Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации

1.1 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

1.2 Принципы организации и функционирования муниципальной службы

1.3 Правовой статус муниципального служащего

Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером

2.1 Особенности поступления на муниципальную службу

2.2 Правовое регулирование работы с кадровым составом на муниципальной службе

2.3 Соотношение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета, N 7, 21.01.2009. - Ст. 12..

Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.

Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы / В.В. Пылин // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. - N 7..

Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с начала XXI в. в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления.

Принятие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в новом Законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего.

Новый Закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и терминологических подмен, которые так характерны для Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" стало важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы на новом этапе административной реформы.

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Как справедливо подчеркивает М.В. Масловская, административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защите прав и свобод человека и гражданина, становлению России как демократического правового и социального государства Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения / М.В. Масловская // Конституционное и муниципальное право. 2006. - N 12..

Местное самоуправление как система организации представительных органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов Братановский С.Н., Линник В.В. Правовая организация управления библиотечным делом в России / Под ред. С.Н. Братановского. - Саратов, 2007. - С. 67.. Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, в свое время стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года. В Законе были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулировал финансовые, территориальные основы местного самоуправления, а также регулировал другие вопросы Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2005..

Практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый Закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года.

Однако качество работы органов местного самоуправления, которые на практике в наибольшей степени задействованы в решении вопросов местного значения, в конечном счете напрямую зависит от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений административной реформы становится реформирование муниципальной службы.

Муниципальная служба - это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт.

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории "социальное управление", которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей Основы современного социального управления: теория и методология: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова. "Экономика", 2001. - С. 25 - 26.. Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления - желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто Там же. С. 73..

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-служебной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. В качестве одного из немногих примеров можно вспомнить лишь диссертационное исследование С.Ю. Фабричного Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. 12.00.02. М., 2005. - С. 60 - 68.. В то же время различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление.

Применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке: функции социального управления - функции местного самоуправления - функции органов местного самоуправления - функции муниципальной службы.

В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов - это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием Братановский С.Н., Царев Ю.Н. Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности / С.Н. Братановский, Ю.Н. Царев. - Волгоград, 2004. - С. 37..

Функции местного самоуправления исследовались в основном в рамках литературы по муниципальному праву различными учеными. Так, например, В.И. Фадеев приводит следующий перечень функций местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами;

3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;

4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. - М., 2000. - С. 120 - 121..

Система публичной службы является одной из систем управления государством, и понятия "публичная служба" и "аппарат государственного управления" должны соотноситься как частное и общее. В свою очередь, система публичной службы является общим для входящих в нее систем и элементов управления.

Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частью системы публичного управления. С.Ю. Фабричный в принципе справедливо указывает, что "мы можем говорить о муниципальной службе как о системе, состоящей из собственной структурной базы в виде статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления" Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики / С.Ю. Фабричный. - Дис. ... д-ра юрид. наук. 12.00.02. М., 2005.. В то же время мы полагаем, что муниципальная служба является подсистемой не только системы местного самоуправления, но и ряда более сложных систем: публичной службы, публичного управления и др. Графически это соотношение можно отобразить следующим образом:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в случае полномерного учета всех систем вышестоящего уровня. В связи с этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы с таким видом публичной службы, как государственная служба.

В настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др. Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления / С.Е. Чанов. - Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000..

Необходимость комплексного регулирования служебной деятельности не вызывает сомнения у ученых См., например: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе / В.М. Манохин // Государство и право. 1997. N 9. С. 7 - 8.. Поэтому разумным выглядела бы разработка федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации, регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи всех видов публичной служебной деятельности.

Все это, как представляется, будет способствовать увеличению систематичности в регулировании государственно-служебных и муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы Российской Федерации.

1.2 Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Новый Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", так же как и утративший силу Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации (в том числе в Федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина "принцип", означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе Зажицкий В.И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации / В.П. Зажицкий // Государство и право, 1996. N 11. - С. 92.. По мнению В.С. Нечипоренко, "принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций" Нечипоренко В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы / В.С. Нечипоренко. - М.: Логос, 2001. - С. 24..

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты.

Принципы муниципальной службы - это "...отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы" Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие / А.М. Володин, А.А. Немчинов. - М.: Дело и сервис, 2002.. Статья 4 действующего Закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанный Закон является базовым для всей системы муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2007.. В то же время, по нашему мнению, являясь по своей природе общими нормами, указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях Федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений. Поэтому представляется необходимым остановиться на этих принципах более подробно.

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты закреплен и в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3) и в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" как принцип гражданской службы (ст. 4).

Данный принцип находит выражение в отдельных статьях Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст. 32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С.Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

- органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

- право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

- гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики / С.Ю. Фабричный. - Дис. ... д-ра юрид. наук. 12.00.02. М., 2005..

Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев Фадеев В.И. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации - Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / В.И. Фадеев. - М., 1998. С. 105..

Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции Российской Федерации, вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" указывается, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения исходя из интересов населения Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Козырина // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007..

Реализации данного принципа должны, прежде всего, способствовать закрепляемые законодательством квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на занятие должности муниципальной службы.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимость для любой профессиональной службы. Поэтому он действует и на государственной службе. Он закреплен как принцип построения и функционирования системы государственной службы и как принцип государственной гражданской службы Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Козырина // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007..

Одним из способов обеспечения реализации данного принципа является по общему правилу конкурсный порядок замещения должностей государственной службы.

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.

Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Козырина // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007..

Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.

Так, по общему правилу трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем законодательстве (ст. ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на неопределенный срок Трудовое право России / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М., 2002. - С. 291..

Изменение трудового договора (в том числе перевод на другую работу) по общему правилу допускается только с письменного согласия работника (муниципального служащего). ТК РФ содержит только два исключения: 1) без согласия работника допускаются временные переводы на другую работу; 2) в соответствии со ст. 74 ТК РФ в случае, когда по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда (изменения в технике и технологии производства, структурная реорганизация производства, другие причины), определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены, допускается их изменение по инициативе работодателя Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России / М.В. Пресняков, С.Е. Чанов. - М., 2007. С. 146..

5. Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих.

Он основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами. Так, например, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 Закона муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в Законе (да и вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа. Аналогичный запрет, установленный для государственных служащих, уже критиковался по тем же причинам Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Принцип доступности информации о государственной службе: реальность или фикция? / М.В. Пресняков, С.Е. Чанов // Журнал российского права, 2007. - N 9..

По нашему мнению, для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Муниципальная служба, так же как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, а, напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

При этом двухстороннее взаимодействие служащих с общественными объединениями и гражданами на муниципальном уровне еще более важно, чем на государственном. Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М., 2005..

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года указывает два способа решения населением вопросов местного значения: непосредственно или создаваемыми населением органами местного самоуправления. На практике решение вопросов местного значения непосредственно населением используется достаточно редко. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.

Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования - собрания граждан Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Козырина // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007..

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. - М., 2007..

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службы, сам термин "муниципальная служба" в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция Российской Федерации указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), что предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной; в ст. 72 устанавливается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в силу чего законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на двух уровнях; статьи 130 - 133 Конституции в общем виде регулируют вопросы организации местного самоуправления.

Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". Помимо этого, на федеральном уровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы, правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательных актах, как:

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с послед. изм.) (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации);

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с послед. изм.) (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих).

Указанные нормативные акты и закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим.

Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной службы в муниципальном образовании могут регулироваться решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами.

Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени проявляется учет исторических и национальных традиций в организации муниципальной службы.

8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т.п.

Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в частности ст. ст. 11, 20 - 25, 29 и другие. Наиболее важной в этом плане представляется ст. 23, устанавливающая гарантии муниципального служащего. Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам, муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами.

9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института, которым, как было указано выше, является и муниципальная служба. "Большинство должностных лиц и граждан в сфере управления, - писал в отношении государственных служащих В.А. Юсупов, - стремится выполнить свой государственный долг. Каждый субъект административно-правовых связей находится в психологическом отношении к процессу государственного управления. Здесь проявляются воля, сознание, убеждения личности, которые и определяют ее ответственное поведение, и прежде всего они, а не принуждение регулируют конкретные поступки субъектов управления" Юсупов В.А. Теория административного права / В.А. Юсупов. - М., 1985. С. 112..

Как известно, в современном российском праве ответственность понимается чаще всего в двух смыслах. Прежде всего это традиционное понимание ответственности как обязанности претерпеть определенные негативные последствия за совершенное противоправное деяние. Такую ответственность называют негативной (ретроспективной). Однако, по мнению многих юристов, понятие ответственности не исчерпывается лишь ее негативным аспектом. При разработке этой темы довольно давно было замечено, что существует иная категория ответственности, которая обычно именуется позитивной ответственностью (также активной или проспективной) Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления / С.Е. Чанов. - Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000..

Применительно к муниципальным служащим позитивная ответственность выражается в осознании их личной ответственности за порученное дело. Однако указанный выше принцип говорит об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Следовательно, в данном случае речь идет о негативной ответственности.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Понятие дисциплинарного проступка, данное в указанной статье, практически аналогично содержащемуся в ст. 192 ТК РФ.

Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Дисциплинарное взыскание на муниципального служащего налагается в установленном Трудовым кодексом Российской Федерации порядке. Трудовой кодекс Российской Федерации устанавливает, что за каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ установил, что, если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности Пункт 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" от 17 марта 2004 г..

При применении меры взыскания администрацией при общей дисциплинарной ответственности должны учитываться степень тяжести проступка, вред, причиненный им, обстоятельства, при которых он совершен, и общая характеристика лица, совершившего дисциплинарный проступок Сериков Б.Б. Ответственность муниципальных служащих - правовое регулирование / Б.Б. Сериков // Государственная власть и местное самоуправление, 2002. - N 1..

Особенностью привлечения муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности выступает то, что муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Снятое, в том числе и досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий. В частности, оно не подлежит учету при решении вопроса о возможности увольнения муниципального служащего за неоднократное неисполнение без уважительных причин трудовых обязанностей (п. 5 ст. 81 ТК РФ).

10. Принцип внепартийности муниципальной службы.

Суть этого принципа заключается в том, что муниципальная служба как публичная организация должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений.

Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Муниципальным служащим запрещено использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего (п. 12 ч. 1 ст. 14 Закона), а также создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур (п. 13 ч. 1 ст. 14 Закона).

1.3 Правовой статус муниципального служащего

Центральным элементом законодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего соответственно от обычного работника. И наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

Чаще всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2007..

Как видно, в данном случае в правовой статус муниципальных служащих включается значительное число элементов. Между тем анализ Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" показывает, что как элементы этого статуса законодатель понимает лишь права, обязанности, ограничения и запреты. С нашей точки зрения, очень точно объясняет эту ситуацию Е.В. Масленникова. Рассматривая элементы правового статуса муниципального служащего в широком смысле, она подразделяет их на предстатусные, статусные и послестатусные. В качестве предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего, с ее точки зрения, выступают: гражданство, право- и дееспособность; в качестве статусных элементов - обязанности и права как основные элементы статуса муниципального служащего и ограничения прав, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей и прав; к послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципального служащего Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2007..

Само по себе закрепление в Законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой.

Права, закрепленные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", с нашей точки зрения, можно разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права на:

- ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

- обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Вторая группа прав - это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права на:

- оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

- пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. Сюда можно отнести права на:

- участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

- повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп. Соответственно, в эту группу войдут права на:

- защиту своих персональных данных;

- ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

- объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

- рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.

Отдельно следует сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11.

В соответствии с новым Законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий:

- с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя);

- если при этом он не становится членом органа управления коммерческой организации;

- если это не выборная государственная, муниципальная или профсоюзная должность;

- если это не образует конфликт интересов.

Следующим не менее значимым элементом правового статуса муниципального служащего являются его обязанности, также определенные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст. 12). Следует констатировать, что большая часть этих обязанностей носит формальный характер и ничего, по существу, не добавляет в правовой статус муниципального служащего.

К обязанностям, которые действительно реально отражают особенности правового статуса муниципального служащего, можно отнести лишь следующие:

- представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

- сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

- соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

- сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Все они носят действительно статусный характер, так как отражают публичный характер муниципальной службы и особые требования, предъявляемые к лицам, ее осуществляющим.

Наконец, третьим элементом правового статуса являются установленные статьей 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" запреты. Публично-правовой характер муниципальной службы позволяет распространить на муниципальных служащих, в частности, законные ограничения, предусмотренные на государственной службе. В Определении от 10 апреля 1997 года N 60-О Конституционный Суд РФ допустил возможность единого правового регулирования статуса публичных служащих.