Конституционное развитие Беларуси в историко-юридическом аспекте

Размещено на http://www.allbest.ru/

17

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие Конституции

1.1 Юридические свойства Конституции

1.2 Структура Конституции Республики Беларусь

1.3 Действие Конституции, порядок её изменения и дополнения. Толкование Конституции

2. Виды Конституции

3. Конституционное развитие Республики Беларусь

3.1 Первые конституции республики Беларусь

3.2 Проекты Конституции, предложенные на референдуме 1996 года

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Система нормативно-правовых актов в нашей республике определяется Конституцией и изданными в соответствие с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Президента, для их реализации он вправе издавать декреты, указы, распоряжения. Палаты Парламента могут принимать законы и постановления. Правительство вправе принимать постановления и распоряжения.

Нормативно правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, то есть соподчиненность нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом: 1) Конституция (в том числе и конституционные законы, например, акты толкования Конституции); 2) международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь; 3) законы, декреты и указы Президента (при этом кодексы обладают большей юридической силой, чем другие законы, аналогичное правило должно действовать и по отношению к программным законам, а также закону о бюджете, они также должны стоять над всеми иными законами); 4) указы Президента, изданные на основе закона; 5) постановления Правительства; 6) нормативные акты министерств и ведомств. Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий вышестоящими органами.

Определяя иерархию нормативных актов, нельзя забывать о норме, закрепленной в статье 8 Конституции, согласно которой Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. По существу эта норма является вектором развития правовой системы Беларуси, осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности.

В данной работе будет рассмотрен основной источник Конституционного права Республики Беларусь - Конституция.

1. Понятие Конституции

В настоящее время в юридической литературе приводится много определений конституции, в основе их берется регулируемый конституцией предмет, а также ее место в системе правовых актов.

Наиболее общим определением конституции будет следующее. Конституция - это основной закон государства, закрепляющий организацию государственной власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами (индивидуумами).

В чисто формальном значении конституцию можно определить, как акт (совокупность актов) обладающий высшей юридической силой. По этой причине ее нередко сопутствует другое название - Основной Закон. Ранее предыдущие Конституции нашей республики имели это второе (сопутствующее название).

Сейчас определение Конституции Республики Беларусь как Основного Закона содержится лишь в ее преамбуле.

Однако для определения Конституции чисто формальной констатации ее основополагающего значение, как акта высшей юридической силы, недостаточно. Ведь само по себе придание ей такого (формального значение) должно быть предопределено се материальным содержанием, т.е. значимостью тех общественных отношений, которые попадают в орбиту конституционного регулирования. Все современные конституции, по меньшей мере, закрепляют два важных аспекта, которые составляют предмет конституционного регулирования, - 1) провозглашение и гарантирование прав и свобод человека и гражданина; 2) организацию государственной власти, а часто и определяют основы конституционного строя, форму государства (форму правления, государственного устройства и др.).

Определение сущности Конституции имеет важное значение для понимания этого документа, выявления тех целей, к достижению которых должно стремиться общество и государство.

По мнению немецкого политического деятеля Ферденанда Лассаля сущность конституции представляет собой "фактические отношения, силы, существующие в данном обществе". В современный период также принято считать, что конституция имеет социально-политическую сущность. Однако трактовки здесь существуют разные. Один подход присущ западным концепциям, другой - чисто марксистский, характеризующий любое явление в обществе с классовых позиций, конституция в этом случае также определялась как документ, выражающий классовые интересы (волю господствующего класса), т.е. суть конституции - это закрепление в ней существующего конфликта между классами.

Современное общепринятое понимание сущности конституции состоит в том, что конституция - это ограничитель власти государства, т.е. ею устанавливаются пределы вторжения государства в область прав и свобод человека и гражданина.

Демократическая сущность конституции будет тогда наиболее полной, когда в ней оптимально с учетом международных стандартов учтены интересы всех социальных слоев общества, интересы отдельного индивидуума и общества в целом. Часто Конституция принимается в острейшей политической борьбе, противоборстве различных сил и выражаемых ими взглядах. Поэтому нередко Конституция - это итог компромисса между ними, например, между правящими силами оппозицией. В этой связи вполне уместным будет определение сущности конституции как юридически закрепляющего общественное согласие, которое основывается на личной и политической свободе'.

1.1 Юридические свойства Конституции

Наряду с идеологическими и политическими свойствами любая конституция обладает и юридическими свойствами. Степень их выраженности во многом зависит от содержания конституции. Они позволяют установить ее место в общей системе правовых источников государства.

Как уже указывалось, конституция является главным, основным законом государства. Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях, для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы. Например, в белорусской Конституции ссылка на закон имеется около ста раз.

Благодаря закрепленному в Конституции правовому статусу органов государственной власти, можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама конституция обладает верховенством, но отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство.

Соответствующие правила (о верховенстве Конституции) закрепляются в самом основном законе. Приоритет конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены. Правда, в истории белорусского государства был случай, когда иному нормативному акту был придан более высокий юридический вес, нежели Конституции. 25 августа 1991 г. Декларации Верховного Совета Республики Беларусь был придан статус конституционного закона, обладающего более высокой юридической силой, нежели конституция: при расхождении норм, содержащихся в Декларации и Конституции, приоритет имели нормы первого документа.

Юридический вес конституционных норм предопределяется их верховенством не только по отношению к разрабатываемым нормативным актам, т.е. необходимости базировать их на конституции, но и обязанностью привести ранее принятые акты в соответствие с конституцией. Обычно в переходных положениях конституции на это обращается внимание.

Так, сначала в законе от 15 марта 1991 г. "О порядке вступления в силу Конституции", а затем в разделе IX Конституции "Заключительные и переходные положения" предусмотрено, что законы, указы и другие акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, должны применяться в той части, в какой они не противоречат Конституции Республики Беларусь. Установить факт несоответствия ранее принятого акта новой Конституции - это прежде всего обязанность того органа, который сто издал. Именно по этой причине в постановлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1994 г. "'О первоочередных мерах по реализации Конституции 1994 г." предусматривалась необходимость проанализировать ранее принятые акты на предмет соответствия их Конституции и при выявлении расхождений внести соответствующие коррективы.

Наряду с этими органами определенной автономией обладают правоприменители, которые могут применять лишь те нормы подконституционного акта, которые не противоречат Конституции. Однако при не устранении противоречий в самом акте путем внесения в него изменений, принципиальное значение имеют решения специально уполномоченных на то органов по признанию таких актов или их отдельных положений недействительными. Таким правом обычно наделяются органы конституционного контроля (в Республике Беларусь - Конституционный Суд).

Следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее стабильность, устойчивость. Нередко это зависит от стабильности общественных отношений. Образцом стабильности является Конституция США, которая была принята в 1787 году, и действует уже более двухсот лет, в нее внесено всего 27 поправок. В свою очередь во Франции было принято полтора десятка конституций. В Беларуси действует пятая по счету Конституция. Оптимальное сочетание норм-цепей и норм конкретного характера способствует устойчивости конституции, мягкой трансформации ее норм с учетом складывающихся политических, экономических и социальных условий.

Стабильности конституции в юридическом плане содействует предусматриваемый в ней усложненный порядок ее принятия.

1.2 Структура Конституции Республики Беларусь

Структура Конституции представляет собой систему группировки конституционных норм и последовательное их расположение. Конституционные нормы включаются в разделы и главы.

Структура Конституции Республики Беларусь является стандартной: она имеет преамбулу, основную часть и заключительные переходные положения. В целом Конституция выглядит следующим образом:

Преамбула

Раздел I. Основы конституционного строя

Раздел II. Личность, общество, государство

Раздел III. Избирательная система. Референдум

Глава 1. Избирательная система

Глава 2. Референдум (народное голосование)

Раздел IV. Президент, Парламент, Правительство, суд

Глава 3. Президент Республики Беларусь

Глава 4. Парламент - Национальное собрание

Глава 5. Правительство - Совет Министров Республики Беларусь

Глава 6. Суд

Раздел V. Местное управление и самоуправление

Раздел VI. Прокуратура. Комитет государственного контроля

Глава 7. Прокуратура

Глава 8. Комитет государственного контроля

Раздел VII. Финансово-кредитная система Республики Беларусь

Раздел VIII. Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения

Раздел IX. Заключительные и переходные положения. В преамбуле весьма сжато закрепляются руководящие начала, на которых базируется Конституция. В преамбуле предусматривается, что Конституция является Основным Законом Республики Беларусь.

Значение текста преамбулы состоит в том, что ее положения имеют фундаментальное (базовое) значение для уяснения смысла других норм Конституции.

Основная часть Конституции состоит из восьми разделов, третий, четвертый и шестой разделы состоят" из глав (всего восемь глав).

В первом разделе раскрываются основы конституционного строя. Дается характеристика белорусского государства как унитарного, демократического, социального, правового. Закрепляется взаимная ответственность человека, гражданина и государства, а также идея народного суверенитета, т.е. верховенства воли народа. В этом разделе содержатся нормы, гарантирующие политический плюрализм, право на развитие всех форм собственности и другие.

Раздел второй посвящен правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В разделе третьем фиксируются основные положения, касающиеся избирательной системы и референдума. Нередко в Конституциях других стран эти положения отсутствуют.

Раздел четвертый, посвященный статусу государственных органов, изложен с учетом принципа разделения властей. Здесь идет речь о полномочиях Главы государства, Парламента, Правительства, органов судебной власти. Пятый раздел касается местного управления и самоуправления. Излагаются наиболее важные аспекты организации и деятельности, полномочий местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, их взаимоотношения с другими властными структурами. В шестом разделе содержатся нормы, регламентирующие деятельность двух государственных органов - Прокуратуры и Комитета государственного контроля. Органы Прокуратуры, имеющие строгую централизацию, призваны осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов и указов, иных нормативных актов подведомственными Правительству и некоторыми другими органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

На органы Комитета государственного контроля возложен контроль за исполнением бюджета, использованием государственной собственности и некоторые другие вопросы. Раздел седьмой содержит нормы, касающиеся финансово-кредитной системы Республики Беларусь. Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учетом иерархии нормативных актов имеет раздел восьмой. В нем решаются вопросы действия Конституции и порядка ее изменения.

Заключительные и переходные положения помешаются в разделе IX Конституции. Ранее они содержались в законе о г 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь". Данный раздел Конституции позволяет правовыми средствами обеспечить "переход" к реализации тех норм, которые не могут быть исполнены сразу с введением в действие Конституции. В этом разделе есть нормы, посвященные особенностям формирования, сохранения полномочий ранее созданных и вновь предусмотренных государственных органов.

Весь текст Конституции состоит из 146 статей и ее положения необходимо трактовать в системной взаимозависимости.

1.3 Действие Конституции, порядок ее изменения и дополнения. Толкование Конституции

Конституция является главным, основным законом государства. Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях, для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы. Например, в белорусской Конституции ссылка на закон имеется около ста раз. Конституция воздействует на развитие правовой системы, определяет правотворческую компетенцию государственных органов, в ней определяются объекты правового регулирования. В Конституции закрепляются виды нормативных актов и их соподчиненность.

Благодаря закрепленному в Конституции правовому статусу органов государственной власти, можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама конституция обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство. Соответствующие правила (о верховенстве конституции) закрепляются в самом Основном Законе. Приоритет конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены. Правда, в истории белорусского государства был случай, когда иному нормативному акту был придан более высокий юридический вес, нежели Конституции. 25 августа 1991 г. Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете был придан статус конституционного закона, обладающего более высокой юридической силой нежели конституция: при расхождении норм, содержащихся в Декларации и Конституции, приоритет имели нормы первого документа.

В связи с закреплением в части второй статьи 137 Конституции принципа приоритета Конституции по отношению к законам, декретам, указам, несомненно, можно сделать вывод и о верховенстве Конституции по отношению к актам Правительства (они должны базироваться на Конституции, законах, правовых актах Президента), других государственных органов. В части третьей вышеназванной статьи получил некоторое развитие принцип разделения властей (см. ст. 6, 83, 97 и др.), самостоятельности государственных органов. Каждый орган государственной власти имеет свои пределы ведения. Поэтому у государственного органа есть право принимать акты, базируясь исключительно на нормах Конституции. В этой связи не всегда принятие декрета или указа должно основываться на законе: такое право может вытекать непосредственно из содержания текста Конституции. Именно с учетом этого подхода и сформулирован соответствующий принцип. Логичным в этой ситуации было бы закрепление в законе о Конституционном Суде Республики Беларусь права Конституционного Суда разрешать споры о компетенции государственных органов. Однако и при отсутствии такого права соответствие декретов, указов, законов Конституции, а также взаимная иерархическая подчиненность в каждом конкретном случае могут быть проверены в Конституционном Суде Республики Беларусь.

Вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента или не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом.

В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании.

Процедура внесения Президентом в Палату представителей законов о внесении изменений и дополнений Конституции, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, по аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов.

Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее 3 месяцев.

Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум". Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными. Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее 3 месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект, как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее, чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом Республики Беларусь или его представителем. Если проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его согласно Регламенту Палаты представителей (ст. 176) докладывает Председатель Палаты представителей или его заместитель. На наш взгляд, такой подход не является правомерным, т.к. речь идет о народной инициативе и предпочтительнее, чтобы от имени инициатора выступал уполномоченный на то представитель, например, руководитель инициативной группы.

Решение о прекращении обсуждения по проекту закона принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей.

В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конституционную стабильность.

Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).

Изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования.

Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований).

В части третьей статьи 140 Конституции в целях обеспечения ее большей стабильности и исходя из важности закрепленных основополагающих положений предусмотрено, что разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем народного голосования. Таким образом, Парламент не может принимать законы об изменении Конституции. Вместе с тем не исключается право Парламента дополнять указанные разделы, однако такие дополнения не должны изменять суть содержащихся в разделах I, II, IV, VIII положений.

К сожалению, у нас нет практики толкования Конституции. В 1997 году был лишь единственный случай, когда Парламент по предложению Президента принял конституционный закон о толковании Конституции (см. Ведамасць Нацыянальнага сходу Рэспубл1к1 Беларусь, 1997 г., № 24, ст. 459), В случае отсутствия ясности, противоречивости практики применения конституционных норм следовало бы чаще Парламенту пользоваться данным правомочием. Парламенту принадлежит право аутентичного толкования Конституции и законов. В Основном Законе закреплено право, толковать Конституцию. В отличие от казуального толкования Основного Закона Конституционным Судом толкование Конституции Парламентом может быть обусловлено необходимостью уяснения смысла норм и при отсутствии спора.

Под толкованием (интерпретацией) понимается деятельность по установлению точного содержания правового акта для его практической реализации. Необходимость в толковании возникает, прежде всего, потому, что любой акт не может применяться автоматически, вначале его суть должна быть уяснена правоприменителями, а также лицами, на которых он распространяет свое действие. Только после уяснения смысла нормы должно следовать толкование содержания акта. При этом необходимо достоверно и обоснованно раскрыть материальное содержание норм Конституции или закона, которые вызвали противоречивое мнение.

С принятием нового Основного Закона, когда закрепленные в нем правила имеют прямое действие, неизмеримо возрастает ценность правильного их уяснения и как следствие - точная интерпретация.

Толкование Конституции, закона обеспечивает их устойчивость. Например, стабильность Конституции США во многом объясняется активной ролью Верховного Суда этой страны в интерпретации ее норм. Адекватно отражая смысл конституционных норм в конкретных исторических условиях, акты толкования снимают необходимость ее корректировки.

В целях повышения значимости актов о толковании Конституции в ней закреплено, что они принимаются квалифицированным большинством голосов депутатов Парламента. Это исключает девальвацию конституционных норм. Могут быть возражения по поводу того, что усложнение процедуры толкования, по сути, может свести на нет саму эту необходимость, так как в этом случае можно просто внести необходимые уточнения в сам текст Конституции.

Однако, на наш взгляд, более продуктивным является именно толкование, а не корректировка Конституции. Во-первых, снятие проблемы путем дачи толкования позволяет сохранить текст Основного Закона, авторитет которого будет обратно пропорционален количеству вносимых в него изменений; во-вторых, изменение Конституции еще не означает, что в будущем не возникает необходимости дачи в отношении его содержания соответствующего толкования; в-третьих, хотя для принятия акта толкования необходимо квалифицированное большинство (в отличие от толкования обычного закона), однако процедура его принятия проще, нежели изменение Конституции: в последнем случае для этого по Конституции необходимо, чтобы закон прошел два обсуждения и одобрения Парламентом с промежутком не менее трех месяцев. Наряду с аутентичным толкованием Конституции Конституционный Суд обладает правом правоприменительного толкования. В противном случае Конституционному Суду сложно было бы осуществлять свои функции. При возникновении же коллизии между актами о толковании Конституции, принимаемыми Парламентом и Конституционным Судом, приоритет имеет решение последнего - Конституционного Суда. Это обуславливается тем, что Конституционный Суд проверяет конституционность всех актов, в том числе это относится и к законам о толковании Конституции.

Толкование Конституции (закона) не должно противоречить самому толкуемому акту и не должно создавать новых правоотношений. Вполне допустимо, чтобы рассмотрению вопроса о толковании акта или его отдельных положений предшествовало рассмотрение и принятие решений Парламента по вопросу о целесообразности внесения необходимых изменений и дополнений в подлежащий толкованию акт, которые исключали бы необходимость принятия решения о толковании акта или его отдельных положений.

Акт о толковании должен вступать в действие со дня вступления в действие толкуемого акта. Хотя мы не исключаем, что вопрос об определении даты введения его в действие должен принадлежать органу, толкующему акт (парламенту, Конституционному Суду), если иное не предусмотрено Конституцией. Например, необходимость учитывать требования части шестой ст. 104 Конституции.

Толкование Конституции (закона) должно даваться парламентом в форме закона (в первом случае - конституционного), а Конституционным Судом - в виде заключения.

Важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта (в том числе и Конституции), чем оно было дано в акте о толковании. По существу речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования самим же органом, издавшим толкуемый акт или соответствующим уполномоченным органом) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя. И только Конституционный Суд вправе проверить конституционность закона, принятого Парламентом, о толковании Конституции.

изменение развитие конституция беларусь

2. Виды конституции

Несмотря на различие в содержании конституций они могут быть с учетом положенных в их основу различных признаков классифицированы. Классификация конституций позволяет выявить присущие им черты и особенности правового регулирования.

По сроку действия конституции можно классифицировать на временные и постоянные. Временные имеют ограниченный срок действия: в основном законе прямо указывается период действия конституции. Обычно конституции принимаются на неопределенный срок, т.е. они являются постоянными. Безусловно, это не гарантирует их стабильности, устойчивости, не исключает появления у определенного круга лиц, политических сил желания инициировать изменения конституции, вплоть до принятия новой. В некоторых конституциях непосредственно указывается, что она является нерушимой (Мексика), что не исключает внесение необходимых в нее поправок.

Самая старейшая в мире конституция - конституция США, принятая в 1787 году, дополнена 27 поправками.

Конституции в зависимости от формы или структуры, в которой они выражены, подразделяют на писаные и неписаные.

К писаным относят конституции, принятые в виде единого документа, к неписаным - совокупность законодательных актов. Однако эта классификация не совсем точна, в последнем случае следует вести речь о кодифицированных конституционных актах, которые также изложены в письменной форме. Имеются конституции по своей структуре состоящие не из одного, а нескольких конституционных законов (Швеция, Канада и др.).

В Великобритании и Новой Зеландии конституции не имеют четкой структуры. На практике к ним относят, исходя из важности существования и развития правовой системы, группу актов, составляющих некодифицированную конституцию.

По способу принятия конституции подразделяются следующим образом:

1. Принятые путем народного голосования (референдумом). В последние годы таким способом были приняты Конституции во Франции, Эстонии, Румынии, России, Казахстане и др.

2. Принятые законодательным органом. Это второй наиболее распространенный способ принятия Конституции. В этом случае может действовать иная, более жесткая процедура, чем при принятии обычных законов, требуется более высокое (квалифицированное) большинство.

3. Принятие конституции специально создаваемым для этих целей органом. К таким учредительным органам можно отнести Конституционную ассамблею, учредительное собрание и др.

4. Наиболее редко встречающимся в настоящее время является введение конституции посредством октроирования - одностороннего акта "дарования'' конституции суверена (монарха) народу.

Во Франции одна из конституций была "дарована" императором Наполеоном I. В 1990 г. король Непала даровал конституцию народу.

По порядку изменения конституции подразделяют на гибкие и жесткие, а также смешанного типа (сочетающие в себе различные 'элементы).

Конституцию характеризуют гибкой в связи с тем, что она может изменяться (дополняться) в том же порядке, что и обычные законы, каких-либо специальных процедур не предусматривается. Типичными примерами гибких конституций являются Конституции Великобритании и Новой Зеландии.

Жесткими конституциями являются те, которые изменяются (дополняются) в особом, более сложном порядке, нежели это происходит при обычной законодательной процедуре. Сейчас нередко парламент или иной учредительный орган ограничивается в пределах изменений (дополнений) конституции, т.е. может устанавливаться возможный предмет пересмотра или, иначе говоря, содержание пересмотра. Наиболее важные с точки зрения субъекта, принявшего конституцию, положения объявляются не подлежащими изменению. К ним часто относят основы конституционного строя, права и свободы человека. В Италии, например, не может быть изменена республиканская форма правления. В соответствии с Российской Конституцией Федеральное Собрание не может пересматривать главы, посвященные основам конституционного строя, правовому статусу личности, порядку изменения Конституции. В Конституции Республики Беларусь предусмотрено, что основы конституционного строя, права и свободы граждан, порядок изменения Конституции и раздел IV "Президент, Парламент, Правительство, суд" могут быть изменены только путем референдума, т.е. по существу идет речь об обязательном референдуме, который в отличие от факультативного референдума должен обязательно проводиться по этим вопросам.

Подобного рода ограничения способствуют устойчивости, стабильности Конституции.

Нередко вводятся ограничения на изменения конституции но времени и обстоятельствам. В конституциях отдельных стран (Бразилии 1988 г.) закреплялось, что она не подлежит изменению в течение пяти лет, что, по мнению сторонников такого подхода, должно способствовать созданию и обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти. В Беларуси не допускается изменение и дополнение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей.

Более распространенными являются ограничения по обстоятельствам. В Республике Беларусь не допускается изменение и дополнение Конституции в период чрезвычайного положения. Аналогичные правила действуют в Румынии, Испании, Эстонии.

Стабильности конституции содействует более сложная процедура внесения в нее изменений (дополнений). Во-первых, устанавливается более узкий круг субъектов, по сравнению с правом законодательной инициативы, на внесение конституционных законопроектов в парламент в отношении rex статен, которые он вправе контролировать. Так, согласно ст. 138 Конституции Республики Беларусь вопрос об изменении и дополнении конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента или не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом (см. также ст. 99 Конституции Беларуси). Более узкий круг субъектов, обладающих правом на внесение предложений об изменении и дополнении конституции, предусмотрен также в Конституции Португалии, России.

Согласно Конституции Республики Беларусь закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев. Данное правило можно считать соблюденным, если проект, как при первом чтении, так и при втором обсуждении будет идентичным. В других государствах устанавливаются еще более жесткие условия для принятия закона об изменении (дополнении) Конституции. Например, в Швеции предусмотрена необходимость принятия такого конституционного закона двумя составами Парламента, т.е. после его принятия одним составом Парламента объявляются новые выборы в Парламент, новый состав которого должен также принять такой закон.

3. Конституционное развитие Республики Беларусь

3.1 Первые Конституции Республики Беларусь

За всю историю развития Беларуси было принято пять Конституций (в 1919, 1927, 1937, 1978 и 1994 гг.). Интересно отметить, что есть страны, где Конституции длительное время сохраняют свою устойчивость, например, в США, в других государствах конституционные процессы являются весьма динамичными, например, во Франции за 200 лет было принято шестнадцать Конституций.

Первые четыре Конституции Беларуси, безусловно, имели свои специфические черты, на которые мы обратим внимание ниже. Однако общим для них являлось то, что они имели явно классовый характер, закрепляли господствующей лишь одну идеологию, исключали многопартийность, многообразие форм собственности, все было подчинено интересам вначале социалистического, а затем и коммунистического строительства. Их недостатком, в том числе и Конституции 1978 г., было то, что в них, как правило, не получали отражение положения важнейших международных документов о правах и свободах человека и гражданина, многие нормы носили декларативный характер, не имели прямого, непосредственного действия на практике, порой подконституционные акты имели реальное преимущество перед Конституцией.

В первый период Советской власти права и свободы в полном объеме закреплялись за рабочими и крестьянами (трудящимися), "'эксплуататоры" ограничивались в правах. Классовый подход явно смягчился в период "развитого социализма", хотя все было подчинено интересам укрепления социалистических отношений и развития коммунизма. В области прав и свобод преобладали явно коллективистские начала. Воле большинства должны быть подчинено все, отдельный человек рассматривался в качестве "винтика" в сложной системе отношений в обществе.

Первая Конституция Беларуси была принята 3 февраля 1919 г. Первым Всебелорусским съездом Советов. Ее содержание было пронизано идеей диктатуры пролетариата, которая и была прямо закреплена в Конституции. Провозглашено полновластие Советов, создана принципиально новая система государственных органов Беларуси. Была отменена частная собственность на землю, передача в национальное достояние образцовых поместий и сельскохозяйственных предприятий, вводилась всеобщая трудовая повинность.

Были и прогрессивные нормы, которые на практике, к сожалению, не всегда исполнялись. Провозглашена свобода религиозном и антирелигиозной (получившей на деле приоритет) пропаганды. Уничтожалась зависимость печати от капитала, однако на практике это привело к наличию только официально выражаемой точки зрения. Предусматривалось право трудящихся на публичные мероприятия (собрания, митинги, шествия, демонстрации). Было предусмотрено равенство независимо от расовой или национальной принадлежности. На территории БССР объявлялись государственными языками белорусский, русский, польский и еврейский языки.

Основной лейтмотив первой Конституции "не трудящийся да не ест".

Вторая Конституция была принята 11 апреля 1927 г. VIII Всебелорусским съездом Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. К этому времени был образован СССР (30 декабря 1922 г.), в 1924 году принята Конституция СССР, явившаяся основой для принятия республиками, вошедшими в его состав, своих Основных Законов.

Конституция 1927 года на первый план также ставила права "трудящегося". "Не трудящиеся" лишались ряда прав, например, проводить общественные мероприятия. Почетное право защищать революцию с оружием в руках имели только рабочие и крестьяне (трудящиеся).

В середине 30-х годов в СССР было провозглашено построение основ социализма. Социалистические отношения стали господствующими в экономике, политике, социально-культурной области, что потребовало нового конституционного закрепления. В 1936 году была принята Конституция СССР.

Третья Конституция Беларуси была принята 19 февраля 1937 года. В ней был отражен факт победы социализма, господство социалистической системы хозяйствования и социалистической собственности; перерастание диктатуры пролетариата в общенародное государство; отменены ограничения избирательных прав "не трудящихся"; закреплено равенство граждан, расширен в целом круг прав и свобод граждан, например, были предусмотрены нормы об обеспечении неприкосновенности личности, жилища, личной переписки и др.

К сожалению, провозглашенные в Конституции гарантии прав не были реализованы на практике.

Четвертая Конституция БССР была принята Верховным Советом БССР 13 апреля 1978 г. К этому времени в 1977 году была принята Конституция СССР, в которой было провозглашено построение развитого социализма и общенародного государства. По существу эти положения нашли отражение и в республиканской Конституции. К сожалению, ее недостатком явилась излишняя декларативность, отсутствие конкретных механизмов ее исполнения, в качестве главной силы в обществе и государстве сохранялась компартия, что было прямо закреплено в соответствующих статьях Конституции. Органы государственной власти по существу были придатком единственной партии, действовавшей в обществе.

Следует отметить, что Конституция 1978 г после десяти лет действия претерпела некоторые существенные изменения в 1989 -м гг. В 1989 г. были внесены крупные изменения, коснувшиеся порядка организации и деятельности Советов депутатов, в том числе Верховного Совета и его Президиума, проведения выборов и др. В 1990 г. были внесены изменения в отдельные статьи Конституции, приведшие к ликвидации монополии компартии на власть.

3.2 Проекты Конституции, предложенные на референдум 1996 года

Конфликт между ветвями власти, начавшийся с конца 1994 г. и достигший своего апогея осенью 1996 г., привел к тому, что и Президент, и депутаты Верховного Совета предложили для народного голосования самостоятельные проекты новых редакций Конституции 1994 года.

Основываясь на статье 37 Конституции, автор в 1996 г. в преддверии референдума высказал свое отношение к проекту изменений Конституции, предлагаемому Верховным Советом (См. Народная газета. 1996, 18 сентября). Когда прочитал проект изменений и дополнений Конституции, предлагаемый Верховным Советом, то, мягко говоря, пришел в изумление. Общее впечатление сложилось такое, что обществу предлагалось вернуться к Конституции 1978 года. То, что в нем было предусмотрено, мы давно уже проходили, являлось вчерашним днем.

После прочтения проекта перестал понимать "негодование" критиков Президента по поводу его предложений об изменении и дополнении Конституции, ведь он не просил и половины тех полномочий, которые хотел получить Верховный Совет.

Обвиняли Президента в стремлении подмять под себя иные государственные структуры, а в проекте Верховного Совета вообще не было разделения властей. Прежде достаточно много говорили о разделении властей как общемировой ценности, а дошло до дела, то вспомнили и реализовали в проекте "всевластие'' Верховного Совета. Если такой проект был бы принят, то мы вернулись в правовом отношении (с некоторыми модификациями) к периоду с июня 1990 года до июля 1994 года, т.е. от момента пересмотра статей 6, 7 и 49 Конституции БССР, где шла речь о руководящей силе советского общества, и до вступления первого Президента в должность. Люди хорошо помнят события этого времени.

По анализируемому проекту Конституции Верховный Совет становится безраздельным монополистом государственной власти.

Это и есть диктатура. Правда, она возможна, когда будет твердое большинство в парламенте.

Томас Джефферсон, автор Декларации независимости и позднее Президент США, отмечал, что концентрация власти в руках одного органа и есть тиранил. По его утверждению и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии) могут угнетать, как и один. Сравнивая с правовом плане два проекта изменений и дополнений, прихожу к выводу, что концентрация власти на несколько порядков выше в проекте парламента. В то время как в проекте Президента предусматривается система сдержек (возможность, хотя и сложная, отстранения ею от должности; право проверки конституционности его указов по инициативе ряда субъектов, наличие права законодательной инициативы у субъектов, относящихся к другим ветвям власти, возможность преодоления вето Президента, ратификация или нератификация подписанных Президентом международных договоров и др.), то в проекте парламента о таких "излишествах" и не говорится. Вспоминается еще одно высказывание Т. Джефресса. В одном из писем он писал: "Следует больше всего остерегаться тирании законодательного органа - причем на протяжении многих предыдущих лет. В свою очередь наступит и тирания исполнительной власти, но это отдаленная перспектива".

В идеале в государстве должно быть равновесие властей. По проекту парламента вертикаль Президента, которая создана в рамках лишь одной ветви власти, заменяется в известной мере вертикалью Верховного Совета в системе всей государственной власти.

То, что ни о каком разделении властей в проекте Верховного Совета, не идет и речи видно из статуса правительства. И это в тот период, когда нужно меньше говорить, а больше делать. Бывший Председатель Правительства В.Ф. Кебич уже высказывался в печати, каково ему было стоять практически еженедельно на трибуне перед депутатами и помогало ли это работе. Совет Министров по проекту занимает место бедной золушки, кстати еще более худшее, нежели это было до марта 1994 года.

Президентский проект критиковали за то, что в нем предусматривалась возможность роспуска палат в двух-трех случаях, если выражается, например, недоверие правительству. Причем Президент вправе сделать выбор: либо отправить правительство в отставку, либо распустить палаты. Это общемировая практика. Что же мы имеем в проекте Верховного Совета. Вопрос решается "по-советски". Согласно ст. 94 проекта "Верховный Совет может выразить вотум недоверия Совету Министров в целом либо отдельным его членам. В случае вотума недоверия Совету Министров в целом Председатель Верховного Совета представляет на утверждение Верховного Совета новую кандидатуру Председателя Совета Министров". Таким образом, все отнесено на усмотрение большинства парламента. Как часто и за что выражать недоверие правительству вообще не указано. Вот это и есть диктат. Связал в проекте свои руки какими-то основаниями для роспуска палат или отставки правительства, ориентируясь на мировую практику! Возможно, Президенту стоило в окончательном варианте взять этот шедевр из альтернативного проекта? Я на этом не настаивал и даже был против, но те, кто дорабатывал проект с учетом народного обсуждения, могли придти к такому выводу.

По проекту парламента весь состав правительства должен утверждаться Верховным Советом, который к тому же образовывает министерства. В давних традициях (а сколько вокруг этого было шума ранее) сохранили за правительством право образовывать комитеты и другие ведомства при Совете Министров (см. п. 4 ст. 95). Возможно, как это уже было в нашей истории, для создания множества ведомств, по числу превосходящих "официальное" правительство.

В ст. 79 полномочия у Верховного Совета названы исключительными: принимает Конституцию и вносит в нее изменения. Означает ли, что он может еще и дополнять Конституцию? Вроде бы да, но споры будут (см. ст. 138). Избрание Верховного, Высшего Хозяйственного судов, Генерального прокурора -- прерогатива парламента.

Другого "изобретения", как в проекте, тоже нет в мире: глава парламента ведет его заседания, может быть членом партии, проводит через парламенты законы и подписывает их, является высшим должностным лицом в государстве, представляет кандидатуры на некоторые высшие должности в стране, назначает судей. Сместить спикера, совмещающего фактически функции Президента, можно только при нарушении Конституции, независимо от того поменялось в парламенте партийное большинство (коалиция партий), "заваливает" работу парламента или нет. За рубежом, если избирают Президента парламентом, то глава государства после этого дистанцируется от него. У Президента свой крут прав и обязанностей. По проекту же все смешано, народ лишается права прямого избрания высшего должностного лица в государстве. Вряд ли это можно оценить как движение к демократии.

Представляется, что некоторые цифры, используемые в проекте также нуждались в уточнении. Например, согласно ст. 82 Председатель Верховного Совета "может быть отозван по решению не менее двух третей правомочного состава депутатов Верховного Совета" (в скобках указывается 173 депутата -Г.А.). Произведем вместе с читателем маленький расчет - две третьих от 260. Это 173 1/3 депутата. Пролагаю, что округлять необходимо к "целому" человеку, а не наоборот. Итого - 174 депутата. Это и есть "не менее двух третей".

Аналогично в статьях 78, 140.

Сколько было "боев" о том, что страна не может оставаться без правомочных депутатов, т.е. полномочия одних должны заканчиваться тогда, когда начинаются полномочия других. И тут на тебе, предлагается чтобы полномочия депутатов заканчивались с избранием нового состава Верховного Совета, правомочного для открытия первой сессии. На этот период, правда, преду­сматривается работа "минипарламента" - Президиума Верховного Совета. Не удивлюсь, что со временем он мог при таком варианте стать издавать указы о внесении изменений в законы с последующим утверждением на сессии. Нынешняя Конституция четко оговорила полномочия этого органа, но все равно Президиум принимал решения, не отнесенные к его компетенции. А уж принять закон, расширяющий полномочия Президиума, ничего не будет стоить. В проекте Президента идет речь о профессиональном парламенте, за это ведь гоже "боролись". В проекте Верховного Совета - остается все как есть. Более того, в ст. 88 проекта Верховного Совета нет ограничений для совмещения обязанностей депутата с другими должностями, например, судьи, прокурора. Вот вам и разделение властей.

Национальный банк согласно ст. 145 Конституции (см. ст. 136 проекта) регулирует кредитные отношения, денежное обращение, а в соответствии со ст. 95 (п. 2) Совет Министров "принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы". Казалось бы, мягкая формулировка, но, кто знаком с работой государственных органов, может представить, какие споры в сложные периоды это породит. Ведь мы же должны учитывать свой недавний опыт, иначе, что же будет со страной?

Несколько замечаний о нормах, относящихся к Конституционному Суду. Интересно было прочитать, что кандидатуры на должность судей могут предлагаться депутатами от своего имени либо по "поручению государственных органов республиканского значения". Как-то ранее не думал, что депутатам могут даваться государственными органами такого рода "поручения", и всегда считал, что депутат подчиняется избирателям. Но, если это будет закреплено в Конституции, то так тому и быть.

К нормам ныне действующего Основного Закона не следует подходить бездумью при подготовке проектов. Например, не следует записывать, что "предельный возраст членов Конституционного Суда - 70 лет". Пусть живут на здоровье и больше, но работать в Конституционном Суде можно до 70 лет.

Вызывает сомнение формулировка части третьей ст. 110, согласно которой Конституционный Суд вправе давать официальное толкование Конституции и законов. Относительно толкования Конституции еще можно согласиться, но законов -- вряд ли. Вызывала сомнение возможность инициирования процессов в Конституционном Суде. Кто выступит инициатором проверки конституционности законов? Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Генеральный прокурор, которые формируются (занимают должности) по решению Верховного Совета. Будут ли они работать больше того срока, в течение которого Президент предъявляет претензии Конституционному Суду? Не знаю. Но главное, почему был лишен права обращения в Конституционный Суд Совет Министров? Думаю, это не правильно. Согласно статье 109 проекта Суд проверяет соответствие постановлений Совета Министров законам. Но заглянем в статью 79 (пункт 18) - Верховный Совет отменяет постановления и распоряжения Совета Министров. И это право согласно той же статьи 79 является исключительно правом Верховного Совета.