Органы управления иностранными делами Российской Федерации

Россия дорожит сформировавшимся антитеррористическим сообществом, дорожит им как инструментом координации межгосударственных усилий в борьбе с этим злом. Больше того, успешное сотрудничество в рамках коалиции и на основе международного права может стать хорошим примером консолидации цивилизованных государств в борьбе с общими угрозами.

Нашим безусловным внешнеполитическим приоритетом остается укрепление отношений со странами Содружества Независимых Государств. Эти страны - наши ближайшие соседи. Нас объединяют многовековые исторические, культурные, экономические связи. Взаимозависимость нашего развития также очевидна. Кроме всего прочего, там проживают десятки миллионов русских.

Важный элемент нашей внешней политики - широкое сближение и реальная интеграция в Европу. Разумеется, речь идет о сложном и длительном процессе. Но это - наш с вами исторический выбор. Он сделан. Он последовательно реализуется. На данном этапе - через активизацию двусторонних отношений, развитие стратегического партнерства с Европейским союзом, через активное участие в работе Совета Европы.

Вместе - в интересах граждан России - мы нашли политический компромисс по проблеме транзита между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации.

Очевидно и то, что наши интересы, интересы "Большой Европы" требуют новых качественных шагов навстречу друг другу. В этом заинтересованы граждане, деловые, культурные, научные сообщества и европейских стран, и Российской Федерации. Наши предложения по перспективе развития общеевропейских процессов известны. Это - обеспечение свободного движения граждан, формирование единого экономического пространства.

Это - не самая близкая перспектива. Для достижения указанных целей придется пройти сложный, достаточно долгий путь. Но динамика общеевропейских процессов позволяет говорить об абсолютной реальности этих планов. И очень многими нашими партнерами в Евросоюзе активно поддерживается Материалы правовой базы “Гарант“

Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г..

Конституционная функция Правительства Российской Федерации по реализации внешней политики Российской Федерации находит конкретное выражение в "наборе" его полномочий. Правительство Российской Федерации:

осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений России с иностранными государствами, международными организациями;

обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

отстаивает геополитические интересы России, защищает ее граждан за пределами территории Российской Федерации;

осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Министр иностранных дел Российской Федерации несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и осуществление им своих функций.

Министр иностранных дел Российской Федерации:

руководит деятельностью Министерства, утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата Министерства, территориальном органе - представительстве Министерства на территории Российской Федерации, а также положения (уставы) об организациях, находящихся в ведении Министерства, определяет компетенцию должностных лиц системы Министерства;

является председателем Межведомственного совета Российского центра международного научного и культурного сотрудничества при Министерстве иностранных дел Российской Федерации;

издает приказы, распоряжения и инструкции, дает указания по вопросам деятельности центрального аппарата Министерства, загранучреждений, территориальных органов - представительств Министерства на территории Российской Федерации, организаций, находящихся в ведении Министерства;

вносит в установленном порядке предложения о назначении или об отзыве послов Российской Федерации в иностранных государствах и представителей Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, о назначении или об освобождении глав государственных и правительственных делегаций Российской Федерации, а также представления о назначении на должность и освобождении от должности руководителя Росзарубежцентра;

представляет Российскую Федерацию на двусторонних и многосторонних переговорах, по поручению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации подписывает международные договоры Российской Федерации;

представляет Министерство во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти иностранных государств, а также с международными организациями;

утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата Министерства и территориальных органов - представительств Министерства на территории Российской Федерации в пределах установленных предельной численности и фонда оплаты труда работников, а также смету расходов на их содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на государственное управление;

утверждает штатное расписание загранучреждений в пределах установленных фонда оплаты труда и численности работников, а также смету расходов на содержание загранучреждений в пределах выделенных бюджетных ассигнований;

в пределах своей компетенции назначает на должность и освобождает от должности руководящих работников центрального аппарата Министерства и загранучреждений, а также других работников системы Министерства;

представляет в установленном порядке особо отличившихся работников к награждению государственными наградами Российской Федерации и присвоению почетных званий Российской Федерации, учреждает ведомственные награды и награждает ими, применяет иные виды поощрения;

в установленном порядке присваивает дипломатические ранги от атташе до советника 1 класса включительно, а также представляет Президенту Российской Федерации ходатайства о присвоении дипломатических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника 1 и 2 класса, решает в соответствии с законодательством о государственной службе Российской Федерации вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в Министерстве;

осуществляет другие права в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Министр иностранных дел Российской Федерации имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации, и распределяет обязанности между ними.

В Министерстве иностранных дел Российской Федерации образуется коллегия в составе Министерства (председатель коллегии), его заместителей (по должности), а также других руководящих работников системы Министерства, руководителя Росзарубежцентра.

Члены коллегии Министерства, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности Министерства иностранных дел Российской Федерации и принимает соответствующие решения.

Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов в форме постановлений и проводятся в жизнь, как правило, приказами Министра. В случае разногласий между Министром и коллегией Министр проводит в жизнь свое решение, докладывая в установленном порядке о возникших разногласиях Президенту Российской Федерации или Правительству Российской Федерации, а члены коллегии, имеющие особое мнение по принятому решению, также могут сообщить о нем соответственно Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации.

2.2 Органы управления иностранными делами Российской Федерации

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области международных отношений, является Министерство иностранных дел РФ. Положение о МИД 14 марта 1995 г. утверждено Президентом РФ, которому подведомственно данное министерство. Президент и Правительство осуществляют контроль за работой МИД по соответствующим направлениям его деятельности. В этом специфика статуса Министерства иностранных дел ввиду особого значения его деятельности. Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Министерство иностранных дел Российской Федерации подведомственно Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за Президентом Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, либо в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. В своей деятельности Министерство иностранных дел Российской Федерации руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.

В систему Министерства иностранных дел Российской Федерации входят дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях (далее именуются - загранучреждения), территориальные органы - представительства Министерства на территории Российской Федерации, а также подведомственные ему предприятия, учреждения и организации на территории Российской Федерации, созданные для обеспечения деятельности Министерства (далее именуются - организации, находящиеся в ведении министерства).

Государственным органом при Министерстве иностранных дел Российской Федерации является Российский центр международного научного и культурного сотрудничества при Министерстве иностранных дел Российской Федерации (Росзарубежцентр). Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью Росзарубежцентра и контроль за ней Собрание законодательства .№ 29.с.275 1999 г..

Основными задачами Министерства иностранных дел Российской Федерации являются:

разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

реализация внешнеполитического курса Российской Федерации;

координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями;

содействие согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики Российской Федерации и выполнение международных обязательств Российской Федерации;

обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене;

защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;

обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями;

содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.

Министерство иностранных дел Российской Федерации в соответствии с возложенными на него задачами:

разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации предложения по вопросам отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями на основе анализа информации по всему комплексу двусторонних и многосторонних отношений и международных проблем;

разрабатывает проекты международных договоров Российской федерации, подготавливает предложения о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении действия договоров и в установленном порядке вносит эти предложения на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; ведет переговоры с иностранными государствами и международными организациями;

осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации, участвует в подготовке предложений по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с ее международно-правовыми обязательствами;

участвует в разработке политики и конкретных мероприятий по обеспечению прав и свобод граждан Российской Федерации, ее обороны и безопасности, осуществлению конверсии ее оборонной промышленности, а также по расширению торгово-экономических и финансовых связей, научно-технических, культурных и других обменов Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями;

реализует дипломатическими средствами усилия Российской Федерации по обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности, в том числе с учетом ответственности Российской Федерации как постоянного члена Совета Безопасности Организации Объединенных наций, участника общеевропейского процесса и других региональных механизмов;

обеспечивает участие Российской Федерации в деятельности Организации Объединенных Наций, Содружества Независимых Государств, органов Союзного государства, международных организаций, конференций, форумов, содействует повышению роли Российской Федерации как члена мирового сообщества в решении глобальных и региональных международных проблем;

обеспечивает необходимые условия для функционирования центрального аппарата, загранучреждений, территориальных органов - представительств Министерства на территории Российской Федерации, организаций, находящихся в ведении Министерства, вносит в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации предложения по организационным, финансовым и другим вопросам, связанным с их деятельностью;

дает согласие заинтересованным органам исполнительной власти на распространение официальной информации по вопросам, касающимся внешнеполитического курса Российской Федерации, включая опубликование дат предстоящих визитов руководителей российского государства за границу и руководителей иностранных государств и международных организаций в Россию, а также на освещение хода визитов;

содействует распространению за рубежом информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации, социально-экономической, культурной и духовной жизни страны;

принимает участие в протокольном обеспечении межгосударственных обменов на высшем и высоком уровне, а также осуществляет контроль за соблюдением дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов;

содействует осуществлению межпарламентских и других внешних связей Федерального Собрания;

информирует загранучреждения по вопросам внешней и внутренней политики;

обеспечивает функционирование единой государственной системы регистрации и учета международных договоров Российской Федерации;

обеспечивает постоянное хранение подлинников (заверенных копий, официальных переводов) международных договоров Российской Федерации, материалов архивов внешней политики России, учет и использование документов, находящихся в них на постоянном хранении;

осуществляет кадровое обеспечение центрального аппарата, загранучреждений, территориальных органов - представительств Министерства на территории Российской Федерации, организаций, находящихся в ведении Министерства, организует подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров дипломатической службы;

организует на территории Российской Федерации и за рубежом консульскую работу, оказывает в установленном порядке консульские, информационно-консультационные и иные виды услуг;

осуществляет в соответствии с нормами международного права защиту прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом;

участвует в разработке основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и осуществляет меры по ее реализации;

подготавливает и представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области отношений с соотечественниками, проживающими за рубежом, а также по внешнеполитическому и международно-правовому обеспечению деятельности Российской Федерации в целях защиты прав, законных интересов и поддержки соотечественников, проживающих за рубежом;

координирует международную деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом;

обеспечивает деятельность Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом;

оформляет в установленном порядке паспортно-визовую документацию;

обеспечивает осуществление дипломатической курьерской связи с использованием мер и средств по охране дипломатической почты при ее транспортировке;

ведает в пределах своей компетенции вопросами гражданства;

оказывает содействие функционированию иностранных дипломатических и консульских представительств на территории Российской Федерации и в целях обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации осуществляет в пределах своей компетенции контроль за деятельностью обслуживающих их предприятий, учреждений и организаций;

взаимодействует с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями;

осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся за рубежом представителей (представительств) федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

участвует в работе правительственных комиссий, на которые возложено решение вопросов, затрагивающих компетенцию Министерства;

содействует развитию международных связей субъектов Российской Федерации;

принимает в пределах своей компетенции совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти меры по обеспечению безопасности и охраны загранучреждений, их сотрудников и членов их семей;

принимает в установленном порядке совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти меры по обеспечению частичной или полной эвакуации загранучреждений, их сотрудников, специалистов и других российских граждан в случае возникновения чрезвычайной ситуации в стране пребывания;

организует, осуществляет и обеспечивает в пределах своей компетенции безопасность шифровальных работ и связи, а также режим секретности в Министерстве и загранучреждениях;

осуществляет капитальное строительство и реконструкцию на территории Российской Федерации и за рубежом объектов организаций, находящихся в ведении Министерства, загранучреждений, ведет жилищное строительство, а также осуществляет централизованное финансирование, материально-техническое обеспечение загранучреждений;

выполняет другие функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Министерство иностранных дел Российской Федерации возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Контроль за деятельностью Министерства иностранных дел Российской Федерации осуществляется по соответствующим направлениям деятельности Министерства Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Говоря о зарубежных органах внешних сношений необходимо отметить, что зарубежные органы для России, ее внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности имеют не менее важное значение, чем внутригосударственные. Рассмотрим основные из них.

Дипломатическое представительство -- это орган аккредитующего государства, учрежденный на территории государства пребывания для поддержания дипломатических отношений между ними.

Установлены следующие виды дипломатических представительств: 1) посольства -- представительства высшего уровня, возглавляемые чрезвычайным и полномочным послом; к ним приравниваются представительства Ватикана -- нунциатуры, а также представительства, которыми обмениваются государства Британского Содружества; 2) миссии -- представительства, возглавляемые чрезвычайными и полномочными посланниками; 3) иные официальные представительства, имеющие специфический статус (например, представительство Российской Федерации по поддержанию контактов с Ватиканом и соответствующее представительство Ватикана в России.

Штат дипломатического представительства состоит из главы представительства, дипломатического, а также административно-технического и обслуживающего персонала. К обслуживающему персоналу относятся: врачи, курьеры, шоферы, повара и т. д.

Главы представительств государств, согласно ст. 14 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., делятся на три класса: а) класс послов и нунциев, аккредитуемых при главах государств; б) класс посланников и интернунциев, аккредитуемых также при главах государств;

в) класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах иностранных дел Учебник “ Дипломатическое право” автор И.П. Блищенко. Издательство “ Высшая школа”, Москва 1972 г. стр. 39..

Класс главы дипломатического представительства определяется соглашением заинтересованных государств. Назначение главы представительства осуществляется в соответствии с общепринятыми международными правилами и национальным законодательством аккредитующей страны и сводится к следующим стадиям: 1) запрос агремана -- согласия государства пребывания на назначение данного лица в качестве главы дипломатического представительства; 2) издание после получения агремана акта, оформляющего назначение главы представительства; 3) вручение верительных грамот, т. е. документа, удостоверяющего официальный статус главы дипломатического представительства и аккредитующего в этом качестве в государстве пребывания. Верительные грамоты подписываются главой аккредитующего государства и адресуются главе государства, принимающего дипломатического представителя.

Аккредитующее государство может назначить главу представительства в одно или несколько государств, если не заявлено возражений со стороны любого из этих государств.

Функции дипломатического представительства (приложение 2) состоят в следующем:

а) представительство аккредитующего государства в государстве пребывания;

б) защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом;

в) ведение переговоров с правительством государства пребывания; г) выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них правительству аккредитующего государства; д) поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и развития их взаимоотношений в области экономики, культуры, науки (ст. 3 Венской конвенции).

Конвенция предполагает выполнение дипломатическим представительством консульских функций, что особо оговаривается в ст. 3 Венской конвенции о консульских сношениях; соответственно на этот вид деятельности дипломатического представительства распространяются положения названной Конвенции. Согласно Положению о Посольстве Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г., к основным задачам и функциям Посольства, наряду с названными в Конвенции, отнесены: обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического курса РФ в государстве пребывания; осуществление контроля за выполнением договоров в части отношений РФ с государством пребывания; осуществление необходимых мер по обеспечению безопасности Посольства, его сотрудников и членов их семей.

Заключаемые государством договоры и национальное законодательство могут содержать нормы, относящиеся к функциям дипломатических представительств, а также консульских учреждений. Так, договоры о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам предусматривают использование дипломатических представительств или консульских учреждений для выполнения по поручению компетентных органов аккредитующего государства такого процессуального действия, как допрос собственных граждан в государстве пребывания. Согласно Закону РФ "О гражданстве Российской Федерации" дипломатические представительства (в равной мере -- консульские учреждения) принимают от лиц, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, заявления и ходатайства по вопросам гражданства, направляют такие ходатайства в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ.

По постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. при посольствах Российской Федерации в государствах СНГ, в странах Балтии и в КНР учреждаются представительства Федеральной миграционной службы России.

Консульские учреждения как зарубежные представительства имеют существенное отличие от дипломатических представительств: они функционируют не в масштабах всего государства пребывания, а в пределах консульского округа, определяемого по взаимному соглашению. Обычно такой округ охватывает несколько административно-территориальных единиц государства пребывания.

Консульские отношения возникают с установлением дипломатических отношений, а при их отсутствии на основе специального соглашения заинтересованных государств. Согласие государства пребывания необходимо для открытия консульского учреждения.

Консульские функции выполняются как рассматриваемыми специальными консульскими учреждениями, так и дипломатическими представительствами, в составе которых создаются консульские отделы.

Предусмотрены четыре вида консульских учреждений: генеральные консульства, консульства, вице консульства, консульские агентства. В консульских отношениях Российской Федерации, как и ранее СССР, наиболее распространены генеральные консульства. В настоящее время в различных регионах России функционируют генеральные консульства: в Санкт-Петербурге - США, ФРГ, Великобритании, Финляндии, ЮАР, КНР, Японии, Болгарии, Кубы, Эстонии, Франции и ряда других стран; в Пскове - Латвии; в Астрахани - Ирана; в Екатеринбурге - США и Великобритании; в Тюмени - Украины; в Новосибирске - ФРГ; в Иркутске - Монголии; в Хабаровске - КНР; во Владивостоке - США, Японии и т.д.

В составе посольств иностранных государств в Москве работают консульские отделы.

Страна, принимающая консула, выдает ему специальное разрешение на исполнение обязанностей консула - консульскую экзекватуру. С момента ее получения начинается деятельность консула.

Штат консульских учреждений состоит из консульских должностных лиц, административно-технического и обслуживающего персонала.

Консульские функции условно можно разделить на две категории. К первой относятся аналогичные или близкие функциям дипломатических представительств (имеются, естественно, различия в масштабах деятельности). Это защита интересов представляемого государства, его граждан и юридических лиц; содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между государствами; выяснение всеми законными путями условий и событий в государстве пребывания -- и сообщение о них своему правительству.

Вторая категория охватывает собственно консульские вопросы:

выдачу паспортов гражданам представляемого государства и виз (иных документов) лицам, выезжающим в представляемое государство;

оказание помощи и содействия гражданам и организациям представляемого государства, обеспечение надлежащего представительства своих граждан в судебных и иных учреждениях государства пребывания;

оказание помощи судам и самолетам, зарегистрированным в представляемом государстве, и их экипажам;

выполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и некоторых функций административного характера.

Перечень названных и ряда других функций, содержащихся в Венской конвенции о консульских сношениях, дополняется в двусторонних консульских конвенциях, а также - применительно к консульским учреждениям Российской Федерации в Консульском уставе СССР 1976 г., основные положения которого сохраняют силу и значение. Здесь, в частности, названы такие функции, как учет постоянно проживающих и временно находящихся в консульском округе граждан РФ, включая их воинский учет; подготовка материалов по вопросам гражданства; действия -- в рамках законов государства пребывания и консульских конвенций -- в отношении граждан, находящихся под арестом, задержанных, лишенных свободы в иной форме или отбывающих наказание.

Торговые представительства -- это зарубежные органы государства, осуществляющие внешнеторговую деятельность на государственном уровне.

Юридическое положение торговых представительств определяется как национальным законодательством, так и международными договорами. На торгпредство распространяется действие норм Венской конвенции о дипломатических сношениях, ибо оно рассматривается как составная часть дипломатического представительства, и его персонал входит в состав дипломатического персонала.

Функции торговых представительств: а) представляют интересы государства в области внешней торговли и содействуют развитию торговых отношений с зарубежными странами; б) производят различные операции по внешней торговле; в) выдают разрешения на совершение в стране пребывания действий по внешней торговле государственными предприятиями, а также утверждают сделки по внешней торговле; г) изучают общие экономические условия и торговую конъюнктуру страны пребывания и т. д.

При международных межправительственных организациях создаются постоянные представительства государств-членов.

Вопросы статуса и деятельности постоянных представительств при международных организациях регулирует Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Согласно ст. 6 Конвенции, функции постоянного представительства состоят: в обеспечении представительства посылающего государства при организации и участии в ее деятельности, в ведении переговоров с организацией и защите интересов посылающего государства по отношению к организации, а также в выяснении осуществляемой в организации деятельности и сообщении о ней своему правительству.

Специальная миссия включает представителей, направляемых одним государством в другое для выполнения конкретных задач, определяемых по соглашению между данными государствами.

Специальные миссии отличаются многообразием их форм и видов. В последнее время в практике международных отношений широкое применение получила практика передачи посланий через личных представителей глав государств. В Российской Федерации существуют специальные послы по особым поручениям.

Из перечисленных выше форм дипломатической деятельности особого внимания заслуживают международные межправительственные конференции как временные коллективные органы государств-участников, созываемые для обсуждения и решения согласованных задач, имеющие определенную организационную структуру и компетенцию, закрепленные в правилах процедуры. Термином "международные конференции" охватываются не только формы дипломатической деятельности, которые именуются конференциями, но и совещания, встречи и т. п.

За последнее столетие наибольшую известность приобрели: Гаагские конференции мира 1899 и 1907 гг., Версальская конференция 1919 г., Конференция Объединенных Наций по международной организации в Сан-Франциско 1945 г., Парижская мирная конференция 1946 г., Конференции ООН по морскому праву 1958, 1960, 1973--1982 гг., Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), проходившее в течение 1973--1994 гг. в разных формах (встречи на высшем уровне, встречи представителей государств, конференции по мерам укрепления доверия, конференции по человеческому измерению).

2.3 Международно-договорная деятельность Пограничной службы Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации

дипломатический международный правовой пограничный

Международное сотрудничество государств по пограничным вопросам обычно строится в соответствии с утвержденными официальными государственными актами. В России, к примеру, главой государства утверждены Основы пограничной политики Российской Федерации. В них четко сформулирована цель пограничной политики страны -- реализация и защита ее национальных интересов, обеспечение безопасности личности, общества и государства в пограничном пространстве, определяются также основные задачи пограничной политики страны, среди которых важнейшей является межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве.

На Пограничную Службу ФСБ России в числе основных функций возложена и функция международного сотрудничества. Такое сотрудничество обычно осуществляется в целях справедливого установления государственной границы, создания договорно-правовой базы пребывания войск и органов ПС на территории государств -- участников СНГ и официальных представителей ПС России в сопредельных государствах, реализации международных договоров по пограничным вопросам в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации и международными соглашениями.

Войска и органы ПС России и пограничные ведомства других стран сотрудничают в основном в сфере охраны государственной границы и территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, конвенционных и других районов открытого моря. Что же касается сферы охраны исключительной экономической зоны и континентального шельфа страны, то к пограничному сотрудничеству привлекаются, кроме того, другие органы государств, участвующих в охране границы на двусторонней основе, в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации и международными соглашениями.

Пограничные ведомства государств участвуют в переговорном процессе по договорно-правовому оформлению границ, развитию межгосударственного и межведомственного пограничного сотрудничества, в деятельности международных организаций по борьбе с терроризмом, транснациональной преступностью, нелегальной миграцией, контрабандой наркотиков и оружия и др. Международное сотрудничество России по пограничным вопросам осуществляется дифференцированно: сотрудничество с государствами -- участниками Содружества Независимых Государств, с новыми государствами (бывшими республиками СССР), не являющимися членами Содружества, и с государствами дальнего зарубежья. Создание Содружества Независимых Государств одной из целей имело осуществление тесного сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и военной областях как на всей территории Содружества, так и особенно в пограничной сфере, поддержание мира и безопасности на их внешних границах. С созданием Содружества Независимых Государств в декабре 1991 г. были сформированы его руководящие органы: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет командующих пограничными войсками.

Международное сотрудничество по пограничным вопросам и охране внешних границ Союза государств (содружества) осуществляется на основе международных договоров, других документов, принятых Советами глав этих государств и глав правительств, соответствующими органами руководителей их пограничных ведомств, с учетом традиций и совместно выработанных принципов.

В таком сотрудничестве могут выделяться приоритетные направления. Так, например, Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами -- участниками Содружества Независимых Государств» (от 14 сентября 1995 г.) была установлена приоритетность отношений с ними, намечен порядок поэтапного вовлечения их на добровольной основе в интеграционные процессы, в коллективное решение вопросов военной безопасности, охраны границы, миротворческой деятельности и т.п.

Союзные государства (государства Содружества) могут заключать соглашения о создании и статусе пограничных войск, если возникает необходимость совместной охраны их государственных границ и морских экономических зон, причем пограничные войска союза государств (Содружества) могут иметь статус не относящихся к собственным пограничным войскам каждого союзного государства. Важное значение в укреплении и развитии пограничного сотрудничества в охране границ союзных государств (Содружества) сыграли принятые ими совместные документы -- Меморандум Совета глав государств СНГ «Основные направления интеграционного развития Содружества Независимых Государства Москва, (21 октября 1994 г.) и меморандум о поддержании мира и стабильности в Содружестве Независимы, Государств (Алма-Аты, 10 февраля 1995 г.) и др. Принципиальным положением данных документов было признание того, что наиболее эффективным средством достижения безопасности Содружества являлась координация деятельности пограничных ведомств, служб государственной (национальной) безопасности, министерств внутренних дел, таможенных органов, служб фитосанитарного контроля и консульских служб.

Очень важно отметить, что в координационном сотрудничестве, особенно в случаях дестабилизации либо угрозы дестабилизации оперативной обстановки на каком-либо из участков внешних границ союза государств (Содружества), по инициативе одного или нескольких его участников не только незамедлительно проводились бы консультации, но и определялись возможные коллективные меры по стабилизации положения. В процессе совместного решения задач охраны участков внешней границы различных союзов (содружеств) сотрудничество между его членами развивается как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Государства союза (Содружества), кроме того, сотрудничают в пограничной сфере с другими сопредельными странами.

Вместе с тем все страны должны развивать взаимовыгодное сотрудничество с государствами, с которыми они не имеют общих границ, но через их государственные границы осуществляется взаимное передвижение пассажиров, транспортных средств и грузов сухопутным, морским, воздушным путем, для чего между ними заключаются соглашения о контрольно-пропускных пунктах, порядке пересечения государственной границы и т.д. К примеру, для России это Индия, Ирак, Намибия, Швеция и др.

Анализ содержания и основных направлений сотрудничества любой страны по пограничным вопросам, как с союзными, так и другими государствами показывает, что они обычно носят общий и особенный характер. При этом каждая страна определяет характер, формы и способы этого сотрудничества исходя из своих национальных интересов, интересов других государств, особенностей отношений с ними. Причем в каждом конкретном случае цели, задачи и принципы сотрудничества предусматривают обеспечение национальной и пограничной безопасности, нерушимости и стабильности, прежде всего собственной границы.

Следует подчеркнуть, что международное сотрудничество содействует дальнейшему развитию добрососедских отношений между государствами, помогает поддерживать правопорядок на государственной границе, урегулировать пограничные инциденты, возникающие пограничные споры, облегчает поддержание и развитие сложившихся между жителями приграничных территорий связей. Эффективность международного сотрудничества зависит не столько от количества заключенных договоров, соглашений, сколько от четко сформулированных целей, задач, принципов и механизмов реализации договоренностей и от политической воли государств придерживаться буквы и духа подписанных документов.

Особую роль в обеспечении международной пограничной стабильности играет принцип взаимного уважения суверенитета, который означает независимость государства во внешних и верховенство во внутренних делах. Уважение суверенитета -- основной принцип современного международного права и международных отношений. Он закреплен в Уставе ООН и других международных актах Большой энциклопедический словарь. М. Высшая школа. С.1285..

Чрезвычайно сложно разрешить мирными средствами возникающие между государствами пограничные инциденты и конфликты.

Под пограничным инцидентом понимается столкновение между жителями, военнослужащими, властями приграничных районов сопредельных государств на границе или в пограничном пространстве, вызванное односторонним или двусторонним нарушением (по умыслу -- преднамеренно или по недоразумению -- случайно) установленного режима границы или пограничного режима. Пограничный инцидент -- это обычно столкновение малого (местного) масштаба. Столкновение с применением оружия рассматривается как вооруженный пограничный инцидент. Часто он возникает как следствие несовершенства межгосударственного территориального разграничения, непродуманности некоторых требований установленных режимов и т.п. Инциденты разрешаются, как правило, органами государственной пограничной службы на данном участке границы без привлечения войсковых структур вооруженных сил страны.

Пограничный конфликт -- это более крупное столкновение (преднамеренное или случайное) на границе или в пограничном пространстве между силами сопредельных государств, участвующих в их охране. Он возникает обычно как следствие долго не решаемых пограничных вопросов по поводу делимитации, демаркации, режима справедливого использования пограничного пространства Першин АА. Шерстнев А.Д. “ Теория государственных границ” М., Граница 2001 г., с.206..

При возникновении пограничного инцидента главное -- не допустить его перерастания в пограничный конфликт и далее в локальную войну. Предпринимаемыми действиями политического, дипломатического, экономического, правового характера возникший пограничный инцидент (конфликт) должен быть оперативно локализован и затем разрешен мирно, прежде всего путем переговоров и взаимного компромисса, учитывающего интересы всех конфликтующих сторон.

Урегулирование пограничных инцидентов, связанных с действиями российских или иностранных военных судов и военных кораблей осуществляется представителями Министерства обороны Российской Федерации, при необходимости - с участием пограничных представителей Российской Федерации.

Важнейшим направлением обеспечения пограничной стабильности является постоянное совершенствование международно-правового оформления государственных границ. Оно осуществляется на основе универсальных принципов международного права, зафиксированных в Уставе ООН, других международно-правовых документах. С особым вниманием следует относиться к международно-правовому оформлению государственных границ вновь образовавшихся государств, особенно выделившихся из крупного федеративного государства.

Государственная граница нового независимого государства, совпадающая с границей бывшего федеративного государства, является нерушимой. Отвергаются любые территориальные притязания к нему со стороны соседних стран, а также попытки изменения прохождения государственной границы в одностороннем порядке.

Государственная граница нового независимого государства с другими такими же государствами, образовавшимися на территории бывшего федеративного государства, совпадающая с их прежними границами административно территориального деления и, следовательно, еще не оформленная в международно-правовом отношении, сначала должна устанавливать и закреплять единое визовое пространство на всей территории бывшего федеративного государства. Договорно-правовое же оформление таких границ необходимо осуществлять на подлинно справедливой, согласованной двусторонней основе. Вместе с тем каждое государство должно оставлять за собой право принимать необходимые меры для защиты своих национальных интересов, если они подвергаются опасности Сборник нормативно-правовых актов: Безопасность. Оборона. Государственная граница. С 126-128. .

Не менее важным направлением обеспечения пограничной стабильности является постоянное совершенствование деятельности и полномочий пограничных представителей сопредельных государств. В современных условиях усиления динамичности социальных процессов, в том числе и межгосударственных отношений, ситуация на границе может резко меняться в короткий срок. В связи с этим значение своевременной, часто официальной мгновенной реакции на происшедшие события, осуществления немедленных контактов с сопредельной стороной, принятия соответствующих решений неизмеримо возрастает. Начальная стадия разрешения всех инцидентов и конфликтов на границе непосредственно связана с деятельностью пограничных представителей Макаров Н.И., Бочорадзе Ю.И. Погранпредставительственная работа на Государственной границе СССР. ВПКК, 1983;.

Деятельность пограничных представителей стала важным фактором защиты национальных интересов всех стран на государственной границе и пограничном пространстве, средством установления добрососедских отношений между сопредельными государствами, способствующими оперативному разрешению всех возникающих на границах вопросов, укреплению пограничной стабильности. Деятельность пограничных представителей регулируется законом РФ “ О Государственной границе Российской Федерации”, Положением о пограничных представителях Российской Федерации, так же другими федеральными законами.

Министерство иностранных дел Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти на основе Закона РФ “ О Государственной границе Российской Федерации” имеет следующие полномочия:

на основе решений органов государственной власти Российской Федерации ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, установлению режима Государственной границы, готовит необходимые документы и материалы;

осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение защиты Государственной границы;

оформляет в пределах своей компетенции документы на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства;

разрешает вопросы соблюдения режима Государственной границы, инциденты на Государственной границе, не урегулированные пограничными представителями Российской Федерации или Министерством обороны Российской Федерации Собрание законодательства N 21. ст. 199. 2003 г..

Учитывая необходимость иметь единого хозяина на государственной границе, следует подчеркнуть, что начальник пограничного отряда, организующий охрану границы на порученном участке, но, не являясь пограничным представителем, как командир-единоначальник предстает как бы ограниченным в своих полномочиях, и, следовательно, сокращаются его возможности по сосредоточению всех нитей управления охраной государственной границы. Он оказывается лишенным важной функции представлять политические интересы своей страны на участке пограничного отряда, за охрану границы на котором он отвечает. Опыт показывает, что совмещение в одном лице функций начальника пограничного отряда и пограничного представителя хотя и усложняет работу, но приносит эффективные и своевременные результаты.

К подготовке пограничных представителей предъявляются высокие требования. Пограничные представители должны хорошо знать договоры, соглашения, историю установления и изменения государственной границы, состояние ее охраны на обслуживаемом участке, сильные и слабые стороны сопредельного пограничного представителя и его сотрудников, строго учитывать особенности ведения ими переговоров и поведения, обладать искусством ведения переговоров и достигать намеченных целей, отвечать требованиям, предъявляемым к дипломатам. Они выполняют практически строго очерченный круг политических и дипломатических функций.

Вопросы, инциденты, не урегулированные пограничными представителями Российской Федерации или представителями Министерства обороны Российской Федерации, разрешаются по дипломатическим каналам Министерства иностранных дел.

Одним из видов деятельности пограничной службы федеральной службы безопасности России по защите Государственных интересов Российской Федерации на Государственной границе деятельность погранпредставителей. Эта деятельность имеет важное значение в обеспечении выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров по вопросам режима Государственной границы, в поддержании добрососедских отношений с сопредельными государствами. Она способствует разрешению возникших на границе инцидентов и пограничных вопросов.

Работа пограничных представителей является специфическим видом согласительной процедуры, используемой для урегулирования пограничных инцидентов и требует знания законодательства, международных договоров и соглашений по вопросам Государственной границы.

История возникновения погранпредставительства нашей страны уходит в далекое прошлое: Впервые документально термин «комиссар» был применен в приложении к разменному письму от 12 октября 1727, по поводу проведения Границы между Россией и Китаем на участке от Кяхты до верховьев р. Аргунь. А установление границы потребовало определить ее режим, порядок его поддержания, взаимоотношения между пограничными властями. Поэтому во всех русско-китайских договорах, начиная от Нерчинского 1689 г и до Пекинского 1894 г. содержались положения по этим вопросам.

До 1918 г. в соответствии с этим договорным разрешением пограничных вопросов занимались российские генерал - губернаторы пограничных краев и губерний и китайские дзянь-дзюни (правители краев, областей), выступающие как пограничные комиссары сторон.

Во второй половине XIX вся деятельность погранкомиссаров строилась не основе положений русско-китайских договоров о Государственной границе и регулировалась МИД от России.

В период между 1917 и 1995 годами в Советском Союзе, России сложился и действовал институт пограничных представителей, он представлял собой нештатную организованную структуру, в которую входили должностные лица пограничного отряда, принимавшие участия в погранпредставительской деятельности.

В состав погранпредставительского аппарата, как правило, входили:

- Погранкомиссар (назначается из числа начальников пограничных отрядов);

-Заместитель погранкомиссара (им мог быть начальник штаба пограничного отряда, заместитель начальника пограничного отряда по разведке);

-Помощники погранкомиссара, которыми назначались заместители начальника штаба пограничного отряда (коменданты пограничных комендатур), количество помощников зависело от числа обслуживаемых участников;