Понятие и виды форм реализации исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Понятие и виды форм реализации исполнительной власти

Введение

Конституция РФ 1993 г. вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть». Теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Статья 77 (ч. 2) Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Впервые появляется упоминание об органах исполнительной власти.

Исполнительная власть- это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти (законодательной и судебной) и состоящая в состоящая в осуществлении специально созданными органами гос. власти особых функций и установленной законом компетенции.

1. Признаки исполнительной власти

1. Самостоятельность и взаимосвязь с законодательной и судебной ветвями государственной власти.

2. Подконтрольность законодательной и судебной ветвям государственной власти.

3. Осуществляется специальными государственными органами и органами местного самоуправления, имеющими в установленном нормативном порядке компетенцию.

4. Это подзаконная власть, т.е. ее организация и функции должны основываться на нормах Конституции РФ, федерального закона и иных нормативно-правовых актах.

5. Организующая деятельность и реализация властных полномочий.

6. Применение норм административного принуждения.

7. Подготовка и издание правовых актов управления.

8. Правоприменительная и охранительная деятельность специальных органов и должностных лиц (государственных и муниципальных служащих).

2. Виды форм реализации органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти весьма многообразна. Огромная территория страны, 89 различных по многим факторам субъектов РФ (экономические, социальные, географические условия регионов и территорий и т.п.) -- все это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, связанных с построением такой системы государственного управления хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, какова могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России.

Критерии, в соответствии с которыми действующие органы исполнительной власти могут быть разделены на определенные классификационные группы, различны. Их может быть достаточно много, если принимать во внимание все возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов. Поэтому предлагается наиболее значимая, т.е. имеющая принципиальное значение, их классификация.

I. Исходя из федеративного государственного устройства РФ, на первый план выдвигается территориальный масштаб деятельности исполнительных органов. В соответствии с данным критерием из их единой системы выделяются:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ.

Последняя группа наиболее разнообразна, так как включает в свой состав соответствующие органы республик, краев, областей,городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Территориальный масштаб деятельности имеет и ряд иных организационно-правовых выражений как применительно к федеральным органам исполнительной власти, так и к аналогичным органам субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, уполномоченные и т.п.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему исполнительных органов республик, краев, областей и т.п. Кроме того, отдельные федеральные органы создают межтерриториальные исполнительные органы, действующие на территории нескольких субъектов Федерации (например, органы военного управления).

Органы исполнительной власти субъектов РФ по своей организационной сути также можно характеризовать как территориальные, так как их компетенция ограничена территорией данного субъекта. Однако, учитывая, что в составе этих субъектов есть государства (республики) и административно-территориальные единицы (т.е. собственно территории), для их общей характеристики стал все чаще использоваться терминрегиональноеуправление.

В качестве одного из проявлений территориального принципа построения системы органов исполнительной власти иногда называют образование местных исполнительных органов. Однако ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не содержат никаких упоминаний отакого рода органах. Даже территориальные органы, которые образуются федеральными органами исполнительной власти в субъектах Федерации, подобным образом не характеризуются.

2. Исходя из установленного порядка образования органов исполнительной власти выделяются:

а) исполнительные органы, формирование которых в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению РФ. Имеются в виду федеральные органы исполнительной власти.

На федеральном уровне все основные вопросы образования органов исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Указом Президента «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. установлено, что создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства РФ.

Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах Федерациитерриториальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ);

б) исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций, уставов краев, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов РФ (ст. 63 Конституции Республики Бурятия; ст. 22 Устава (Основного закона) Оренбургской области).

На республиканском уровне порядок образования органов исполнительной власти в деталях различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные лица республик главы государств, президенты -- главы исполнительной власти (ст. 54 Конституции Республики Ингушетия; ст. 85 Конституции Республики Коми).

В краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах порядок примерно такой же. Так, губернатор Ставропольского края формирует исполнительный орган -- Правительство края, являясь одновременно его председателем (ст. 63 Устава -- Основного закона Ставропольского края); Глава администрации Читинской области формирует аппарат областной администрации (ст. 38 Устава -- Основного закона Читинской области) и т.п. В ведении московских властей (мэрия, правительство) находится формирование органов исполнительной власти -- отраслевых и функциональных органов городской администрации (ст. 52, 54 Устава -- Основного закона города Москвы).

В настоящее время федеральным законодательством внедрено единообразное официальное наименование органов исполнительной власти для всех субъектов РФ. Это --высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, возглавляемый высшим должностным лицом субъекта РФ. Тем не менее конкретное наименование такого органа и его руководителя определяется конституцией (уставом) субъекта РФ.

3. Органы исполнительной власти можно различать и по характеру компетенции. С этих позиций выделяются:

а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности. Это -- Правительство РФ, правительства республик, входящих в состав РФ, а также правительства (администрации), созданные в некоторых краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Во многих случаях на территориальном и региональном уровнях ими руководят губернаторы;

б) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности. Как правило, это -- федеральные и республиканский министерства, иные отраслевые исполнительные органы;

в) органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые по порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов. Как правило, это --государственные комитеты, федеральные комиссии, а также аналогичные органы субъектов Федерации (например, государственные комитеты в республиках);

г) органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности (например, федеральные надзоры.

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. К числу первых относятся правительства, государственные комитеты, федеральные Комиссии, а также администрации субъектов РФ, если это прямо зафиксировано в их статусе.

Так, наиболее важные вопросы глава администрации Архангельской области выносит на рассмотрение возглавляемого им консультативного органа -- совета администрации области. Члены совета назначаются главой администрации (ст. 27 Устава Архангельской области). Уставом Псковской области предусмотрено образование коллегии администрации области (ст. 40).

Вопросы здесь решаются по принципу большинства голосов. Единоначальными являются, как правило, все остальные исполнительные органы, прежде всего министерства. Единоначально может действовать и соответствующая администрация. Единоначалие тесно переплетается с началами коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для этих целей в министерствах, например, создаются коллегии, различного рода консультативные и иные советы.

5. В качестве критерия классификации исполнительных органов применяется способ их создания. С таких позиций можно различать:

а) исполнительные органы, образуемые в установленном порядке. Таких органов большинство как на уровне РФ, так и ее субъектов (например, образование министерств и иных исполнительных органов главами государства или главами исполнительной власти);

б) в отдельных случаях используется способ избрания. Однако он не распространяется на тот или иной исполнительный орган, а относится к тем должностным лицам, которые возглавляют соответствующий исполнительный орган.

Так, населением субъекта РФ избирается высшее должностное лицо -- руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ.

6. Разнообразны организационно-правовые формы, органов исполнительной власти:

а) правительства (РФ, входящих в ее состав республик, городов федерального значения, а также в отдельных краях, областях);

б) министерства (федеральные, республиканские);

в) государственные комитеты (федеральные и республиканские);

г) федеральные комиссии, российские агентства, федеральные службы, федеральные надзоры (только на федеральном уровне);

д) администрации или мэрии (в субъектах Федерации, не являющихся республиками);

е) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы -- структурные подразделения органов исполнительной власти либо самостоятельные органы управления в субъектах Федерации (см., например, ст. 69 Устава -- Основного закона Тамбовской области).

3. Организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти

Таблица 1

1.Федеральные министерства (министерства РФ) -- основное звено системы федеральных органов исполнительной власти (естественно, после Правительства РФ).

Федеральные министерства призваныпроводить государственную политику и осуществлять управление в установленной сфере деятельности, а также координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Федеральные министерствауправляют непосредственно находящимися в их ведении государственными предприятиями и учреждениями. Как правило, перечень таких объектов утверждается Правительством РФ. Возлагаемые на нихкоординационныефункции своим исходным началом имеют то, что предприятия и учреждения данного министерского профиля могут находиться в непосредственном ведении других федеральных органов исполнительной власти.

Аппарат федеральных министерств, строится применительно к возлагаемым на них задачам. Общее руководство деятельностью министерства на основе единоначалия осуществляет министр; он же несет персональную ответственность за выполнение возложенный на министерство задач и осуществление им своих функций; распределяет обязанности между своими заместителями; устанавливает обязанности и определяет ответственность руководителей структурных подразделений министерства, а также его территориальных органов; издает в пределах своей компетенции приказы, распоряжения, дает указания и организует контроль за их исполнением.

2.Государственные комитеты РФ. Это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основемежотраслевую координациюпо вопросам, отнесенным к их ведению, а такжефункциональное регулированиев определенной сфере деятельности. Главное их отличие от федеральных министерств заключается, во-первых, в отнесении их к числу коллегиальных органов и, во-вторых, в акцентировании их основного внимания на осуществлении межотраслевой координации.

Государственный комитет РФ возглавляет председатель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности (равно как и его заместители) Правительством РФ.

Госкомитеты, как и министерства, являются координирующеми органами в порученной им сфере деятельности. Но министерства координируют деятельность иных органов исполнительной власти в «отраслевом» масштабе, а госкомитеты - в «межотраслевом».

3.Федеральные комиссии России. Эти недавно возникшие в качестве самостоятельных федеральных органов исполнительной власти звенья по своему управленческому назначению и административно-правовому статусу полностью приравнены к государственным комитетам РФ.

Характер возлагаемых на них управленческих функций свидетельствует о том, что устанавливаемая для них сфера деятельности являетсясмешанной, т.е. в ней находят свое выражение качества, свойственные как федеральным министерствам, так и государственным комитетам. Рассмотрим их особенности.

4.Федеральные службы

Функциональное назначение федеральных служб определено таким образом, что фактически отсутствует тот специфический признак, с помощью которого можно было отличить их от министерств и госкомитетов. В одних случаях подчеркивается, что они осуществляют государственное управление в соответствующей сфере (например, служба железнодорожных войск, служба безопасности), в других -- исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции(например, служба по финансовому оздоровлению и банкротству); в третьих -- просто специальные функции (например, фельдъегерская служба) и т.п.

4.Федеральные службы. В настоящее время к их числу относятся федеральные службы: государственная фельдъегерская; внешней разведки; архивная; геодезии и картографии; железнодорожных войск; земельного кадастра; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; безопасности; по финансовому оздоровлению и банкротству; налоговой полиции; охраны; пограничная; специального строительства.

Функциональное назначение федеральных служб определено таким образом, что фактически отсутствует тот специфический признак, с помощью которого можно было отличить их от министерств и госкомитетов. В одних случаях подчеркивается, что они осуществляют государственное управление в соответствующей сфере (например, служба железнодорожных войск, служба безопасности), в других -- исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции(например, служба по финансовому оздоровлению и банкротству); в третьих -- просто специальные функции (например, фельдъегерская служба) и т.п.

6.Федеральные надзоры. России. Здесь главная проблема опять в наименовании таких органов. Известно, что «надзор» характеризуется во всех существующих научных и иных источниках как вид контрольной деятельности. Каким же образом получилось, что вид деятельности превратился в орган, осуществляющий этот вид деятельности? Получить на этот вопрос удовлетворительный ответ не представляется возможным.

Функции и полномочия федеральных надзоров связаны с осуществлением специализированной контрольно-надзорной, т.е. правоохранительной, деятельности.

7.Другие управленческие формирования. Вопрос о системе федеральных органов исполнительной власти нельзя считать полностью разрешенным без учета некоторых особенностей ряда управленческих формирований, административно-правовой статус которых четко не определен. Сейчас помимо уже названных разновидностей исполнительных органов, действующих на федеральном уровне, обнаруживаются государственные органы и даже государственные учреждения, не являющиеся министерством, государственным комитетом, федеральной службой, федеральным надзором. Однако им в некоторых случаях предоставляются полномочия, характерные для перечисленных органов федеральной исполнительной власти.

Таким образом, сложилась многовидовая и дорогостоящая структура организационных форм государственного управления на федеральном уровне, чрезмерная по всем показателям даже для такого гигантского государства, каковым является Российская Федерация. Концептуальная база при этом не обнаруживается. Мало того, увлечение почти постоянными перестройками, касающимися только федерального уровня исполнительной власти, не согласуется с провозглашенным курсом на последовательное расширение предметов ведения субъектов РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что поиск наиболее рациональной и отвечающей всем современным требованиям системы федеральных органов исполнительной власти не закончен.

4. Принудительные меры административно-предупредительного воздействия

исполнительный власть административный наказание

Административно-предупредительные меры. Применение принудительных средств законодательство связывает, как правило, с фактом нарушения лицом возложенных на него правовых обязанностей. Однако угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т.п. Поэтому государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права, компетентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Таковы действия органов внутренних дел, устанавливающих административный надзор в отношении определенной категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы; пожарных, уничтожающих постройки в целях локализации пожара, и т.д. Основной целью названных защитных мер государства являются предупреждение правонарушений и уклонения от выполнения юридических и иных обязанностей, а также охрана общественной безопасности.

Следовательно, основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий как связанных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий, предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т.п.

Законодатель не только закрепляет юридически властные полномочия на применение исполнительными органами таких принудительных мер, как реквизиция, карантин, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации этих мер.

Административно-предупредительным мерам присуща ярко выраженная профилактическая направленность.

Государство, используя административно-предупредительные меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление. При применении административно-предупредительных мер, предусмотренных законом или иными нормативными актами, в целях предупреждения возможных нарушений имеются в виду такие ситуации, которые, если их не принять во внимание, ведут к действительному, реальному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.

Так, в соответствии с п. 18 ст. 11 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.) сотрудникам милиции предоставлено правобеспрепятственно входить в жилые и другие помещения граждан, на принадлежащие этим гражданам земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, иосматриватьих при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Органы внутренних дел (милиция) наделены также правом оцеплять (блокировать) участки местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, пожаров, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемии или эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств и т.п.

Cреди административно-предупредительных мер можно выделить четыре группы:

1) меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, введение карантина в местностях, пораженных эпидемией или эпизоотией, закрытие участков Государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной территории и др.;

2) меры, направленные на предупреждение правонарушений, причем не только административных проступков, но и преступлений (таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность);

3) меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное медицинское освидетельствование и проч.);

4) особую группу составляют так называемые лечебно-предупредительные меры принуждения, назначение которых не только обеспечение общественной безопасности, но и лечение опасных душевнобольных, наркоманов, инфекционных больных и т.д.

Общее задание

«Определить, какие из приведенных ниже мер воздействия являются административными наказаниями: предупреждение, замечание, строгий выговор, арест имущества, приостановление работы столовой, перевод на нижеоплачиваемую работу, лишение права на охоту, увольнение, конфискация предмета (финского ножа), понижение в должности, возмездное изъятие охотничьего ружья, снижение в воинском звании, штраф, снос самовольно возведенного строения, изъятие вещей и документов, назначение в наряд вне очереди, административный арест».

Из приведенных выше примеров мерами административного наказания являются:

1. Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица (Ст. 3.4 КоАП).

2. Замечание - при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (Ст. 2.9 КоАП).

3. Приостановление работы столовой - административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (Статья 3.12 КоАП).

4. Лишение права на охоту - лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП (Ст. 3.8 КоАП). Лишение специального права в виде права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию (Ст. 3.8, п. 4 КоАП).

5. Конфискация предмета (финский нож) - принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей (Ст. 3.7 КоАП), назначается судьей.

6. Возмездное изъятие охотничьего ружья - принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета (Ст. 3.6 КоАП), назначается судьей.

7. Штраф - денежное взыскание, выраженное в рублях и установленное для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей, или выраженное в величине, кратной:

1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

2) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица, либо сумме неуплаченного административного штрафа;

3) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году;

4) сумме выручки правонарушителя, полученной от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) за весь период, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года (Ст. 3.5 КоАП).

8. Административный арест - заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции до тридцати суток (Ст. 3.9 КоАП).

Из приведенных примеров мерами административного наказания не являются, т.к. они были не прописаны в КоАП: строгий выговор, арест имущества, перевод на нижеоплачиваемую работу, увольнение, понижение в должности, снос самовольно возведенного строения, назначение в наряд в не очереди, снижение в воинском звании, изъятие вещей и документов.

Список литературы

1. Кодекс об административных правонарушениях 2001 г.

2. Гражданский кодекс Российской федерации 1994 г.

3. Конституция Российской федерации 1993 г.

4. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова.- М.: Юристъ, 2002. - 697 с.

5. Бахрах Д.Н. «Административное право», М., Бек, 1993

6. Бельский Н.С. «К вопросу о предмете административного права»,
Государство и право, №11, 1997.

7. Пикулькин А.В. «Система государственного управления», М., Закон и право, 1997.

Размещено на Allbest.ru