Державне управління в умовах адміністративної реформи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет внутрішніх справ України

Інститут заочного та дистанційного навчання

(на платних засадах)

КУРСОВА РОБОТА

з дисципліни „Адміністративне право”

на тему: «Державне управління в умовах адміністративної реформи»

2007

План

Вступ

1. Поняття державного управління. Його основні риси і принципи.

2. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади.

3. Концепція адміністративної реформи - програма вдосконалення державного управління

Висновки

Література

Вступ

Сьогодні загальновизнано, що існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого державне управління стало гальмом у проведенні конструктивних соціально-економічних і політичних реформ. Тому постала необхідність комплексної перебудови існуючої в Україні системи державного управління. Йдеться про реформування всіх гілок державної влади: законодавчої, виконавчої, судової. Адміністративна реформа охоплює всю систему державної влади. Це комплексне, багатовимірне і неоднозначне завдання.

Одним із завдань реформування правової системи держави є проведення адміністративної реформи. Вирішення цього завдання можливе лише на основі послідовної реалізації як національних законів, так і вимог міжнародно-правових актів.

У 1997 році Указом Президента України була створена Державна комісія з проведення адміністративної реформи. У 1998 році Указом Президента України затверджено заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні, якими основні її положення покладено в основу здійснення реформування системи державного управління, зокрема, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, інституту державної служби, адміністративного законодавства, створення адміністративної юстиції тощо.

Проект Концепції реформи адміністративного права України передбачає основні напрями реформування адміністративного законодавства. Зокрема, передбачається суттєве оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян, реформування законодавства про державну службу, законодавства щодо засад функціонування системи виконавчої влади, організації діяльності та правового статусу окремих її органів.

Метою даної курсової роботи є вивчення проблем державного управління в умовах адміністративної реформи. Досягнення цієї мети можливе за допомогою вирішення наступних завдань. По-перше - розкриття поняття державного управління, його основних рис та принципів, по-друге - з'ясування співвідношення державного управління з державною виконавчою владою, по-третє - увагу приділено програмі вдосконалення державного управління, а саме - адміністративній реформі.

1. Поняття державного управління. Його основні риси і принципи

Управління є необхідною умовою розвитку суспільства, спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповідних сферах та галузях діяльності. Це універсальний феномен, оскільки він присутній в усіх системах світу (біологічній, соціальній, економічній, політичній) і проявляється в багатьох аспектах: загально організаційному, політичному, економічному, правовому, соціальному і т.д. Управління здійснюється людьми - суб'єктами управління і може бути охарактеризоване як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують погодження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільно значущих цілей та вирішення поставлених завдань. В залежності від управляючої системи розрізняють: громадське управління (здійснюється органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, іншими недержавними організаціями) та державне управління (управління здійснюється державою). Уявити сьогоднішній світ без державного управління неможливо.

Поняття державного управління існує у широкому та вузькому розумінні.

У вузькому розумінні, державне управління визначається як „діяльність відповідних виконавчих органів державної влади всіх рівнів по управлінню та регулюванню щоденними справами у конкретних областях суспільного життя”. В англійській мові цьому розумінню відповідає поняття „goverment”.

У широкому розумінні, державне управління „включає діяльність держави загалом та охоплює широкий спектр функцій - від забезпечення національного суверенітету та національних інтересів в середині країни, так і міжнародній арені до підтримки економічних, соціальних, політичних, організаційних та правових умов розвитку економіки”. В англійській мові, у даному випадку, використовується поняття „public administration”.

Державне управління обов'язково містить три елементи: прийняття рішення, його виконання та контроль за реалізацією. Державне управління як частина державної діяльності має своїм основним призначенням здійснення виконавчої влади. Державний характер такого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюються спеціальні органи (встановлюються посади), які Діють в рамках законів та в межах своїх повноважень [3; c.7].

Державне управління, з точки зору юридичної науки, а саме, з позицій адміністративного права, визначається як „повсякденна, врегулювана здебільшого нормами адміністративного права виконавча та розпорядча діяльність держави по керівництву економічною, соціально-культурною і адміністративно-політичною сферами”. Виконавча діяльність є основним призначенням державного управління і складає першу, найбільш важливу його сторону. Разом з тим для безпосереднього управління економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка становить другу сторону державного управління [3; c.8].

Аналізуючи наведені поняття, слід зазначити, що процес державного управління представляє собою цілеспрямовану та свідому діяльність, яка пов'язана з реалізацією державних владних повноважень суб'єктами публічної влади та регламентовану юридичними нормами, в наслідок чого відбувається зміна суспільних станів, подій та явищ. Таким чином впроваджуються в життя прийняті закони та політика, проголошена вищою публічною владою [6; с.47]. Підкреслимо, що тільки цілеспрямована діяльність може вважатися управлінням. Все інше буде просто безцільним перетворенням.

Велика увага, в теорії адміністративного права приділяється дослідженню ознак державного управління, тобто його рисам. На основі наведених визначень можливим є виділення наступних основних ознак, а саме - виконавчо-розпорядчий характер; підзаконність; масштабність і універсальність; ієрархічність; безпосередньо організуючий характер.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління охоплює два взаємопов'язані напрями - виконавчу і розпорядчу діяльність. Органи, які здійснюють державне управління, - це насамперед виконавчі структури. Найважливіші серед них містять цю ознаку вже у своїй назві. Ця ознака, як правило, закріплюється у нормативному порядку. Розпорядча діяльність управлінських структур виявляється у прийнятті загальнообов'язкових приписів, в організації виконання цих приписів та у здійсненні контролю за цим процесом.

Підзаконність державного управління означає, що його найважливіші цілі, сфери, форми і методи впливу встановлюються на законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність ґрунтується на правових нормах. Саме вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування.

Масштабність та універсальність державного управління виявляється у здійсненні державою управлінської діяльності, впливу на всі сфери соціального життя через відповідні органи.

Ієрархічність державного управління - це наявність у органів, які його здійснюють, системи нижчих, підпорядкованих їм інстанцій.

Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності полягає в організації спільної діяльності людей у процесі виконання і розпорядницької діяльності на різних рівнях.

Деякі автори виділяють ще такі риси, характерні державному управлінню, як загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює найбільш важливі сторони життя держави та суспільства, та безперервне і постійне здійснення.

Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями державного управління. Через їх реалізацію суб'єкти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, досягають поставленої мети. Насамперед можна виділити наступні функції державного управління:

розробка і реалізація політики, що виражається в державних програмах загальнодержавного і регіонального масштабів;

встановлення й ефективне втілення в життя правових і організаційних основ господарського життя;

управління установами державного сектора;

регулювання функціонування різних об'єктів недержавного сектора;

забезпечення реалізації прав і обов'язків фізичних і юридичних осіб у сфері державного управління;

здійснення державного контролю й нагляду за процесами, що відбуваються у сфері управління і регулювання.

Слід зауважити, що функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого правового акта спеціальною системою органів виконавчої влади притаманними їм методами. Своєю метою функції управління мають виконання завдань держави та суспільства шляхом владно-організуючої діяльності в різних процесуальних формах.

Як і будь яка інша система, система державного управління має свої закономірності. Закономірності можуть бути пізнані і непізнані. Пізнані закономірності поділяються на позитивні і негативні. Обидві групи закономірностей використовуються людиною в своїх інтересах. В своїх інтересах людина посилює, стимулює вплив позитивних закономірностей та обмеження впливу негативних закономірностей. Звідси видно, що ефективність управління знаходиться в прямій залежності від ефективного врахування і використання виявлених закономірностей.

Це є важливим тому, що позитивні закономірності державного управління, і є його принципами, що пізнані наукою і зафіксовані у відповідних поняттях.

Принципи -- це основоположні керівні ідеї, відправні засади, покладені в основу організації і діяльності механізму державного управління. Це вихідні положення, на яких ґрунтується управлінська діяльність суб'єктів державної виконавчої влади, розкривається її сутність та соціальне призначення.

Відображаючи найбільш суттєві сторони управлінської діяльності, принципи можуть бути сформульовані у вигляді відповідних правил і мати своє правове, зокрема конституційне закріплення.

Принципи державного управління прийнято поділяти на основні, конституційні (їх інколи називають ще політико-правовими) -- мають універсальний, усебічний характер, властиві для всієї управлінської діяльності в цілому, та допоміжні, похідні (організаційно-технічні) -- мають здебільшого галузевий характер, витікають із основних і сприяють їх розвитку.

Основні (конституційні) принципи державного управління:

* розподілу державної влади та самостійності здійснення функціональних повноважень окремими її гілками -- відповідно до ст. 6 Конституції України державна (публічна) влада в країні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Кожна з вказаних гілок влади покликана виконувати лише свої функції і повноваження, не підміняючи одна одну. Це принципове положення стосується і державного управління, враховуючи його нерозривний зв'язок з виконавчою владою. Таким чином, зміст цього принципу зводиться до того, що державна влада реалізується через специфічну діяльність відповідних державних органів, які під час здійснення визначених для них законом завдань і функціональних повноважень діють самостійно, водночас тісно взаємодіючи між собою;

* законності -- один із об'єктивно необхідних і важливих принципів державного управління, закріплений Конституцією України (ст. б, 19 та ін.), передбачає повсюдне і неухильне дотримання всіма суб'єктами права вимог Конституції України, законів та інших нормативних актів у сфері виконавчої влади. "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" -- говориться у ст. 19 Конституції України;

* верховенства права (пріоритетності законодавчої регламентації) -- у ст. 8 Конституції України сказано, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Найвищу юридичну силу має Конституція України. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні їй відповідати. Це положення безпосередньо стосується державного управління, враховуючи, що ця діяльність здійснюється в межах чинного законодавства, об'єктивно покликана забезпечувати виконання існуючих законів і повинна бути передусім достатньо врегульована законами, а не підзаконними, зокрема, відомчими нормативними актами. Суб'єкти, які здійснюють державне управління, наділені широкими нормотворчими повноваженнями, але тільки у визначених законом межах. Це характеризує і таку важливу рису державного управління, як його підзаконність;

* демократизму (народовладдя) -- закріплений у ст. 5 Конституції України, де зазначається, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в країні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Цей принцип передбачає гарантовану Конституцією України та іншими законами можливість широкої і реальної участі громадян та їх об'єднань у державному управлінні. У ст. 38 Конституції України сказано, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також користуються рівним правом доступу до державної служби і до служби в органах місцевого самоврядування;

* соціальної орієнтації (пріоритетності прав і свобод людини в державному управлінні) -- ст. З Конституції України передбачає, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Зміст і спрямованість діяльності держави визначають права і свободи людини та їх гарантії. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави;

* рівноправності громадян та національностей -- ґрунтується на положеннях ст. 24 Конституції України, де проголошується, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. У ст. 26 Конституції України зазначається, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, -- за винятками, встановленими Конституцією України, законами чи міжнародними договорами України;

* поєднання централізованого державно-управлінського впливу з місцевим самоврядуванням -- випливає із положень ст. 7 та інших статей Конституції України і певною мірою ототожнюється з принципом демократичного централізму. Він передбачає всебічне і гармонійне поєднання прояву державної волі централізованої системи органів виконавчої влади з інтересами місцевого самоврядування. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування -- зазначається у ст. 7 Конституції України, а ст. 119 Конституції України зобов'язує, зокрема, місцеві держадміністрації забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування;

* позапартійності (департизації) -- відповідно до ст. 37 Конституції України не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах.

Деякі вчені поряд із названими вище конституційними принципами виокремлюють також принцип відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою, який випливає із змісту ст. ст. 3, 17, 19 Конституції України та ін. Згідно зі ст. 3 Конституції держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Органи виконавчої влади відповідальні перед Президентом України, підконтрольні і підзвітні Верховній Раді України в межах, передбачених ст. ст. 85, 87 Конституції України, органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам в межах, встановлених законом. Рішення вищих органів є обов'язковим для нижчих згідно з розподілом їх повноважень. Взаємовідносини вищих та нижчих органів виконавчої влади здійснюються на основі субординації [3; с.8].

До групи інших політико-правових принципів слід також віднести принципи: ринкової спрямованості; гласності; офіційності; підконтрольності законодавчій владі та підзвітності Президенту України; науковості; економічної доцільності та ін.

Деякі науковці в своїх працях відносять принцип гласності до групи конституційних принципів та пов'язують його, в першу чергу, з вільним доступом громадян до інформації про діяльність органів виконавчої влади всіх рівнів, крім відомостей, які є державною таємницею або іншою захищеною законом таємницею, а також до інформації, що стосується їх особисто. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена (ст. 50 Конституції) [3; с.10].

Кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, а недоведені є нечинними [3; с.10].

Стаття 32 Конституції гарантує кожному судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.

Аналізуючи наведені принципи, корисно виділити організаційні принципи побудови апарату державного управління - галузевий; функціональний; територіальний. Організаційні принципи функціонування апарату державного управління - нормативність діяльності; єдиноначальність; колегіальність; поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення; оперативна самостійність.

Організаційні принципи побудови державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та економічні умови, здійснюється розподіл компетенції управлінських структур. Вони повинні максимально ефективно розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчих ланок апарату.

Відповідно до зазначених принципів суб'єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Нині структура суб'єктів державного управління України ґрунтується на галузевому, функціональному (міжгалузевому) і територіальному принципах.

Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління застосовується для визначення змісту діяльності конкретних управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу ефективніше використовувати потенціал державних службовців. За допомогою цих принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень, організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповідних актах.

2. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

державне управління адміністративна реформа

Організація державної влади в Україні, згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Ідея поділу влади сформувалась як самостійне вчення всередині XVIII століття французьким просвітителем Ш. Монтеск'є, ґрунтується на визнанні наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього свавіллю під час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому до певної міри незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом такої взаємодії є встановлення заснованих на законі відносин держави з громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського суспільства, становлення правової держави.

Використання терміна «виконавча влада» пов'язане передусім з переходом до розподілу єдиної державної влади (відомою мірою до умовного) на три гілки влади -- законодавчу, виконавчу та судову згідно з функціонально-компетенційною спеціалізацією. Три гілки єдиної державної влади характеризуються відповідною самостійністю, кожну уособлюють (персоніфікують) конкретні, відповідні суб'єкти, які її здійснюють, але зміст їх діяльності спрямований на вирішення, як єдиним механізмом з внутрішнім розподілом функцій, загальносуспільних завдань.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною ознакою єдина державна влада представлена у державно-правовому механізмі України трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Отже, «державне управління» у наведеній класифікаційній схемі не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності. Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управління», а отже -- і відповідна категорія (поняття) зникає із змісту державної діяльності. Разом з тим, державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від неї. З волі і за рахунок суспільства утворюється держава, формується й оплачується її апарат. Водночас, суспільство ніби приймає на себе зобов'язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції щодо забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку економіки і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян, суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного, економічного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада здійснює волю держави, а соціальна -- волю соціуму, тобто суспільства.

Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) дістає вияв через соціальне управління;

2) являє собою особливий вид відносин між членами суспільства (наділеними волею і свідомістю людьми), їх об'єднаннями (колективами);

3) забезпечує прояв і домінування єдиної волі, здатної організовувати (об'єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою задоволення колективних потреб;

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, насильство, норми поведінки, організації, зброя тощо.

Виконавчій владі, яка є органічною складовою соціальної, притаманні характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організованому суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку ознак виконавчої влади, до яких належать такі:

* відносна самостійність у системі єдиної державної влади;

* організаційний характер впливу на суспільні відносини;

* організаційна оформленість її носіїв (суб'єктів), тобто вона має конкретне суб'єктивне визначення і уособлюється в діяльності спеціальних структур, наділених державою відповідною компенсацією;

* системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функціональною взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною і юридичною підвладністю;

* професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утвореними і підготовленими, а також офіційно визнаними державою суб'єктами;

* універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території;

* вторинність і підвладність законодавчій владі. Вивчення механізму функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є:

* регулювання зв'язків між структурними утвореннями;

* перетворення політичних проблем на організаційно-правові завдання, плани, програми;

* практична реалізація законів у загальнодержавному масштабі.

Як вже раніше було зазначено, державне управління у вузькому розумінні, тобто як специфічний різновид діяльності органів держави, існувало і продовжує існувати цілком об'єктивно. Адже його основний зміст, сутність, а саме -- організуючий вплив з боку носіїв державно-владних повноважень (тобто певної групи органів державної влади) на суспільні відносини і процеси з метою їх впорядкування, координації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів та інших правових актів держави (звідси, до речі, поширена характеристика державного управління як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) -- не тільки зберігається, але й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.

В той же час стає зрозумілим, що на розглядуваному (тобто спеціалізованому) рівні наукового аналізу використовувати «широке» розуміння державного управління немає ніякої потреби. Для відтворення «широкого» розуміння доцільнішим було б обрати інший прийнятний термін -- наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», яким і позначати всю сукупність напрямів і форм реалізації влади держави в цілому в інтересах організуючого, впорядковуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

Що ж до «вузького» тлумачення поняття «державне управління», то саме воно має бути пануючим в адміністративно-правовій науці. Причому слід визнати, що державне управління в даному розумінні, хоча і є окремим видом діяльності держави, тим не менше не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Натомість державне управління у тому чи іншому обсязі має прояв у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.

Разом з тим тільки для органів виконавчої влади державне управління означає провідний напрям діяльності (хоча і не всеохоплюючий, а тим більше не єдиний), оскільки саме ця гілка влади покликана забезпечити організацію виконання законодавчих та інших правових актів держави, тобто за своєю природою має власне управлінський характер.

Виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а і в різноманітних інших формах державної діяльності, які також підлягають регулюванню адміністративним правом. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються. Їх співвідношення є значно складнішим і виглядає наступним чином.

Так, сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:

- в ході реалізації їх повноважень стосовно керованих об'єктів зовнішнього суспільного -- економічного, соціального та ін. -- середовища;

- в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать;

- в ході керування вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;

- в ході керування роботою державних службовців всередині кожного органу (та його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до вже згадуваного «внутрішньо-організаційного управління»);

2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

- всередині апарату будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади -- в ході керування роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

- всередині державних підприємств, установ і організацій -- в ході керування роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями належать до згадуваного «внутрішньо-організаційного управління»);

- з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

- з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України та ін.), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.

Зі свого боку, сфера здійснення виконавчої влади визначається тим, що:

1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), значне місце займають ті напрями, в яких відсутні іманентні ознаки поняття «державне управління». А саме, крім перелічених вище прикладів неуправлінських видів діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади слід обов'язково виходити з його конкретного змісту -- на предмет з'ясування його управлінського чи неуправлінського характеру, а точніше -- зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень;

2) до того ж у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами -- адже функції та повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою: а) по-перше, органам місцевого самоврядування; б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.

Підсумовуючи сказане, слід зробити висновок, що як державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами державного управління.

Важливо також додати, що управлінські прояви виконавчої влади держави цілком об'єктивно збігаються за своїм змістом з аналогічними проявами місцевого самоврядування, яке виступає окремою формою реалізації в цілому публічної влади (другою її формою, як прийнято вважати, є державна влада). Розуміння цього факту може слугувати концептуальною підставою для легалізації у науковому обігу і правотворчості поняття «самоврядне управління» (тобто управління у сфері місцевого самоврядування), яке б співвідносилося з усталеним поняттям «державне управління».

На додаток до сказаного родовим (узагальнюючим) для обох зазначених понять слід було б вважати поняття «публічне управління», яке доцільно визначити як форму здійснення (реалізації) згаданої публічної влади в цілому.

Таким чином, викладена вище доктринальна позиція, що супроводжується запровадженням наведених понятійних новацій, сприяє, як здається, значно чіткішому теоретичному уявленню про предмет регулювання адміністративного права. А це дуже важливо, оскільки дотепер серед фахівців переважає тенденція своєрідного «одержавлення» управлінських відносин, що становлять даний предмет регулювання. Насправді ж сфера дії галузі адміністративного права набагато ширша. Адже реалізація виконавчої влади аж ніяк не вичерпується, що було підтверджено вище, одним тільки управлінням, а тим більше -- управлінням державним.

3. Концепція адміністративної реформи - програма вдосконалення державного управління

При здійсненні виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів, за допомогою яких держава активно виливає на суспільні процеси. Адміністративне право органічно пов'язане з виконавчою владою як важливий інструмент її реалізації та галузь права, що створює правові засади її функціонування. Через відносини з органами державного управління (їх посадовими особами) громадяни мають можливість дійсно скористатися конституційними положеннями про пріоритетність їх прав і свобод. Адміністративне право є галуззю публічного права, регулює управлінські відносини в галузі публічної влади, а саме ті з них, участь в яких беруть громадяни (їх об'єднання), органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Адміністративно-правові норми застосовуються при реалізації делегованих державою відповідним суб'єктам функцій і повноважень та у внутрішньо-організаційної діяльності не тільки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а й усіх державних органів, адміністрації державних підприємств, установ і організацій. Ефективність управлінської діяльності якраз і створює необхідні умови для належної реалізації та захисту прав і свобод громадян, забезпечує виконання покладених на них обов'язків.

Нова система державного управління, необхідність якої пов'язана з комплексною перебудовою існуючої в нашій державі управлінської системи та розбудовою нових, важливих інститутів, має впроваджуватися в межах адміністративної реформи. Концепція адміністративної реформи (проект), підготовлена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, ставить за мету реально поліпшити стан організації виконавчої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення економічних, політичних, соціальних державно-правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосується не тільки управлінських, а й інших проблем, в ній також ставиться завдання переосмислення організаційних і правових засад державного управління, науково-методологічної бази адміністративного права як галузі публічного права.

У Концепції визначено п'ять напрямів здійснення адміністративної реформи: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; 3) кадрове забезпечення нової системи державного управління; 4) зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ забезпечення системи державного управління; 5) наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціонування.

Здійснення зазначених напрямів розраховано на відносно тривалий період і включає до себе три етапи. Перший, підготовчий етап має за мету розроблення і офіційне схвалення Концепції та Програми здійснення адміністративної реформи, розв'язання першочергових питань, пов'язаних з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління. Другий етап пов'язується з запровадженням організаційно-правових засад реформування ключових елементів системи державного управління. Третій етап передбачає поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів державного управління. Заходи щодо законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення реформи, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління передбачається провести на всіх етапах.

Процес реформування має стосуватися системи органів виконавчої влади (Кабінету Міністрів України, центральних та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади, місцевих органів державної виконавчої влади), системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою держави, питань організаційного, кадрового, фінансово-економічного, інформаційного, наукового забезпечення. Передбачено створення комплексного механізму організаційного забезпечення адміністративної реформи, який би охоплював головні складові адміністративних перетворень. Створення такого механізму має важливе значення, адже відомо, що через економічні, соціальні, правові реформи пройшли всі держави (в крайньому разі Європи) і ефективність їх проведення забезпечувалася спеціально створюваними організаціями. Вітчизняній практиці відомі неодноразові реформи, які розпочиналися, але так і не були доведені до завершення. Однією з причин цього була відсутність політичної волі та організаційного механізму забезпечення реформ.

Офіційна точка відліку початку адміністративної реформи в Україні -- 7 липня 1997 року. Того дня указом Президента було створено Державну комісію з проведення адміністративної реформи. Рівно через рік, у липні 1998-го, було затверджено Концепцію адміністративної реформи, реалізацію основних положень якої спрямовано на забезпечення реформування системи державного управління, створення умов для побудови демократичної, соціальної та правової держави, затвердження, забезпечення й захист прав усіх громадян країни. Указом Президента України від 22 липня 1998 р. «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» (зі змінами і доповненнями) передбачено, що Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи продовжуватиме роботу з розроблення концептуальних положень проведення адміністративної реформи.

Правову основу адміністративної реформи становлять Конституція та закони України, які визначають статус центральних і місцевих органів виконавчої влади, систему адміністративно-територіального устрою та організацію місцевого самоврядування. Для забезпечення реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено підготовку інших концепцій та програм, законів України.

Практика діяльності сформованої системи центральних органів виконавчої влади та необхідність законодавчого врегулювання організації й діяльності центральних органів виконавчої влади зумовлюють необхідність прийняття Закону України "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", який розробляється Міністерством юстиції. Його розроблення пов'язане з прийняттям Закону України "Про Кабінет Міністрів України".

Метою адміністративної реформи є формування ефективної, прозорої та підконтрольної народові системи державного управління, видатки на утримання якої будуть адекватні фінансово-економічному стану держави. Зміни у цій сфері покликані забезпечити в Україні перебудову системи державного управління всіма сферами громадського життя. Для досягнення мети адміністративної реформи потрібно поставити чіткі завдання, а саме: формування стабільної та ефективної організації виконавчої влади; організація професійної публічної цивільної служби; створення системи дієвого місцевого самоврядування; зміцнення статусу громадянина у відносинах з органами публічної адміністрації; зміцнення статусу громадянина у відносинах з органами публічної адміністрації.

Таким чином, аналізуючи вищезазначене, слід наголосити на тому, що при проведенні адміністративної реформи потрібно врахувати попередній досвід 1996-2004 рр. основними досягненнями яких стали:

- розробка і схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні,

- певне впорядкування системи органів виконавчої влади центрального рівня,

- часткова реорганізація апарату Кабінету Міністрів, утворення урядових комітетів,

- прийняття Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів.

Але положення Концепції адміністративної реформи 1998 р. не призвели до позитивних змін, позаяк втілювалися непослідовно та не на підставі законів, як того вимагає Конституція України, а шляхом прийняття підзаконних актів. Спроби 2005 р. виявилися нерезультативними через відсутність чіткого програмно-стратегічного бачення напрямів реформування публічної адміністрації у нового політичного керівництва держави.

Логічним етапом адміністративної реформи вбачається децентралізація публічних функцій та ресурсів, яка має відбуватися шляхом створення економічно самодостатніх суб'єктів місцевого самоврядування через укрупнення сільських та селищних громад. Пропонується також запровадити повноцінне місцеве самоврядування на рівні району як додаткового рівня місцевого самоврядування. На завершення доцільно посилити контрольні функції парламенту, місцевих рад, а також державного фінансового контролю, і залучити громадськість до участі в управлінні публічними справами та контролю за функціонуванням публічної адміністрації. Реформу планується провести у чотири етапи, останній з яких має завершитися в 2016 р.

Висновки

Основною метою будь-якої реформи є підвищення ефективності державної, економічної чи суспільної структури. Це досягається тоді, коли реформи об'єктивно зумовлені, комплексні й проводяться одночасно. Реформа системи державного управління може дати суспільний ефект тоді, коли одночасно, взаємно доповнюючи одна одну, реформуватимуться всі гілки державної влади, створюватимуться дійсно авторитетні та дійові органи місцевого самоврядування, запроваджуватимуться раціональний адміністративно-територіальний устрій в Україні, рішуче реформуватиметься система державної служби. В результаті повинні бути ліквідовані грунт і умови, що породжують бюрократизм і корупцію. Вдосконалення має охопити і фронт, І тил управлінського "виробництва", всю його ієрархію, спираючись на останні досягнення світової науки і техніки.

Успіх здійснення радикальної суспільної реформи, якою є адміністративна реформа, визначається її комплексним характером, що вимагає розробки єдиної узгодженої концепції її одночасного впровадження: адміністративної, парламентської, су-дово-правової, муніципальної й адміністративно-територіальної реформ. Комплексність передбачає застосування при здійсненні цих реформ органічної сукупності політичних, організаційних, економічних, ідеологічних і соціально-психологічних методів.

Реформування владних структур має проводитися у тісному узгодженні з реформуванням економічної системи і створенням Інститутів громадянського суспільства. Тільки за цих умов здійснення адміністративної реформи сприятиме підвищенню ефективності управлінської діяльності та її демократизації.

Треба ще раз наголосити на тому, що для успішного здійснення реформи системи державного управління неодмінно має бути змінений механізм правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади, з тим, щоб їх діяльність і діяльність посадових осіб була, зрештою, підпорядкована завданням неухильного забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Такий підхід потребує принципових змін у поглядах на сутність та організацію правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади, зокрема спрямування її на створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами належних їм прав і свобод, надання цими органами різноманітних управлінських послуг населенню.

Для досягнення цієї мети треба повніше використовувати величезний творчий політико-правовий потенціал Конституції України, оскільки в ній закріплені усі необхідні для правового забезпечення нової правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади принципи: верховенства права, законності, рівності усіх перед законом, пріоритету закону в правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб. Тільки за умови їх запровадження досягатиметься незворотність, послідовність та реальні перспективи проведення адміністративної реформи в Україні.

Література

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної ради України 28 червня 1996 року. - К.: Преса України, 1997. - С.10.

2. Конституція України: Наук.-практ. Коментар / В.Б.Авер'янов, О.В.Баштанов, Ю.В.Баулін та ін.; В.Я,Тацій (голова ред.кол.); Академія правових наук України.- Х.: Право; Видавничий Дім «Ін Юре», 2003.

3. Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV // Голос України.- 8 грудня. - С.2-3.

4. Опришко В.Ф. Конституційні основи розвитку законодавства України. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. - 185 с.

5. Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К., 1997.

6. Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П.Битяка.--Х., 2000. - 520 с.

7. Європейські орієнтири адміністративного реформування в Україні: Монографія / За заг. ред. В.Д.Бакуменка, В.М.Князєва; Кол. авт.: В.Д.Бакуменко (кер. автор. кол.), Л.М.Гогіна, І.В.Козюра, С.О.Кравченко, Ю.Г.Кальниш, Л.Г.Штика. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - 172 с.

8. Кубко Є. Про предмет адміністративного права /./ Право України. - 2000. - №5. - С. З - 6.

9. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам "Лазаревских чтений") // Государство и право. - 1997. - № 6. - С. 6.

10. Атаманчук Г. В. Теория государственного управл. - М., 1997. - С. 111 - 120; Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ. - К., 1999. - С. 68 - 85.

11. Монтескье Ш. О духе законов. - М., 1999. - С. 63.

12. Тодыка Ю.Н. Конституция Украины: проблемы теории и практики. - X., 2000. - С. 333 - 374.

13. Селиванов В. Політико-юридичні передумови і характерні ознаки процесу демократичної трансформації українського суспільства // Вісник Академії правових наук України. - 1998. - № 3(14). - С. З - 15.

14. Горбатенко В.П. Модернізація українського суспільства у контексті сучасних цивілізаційних процесів. Автореф. дис. доктора політ, наук. - К., 1997. - С. 21 - 22.

15. Цветков В.Б, Державне управління: основні фактори ефективності. - X., 1996; Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи. - К., 1998.

16. Укази Президента України від 15 грудня 1999 року "Про систему центральних органів виконавчої влади", "Про зміну у структурі центральних органів виконавчої влади", "Про склад Кабінету Міністрів України" // Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 грудня.

17. Ключковський Ю.Б. Проблеми реформування місцевого самоврядування в Україні // Голос України. - 2005. - 29 липня. - С. 8-9.

Размещено на Allbest.ru