Теоретические и практические вопросы референдума в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1 Вопрос о различиях между референдумом и плебисцитом

1.2 Виды референдумов

1.3 Принципы проведения референдумов

1.4 Законодательство о референдумах в России

1.5 Вопросы, по которым референдум не может проводиться

1.6 Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

II. ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА И СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации в своей первой статье устанавливает, что Россия является демократическим правовым государством с республиканской формой правления. Президент Российской Федерации в своих ежегодных посланиях не раз заявлял о необходимости принятия соответствующих мер для построения в России как гражданского общества, так и правового государства, создания в стране реальной демократии Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ 18 апреля 2002 года. Однако современную демократию невозможно представить без прямого участия народа в управлении государством, непосредственном принятии им решений, касающихся важнейших вопросов жизни страны. Непосредственная демократия - это «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам» Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации // Право и жизнь. М., 1995. №7. С.52.. В России существуют две формы прямого волеизъявления народа: выборы и референдум. В данной работе пойдет речь именно о референдуме и теоретических и практических вопросах его применения в России. Существует целый ряд спорных вопросов, связанных с необходимостью четкой работы механизма референдума, в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нередко вносятся поправки (последний раз - 25 июля 2005 года), депутаты Государственной думы выступают с законодательной инициативой об изменении настоящего закона. Так, например, 12 декабря 2005 года группа депутатов предложила снизить возраст, с которого гражданин России имеет право участвовать в референдуме, до 16 лет Проект N 249413-4 был внесен депутатами Государственной Думы А.В. Островским, И.В. Лебедевым, Е.Ю. Соломатиным.

Нынешняя Конституция была принята именно на референдуме. 12 декабря 1993 года в общефедеральном референдуме приняло участие 54,8 процента зарегистрированных избирателей, из которых 58,64 процента проголосовали за её принятие. Она же и закрепила юридическую норму, согласно которой народ имеет право с помощью референдума участвовать в процессе управления страной (ч.3 ст. 3 Конституции гласит: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»). Поэтому природа решений, принятых на референдуме имеет особую специфику. Исходя от народа, который является носителем суверенитета и единственным источником власти (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), эти решения, в случае, если они приняты с соблюдением правовых норм, становятся правом без необходимости подписания Президентом, или принятия Государственной думой, или одобрения Советом Федерации.

В России референдум является не только средством, с помощью которого создается право, но и инструментом политической борьбы. Необходимо понимать, что институт референдума является мощным орудием, с помощью которого народ может воздействовать как на политику государства в целом, если это референдум Российской Федерации, так и на ситуацию в каждом отдельно взятом субъекте - для референдума субъекта Российской Федерации и, наконец, в случае местного референдума - или решать судьбу тех или иных проблем, возможных решений на уровне муниципального образования. Такая трехступенчатая лестница референдума, которая вытекает из собственно структуры законодательных и исполнительных органов РФ - в части деления на федеральный и региональный уровни, и отделения органов местного самоуправления от государственных органов - четко прослеживается в статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.

Референдум в России является институтом не исключительным и не новым, практика его применения существует во многих странах, в самой России в 1991 году проводился консультативный референдум о сохранении СССР, а в 1993 году, как уже отмечалось выше, на резолютивном референдуме была принята действующая Конституция. В качестве примера приведем возможность использования референдума в Федеративной Республики Германии: в случае изменения деления федеральной территории закон о таких изменениях может быть утвержден только на референдуме; референдум проводится в землях, из территории или частей территории которых должна быть образована новая или с новыми границами земля; используется практика референдумного разрешения вопросов в землях и по другим проблемам. В Соединенных Штатах Америки институт референдума часто используется на уровне субъектов федерации. В Конституции Франции 1958 референдум стал орудием исполнительной власти для обхода Парламента и принятия законов непосредственно на референдуме без его одобрения, даже пересмотр Конституции возможен при использовании референдума - соответствующий проект, одобренный на референдуме, является окончательным. В Конституции Австрии референдум может быть проведен либо по вопросу законопроекта, либо по вопросу принятия новой Конституции, либо по вопросу отстранения Президента от должности. Примеров закрепления необходимости использования института референдума в определенных политико-правовых ситуациях, о которых было сказано выше, может быть приведено множество.

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1 Вопрос о различиях между референдумом и плебисцитом

В современной юридической литературе нет четкого разделения понятий референдум и плебисцит. Референдум и плебисцит не отличаются по процедуре, большинство ученых сходится во мнении, что если различия между плебисцитом и референдумом существуют, то они касаются предмета голосования. Существует несколько точек зрения, о которых будет сказано ниже. Для фактического сравнения эти двух понятий прежде всего необходимо рассмотреть доктринальное понятие референдума, понятие референдума в российском законодательстве.

Референдум - латинское слово (referendum), означающее «то, что должно быть сообщено, доложено». Для того чтобы составить более объемное представление о понятии референдума, прежде чем привести законодательно закрепленное определение, рассмотрим и другие его варианты. Так, в Юридической энциклопедии Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2001. С 950. приводится следующая позиция: «референдум - голосование граждан по поводу закона, проекта международного договора, закона или нормативного правового акта, вопроса государственного (регионального, местного) значения». Другое определение, основанное на конституционном понимании термина референдум: «референдум - решение важных вопросов общественной и государственной жизни прямым голосованием избирателей» Конституция РФ: энциклопедический словарь. М.: Большая российская энциклопедия. 1995. С. 204.. Согласно федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 года №2-ФКЗ (ныне действует другой закон, см. ниже) референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. По сравнению с этим определением определение, приводимое в действующем законе изменилось в двух частях - исчезло уточнение «по законопроектам, действующим законам», осталась лишь формулировка «вопросы государственного значения; при этом дополнено определение словами «обладающих правом на участие в референдуме».

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Однако данное определение отличается от определения, данного в законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. В данном законе приводится следующее понятие (п.55 ст.2.): «референдум Российской Федерации - референдум, проводимый в соответствии с конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», настоящим Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации. Приведем также и общее понятие референдума, так как вышеназванное понятие не дает возможности определить, чем является референдум с точки зрения законодателя. Общее определение референдума приводится в п. 53 ст. 2 указанного закона: «референдум - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме». Таким образом, последнее определение отличается от приведенного выше понятия из закона «О референдуме РФ» тем, что в нем дублируется норма Конституции РФ ст.3 ч.3.

В свою очередь термин плебисцит происходит от латинского plebis scitum (дословно: постановление народа, всенародное решение Латинско-русский словарь под редакцией Дворецкого И.Х.: 4-е изд. - М.: Рус. яз., 1996. С. 691.) и изначально в римском праве означал решение плебейского собрания, причем решения, принимаемые на плебисцитах были обязательны лишь для плебеев вплоть до 287 года до н.э., после чего стали иметь общеобязательный характер, фактически получив статус законов. В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляют с всенародным опросом и плебисцитом. Практически все словари совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, акцентируя внимание на том, что плебисцит чаще используется в международном праве и проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории. Юридическая энциклопедия Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2001. С. 741. не выявляет сколько-нибудь ощутимых различий между референдумом и плебисцитом, ограничивая лишь сферу распространения понятия плебисцит на определенный круг стран, в каждой из которых под плебисцитом понимается либо голосование о выражении неодобрения конкретной личности в политике (в Египте), либо все виды голосования (ФРГ), либо голосование в отношении территориальных изменений.

По мнению Комаровой В.В. Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы)//Конституционное и муниципальное право. 2005. №9. С. 16-19., точка зрения, согласно которой плебисцит и референдум «представляют два самостоятельных института права, хотя и тесно связанных между собой: плебисцит - международного, референдум - государственного» Волова Л.И. Плебисцит в международном праве. - М., 1972. С. 53. не может являться обоснованной в силу того, что различие между понятиями нельзя проводить только благодаря принадлежности институтов к разным отраслям права, более того, плебисцит также является институтом конституционного права, хотя и имеет «международно-правовой эффект». Комарова В.В. делает вывод о том, что плебисцит - это вид референдума по предмету. Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика лидера страны, политика, парламента. Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное. В соответствии с этой точкой зрения плебисцит даёт возможность определить поддержку населением того или иного органа государственной власти. В.В. Комарова предлагает закрепить механизм прекращения полномочий органа, вынесшего вопрос на плебисцитарный референдум, в случае его отклонения народом Комарова В.В. Виды референдумов в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2003. №5.. В этой же статье приводится мнение В.В. Маклакова: «Между референдумом и плебисцитом трудно найти формальную юридическую разницу. Чаще всего имеются различия по целям, которых желают достичь с помощью голосования».

Приведем также позицию редакторов энциклопедического словаря «Конституция РФ» по вопросу различий между терминами плебисцит и референдум: «В современном конституционном праве термин «референдум» почти полностью вытеснил ранее распространенное наименование «плебисцит»» Конституция РФ: энциклопедический словарь. М.: Большая российская энциклопедия. 1995. С. 204..

Учитывая выше изложенное, полагаю, что отсутствие в российском законодательстве такого термина как «плебисцит» является вполне обоснованным. Даже ученые, считающие, что между двумя этими понятиями существует разница в части предмета, указывают на достаточно абстрактные категории, как, например, «политическая линия». Те же, кто считает, что плебисцит является актом передачи полномочий, делегации верховной власти одному человеку, таким образом приравнивают плебисцит к выборам. По этим причинам, очевидно, что споры о плебисците и референдуме несущественны, как, на взгляд автора данной работы, и было верно отмечено В.В. Комаровой: «Наличие... различных формулировок и названий одной формы народовластия не расширяет пределы демократического поля, наоборот, является базой для путаницы в нормотворчестве и... основой для схоластических споров» Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы)//Конституционное и муниципальное право. 2005. №9. С. 16-19..

1.2 Виды референдумов

Существует несколько классификаций референдумов по различным основаниям:

- по месту проведения, объему охвата территории;

- по времени проведения;

- по обязательности;

- по предмету;

- по инициатору референдума

- по юридической силе решений, принятых на референдумах.

1. По месту проведения референдумы делятся на:

а) Общенациональные

б) Региональные

в) Местные

В Российской Федерации, как уже ранее говорилось, такое деление референдумов (референдум Российской Федерации, референдум субъекта РФ, местный референдум) устанавливается федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии со статьей 12 данного закона «на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом». Заметим, что на референдум субъектов не может быть вынесен вопрос о принятии устава субъекта - это противоречит ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Референдум Российской Федерации имеет особый статус, и порядок его проведения закреплен в Федеральном конституционном законе «О референдуме РФ».

2. По обязательности:

а) Обязательные референдумы

б) Факультативные референдумы

Обязательные референдумы проводятся в тех случаях, когда в законодательстве закреплена необходимость, обязательность применения института референдума по какому-либо вопросу. Обязательность его проведения может быть, в соответствии с пунктом 2 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», закреплена и в международном договоре Российской Федерации. В то же время референдумы факультативные могут быть проведены лишь после инициации соответствующего уполномоченного на то органа. Так, в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации референдум может быть проведен в случае, если Конституционное Собрание разработает проект новой Конституции и вынесет его на всенародное голосование (однако федеральный конституционный закон, в соответствии с которым по части 2 статьи 135 Конституции должно быть созвано Конституционное Собрание на данный момент не принят). В Российской Федерации референдум Российской Федерации всегда является факультативным, так как ни по одному из вопросов его назначение не является обязательным. Обязательный референдум, тем не менее, косвенно закреплен в Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 67 гласит: «Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия») и закреплен в федеральном конституционном законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 года. В статье 11 настоящего закона закреплена необходимость проведения референдумов в заинтересованных субъектах, органы государственной власти которых проявили инициативу о создании в Российской Федерации нового субъекта, после проведения соответствующих консультаций с Президентом. Возможность проведения именно обязательного референдума на местном уровне России была закреплена в законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции от 21 июля 2005 года. В соответствии с пунктом 4 статьи 12, который вступил в силу 6 августа 2005 года, федеральным законом, конституцией или уставом, законом субъекта РФ могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

3. По предмету:

а) Конституционные референдумы

б) Законодательные референдумы

в) Международно-правовые референдумы

г) Административно-правовые референдумы

Вопрос о видах референдума по такому основанию как предмет, по которому может проводиться референдум, является, вероятно, важнейшим в споре о различиях между референдумом, всенародном голосовании и плебисците, о чем говорилось ранее. В связи с этим в данной классификации некоторые ученые могли бы выделить референдум по международно-правовым вопросам и заменить данное понятие понятием плебисцита. Конституционный референдум, как это явствует из названия, проводится по вопросам принятия новой конституции или внесения в неё поправок, в случае, предусмотренном законодательством. Законодательные референдумы могут проводиться как по вопросам принятия, ратификации законопроекта, так и по вопросам внесения изменений или прекращения действия вступившего в силу закона. Административно-правовые референдумы - как правило, это вопросы об изменении границ между субъектами федерации, в Конституции Австрии также предусмотрена возможность с помощью референдума досрочного прекращения полномочий Президента (ч. 6 ст. 60).

4. По инициатору:

а) Референдум, проводимый по инициативе органа государственной власти

б) Референдум, проводимый по инициативе народа

5. По юридической силе решений, принятых на референдуме:

а) Консультативные референдумы (Дозаконодательные)

б)Резолютивные референдумы (Послезаконодательные, ратифицирующие)

Консультативный референдум имеет целью выяснить мнение избирателей по каким-либо вопросам, предлагаемым проектам законов и т.д. путем голосования. С этим мнением парламент или президент может согласиться или не согласиться, оно не обязывает орган государства, вынесший вопрос на консультативный референдум, согласиться с мнением избирателей. В то же время консультативный референдум проводится по общим правилам референдума. Резолютивный референдум в отличие от консультативного является решающим голосованием граждан по вопросу государственного значения, причем решение, принятое на референдуме является общеобязательным, действует на всей территории страны, региона, муниципального образования (в зависимости от статуса референдума), не требует дополнительного утверждения, а также, как правило, не может быть отменено или изменено, кроме как на референдуме. В этом случае рассмотрение законопроекта уже состоялось, населению предлагается лишь решить, будет законопроект одобрен или нет, или же выбрать из нескольких вариантов подходящий.

1.3 Принципы проведения референдумов

Принципы проведения референдума в Российской Федерации четко изложены в статьях 3-7 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также закреплены в статье 2 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Согласно федеральному конституционному закону:

-референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.

-граждане России имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и других обстоятельств.

-граждане России участвуют в референдуме на равных основаниях, каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

-гражданин голосует за вынесенный вопрос или против него непосредственно

-участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Данный принцип выражается в двух аспектах: во-первых, никто не может быть принужден к участию в голосовании и никому не может быть воспрепятствовано в нём принять участие; во-вторых, при волеизъявлении никто не имеет права оказывать на гражданина воздействия, принуждать его к голосованию за тот или иной вариант.

В федеральном законе «Об основных гарантиях...» даётся более широкое раскрытие всеобщего права на участие в референдуме. В нем имеют право принимать участие граждане Российской Федерации, ко дню проведения референдума достигшие 18-летнего возраста. Гражданин Российской Федерации имеет право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Федеральным законом гарантируется право гражданина на участие в референдуме в том случае, если он находится за пределами территории Российской Федерации, для чего дипломатические представительства, консульства Российской Федерации должны оказывать содействие гражданину в реализации установленных прав на участие в референдуме. Не имеют право участвовать в референдуме лица, признанные судом недееспособными, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы. Всеобщность - это принцип, непосредственно вытекающий из Конституции РФ (ч. 1-3 ст. 3). Так как голосование на референдуме является тайным, то должна быть исключена возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Принцип равенства также вытекает из Конституции РФ - ст. 6 (гражданство единое и равное независимо от способа приобретения) и ст. 19 (запрет ограничения прав граждан в связи с определенными, указанными выше признаками). Все эти принципы соответствуют международным стандартам, в частности, ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году. Международный пакт о гражданских и политических правах также оказывает влияние на российское законодательство, поэтому нормы о референдуме соответствуют его статье 25.

1.4 Законодательство о референдумах в Российской Федерации

Существует значительная разница в понимании законодательства о референдумах, законодательства о референдуме Российской Федерации, правовой базы о референдумах в Российской Федерации. Также необходимо видеть различие в терминологии: так, референдум Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, соответствующим ФКЗ, международными договорами, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации»; законодательство же о референдумах в Российской Федерации - понятие более широкое.

Законодательство о референдумах в Российской Федерации включает в себя:

1. Конституцию Российской Федерации (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, п. «в» ст. 84, ч. 2 ст. 130, ст. 135) и те принципы, которые закреплены в Конституции

2. Общепризнанные международные принципы и нормы международного права

3. Международные договоры Российской Федерации

4. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», другие ФКЗ

5. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (более общий закон, чем вышеназванный ФКЗ «О референдуме РФ», другие федеральные законы

6. Конституции и уставы субъектов, законы субъектов о референдумах субъектов и местных референдумах

7. Уставы муниципальных образований

8. Иные нормативно-правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации

Первый закон о референдуме был принят Верховным Советом РСФСР 16 октября 1990 года, затем в 1995 году был принят новый федеральный конституционный закон (уже в рамках Конституции 1993 года), в который вплоть до 2002 года вносились поправки. Затем, в 2004 году был принят новый и ныне действующий федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» №5-ФКЗ (28 июня 2004 года) и на сегодня в него еще не вносились поправки.

С.А. Авакьян также напоминает о том, что «необходимо учитывать и ранее принимавшиеся нормативные акты, регулирующие порядок их проведения» Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т.1. - М.: Юристъ, 2005. С. 369..

Говоря о правовой базе референдумов в Российской Федерации, укажем на тот факт, что важную роль играют постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Особенно это важно в связи с тем, что сегодня, в период реформ, которые продолжают начатые в конце XX века преобразования, существенна роль Конституционного Суда как гаранта баланса сил в стране, стабильности правовой системы. Более того, в современном виде деятельность Конституционного Суда рассматривается с особой позиции. Приведём мнение судьи Конституционного Суда, Председателя Конституционного Суда, доктора юридических наук Валерия Дмитриевича Зорькина о характере решений Конституционного Суда: «Решения Конституционного Суда по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов высокого уровня имеют, по сути, нормативный характер (обладают нормативной силой) и как таковые приобретают прецедентное значение» Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. №12. 2004. С 3-9..

1.5 Вопросы, по которым референдум проводиться не может

В Конституции не формулируются запреты на проведение референдумов ни по каким-то определенным вопросам, ни в связи с наличием обстоятельств, исключающих возможность его назначения и проведения. Однако «Конституция допускает возможность ограничения данного права федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» Петров А.А. Конституционное регулирование референдумов в Российской Федерации// Закон и право. №10. 2005. С. 8.. Вопросы референдума регулируются ст. 12 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 6 федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (соответственно для всенародного, общефедерального референдума).

Заметим, что Конституционный Суд РФ нередко формулировал ряд правовых позиций, касающихся возможных пределов применения института референдума. Так, в постановлении от 13 марта 1992 года №3-П Конституционный Суд указал, что из федеральной Конституции вытекает, что на референдум субъекта не могут выноситься вопросы, не относящиеся к его ведению. В дальнейшем в ряде решений Конституционного Суда подчеркивалось, что решения, принимаемые на референдуме не должны подменять собой результаты выборов. И эти позиции Конституционного Суда в конечном счете были воплощены в действующем законодательстве.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

В некоторых странах, в частности, как уже говорилось ранее, в Австрии, существует возможность досрочного прекращения полномочий Президента с помощью голосования на референдуме. В ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» такая возможность запрещена. Пункт 2 части 5 статьи 6 гласит, что на референдум не могут выноситься вопросы «о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также проведении досрочных выборов Президента, депутатов либо о перенесении сроков их проведения. Таким образом, в законе закреплена позиция, согласно которой, стабильность в государстве может быть подорвана с помощью референдума, на который выносится вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента. Это основано на том, что референдум является высшей формой непосредственного выражения власти народа наряду с выборами, на которых Президент, Государственная Дума и выбираются населением. Таким образом, возможность отменить результаты выборов с помощью референдума, поставила бы референдум выше выборов и позволила бы уменьшить стабильность в государстве.

Кроме вышеназванного запрета существует также и запрет на вынесение вопросов об изменении статуса субъекта РФ, закрепленного Конституцией РФ; об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ; о персональном составе органов государственной власти и иных федеральных государственных органов; об органах, образованных в соответствии с международным договором РФ; о принятии и об изменении федерального бюджета; о налогах и сборах; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; об амнистии и о помиловании. В целом, исходя из теоретических основ референдума, на него не должны выноситься вопросы, требующие принятия срочного или чрезвычайного решения и соответствующих мер.

1.6 Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

референдум плебисцит законодательство

Переходим к вопросу об обстоятельствах, исключающих назначение и проведение референдума Российской Федерации. В данной главе рассмотрим лишь законодательно закрепленные нормы. Именно этот вопрос вызывает самые ожесточенные споры в научных и юридических кругах. Согласно принятому в 2004 году федеральному конституционному закону «О референдуме РФ» к таким обстоятельствам относятся:

1. Военное или чрезвычайное положение, введенное на территории РФ, а также период в течение трех месяцев после его отмены. В данном случае инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться.

2. Военное или чрезвычайное положение в отдельных местностях РФ позволяет отложить проведение референдума.

3. Последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы.

4. Избирательная кампания, проводимая на всей территории РФ. Здесь существует исключение - это ограничение не относится к Конституционному Собранию, которое имеет право назначить референдум по вопросу принятия новой Конституции.

5. Проведение повторного референдума по тому же вопросу не возможно в течение двух лет со дня официального опубликования его результатов.

II. ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА И СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ

Необходимость рассмотрения именно практики применения референдума в Российской Федерации вызвана, во-первых, большой значимостью института референдума как высшей формы народовластия, и во-вторых, тем фактом, что в действующем законодательстве имеется достаточно норм, так или иначе препятствующих проведению референдумов по любым вопросам и в любое время, при любых обстоятельствах. Об их нормативном регулировании было сказано выше.

Ранее в настоящей работе указывалось на то, что важную роль в качестве источника права могут играть правовые позиции Конституционного Суда. О нормативном характере его решений заявлял, как было отмечено, Председатель Конституционного Суда Зорькин, а также судья Конституционного Суда Гаджиев. С этими заявлениями можно согласиться, можно придерживаться и более нормативистской точки зрения - правотворческая деятельность судов в правовой системе России отсутствует, но в любом случае, нельзя не согласиться с тем, что решения Конституционного Суда, имеющие особый статус, влияют на политику, говоря о референдуме - на практику его применения. В 2004 году был принят новый закон о референдуме, до 30 июня 2004 года в стране действовал закон 1995 года, с поправками, внесенными в него в 2002 году. Суть этих поправок сводилась к тому, что были введены те самые вышеупомянутые условия, исключающие проведение референдума Российской Федерации. 11 июня 2003 года Конституционный Суд РФ в своем постановлении заявил, что федеральный закон о вышеназванных поправках не противоречит Конституции Российской Федерации и что вопрос о порядке принятия данного закона находится не в его компетенции, сославшись на ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». «Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", предусматривающих период, в течение которого не допускается выступление с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и само его проведение, а также конституционности названного Федерального конституционного закона в целом по порядку принятия Государственной Думой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации; положения оспариваемого Федерального конституционного закона и имевший место порядок его принятия» Постановление Конституционного Суда РФ №10-П от 11 июня 2003 года по делу о проверке конституционности ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Хотя сегодня действует новый федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», некоторые его нормы во многом совпадают с теми, которые были внесены в старую редакцию с помощью ФКЗ 2002 года. Поэтому необходимо изучить суть конфликтной ситуации, возникшей вокруг этих норм. В связи с этим представляется важным проанализировать особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина по вышеуказанному делу. В особом мнении, прилагаемом к постановлению, В.О. Лучин указывает на то, что с помощью установления обстоятельств, исключающих проведение референдума, нарушается право народа Российской Федерации на референдум.

В.О. Лучин высказал сомнение по поводу того, что довод Суда, согласно которому одновременное проведение референдума и выборов способно исказить волеизъявление граждан, имеет под собой основания. Более того, 12 декабря 1993 года референдум по принятию Конституции РФ проходил одновременно с выборами в Государственную Думу и Совет Федерации.

Лучин также указывает на то, что выборы не являются институтом, который стоит выше референдума, скорее наоборот, исходя из смысла Конституции, а потому, запрет на проведение референдума во время избирательной кампании или выборов не может быть обоснованным также. Кроме этого, «в Российской Федерации проведение выборов Президента и депутатов Государственной Думы стало возможным благодаря учреждению на референдуме самих выборных органов. Поэтому выборы не могут обладать приоритетом перед референдумом».

Проведение референдума в отведенное законом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления от Государственной Думы, Совета Федерации и Президента России, является неопределенно длительным ограничением, поскольку предполагает проведение референдумов по «остаточному» от времени проведения выборов принципуНудненко Л.А. Конституционное право гражданина РФ на референдум и международные стандарты// Конституционное и муниципальное право. №1. 2005 С. 25..

Существенно ограничив время для проведения референдума, федеральный законодатель умалил демократические начала Российской Федерации. Фактически оспоренным Законом нарушена одна из основ конституционного строя РФ - народовластие (статья 3, часть 1 Конституции РФ), которое нельзя рассматривать как периодическое (фрагментарное) право народа непосредственно осуществлять свою власть Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по делу о проверке конституционности положений Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации".

По ныне действующему законодательству для соблюдения всех предписанных норм при инициации референдума для его проведения необходимо не менее восьми месяцев. При этом необходимо исключить возможность проведения референдума за год до истечения срока полномочий Президента и Государственной Думы. В ныне действующем законе указан срок, в течение которого Президент обязан назначить проведение референдума, в то время как в законе 1995 года и поправками от 2002 года такой срок указан не был, что означало возможность увеличить срок, необходимый для проведения референдума настолько, насколько это было необходимо для того, чтобы дождаться «последнего года полномочий».

В особом мнении судьи Лучина также указывается на тот факт, что кроме нормального срока проведения выборов Президента и депутатов Государственной Думы, возможен также вариант, когда из-за их досрочного прекращения полномочий «последним годом» может стать любой год.

Возмущает также и тот факт, что Конституционное Собрание имеет право инициировать референдум даже в случае наличия вышеперечисленных обстоятельств, в то время, как два миллиона граждан, являющиеся по сути также одним субъектом инициативы его проведения, этого права лишены.

Другой спорный вопрос, кроме сроков проведения референдума, - это вопрос о субъектах инициативы проведения референдума. К ним относятся:

- не менее чем два миллиона граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме (при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тысяч из них);

- Конституционное Собрание;

- федеральные органы государственной власти.

В законе о референдуме от 1990 года правом инициативы обладала группа численностью один миллион человек. В новом законе это число было не только не уменьшено, несмотря на ухудшающуюся демографическую обстановку, но увеличено в два раза. Причем сроки и процедура стали жестче (как, например, норма части 4 статьи 15 ФКЗ «О референдуме РФ» 2004 года: подписи участников собрания региональной подгруппы по проведению референдума в протоколе их регистрации на собрании удостоверяются нотариально).

Нудненко Л.А. Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина РФ на референдум и международные стандарты// Конституционное и муниципальное право. №1. 2005 С. 25. приводит и очевидный пробел в законодательстве о референдуме в следующей ситуации. Должна ли инициативная группа, собравшая два миллиона подписей в поддержку проведения референдума, в том случае, если начался период, в течение которого нельзя проводить референдум, собирать подписи заново после того, как этот период завершился. Как полагает Нудненко Л.А. и как видно из закона, ответ на данный вопрос отсутствует.

С другой стороны, в законе четко регламентировано гражданина на участие в подготовке и проведении референдума. Это право также входит в право гражданина управлять страной, и потому является конституционным. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указан перечень лиц, которые не могут быть членами комиссий по проведению референдума с правом как решающего, так и совещательного голоса. К ним относятся лица, не обладающие правом на участие в референдуме; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; судьи, прокуроры; лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость и другие.

Неясным с точки зрения логики закона остается норма ФКЗ «О референдуме РФ», согласно которой участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в агитационную группу.

По мнению Нудненко Л.А. все рассмотренные неточности и противоречивости законодательства о референдумах превращают право гражданина на референдум в «красивую декларацию, которую трудно будет реализовать на практике» Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина РФ на референдум и международные стандарты// Конституционное и муниципальное право. №2. 2005 С. 13..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итогом настоящей работы стало, во-первых, раскрытие понятия референдума и разницы между референдумом и плебисцитом, которая не нашла отражение в российском законодательстве; во-вторых, определение нормативной базы о референдумах, которая по своему объему и содержанию отличается от законодательства о референдумах и законодательства о референдуме Российской Федерации; в-третьих, установление классификации референдумов по различным основаниям, позволяющей выявить, какие виды референдумов нашли отражение в российской правовой системе; в-четвертых, раскрытие основных норм, касающихся проведения референдума в России, в частности, обстоятельств, которые препятствуют этому.

Наконец, важнейшей частью данной работы считаю последний раздел о вопросах практической возможности проведения референдума в Российской Федерации. Именно те спорные вопросы, которые были затронуты и исследованы выше, являются важнейшим результатом проделанной работы. Полагаю, что ныне действующие нормы законодательства препятствуют реализации конституционного права гражданина на управление страной, на участие в референдуме (как в качестве его организатора или агитатора, так и в качестве гражданина с активным правом на участие в референдуме).

На сегодняшний день чрезвычайно сильно затруднено право созывать референдум по инициативе граждан, причем это не обосновано целями обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Институт референдума, безусловно, мощное оружие, которым необходимо так или иначе управлять для того, чтобы не ввергнуть страну в хаос, тем более сегодня, когда Россия лишь стоит на пороге демократии, однако нельзя и забывать о том, что это высшая форма непосредственного выражения власти народа, это право, которое гарантировано Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права. Не могу согласиться с точкой зрения некоторых западных ученых, считающих, что референдум не является эффективным средством управления большими по территории странами (в частности, говорилось о том, что в рамках Европейского Союза референдум нецелесообразен в связи с его размерами). Опыт Российской Федерации 12 декабря 1993 года демонстрирует обратное.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ.

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ», 05.07.2004, №27, ст. 2710.

3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 21.07.2005, с изм. 14.11.2005).

4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ», 24.12.2001, № 52 (1ч.), ст. 4916.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 № 3-П.

6. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

7. Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ 18 апреля 2002 года (http://www.president.kremlin.ru/sdocs/appears.shtml?type=63372).

8. Зарубежные конституции (http://www.constitution.garant.ru/DOC_4000.htm).

9. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»».

10. Постановление Конституционного Суда РФ №10-П от 11 июня 2003 года по делу о проверке конституционности ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

11. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации // Право и жизнь. М., 1995. №7.

12. Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. №12. 2004.

13. Комарова В.В. Виды референдумов в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2003.

14. Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы)//Конституционное и муниципальное право. 2005. №9.

15. Лучин В.О., Мазуров А.В. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика// Право и политика. 2003. № 9. С. 49.

16. Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина РФ на референдум и международные стандарты// Конституционное и муниципальное право. №1. 2005.

17. Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина РФ на референдум и международные стандарты// Конституционное и муниципальное право. №2. 2005.

18. Петров А.А. Конституционное регулирование референдумов в Российской Федерации// Закон и право. №10. 2005.

19. Конституция РФ: энциклопедический словарь. М.: Большая российская энциклопедия. 1995.

20. Латинско-русский словарь под редакцией Дворецкого И.Х.: 4-е изд. - М.: Рус. яз., 1996.

21. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2001.

22. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т.1. - М.: Юристъ, 2005.

23. Волова Л.И. Плебисцит в международном праве. - М., 1972.

Размещено на Allbest.ru