування” проекту на скасування акта така сама, як і процедура прийняття його.

Організаційно-технічні вимоги полягають у дотриманні правил оформлення актів управління.

Дотримання форми актів - одна з перших умов їхньої правомірності та дієвості. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законодавчих актах, у єдиній державній системі діловодства.

Правова форма акту управління - це спосіб зовнішнього вираження приписів органів управління. Це також спосіб викладення правового матеріалу в письмових актах (у середині їх).

Зовнішній вияв актів управління може бути письмовий та усний. Письмова форма для актів обов'язкова, коли саме така форма зазначена у Конституції, Положеннях, Статутах, Кодексах. Така ж форма обов'язкова для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.

Видання актів з порушенням правової форми завдає значної шкоди режиму законності, оскільки самодіяльні, „хатні” акти не передаються до наглядових органів та органів державної статистики, а це утруднює нагляд та звітність.

Із метою впорядкування видання нормативних актів (постанов, наказів, інструкцій), що зачіпають соціально - економічні, політичні, особисті права, свободи й законні інтереси громадян, а також актів міжвідомчого характеру, вони подаються на державну реєстрацію до органів Міністерства юстиції і через 10 днів після цього (якщо не встановлено пізнішого строку) набувають чинності.

Проекти правових актів управління до їхнього прийняття (затвердження) мають узгоджуватися з певними органами (їхніми представниками - службовими особами). До кола цих органів входять зацікавлені органи, органи координаційно-контрольні, служби - юридична та фінансова. Саме від них і слід отримати візи (віза - підтвердження згоди на відповідальність за наслідки дії акта) на проект акта.

Організаційно-технічні вимоги включають також дотримання реквізитів у складі актів, відсутність яких позбавляє акти юридичної сили. Це - найменування акту (номінація); вказівки на авторів акту, на виконавців (адресатів), до яких акт повинен бути вчасно доведений; дані про голосування, дотримання правил скликання, кворуму, результати голосування стосовно проектів актів колегіальних органів; дата прийняття; строки виконання; лінгвістичні умови (мова акта повинна бути чіткою, ясною, лаконічною, зрозумілою для тих, кому він адресований; акт повинен бути оформлений граматично правильно, будь-які помилки можуть спотворити його зміст); естетичні критерії (зовнішній вигляд акта), підписи, печатки, інші знаки автентичності акта.

До актів виконавчої влади у ряді випадків можуть бути поставлені й інші додаткові вимоги.

Юридичні наслідки невиконання стосуються вимог спеціально юридичного та організаційно - технічного характеру.

Акти, видані з порушенням вимог, які до них відносяться, є дефектними. Залежно від характеру й ступеня дефективності акти управління поділяються на заперечні та недієві.

Види дефектних актів:

· Акти первісно неякісні (недієві);

· Акти нікчемні (недієві) через заперечення або за суперечливості їх змісту;

· Акти відносно недійсні (заперечні).

Первісно нікчемні (actus nullus - не акти) є акти управління, які не породжують юридичних наслідків з початку свого виникнення. Їхня цілковита абсурдність і юридична неспроможність настільки очевидні, що вони не піддаються жодному виправленню. Їхні вади ніколи та ніяким чином не можна усунути. Первісно нікчемними можна назвати акти, які містять вказівки на скоєння протизаконних кримінально карних дій. Це, скажімо, акти, якими виконавців примушують до зради, до дій, що підривають суверенітет країни, до насильницького повалення конституційного ладу тощо. Серед первісно нікчемних можна назвати акти, вчинені за браком волі суб'єкта, коли наказ, розпорядження видається службовою особою у стані неосудності або під психічним, фізичним примусом.

Всі зазначені акти є недійсними з дня їх видання й анулюються не тільки на майбутнє, а й втрачають дію у минулому, з того дня, коли прийняті. Вони не спричиняють правових наслідків навіть і без скасування їх особливою постановою органу влади або управління чи за протестом прокурора, рішенням суду.

Акти, нікчемні (недієві) в силу суперечливості, це такі, що видаються з порушенням компетенції за предметами та обсягом правового регулювання. Як приклад такого акту недійсного через оскарження, можна навести факт прийняття відділом міськвиконкому рішення, де передбачено адміністративну відповідальність за порушення правил боротьби з епідемією дифтерії у місті, хоча прерогатива у прийнятті рішень такого роду належить самому міському виконкому. До таких актів слід віднести і акти, адресовані не підпорядкованим, непідконтрольним органам. Наприклад, таким є розпорядження представника Президента, яким прокурор зобов'язується до якихось дій, або наказ начальника підрозділу міліції застосувати до громадянина заходи фізичного примусу, що не передбачено Законом про міліцію та відповідними актами. До нікчемних можна віднести і наказ керівника держоргану, яким він заборонив своїм підлеглим звертатися без його дозволу до органів виконавчої влади вищого рівня, до джерел масової інформації. Цим актом порушено конституційне право громадян на звернення, скарги з будь-яких приводів, до будь-яких органів, у будь-який час.

Акти, про які йдеться вище, мають оскаржуватися у позовному порядку до суду, бути предметом прокурорського протесту, скасовуватися вищестоящими органами.

Акти заперечні - це такі, які містять окремі незаконні положення або технічні помилки; акти, в яких відсутні окремі реквізити; акти, видані з порушенням процедури, без належного кворуму і т.д. Вони є частково дійсними, оскільки їх доопрацювання, усунення незаконних приписів повертає їм правову сталість. Інструментом заперечення дійсності цих актів можуть стати протести прокурора, відповідні дії вищих владних і виконавчих інстанцій.

4. Процес прийняття адміністративних актів

Перша стадія процесу прийняття адміністративних актів - підготовка рішення (про затвердження, виділення, направлення, виконання тощо). Етапами цієї стадії є:

· правова ініціатива. Акт приймається, якщо є фактичні та юридичні підстави. Підставою для прийняття або скасування акту може бути ініціатива виконавчої влади, доручення вищого органу, звернення організації, заява громадянина, інші;

· аналіз ситуації та варіантів правового впливу. У процесі аналізу ситуації з'ясовується фактичний стан справ, можливі варіанти рішення питань, які виникають;

· підготовка проекту. Розробка проекту покладається на орган, структурний підрозділ, посадову особу, яким потрібно вирішити конкретні питання або розробити нормативне положення на певний строк. Проект акту підлягає обговоренню, узгодженню і вважається погодженим при наявності віз керівників органів виконавчої влади.

Другою стадією процесу прийняття адміністративних актів є прийняття рішення. Вона охоплює:

· можливе обговорення й обов'язкове голосування в колегіальних органах. Іноді рішення приймаються шляхом опитування. Більшість правових актів приймається одноосібно;

· внесення змін до проекту. Проект може бути негідним, що припускає розроблення нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

· оформлення рішення. Оформлення рішення укладається в остаточному редагуванні, підписанні адміністративного акту, присвоєнні порядкового номера та ін..

Відомчі правові акти, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або носять міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України. Метою державної реєстрації є перевірка правового акту з погляду відповідності.

Доведення рішення до відома адресатів, зацікавлених осіб здійснюється шляхом персонального ознайомлення (усно, подання копій, ознайомлення під розписку, ін.), опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах).

Набуття чинності акту управління (а саме: - з моменту прийняття; - з настанням терміну, зазначеного в акті; - з дня опублікування, оголошення по радіо, телебаченню; - з появою події, певного стану, юридичних фактів, зазначених в акті, тощо.).

Зокрема, указом Президента України від 10 червня 1997 р. „Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності ”зазначено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, Акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніше як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях”.

Нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їхнього опублікування в офіційному друкованому виданні. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набирання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів, які визначають права й обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їхнього опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Офіційними друкованими виданнями є: „Офіційний вісник України”, „Відомості Верховної Ради України”, газети „Урядовий кур'єр” та „Голос України”.

Акти державного управління припиняють дію:

· у разі скасування чи призупинення їх дії в установленому порядку;

· у разі прийняття нового акту з даного питання;

· у разі визнання акту таким, що втратив чинність;

· у разі визнання акту недійсним (через недієвість чи суперечливості);

· внаслідок події, яка викликає припинення дії акту;

· внаслідок закінчення терміну, на який був виданий певний акт;

· внаслідок відповідного волевиявлення зацікавленої сторони у передбачених законом випадках.

5. Припинення, зупинення, скасування, зміна актів управління

У чинності актів управління розрізняють чотири юридичні стани: припинення, зупинення, зміна, скасування актів.

Припинення - дія закономірна, така, що не зумовлена будь-якими екстраординарними подіями. Існують такі підстави для припинення дії актів:

· загально-прийнято, що із введенням у законну дію нового акта управління, автоматично припиняє свою силу акт з того самого питання, виданий раніше, хоч у новому і відсутня вказівка на його припинення. На практиці ж для формального припинення застарілих актів вироблена процедура, що включає стадії, про які йшлося вище;

· закінчення строку, на який було видано акт;

· досягнення мети, поставленої перед актом (реалізація правових відносин, виконання приписів актів та ін.);

· зникнення адресата акта (ліквідація юридичної особи, смерть носія прав та обов'язків).

Зупинення, як і скасування актів управління, обумовлюється їхньою незаконністю, передбачає ліквідацію Конституцією України, іншими законами.

Зупинення дії незаконних актів - тимчасовий правовий захід, що передбачає оскарження законності акта в судовому порядку. У разі суперечки між адміністративними органами, між ними й громадянами, між ними й органами місцевого самоврядування вони мають право звертатися з позовом до народного або арбітражного суду щодо визнання недійсності актів прийнятих іншими державними органами і до прийняття судом рішення про дію оскарження актів на підвідомчій території. Не виключається, що суперечки та конфлікти з приводу актів управління можуть вирішуватися шляхом узгоджувальних процедур, створення паритетних комісій.

Зупинення дії незаконних актів управління є прерогативою також органів з над відомчими наглядовими повноваженнями. Таким є зупинення актів, пов'язане з фактом принесення прокурором протестів у порядку загального нагляду на незаконні акти.

Зміна приписів акта може виявитися стосовно заперечних актів, коли є потреба доредагувати окремі приписи, уточнити, доопрацювати реквізитарну частину цих загалом правомірних актів.

Скасування правового акта виявляється у визнанні нечинним цілого акта або окремих його приписів, положень (заперечні акти).

Скасовувати неправомірні акти можуть орган законодавчої влади (Верховна Рада), Конституційний суд, глава виконавчої влади (Президент), вищий орган державного управління (Кабінет Міністрів), суд районний, міський чи арбітражний (у позовному порядку), вищестоящі органи виконавчої влади.

Актами, що їх мають скасовувати зазначені вище органи, є відповідно: постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, уряду Автономної Республіки Крим, укази Президента, акти міністерств, відділів виконкомів, а також підприємств, об'єднань, що належать до комунальної власності.

Нову позицію щодо правових наслідків актів управління, визнаних не чинними, запропоновано Законом України „Про власність” (ст.57): якщо в результаті видання акта управління, що не відповідає законові, порушуються права власника та інших осіб щодо володіння, користування чи розпорядження належним їм майном; такий акт визнається недійсним за позовом власника (інших осіб) до суду.

Таким чином, склалося два порядки скасування актів управління. Щодо скасування внутрішніх актів, то тут переважно діє адміністративний (вертикальний) порядок. Інша справа - акти зовнішньої дії, що скасовуються у судовому порядку, тобто за позовом.

Юридичні наслідки видання неправомірних актів - це не тільки їх припинення або скасування. Мають анулюватися, розпадатися і конкретні правові відносини, що утворилися внаслідок видання згодом скасованого акта. Мають бути скасовані також акти, видані на виконання такого акта (вторинні, „похідні” акти).

Поновлюються у первісному стані стосунки майнового стану, що знаходить відображення у поверненні грошей чи коштовностей, у поновленні на роботі звільнених працівників, у скасуванні накладених покарань (повернення грошових сум, конфіскованих предметів або їхньої вартості тощо.) Збитки, завдані актом, що визнаний нечинним, за позовом власника підлягають відшкодуванню за рахунок коштів відповідного органу управління (Закон України „Про власність”, ст.57).

Передбачено і відповідальність за необґрунтоване зупинення дії або скасування актів у вигляді відшкодування матеріальних збитків, завданих необґрунтованим зупиненням (скасуванням) акта управління. Так, Кабінет Міністрів України відшкодовує матеріальні збитки, завдані необґрунтованим зупиненням дії або скасуванням актів (Конституція України, ст.121).

Крім так званих матеріальних наслідків скасування актів управління, мають діяти і й наслідки за моральну шкоду, завдану актом управління. У законодавстві поняття морального збитку, по суті, не розкрито. Практика показує, що таким порушення можуть стати психічні чи фізичні страждання у зв'язку з порушенням (обмеженням ) прав, інтересів, звичайного душевного стану і способу життя людини. Моральна шкода виявляється у почутті страху, приниженні, втраті роботи, особистого чи робочого часу, ділової репутації громадянина або неможливості займатися громадським життям тощо. Наслідками є вибачення безпосереднє, письмове, через пресу органами та особами, яким завдано збитки будь-якого характеру.

Про можливість відшкодування фізичним чи юридичним особам моральної (немайнової) шкоди йдеться лише тоді, коли право на її відшкодування передбачено у конкретних законодавчих актах: ст.ст. 7, 440 (1) ЦКУ, Законами про інформацію, захист прав споживача, авторських прав, відшкодування шкоди, що завдано незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, суду тощо. Мінімальний розмір відшкодування за моральну шкоду - п'ять мінімальних заробітних плат, а максимальний - залежить від розсуду судді (ст..440 (1) ЦкУ)

Висновки

Як вже зазначалося у вступі, поява актів державного управління стала об'єктивно необхідною, коли в управлінні функція вирішення професійно виокремилася від функції виконання. Такі акти потрібні для виявлення державної волі, спрямованої на створення певних наслідків публічно-правової власності.

Акт державного управління - це офіційний припис, заснований на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми, що тягне за собою певні юридичні наслідки.

Але множинність та ієрархічність, саморухливість і безперервність управлінських відносин виключає їх тотальне і вичерпне врегулювання Конституцією країни, законами як органічними, так і поточними, а також нормативними актами уряду. Ось чому органи виконавчої влади, здійснюючи у межах компетенції ті чи інші функції управління, вирішуючи численні конкретно-індивідуальні справи, з метою досягнення певного ефекту, уповноважуються на видання державно-правових владних актів (у повсякденному вжитку - акти управління). Управління завжди ототожнюється з цілеспрямованим впливом на об'єкт через акт управління (виконавчий механізм закону).

У підручнику Євтихієва О.Ф. „Основы советского административного права” (1927р.) стверджувалося, що адміністративні акти - юридична форма вираження державної волі (органу, службової особи). Таких самих поглядів дотримувалися й автори перших повоєнних підручників (Власов В.А. та Студенікін С.А.).

На рівні уявлень сьогодення формулює своє поняття акту управління Васильєв Р.Ф. Це, на його думку, вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі. Отже, акцент з форми перенесено на дію, хоча безпосередніми є спроби розшарувати дві сторони слова і того самого явища. До речі, латинський корінь слова асt означає як форму, так і зміст (асtum - документ, (асtus - дія).

Важливі ознаки юридичних актів управління такі. Ці акти однобічного характеру і є формою виконавчо-розпорядчої діяльності. При цьому виконавчий аспект актів визначається їхнім основним завданням, - реалізацією актів законодавчих органів, які є розпорядчими та мають імперативний зміст. Із цього випливає й така ознака, як підзаконність актів управління. Як особливість актів розглядаються і юридичні наслідки, до яких вони призводять. Або такі акти здатні встановлювати правові норми (нові правила поведінки, загальнообов'язкові правила), або їх видання спричиняє виникнення, зміну чи припинення юридичних відносин, або з цими актами можуть бути пов'язані обидва юридичні стани. Акт - прояв компетенції державного органу. Акти - юридично обов'язкові. Їх виконання забезпечується матеріально, організаційними заходами, переконаннями, державним примусом.

Акти управління незалежно від змісту повинні носити творчий характер, спрямований на розбудову України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної та правової держави.