Уровень правовой системы в сфере местного самоуправления

Совершенно противоположным примером является Мексика, где местное самоуправление не отдано на откуп субъектам федерации, а достаточно подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в пятом разделе, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, определяется и унифицируется их структура.

В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 г. говорится о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 56.

Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4: «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление»), Болгарии (глава 7: «Местное самоуправление и местная администрация»), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению).

Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.

К первой относятся общие законы о местном самоуправлении. Например, «Закон о местном самоуправлении 1947 г. Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зеландии, Акты о местном управлении в Великобритании 1972 г. и 1985 г., Коммунальный закон 1977 г. в Швеции и др. Так, Коммунальный закон 1977 г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных и исполнительных органов на региональном низовом уровнях, закрепляет конкретные права муниципалитетов, определяет источники доходов и порядок обжалования их деятельности» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.60-61. Размещено на Allbest.ru

Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по направлениям или в отдельных административных единицах. Так, Муниципальный закон 1976 г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выборов. Например, «в Китае таким актом является Закон 1979 г. о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней. Помимо общих актов конституционного права, к функционированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т. д.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985 г. в Великобритании» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 62.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.

Так, в Великобритании и США, начиная с середины XIX в., применяется принцип «позитивного» регулирования функционирования местного самоуправлении, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Великобритании объявляются противозаконными в силу правила «ultra vires» (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения.

В США практика регламентирования штатами муниципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.63.

Режим «позитивного» регулирования в США и Великобритании распространяется практически на всю сферу местного управления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.

Наряду с общенормативными законами в Великобритании правовой статус муниципалитетов регулируется так называемыми «местными», или частными, парламентскими актами (рrivate асt)- Каждый из них имеет своим объектом единичный муниципалитет. Размещено на Allbest.ru

Парламентская практика выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приходских советов). Проект частного акта принимается муниципалитетом большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. «Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов-графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Только затем он передается в парламент» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр. 34-35. Расходы, связанные с принятием акта, несет муниципалитет-инициатор.

С конца прошлого века в Англии широкое распространение получило «альтернативное законодательство» (аdoptive асts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов.

Сходным с английским «альтернативным законодательством» является так называемое «законодательное меню» предлагаемое муниципалитетам в ряде штатов США (применяется более чем в половине штатов), которое сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Такое вариантное законодательство ограничивает компетенцию муниципалитетов главным образом организационными вопросами. Размещено на Allbest.ru

Важным средством юридического воздействия правительственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распространение формы регулирования оправдывается ссылками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструкций, правил.

В США делегированное законодательство по муниципальным делам не получило столь широкого распространения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм «муниципального права». В этом отношении весьма показателен Закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочил управление социальной помощи (административный орган штата) устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчиненного ему департамента социальной помощи. Акты муниципальных органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этих учреждений.

Особое значение для муниципальных органов Великобритании и США имеют судебные прецеденты по муниципальным делам.

В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды права могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муниципального управления, формулируются в основном Высоким Судом и Апелляционным судом палаты лордов.

Существуют многообразные формы судебного толкования компетенции муниципалитетов, применяемые в различных случаях. Так, «Высокий Суд может издать постановление, требующее от муниципального органа каких-либо действий или запрещающее определенные действия в соответствии с принципом «ultra vires» (injunction). Нередко Высоким Судом издаются декларации по муниципальным делам, которые объявляют действия муниципалитета незаконными без применения каких-либо специальных санкций. При определенных обстоятельствах решения по муниципальным делам выносятся судом Королевской скамьи (подразделением Высокого Суда). Такими решениями могут быть приказ мандамус («мы приказываем»), требующий от муниципалитета выполнения какой-либо прямо установленной обязанности, затрагивающей интересы частного лица, и Приказ-запрещение (order of prohibition, order of certiorary), применяемый при необходимости прекратить или аннулировать административные действия местных властей» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.35-36. Размещено на Allbest.ru

В США судебный прецедент как источник муниципального права является продуктом деятельности верховных судов штата, Верховного суда федерации и их низовых подразделений. Формы судебного регулирования, применяемые в США, в основном аналогичны британским вариантам.

Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником многих норм муниципального права. Судебное толкование придает пластичность громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.

Среди правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, необходимо выделить хартии (уставы) местных коллективов. Широкое распространение эти документы получили в США. Впервые право муниципалитетов принимать свои хартии было закреплено в Конституции штата Миссури в 1875 г. «В настоящее время лишь 6 штатов из 50 предусматривают для своих муниципалитетов хартии самоуправления. В ряде штатов право принятия хартий закреплено за городами, численность населения которых превышает численный минимум (например, в Аризоне - не менее 3,5 тыс. человек, в Техасе - 5 тыс.)» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.40. В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотрены, помимо городов, также для графств. Как правило, конституции и законы штатов предусматривают, что хартии самоуправления принимаются непосредственно населением, т. е. путем референдума. «Поправки к хартиям могут предлагаться непосредственно муниципальными советами или образованными специальными комиссиями, в которые могут входить как простые граждане, так и представители муниципалитетов. Обычно хартии после их принятия подлежат утверждению в легислатурах штатов, но имеют место и ограничения или исключения. Так, согласно конституции Калифорнии Законодательное собрание штата может отклонить представленную к утверждению хартию, но не вправе вносить в нее поправки. Согласно Конституции штата Нью-Йорк принятая или измененная городом хартия на утверждение законодательного органа штата не представляется» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.40-41.

В ряде штатов муниципальным советам рекомендуется регулярно (примерно раз в 12 лет) по собственной инициативе выносить на референдум вопрос о создании комиссии по пересмотру хартии (для сохранения ее в качестве работающего документа, адекватного потребностям времени). Что касается избирателей, то, представив муниципальному совету петицию, подписанную требуемым минимум граждан, они могут инициировать проведение такого референдума в любое время. Принимая хартии, муниципалитеты самостоятельно определяют модели организации местного самоуправления. Вместе с тем наличие хартии самоуправления отнюдь не освобождает их из-под власти закона. Значительная часть положений хартий прямо основывается на нормах законодательства штатов, воспроизводит, детализирует их, дополняет процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в противоречии с законодательством штата, дает возможность для вынесения судами решения о недействительности таких положений из-за превышения муниципалитетами своих полномочий. При большом разнообразии хартий различных муниципалитетов обнаруживается и значительное сходство их внутренней структуры, характера и круга вопросов, которые они охватывают. Это объясняется существованием общенациональной модели хартии самоуправления. Эта модель не предписывается муниципалитетам в приказном порядке, но пользуется их популярностью в силу присущих ей качеств.

Одним из основных требований раннебуржуазного муниципализма была свобода общинного самоуправления от правительственного вмешательства в местные дела. Это требование, обращенное против феодального абсолютизма, нашло теоретическое обоснование в концепции разделения властей, которая некоторыми идеологами трактовалась не только как разграничение власти «по горизонтали» (разделение законодательной, судебной и исполнительной власти), но и как сбалансирование центральной власти местным самоуправлением, централизма - децентрализацией. Муниципалитеты признавались 4-й властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

Положение муниципальных органов в крупнейших странах соответствовало этой концепции в основном в XVIII в. «Во Франции муниципалитеты были свободны от бюрократического надзора с 1792 по 1798 г. В Англии административный контроль над местным самоуправлением отсутствовал вплоть до 2-й четверти XIX в. В США, в силу исторических особенностей формирования государственности, муниципальные органы в течение всего XIX в. имели максимум самостоятельности в отношениях с исполнительной властью штатов, чего никогда не наблюдалось в государствах Европы» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.83. Размещено на Allbest.ru

По мере развития централистских тенденций в управлении государством регулирование функций муниципальных органов становилось все более предметным и детализированным. Местное самоуправление превращалось в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.

Во Франции, родине классических форм административной опеки, местные органы власти были признаны частью административной иерархии. В англосаксонских странах интеграция муниципалитетов в систему государственного не получила такого четкого и полного юридического оформления. «В Великобритании (и еще в большей мере в США) она протекала медленно, при сохранении вплоть до настоящего времени принципа подчинения органов местного самоуправления только закону, но не исполнительной власти» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.54. Юридическая доктрина в обеих странах и сейчас отрицает трактовку административного надзора над муниципалитетами как естественной стороны правительственной деятельности, вытекающей из самой ее природы.

В Великобритании важным шагом в установлении правительственного надзора за местным управлением явилось образование в 1871 г. первого специального органа, ведавшего муниципалитетами - департамента местного управления.

В настоящее время контроль за деятельностью муниципальных органов осуществляется министерством окружающей среды.

Контроль за муниципалитетами входит в той или иной мере в юрисдикцию и других министерств (внутренних дел, социального обслуживания и здравоохранения, образования и науки), управления внутренних доходов (оценка налогооблагаемого имущества) и казначейства, которые имеют общие предметы ведения с муниципальными органами. Ряд министерств имеют свои региональные службы.

Основными административно-правовыми средствами проведения правительственной политики в области местного самоуправления являются прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, контроль и инспекция. Размещено на Allbest.ru

Прямое регулирование включает подзаконное нормотворчество и распорядительную деятельность министерств, связанную с конкретными вопросами местного управления. Они издают циркуляры, устанавливающие стандарты муниципальных служб (например, в области местного планирования, организации бюджетно-финансовой работы, строительства школ, полицейского надзора, назначения, смещения и условий труда определенных категорий муниципальных служащих - полицейских, жилищных и санитарных инспекторов и т. п.). Циркулярами толкуется новое законодательство, разъясняется правительственная политика в тех или иных вопросах, предъявляются требования к муниципальной отчетности.

Однако прямое регулирование уступает по своему значению методу санкционирования, который в Великобритании и других англосаксонских странах служит главным рычагом проведения на местах линии правительства. Система санкционирования охватывает практически всю сферу деятельности британских муниципальных органов, для которых утверждение, одобрение министерствами, предварительные консультации с ними являются обязательным условием проведения большинства хозяйственных, социальных и административных мероприятий. Муниципалитеты обязаны представлять для утверждения соответствующим министрам схемы проведения намеченных мероприятий, например подробную документацию, касающуюся муниципального строительства, развития местных служб, планирования землепользования и застройки, делегирования полномочий нижестоящим органам и т. п. Министры могут вносить изменения в эти схемы. В одобрении министра нуждаются акты муниципалитетов о покупке земли, расчистке трущоб, открытии новых школ второй ступени, назначении руководителей местных органов образования и некоторых других чиновников, проекты местных нормативных актов. Предлоги для отказа в одобрении муниципального проекта могут быть самые разные, например ссылки на нецелесообразность проекта, его несоответствие техническим стандартам. Размещено на Allbest.ru

В практике отношений министерств с органами местного самоуправления важное место занимает инструктирование. Инструкции муниципалитетам зачастую содержатся в министерских циркулярах. Несмотря на их просительный тон, местные власти редко отвергают рекомендации правительства. Министерства публикуют также модели нормативных актов муниципалитетов, причем всякое отклонение от предложенного образца требует от муниципалитета особых обоснований.

Одним из наиболее мощных и старейших орудий контроля являются инспекторские службы в области образования, полиции, социальной помощи детям. «Специальной формой контроля является публичное обсуждение поднятого муниципалитетом вопроса, проводимое представителем министерства на месте, с участием заинтересованных сторон. Активный вид контроля - разрешение споров между различными местными властями или местными органами и гражданами, осуществляемое полномочными министерскими чиновниками, в организационных формах административной юстиции» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.96.

Роль «дамоклова меча» выполняет особый вид наказания за неисполнение обязанностей, сводящийся к передаче определенных полномочий и служб муниципалитета назначенным министерством чиновникам или (на предварительной стадии) к изданию непосредственно министром распоряжений, не сделанных органами местной власти.

В США административный контроль над управлением складывался в соответствии с концепцией производности органов местного самоуправления от власти штатов.

«Все многообразие форм и методов административного контроля над местным самоуправлением можно разделить на два типа: прямой и косвенный. К прямому типу контроля относятся:

- требования о предварительном одобрении штатом действий местных органов самоуправления;

- назначение или смещение штатом местных должностных лиц;

- издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления;

- поддержание различных стандартов путем осуществления штатом инспекций;

- передача функций местного самоуправления администрации штата.

Косвенный административный контроль включает следующие возможные действия должностных лиц штата:

- предоставление местным органам советов и информации;

- требования к местным органам власти предоставлять администрации штатов доклады по различным вопросам;

- пересмотр решений органов местного самоуправления;

- предоставление муниципалитетам целевых субсидий со стороны штатов при условии строгого соблюдения определенных требований и стандартов» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.69. Размещено на Allbest.ru

При всем многообразии конкретной практики использование штатами тех или иных форм административного контроля над местным самоуправлением наиболее широко и жестко он применяется в области финансов, строительства и содержания шоссе, школьного образования, здравоохранения, социального обеспечения и правил, регулирующих прием, продвижение и увольнение служащих органов местного самоуправления.

Усиление административной регламентации наглядно проявляется в увеличении в управленческой структуре штатов числа учреждений по местным делам. В настоящее время департаменты, агентства (их наименования различны) и другие органы по вопросам местного самоуправления существуют в большинстве штатов. Их правовой статус различен. Наиболее типичными функциями для них являются: предоставление рекомендаций, проведение исследований, осуществление координации и оказание технической помощи.

Департаменты и другие органы штатов в пределах своей отрасли или функции связываются с местными властями. Интенсивные отношения с муниципалитетами поддерживают департаменты образования, здравоохранения, социальной помощи, дорог, финансов, комиссии коммунальных служб и др, Необходимо отметить, что эти многочисленные контакты не координируются каким-либо административным центром, подобным английскому министерству окружающей среды.

Со времен рузвельтовского «Нового курса» неуклонно развивались отношения федеральных органов с муниципалитетами. В настоящее время они приобрели систематический характер, сложились стабильные формы, главными из которых являются федеральные программы различных экономических, социальных и административных мероприятий (от местного планирования и жилищного строительства до гражданской обороны), рекомендуемые местным властям. Юридически не обязательные для последних, они формально не нарушают конституционных гарантий верховенства штатов над местным управлением. Однако принятие муниципалитетом финансовой и технической помощи федеральной власти, подкрепляющей программу, означает, что он должен следовать всем ее предписаниям.

В Германии в соответствии с видом полномочий общин государственный надзор подразделяется на правовой и отраслевой.

Правовой надзор распространяется на собственные полномочия органов местного самоуправления. Он ограничивается проверкой не целесообразности, а правомерности управленческой деятельности общины при выполнении закрепленных в законе или добровольно взятых на себя полномочий и обязательств в области публичного права.

Нижней инстанцией, осуществляющей правовой надзор, является ландрантсамт (для небольших сельских общин) и окружное управление - регирунгспрезидиум (для крупных районных центров и городских общин). Средней и высшей инстанцией для всех общин является соответствующее окружное управление и министерство внутренних дел.

Для выполнения своих функций органы правового надзора правомочны:

- запрашивать информацию о деятельности общин;

- опротестовывать противоправные решения и действия общин и требовать их отмены;

- принимать постановления, содержащие требования, которые община обязана выполнять в соответствии с законом.

Если община отказывается выполнять возложенные на нее по закону обязанности, то надзорный орган правомочен провести необходимые действия самостоятельно и за ее счет. Орган правового надзора также правомочен назначить специального уполномоченного для выполнения отдельных или всех функций общины, в случае, если управление в значительной степени не соответствует требованиям закона. Может быть использована и самая крайняя мера воздействия - роспуск представительного органа и назначение новых выборов совета и бургомистра. Основание для принятия такого решения - невозможность достичь устранения противоправного состояния иными средствами. Размещено на Allbest.ru

Община имеет право обжаловать решение органа правового надзора в административном суде. Обжалованию в качестве первичного юридического действия должно предшествовать возражение против принятого решения.

Отраслевой надзор осуществляется за деятельностью общины в сфере делегированных полномочий. В противоположность правовому надзору, в рамках которого может контролироваться только соблюдение законов, отраслевой надзор охватывает проверку и правомерности и целесообразности действий органов местного самоуправления. В большинстве случаев специальные законы определяют орган, осуществляющий отраслевой надзор. Если специальный закон отсутствует, то орган правового надзора выполняет функции отраслевого надзора.

Органы отраслевого надзора обладают правом по получение информации. Они могут также давать общинам указания по поводу осуществления делегированных полномочий. Другими функциями эти органы не обладают. Если же община не выполнит указание, орган отраслевого надзора может обратиться в орган правового надзора с просьбой о принятии необходимых мер, в том числе применении механизма принудительного действия.

Таким образом, в сфере собственных полномочий общин надзор ограничивается контролем за соответствием их действий законодательству. В отношении делегированных полномочий надзор распространяется также на то, каким образом выполняются те или иные поручения.

Особым видом государственного надзора за деятельностью органов местного самоуправления является предоставление разрешений и утверждение решений. Утверждению подлежит большинство статей муниципальных бюджетных уложений. В специально оговоренных случаях утверждению могут подлежать сделки, совершенные на основе частного права (например, когда община желает продать предметы, обладающие особой художественной ценностью). Утверждению подлежат также муниципальные уставы и постановления. Размещено на Allbest.ru

В Италии контроль за законностью административных актов области осуществляет правительственный комиссар, назначенный декретом президента Республики. «Каждый закон, принятый областным советом, в течение 5 дней передается комиссару, который в течение 30 дней должен (при отсутствии возражений со стороны правительства) завизировать его. В течение 10 дней после визирования областной совет публикует областной закон. Тексту закона предшествует следующая формула: «Областной совет одобрил. Правительственный комиссар завизировал. Председатель джунты промульгирует». Если на законе нет визы комиссара, формула изменяется следующим образом: «Областной совет одобрил. Считается, что правительственный комиссар завизировал, так как истек срок для визирования закона. Председатель областной джунты промульгирует». За текстом следует формула: «Настоящий областной Закон публикуется в официальном бюллетене области. Каждый, на кого он распространяется, обязан добиваться его соблюдения как закона области» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.72-73.

Областные законы публикуются также в Официальной газете Республики. Областные законы и регламентные акты вступают в силу не ранее чем на 15-й день после их опубликования в Официальном бюллетене области.

Если совет считает, что отказ правительственного комиссара неправомочен, и вновь одобрит закон абсолютным большинством голосов, правительство Республики может возбудить вопрос о его правомерности перед Конституционным Судом.

В каждом областном центре образуется комиссия по контролю. Комиссия состоит их правительственного комиссара (или назначенного им государственного чиновника), который является ее председателем, судьи Счетной палаты, трех кадровых чиновников государственной администрации (двое из них относятся к гражданскому персоналу органов внутренних дел), двух экспертов из числа специалистов по вопросам административного права и управления. Ей подконтрольны следующие решения советов:

- о предварительном бюджете и переводе фондов из одной главы бюджета в другую; Размещено на Allbest.ru

- о бюджетных расходах, рассчитанных на срок более 5 лет;

- о переходе прав на недвижимое имущество, публичные векселя, ценные кредитные бумаги, промышленные акции и облигации;

- о приобретении промышленных акций и облигаций;

- о денежных обязательствах, если они не предназначены для приобретения недвижимого имущества, получения или предоставления ссуды под залог либо для производства вкладов в кредитные учреждения, разрешенные законом, или для приобретения ценных бумаг, которые выпускает или гарантирует государство;

- о найме и аренде на срок более 9 лет;

- о руководстве публичными службами.

В парламенте Италии создается комиссия по областным вопросам, которая состоит из 15 депутатов и 15 сенаторов, избранных палатами на пропорциональной основе.

Член комиссии не может участвовать в заседаниях, на которых обсуждаются вопросы области, в пределах которой находится избирательный округ, где он был избран.

Областной совет может быть распущен, если он совершает действия, противоречащие Конституции и законодательству и если он в состоянии функционировать вследствие отставок или невозможности образовать большинство.

Роспуск предписывается мотивированным декретом президента Республики после заслушивания комиссии по областным вопросам. Декретом о роспуске назначается комиссия из 3 граждан, имеющих право быть избранными в областной совет, которая в течение 3 месяцев назначает выборы.

В Польше органами надзора за деятельностью гмин являются Председатель Совета Министров, воевода, региональная Счетная палата (по бюджетным вопросам). Размещено на Allbest.ru

Органы надзора имеют право требовать предоставления необходимой информации и данных, касающихся организации и деятельности гмины. Могут инспектировать коммунальную администрацию и участвовать в заседаниях органов самоуправления.

Войт или бургомистр обязаны представлять воеводе решения совета в течение 7 дней после их принятия.

Решения по бюджетным вопросам и решения об отказе в доверии правлению гмины представляются в региональную счетную палату.

Противоправные акты органов местного самоуправления признаются недействительными. Решения о недействительности таких актов в целом либо отдельных их частей принимаются органом надзора в течение месяца со дня их получений.

Орган надзора, рассмотрев вопрос о недействительности акта, может приостановить его исполнение. Решение, принятое органом надзора, должно быть обоснованным и содержать разъяснения о возможности его обжалования в административном суде.

В случае нарушения советом гмины Конституции или законов Сейм (по предложению Председателя Совета Министров) может своим постановлением распустить его. Роспуск совета означает одновременно и роспуск всех органов гмины.

В случае отсутствия надежды на повышение эффективности деятельности органов гмины по исполнению общественных задач Председатель Совета Министров может отстранить их и передать управление правительственному комиссару на срок до 2 лет.

Правительственный комиссар назначается Председателем Совета Министров по предложению воеводы, согласованно с Сеймом. Он принимает на себя задачи по осуществлению полномочий органов гмины.

Решения органов надзора, касающиеся гмины, могут быть обжалованы в административном суде в течение 30 дней после их принятия. Предписания о надзоре за гминами применяются и в отношении сеймиков, а также коммунальных союзов и соглашений. Размещено на Allbest.ru

Административный контроль над местным самоуправлением в демократических государствах имеет строго определенные пределы. Так, согласно ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении:

- любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;

- любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен быть направлен на обеспечение законности;

- административный контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые этим вмешательством предполагается защитить.

Таким образом, несмотря на определенную самостоятельность, органы местного самоуправления интегрированы в общую систему организации политической власти.

В мировой практике к настоящему времени сложилось несколько правовых систем организации местной власти: англосаксонская система (английская или англо-американская), континентальная система (европейская или французская), смешанная система («гибридная») и советская.

1. Англосаксонская система

Англосаксонская система сложилась в Великобритании -родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии, других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Размещено на Allbest.ru

Для нее характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономно действующие в пределах предоставленных им полномочий образования. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим.

В ряде стран с такой системой организации местной власти, наряду с представительными органами, непосредственно населением избираются некоторые должностные лица (например, в США - городской казначей, атторней, клерк, асессор и др.).

Значительными полномочиями наделяются комитеты местных представительных органов. В Великобритании и ряде штатов США они нередко наделяются и распорядительными функциями (руководят отдельными направлениями муниципальной деятельности, выполняя фактически роль исполнительного органа).

В странах с англосаксонской системой утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.

Одним из источников права в сфере регулирования муниципальных отношений (особенно в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретиирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.

Несмотря на отсутствие представителя центра на местах, в странах с данной системой осуществляется общий государственный контроль за деятельностью местных органов. Так, «в Великобритании этим занимался целый ряд министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управление местных органов власти, министерство планирования города и села, министерство местных правительств и планирования, министерство жилищного строительства и органов местной власти, министерство местных органов, министерство окружающей среды. Специфическим органом административного контроля является учрежденный Актом о местном управлении 1972 г. комиссар по делам администрации местного управления» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 78. Размещено на Allbest.ru

В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. «Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т. п. Наряду с этим, губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 78-79.

2. Континентальная система

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная система, которая основывается на сочетании «прямого государственного управления на местах» и местного самоуправления. Родиной данной системы является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех административно-территориальных единицах.

Так, во Франции комиссар Республики - «хранитель» власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государственными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе.

В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-территориальную единицу направляется представитель государства. В провинции таким представителем является префект - назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции представителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства.

В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, местные представительные органы.

Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании.

В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначенный центральным правительством.

Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки.

Континентальная система характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля за законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах.

В странах с континентальной системой утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.

Таким образом, континентальная система напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть агентов на местах.

3. Смешанная система

В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная («гибридная») система местного самоуправления, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной, обладая при этом специфическими чертами. Так, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Например, в Германии главы администраций районов (ландраты или районные директора) являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций. Размещено на Allbest.ru

В развитых демократических странах различия между рассмотренными системами организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы). Иначе обстоят дела в ряде стран «третьего мира», где заимствованные у развитых демократий системы местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупнейшей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем здесь функционирует совершенно не свойственное английской системе государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления. Во главе области (наиболее крупное территориальное подразделение штата, объединяющее зачастую несколько округов) стоит комиссар, округа - коллектор (заместитель комиссара). Они назначаются губернатором штата (по указанию правительства) на определенный срок. Каждый из них может быть отозван губернатором досрочно, если не справляется со своими обязанностями или 3/5 членов совета корпорации потребуют его отставки. «С середины 60-х годов наблюдалась нерегулярность Проведения выборов в органы деревенского самоуправления - панчаяты (с интервалом в 16-15, а иногда и в 20 лет, вместо 4-5, как предусмотрено законодательством штатов), вследствие чего в середине 80-х гг. не функционировали 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Управление ими было передано государственным чиновникам» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.83. В результате очень популярный в период борьбы за независимость лозунг самоуправления, по словам авторитетного индийского специалиста по проблемам управления Ш. Махешвари, в настоящее время утратил свое былое значение. Он отмечает, что «Индия добилась самоуправления как на общенациональном, так и на местном уровнях, и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.85. Не всегда можно провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией), поскольку последние часто наделяются общегосударственными функциями. Так, например, в Колумбии в каждом департаменте действует губернатор, который является одновременно и агентом правительства, и главой местной администрации.

Таким образом, во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление было фактически подменено государственным управлением, что, безусловно, снизило демократический потенциал политической системы, сделало ее менее гибкой и динамичной, нарушило двустороннюю связь избирателей с государством.

5. Проблемы местного самоуправления и пути их решения

Практика последних лет показывает, что население муниципальных образований в основной своей массе по прежнему считает органы местного самоуправления государственными органами, а своё участие в решении вопросов местной жизни, в самоуправлении видят только в разовой акции выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Причины такого положения дел в следующем. Во-первых, в сознании многих людей остаются стереотипы и стандарты организации местной власти прошлых лет. Во-вторых, сохраняется отчуждённость от власти народа, выражающаяся в сакраментальной фразе: «как народ не решит власть, всё равно, сделает по своему». В-третьих, правовая неосведомлённость населения в вопросах местного самоуправления.

Названные проблемы будут усугубляться, если не проводить конкретных мероприятий, например, по непосредственному участию населения в актах управления муниципальным образованием, решения вопросов местного значения в таких как: местный референдум по принятию устава муниципального образования. К сожалению, практика наших дней показывает, что, в основном, имеющих уставы муниципальных образований не были приняты прямым волеизъявлением населения муниципальных образований. Не смотря на то, что такие мероприятия не потребовалось бы тратить денежные средства местных бюджетов, поскольку их можно было приурочить к каким-либо из систематически проходящим федеральным выборам. Отсюда становится понятной ситуация, когда многие жители соответствующих муниципальных образований не знают не только основные положения устава муниципального образования (в создании и разработке которого они должны принимать участие), но и о существовании самого устава. Размещено на Allbest.ru

Крайне необходимо проводить пропаганду среди населения правовых положений о местном самоуправлении через средства массовой информации; встречи с населением; через издание соответствующих брошюр, методических пособий для населения, разъясняющих их права и обязанности в вопросах местного самоуправления; и наконец, в целях формирования человека нового менталитета, через введение в школьную программу предмета основ государства и права курса «местное самоуправление». Тогда, возможно, заработают «мёртвые» Статьи закона, основные положения которых на данный момент не используются в деятельности местного самоуправления ни населением, ни органами муниципального образования. в настоящее время статьи муниципального законодательства о правотворческой инициативе населения по вопросам местной жизни, о территориальном общественном самоуправлении и о местных референдумах и собраниях (сходах) граждан. Возможно и не будут появляться статьи в газетах, подобных статье А. Сиротенко в газете «Орехово-Зуевская правда» от 7 апреля 2000 г. №34. Из содержания этой статьи можно сделать вывод о том, что из-за правовой неосведомлённости населения, возможно со стороны органов местного самоуправления, грубейшее нарушение конституционного права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на получение достоверной и полной информации о деятельности и принимаемых решениях органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим жизненные интересы населения их права и свободы.

Практика организации местного самоуправления на местах выявила, на мой взгляд, ещё одну негативную тенденцию, не позволяющую наиболее полно отражать интересы всех слоёв населения муниципального образования при формировании представительных органов местного самоуправления.

Эффективность деятельности представительного органа в значительной степени определяется численностью его состава. Общий подход в данном случае формируется следующим образом: «Численность представительного органа местного самоуправления должна быть достаточно большой, чтобы быть демократичной и достаточно малой, чтобы быть эффективной». «Оптимальная численность», может быть определена только в процессе деятельности конкретных органов местного самоуправления.

Очевидно, под лозунгом отрицания опыта организации органов власти в советский период, считается, что численность депутатского корпуса в прошлом в нашей стране была явно завышенной. Размещено на Allbest.ru

Заключение

Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление, имеет большое значение для формирования новой российской государственности. В нём, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, наиболее полно реализуется идея приближения власти к её источнику народу. Сейчас становится всё более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии становления, развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны.

Можно отметить в русле начатого разговора и ещё ряд проблем связанных, например, с реальным осуществлением принципов гласности, открытости в работе органов и должностных лиц местного самоуправления; их подотчётности и ответственности перед населением муниципальных образований. Все эти и другие моменты с неизбежностью будут появляться и исчезать в ходе становления, развития и подлинного утверждения идей и положений местного самоуправления на территории нашей республики и в других регионах Российской Федерации. Размещено на Allbest.ru

Древнекитайский мыслитель Конфуций верно подметил, что «начав учиться, узнаёшь о собственном несовершенстве». И поэтому становиться понятным, что реальная, продуктивная и эффективная работа всей системы местного самоуправления возможна только при развитой инициативе жителей муниципальных образований, их самоорганизации, осознания ими своих прав и интересов, их заинтересованности в решении вопросов местного значения.

И потому сейчас так важно государству, его соответствующим органам видеть и анализировать опыт функционирования местного самоуправления на местах, определять тенденции его развития, ошибки и проблемы становления и, в связи с этим корректировать свою политику в вопросах местного самоуправления.

Размещено на Allbest.ru

Официальные документы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.85

3. Федеральный закон от 11.04.98 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»

4. Закон РФ от 06.07.91 №1550-1 (ред. от 28.08.95) «О местном самоуправлении в Российской Федерации»

5. Закон РФ от 14.07.92 №3297-1 (ред. от 31.07.98) «О закрытом административно-территориальном образовании»

6. Федеральный закон от 06.10.99 184-ФЗ (ред. от 11.01.06) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

7. Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 21.07.05) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»

8. Федеральный закон от 25.09.97 №12б-ФЗ (ред.28.12.04) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

9. Устав Московской области от 04.12.1996 (ред. от 22.06.01)

10. Устав Орехово-Зуевского муниципального района Московской области от 10.02.06

10 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. - М., 2003

11 Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - М., 2002.