Конституционный статус Совета Федерации Федерального собрания РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. История образования Совета Федерации

2. Совет Федерации в структуре российского парламента

3. Компетенция Совета Федерации

4. Структура Совета Федерации и правовой статус члена Совета Федерации

Заключение

Литература



Введение

Учреждение Конституцией Российской Федерации двухпалатного парламента, сопровождаемое установлением других параметров парламентаризма, есть весьма заметное событие в организации государственной власти в современной России. В соответствии с Основным законом страны Совет Федерации осуществляет разнообразные функции. Выполняя представительскую функцию, он выражает на федеральном уровне интересы субъектов Федерации, снискав себе роль «палаты российских регионов». Являясь полноправным участником законодательного процесса, Совет Федерации несёт свою долю тягот в законотворческой сфере. Им осуществляется также контрольная функция. Наконец, ему присуща специфическая для всех верхних палат функция сдерживания нижней палаты парламента. В этой роли он выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов». Сам факт трижды изменяющегося самым решительным образом с 1993 года способа формирования Совета Федерации показывает, что этот орган служит одним из главных источников парламентских реформ в нашей стране. Преобразования верхней палаты российского парламента ещё не совсем завершены. Они касаются различных аспектов организации и деятельности Совета Федерации: приёмов его образования (данная тема продолжает дебатироваться); перехода на постоянный режим работы его членов; изменения структуры этого органа и т. д. Принимая во внимание сказанное, а также практику деятельности Совета Федерации, часто оказывающегося в центре важнейших политических событий, становится очевидным, что верхняя палата парламента России требует самостоятельного исследования.



1. История образования Совета Федерации

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений --от веча и боярской думы, до дореволюционных Государственных Дум и Государственного Совета, советского народовластия, современных форм парламентской демократии.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991 года) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Указы Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года (№1626) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 ноября 1993 года (№1846) «Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» определяли формирование Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты -- Совета Федерации.

Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избираются на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Всего было зарегистрировано 494 кандидата в депутаты Совета Федерации. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Совет Федерации первого созыва. Всего был избран 171 человек. 13 марта 1994 года состоялись выборы в Совет Федерации в Татарстане, а 15 мая 1994 года -- в Челябинской области, в результате которых в Совет Федерации были избраны еще 4 человека. В итоге в верхнюю палату было избрано 175 депутатов. Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999

В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 года, стал Владимир Филиппович Шумейко. За 2 года работы Совета Федерации первого созыва в 1994-1995 гг. на 32 заседаниях Совета Федерации было принято 773 постановления по вопросам своего ведения.

В конце 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.

23 января 1996 года Совет Федерации второго созыва приступил к работе. На первом заседании Совета Федерации 23 февраля 1996 года Председателем Совета Федерации был избран Егор Семенович Строев, Глава администрации Орловской области.

За время работы Совета Федерации второго созыва в 1996-2001 гг. на 47 заседаниях Совета Федерации по вопросам ведения палаты было принято 2843 постановления.

Главный итог деятельности верхней палаты Федерального Собрания в 1996-2000 -- практическое становление Совета Федерации в качестве «палаты регионов» -- реального гаранта политической стабильности страны.

В этот период Совет Федерации становится инициатором крупных международных акций. Среди них заметное место занял ставший ежегодным Петербургский экономический форум, первое заседание которого состоялось летом 1997. В работе форума принимали участие парламентарии и руководители стран ближнего и дальнего зарубежья, представители деловых кругов, банковских и финансовых структур, общественные деятели.

В сентябре 2000 года под эгидой Совета Федерации прошел Байкальский экономический форум, а в следующем 2001 году в его рамках прошла международная конференция «Байкал -- мировое наследие: экономика, экология».

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации являлась необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе.

В соответствии с новым законом представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Член Совета Федерации -- представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации -- на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Однако, поскольку в ряде субъектов Российской Федерации -- Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Карелии, Республике Саха (Якутии) и Свердловской области были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти, новый закон предусмотрел, что член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999

До вступления в силу решений об избрании (назначении) в установленном новым Федеральным законом порядке новых членов Совета Федерации, члены Совета Федерации -- представители по должности от субъектов Российской Федерации в Совете Федерации должны были продолжать исполнять свои полномочия.

5 декабря 2001 года Председателем Совета Федерации был избран Сергей Михайлович Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного собрания Санкт-Петербурга, назначенный членом Совета Федерации уже в соответствии с новым Федеральным законом.

В январе 2002 года закончилась предусмотренная новым Федеральным законом «ротация» членов Совета Федерации. 16 января 2002 года Совет Федерации третьего созыва приступил к работе в новом составе.

30 января 2002 года Совет Федерации принял новый Регламент палаты, в основу организации которой, по словам Председателя Совета Федерации С. М. Миронова, были положены три основных принципа: точное отражение ее конституционных полномочий, сохранение преемственности в работе и создание структуры палаты, наиболее приближенной к структуре комитетов Государственной Думы.

Основная цель деятельности Совета Федерации, по словам Председателя Совета Федерации С. М. Миронова, состоит в укреплении «федеративной модели государственно-правовой самоорганизации России, единства ее политического, социально-экономического и культурного пространства».

2. Совет Федерации в структуре российского парламента

совет федерация россия

Российский парламент - Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это конституционное положение сформулировано в ч. 1 ст. 95 Основного закона страны. Оно обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится.

Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях. Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус “палаты российских регионов”, посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.

Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.

Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.

Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года. СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336 “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как “доверенного лица” регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.

Предметом споров являются следующие положения.

Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации. Так, лидер созданной в Государственной Думе депутатской группы “Регионы России” О. Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент Катин В., Ширяева Н. Полное собрание субъектов // Профиль. 2002. № 5,С. 17-20.. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. “В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования” Ален А. “Национализм - федерализм - демократия. Пример Бельгии”. Изд-во Левенского института Центральной и Восточной Европы. 1994. С. 34-35.. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. “Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа”. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449.

Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения. Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 410.

Разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы “сдержек” и “противовесов”. По меткому выражению Б. Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к “законодательному двигателю” в лице Государственной Думы приставили “законодательный тормоз” в образе Совета Федерации. Вишневский Б. Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками. // Независимая газета. 2000. 1 февр. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее. Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 165.

Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.

Во-вторых, поводом для дискуссии остаются полномочия Совета Федерации. Наиболее радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате, последовали после создания новой федеральной структуры - Государственного Совета. Многими он рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля. Едва ли Госсовет перерастет свою роль совещательного, политико-консультативного органа. Сомнительно, чтобы он мог конкурировать с федеральным конституционным органом, таким как Совет Федерации, чей статус определен в Основном законе страны.

Более правдоподобными являются предложения о существенной корректировке полномочий Совета в законодательной сфере. Это обусловлено активизацией деятельности палаты в целом. Варианты развития событий могут быть несколькими.

Наиболее реальный связан с осуществлением права Совета Федерации на внесение в Государственную Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению. Такая работа будет проходить в основном в рамках согласительных процедур, предусмотренных Конституцией. По сути дела, это не запрещено и сейчас, просто Совет Федерации системно подобными вопросами прежде не занимался. С тем, чтобы формализовать данный процесс необходимо внести поправки в Регламент Совета Федерации в части использования этого права. Совершенно безболезненно, без каких-либо конституционных поправок, возможно решение другого вопроса - о расширенном использовании Советом Федерации права законодательной инициативы. Прежде таким правом палата пользовалась вяло. Режим постоянной работы нового Совета Федерации позволяет активизировать эту сторону его деятельности.

Что касается более серьезных, глубоких изменений, направленных на обеспечение полного равноправия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе, потребуются поправки в Конституцию Российской Федерации.

Основные функции парламента: представительская, законодательная и контрольная, выражающие суверенную волю народа, переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу. Сверх того, Совет Федерации выполняет особую функцию сдерживания нижней палаты.

Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительскую и контрольную - по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительской, законодательной и контрольной.

Статья 94 Конституции Российской Федерации признает Федеральное Собрание представительным органом государственной власти, осуществляющим соответствующую представительскую функцию. В структуре Федерального Собрания, состоящего из двух палат, отражается многомерный характер народного представительства. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика - народной палаты. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации (за ним прочно укоренилась другая характеристика - палаты регионов).

Представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления. Государственная Дума олицетворяет прямое
представительство населения. Совет Федерации - особую форму представительства - территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого народовластия, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства.

3. Компетенция Совета Федерации

Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.

Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям:

Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним; в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов. Кроме того, федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:

утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения;

решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

назначение выборов Президента Российской Федерации;

отрешение Президента Российской Федерации от должности;

назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В ряде федеральных законов на Совет Федерации возложены и другие полномочия, не предусмотренные в Конституции Российской Федерации.

Совет Федерации, равно как и каждый член Совета Федерации, обладает правом законодательной инициативы.

По вопросам ведения Совета Федерации палата большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации, принимает постановления.

Совет Федерации принимает Регламент, в котором детально определяются органы и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации (действующая редакция Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утверждена постановлениями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерацииот 30 января 2002 года № 33-СФ и от 29 марта 2002 года № 173-СФ). Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999

Особым видом полномочий Совета Федерации являются контрольные полномочия. Еще совсем недавно высшие законодательные органы страны признавались контрольными органами государственной власти. Выполнение ими контрольных функций считалось в советское время делом настолько естественным, что неизменно подтверждалось конституционными нормами. По Конституции РСФСР 1978 года Верховный Совет был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. На этом фоне отсутствие в Конституции Российской Федерации 1993 года характеристики Федерального Собрания как контрольного органа выглядит очень непривычно. В связи с этим в научной литературе подчеркивается, что более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции, нацеленное на упорядочение взаимоотношений властей, усиление их функций в качестве “противовесов” в системе разделения властей. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) . - стр. 105

Отсутствие у Федерального Собрания формального статуса контрольного органа вместе с тем не означает, что он лишен контрольных полномочий вообще. Будучи органом народного и территориального представительства, российский парламент не может не иметь прав в сфере контроля. Контрольная функция парламента России, замечает по этому поводу Ю. А. Тихомиров, не закреплена в той же степени как прежде - в Конституции РСФСР 1978 года. По его мнению, в настоящее время можно вести речь об отдельных элементах контрольной деятельности - парламентских запросах, слушаниях, информациях Правительства. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) . - стр. 105

Говоря о контрольной деятельности Федерального Собрания и его палат, следует анализировать три составляющие данной проблемы: особенности правового регулирования парламентского контроля; виды контрольных полномочий; формы контрольной деятельности.

1. Специфика правовой регламентации контрольной деятельности Совета Федерации характеризуется сочетанием конституционных и законодательных установлений.

Конституция фиксирует полномочия Совета Федерации по: вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. “м” ст. 83); отрешению Президента Российской Федерации от должности (ч. 1 ст. 93, п. “е” ч. 1 ст. 102); образованию Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); утверждению указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения (п.п. “б”, “в” ч. 1 ст. 102, ч. 2 ст. 87, 88); утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации (п. “а” ч. 1 ст. 102); решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации (п. “г” ч. 1 ст. 102); решению кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением должностных лиц, определенных п.п. “ж”, “з”, “и” ч. 1 ст. 102.

Контрольная функция реализуется Советом Федерации при назначении на должность и освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

2. Виды контрольных полномочий Совета Федерации распадаются на несколько направлений: бюджетно-финансовый контроль; контроль за деятельностью исполнительной власти; контроль за сферой государственного управления; контроль, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений; контроль в сфере обороны и безопасности; контроль в области внешней политики.

Контроль за государственными финансами - важный аспект общих контрольных полномочий Совета Федерации как представительного органа.

Контроль за деятельностью исполнительной власти, к которому можно отнести нормы, содержащиеся в пп. “б”, “в”, “д” п. 1 ст. 102 Конституции.

Контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях Совета Федерации по отрешению Президента от должности (М. В. Баглай называет это определенной формой контроля) Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) . - стр. 105, назначению на должности, которые не относятся к системе исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов); согласованию кандидатур дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Очевидно, что этот вид контроля Совет Федерации осуществляет как непосредственно (например, в случае с назначением Генерального прокурора), так и косвенным образом (когда Совет Федерации выносит рекомендации Президенту о назначении и отзыве дипломатических представителей России).

Таким образом, по распространенному мнению контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях парламента и его структурных звеньях формировать органы государственной власти.

В сфере обороны и безопасности Совет Федерации наделен полномочиями рассматривать в обязательном активном режиме федеральные законы, касающиеся статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и миры (п.п. “д”, “е” ст. 106).

Уже отмечалось участие Совета Федерации, как и Государственной Думы, в согласовании кандидатур дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях.

Если суммировать все известные формы парламентского контроля, присущие обеим палатам, то получится довольно внушительный список, включающий: вопросы к органам государства и высшим должностным лицам; дебаты по вопросам общей политики правительства; интерпелляции; постановка вопроса о доверии, недоверии и отказу в доверии правительству (в таком ключе этот вопрос звучит в российском законодательстве); доклады и отчеты правительства и министров; парламентские слушания; парламентское расследование; деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте; импичмент по отношению к главе государства; созыв специальных заседаний парламента; контроль за делегированным законодательством; ратификация парламентом международных договоров. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) . - стр. 105

Совет Федерации в своей деятельности использует различные формы контроля.

Осуществление парламентского запроса регулируется Федеральным законом от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, Регламентом Совета Федерации.

Парламентский запрос адресуется широкому кругу субъектов от руководителей федеральных органов исполнительной власти до глав муниципальных образований по вопросам, входящим в компетенцию этих и других органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства палаты в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. Лепёшкин И. М. - М.: Центр конституционных исследований Московского обществ, науч. фонда, 1997

4. Структура Совета Федерации и правовой статус члена Совета Федерации

В соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Действующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с этим законом палата состоит из 178 представителей субъектов Российской Федерации, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе - поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа - совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Возглавляет Совет Федерации должностное лицо, именуемое Председателем. В настоящее время это Миронов Сергей Михайлович. Он избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием. Избранный Председатель предлагает кандидатуры на должность заместителя Председателя Совета Федерации, количество которых устанавливается палатой. В соответствии с Регламентом на первом заседании Совета Федерации второго созыва было избрано четыре заместителя Председателя Совета Федерации. Регламент палаты устанавливает, что Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

Круг полномочий Председателя Совета Федерации весьма обширен. В его многочисленные обязанности входит:

представление на рассмотрение членов Совета Федерации проста повестки дня заседания Совета Федерации;

ведение заседаний палаты;

подписание постановлений Совета Федерации;

созыв внеочередных заседаний палаты;

распределение обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации;

контроль за деятельностью Аппарата Совета Федерации;

направление для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых Государственной Думой, а также законопроектов, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы;

направление Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральных конституционных законов и федеральных законов, одобренных Советом Федерации. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001.

Наряду с осуществлением организационных функций по наведению внутреннего порядка деятельности палаты Председатель Совета Федерации наделен рядом полномочий, которые можно охарактеризовать как представительские. Так, ему предоставлено право представлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также с общественными объединениями, государственными деятелями и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями.

В рамках указанных правомочий Председатель Совета Федерации участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Председателю Совета Федерации поручено приводить к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации; принимать решения о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписывать ее.

Председатель Совета Федерации обязан представлять Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы. По вопросам, отнесенным к его компетенции, Председатель издает распоряжения и дает поручения.

Перечень полномочий Председателя Совета Федерации, содержащийся в Регламенте Совета Федерации, не является исчерпывающим. Предусматривается, что Председатель Совета Федерации решает и иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заместители Председателя Совета Федерации замещают председателя Совета Федерации во время его отсутствия, по поручению Председателя Совета Федерации имеют право подписывать постановления палаты, издавать распоряжения. Им предписано вручать награжденным Почетную грамоту Совета Федерации, организовывать взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации, а также осуществлять другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Совета Федерации и распределением обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации. В настоящее время заместителями председателя Федерального Собрания являются: Мезенцев Дмитрий Федорович, Николаев Михаил Ефимович, Орлова Светлана Юрьевна, Торшин Александр Порфирьевич

Основными структурными подразделениями Совета Федерации являются комитеты -- постоянно действующие органы палаты. Они создаются в целях реализации полномочий, возложенных на Совет Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, другими правовыми актами.

Комитеты призваны решать следующие задачи:

осуществлять подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации;

разрабатывать и предварительно рассматривать законопроекты и проекты иных правовых актов;

организовывать проведение парламентских слушаний;

решать вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты;

рассматривать в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.

Комитеты образуются из числа членов палаты. Это означает, что все члены Совета Федерации входят в состав комитетов Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Численный состав каждого комитета определяется Советом Федерации, но при этом в состав комитета должны входить не менее 10 членов палаты. Состав комитета утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации.

Комитеты избирают председателя и заместителей председателя. Председатель комитета утверждается Советом Федерации, что оформляется соответствующим постановлением. Регламент Совета Федерации устанавливает правило, согласно которому председатель, заместитель председателя комитета Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

Комитетам Совета Федерации предоставлено право по основным направлениям своей деятельности в случаях необходимости образовывать подкомитеты. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России:Учебник. - М.: Юристъ, 1998

Совет Федерации вправе принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов.

Основные сферы деятельности комитетов и комиссий, круг их полномочий и порядок работы закреплены в Регламенте Совета Федерации.

Внутренними рабочими органами Совета Федерации являются также постоянные и временные комиссии. Постоянные комиссии функционируют в течение всего срока полномочий Совета Федерации. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В составы постоянных и временных комиссий палаты могут входить члены комитетов Совета Федерации. Кроме того, в состав временных комиссий могут быть включены Председатель Совета Федерации, его заместители. Задачи, срок деятельности, полномочия и состав временных комиссий определяются постановлением Совета Федерации.

К числу временных комиссий относятся: Мандатная, Счетная, Редакционная комиссии, Временная комиссия по регламенту, образуемые в процессе проведения заседаний Совета Федерации, а также многочисленные комиссии, создаваемые для решения конкретных задач, например, Комиссия по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству, Комиссия по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя и др.

К временно функционирующим органам следует отнести и рабочие группы, создаваемые комитетами и комиссиями для разрешения определенных вопросов, организации парламентских слушаний. К их работе помимо членов Совета Федерации привлекаются представители министерств и ведомств Российской Федерации, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений.

Кроме этого, комитетам и комиссиям предоставлено право создавать на общественных началах экспертные советы, привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, назначать независимую экспертизу законопроектов.

В процессе своей деятельности комитеты и комиссии вправе обращаться к государственным органам, общественным объединениям, должностным лицам с просьбой о предоставлении необходимой документации. В этом случае должностные лица и организации обязаны предоставлять запрашиваемые материалы.

В обязанности комитетов и комиссий входит представление отчетов о своей деятельности, которые заслушиваются на заседании Совета Федерации.

Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые подразделяются на очередные и внеочередные. Очередные заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания вправе созывать председатель комитета, комиссии по своему усмотрению, либо по поручению Председателя Совета Федерации или его заместителя, координирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии. Комитеты и комиссии Совета Федерации вправе также проводить совместные заседания. Заседания комитетов Совета Федерации могут проводиться непосредственно в субъектах Российской Федерации.

Другой немаловажной формой работы комитетов и комиссий Совета Федерации являются парламентские слушания. Они проводятся по вопросам, связанным с основными направлениями деятельности комитета, комиссии. На парламентские слушания приглашаются члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, должностные лица, эксперты, представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений и т.д.

Аппарат Совета Федерации. К структурным подразделениям Совета Федерации следует отнести Аппарат Совета Федерации. Он осуществляет правовое, информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации, его органов, членов Совета Федерации.

Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Кроме того, статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года № 133-ФЗ) (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 28, ст. 3466) с последующими изменениями. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России:Учебник. - М.: Юристъ, 1998



Заключение

Сегодня не вызывает сомнений, что парламентаризм как эффективное воплощение представительной власти в нашей стране пока еще находится на стадии становления. И в этом не совсем объективно "винить" исключительно Основной Закон. Он не был нам ниспослан свыше, его разработали и "протащили" на референдуме вполне определенные политические силы. И было это сделано в ситуации отсутствия в стране законодательной, представительной власти как таковой. И есть желание продлить срок этой ситуации. Вот в чем смысл главных усилий тех, кто против формирования Совета Федерации путем всеобщих выборов. Это важно понять.

Поскольку в России отсутствует сплоченная и сильная оппозиция, способная эффективно использовать те немногие элементы парламентаризма, которые предусмотрены Конституцией, мы имеем еще один очень активный, не ограниченный дебатами источник законодательства. Это факт, и оспаривать его невозможно. "Указной" период, который еще год назад можно было оправдывать особыми обстоятельствами, необходимостью движения в условиях "дефицита" законов, похоже, становится стилем правления исполнительной власти. Основополагающая сфера общественной жизни регулируется указами и распоряжениями исполнительной власти, вплоть до налоговой системы и льгот, подменяя законодательную власть.

Конституция и закон должны господствовать над всеми ветвями власти, над обществом и человеком. Только это обеспечит нам свободу, демократию и успешное осуществление реформ, направленных на благополучие и "единство российского общества, Российского государства, защиту прав и свобод граждан и национальностей страны.



Литература

1. Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г

2. Федеральный закон от 5 августа 2000 г «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 2000 № 32 Ст 3336

3. Федеральный закон от 24 июня 1999 г «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 1999 №26 Ст 3178

4. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 1997 № 9 Ст 1011

5. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Утвержден постановлением Совета федерации от 6 февраля 1996 г , с изменениями и дополнениями от 10 апреля, 26 июня, 26 декабря 1996 г , 23 января, 24 декабря 1997 г , 13 марта, 10 июля 1998 г , 27 января, 9 июня, 11 ноября 1999 г , 19 апреля, 17 мая, 7 июня, 25 октября 2000 г // Собрание законодательства Российской Федерации 1996 № 7 Ст 655, № 16 Ст 1774, № 27 Ст 3204, 1997 № 1 Ст 45, № 5 Ст 629, 1998 № 1 Ст 8, № 12 Ст 1389, № 29 Ст 3475, 1999 № 6 Ст 762, № 13 Ст 3088, № 24 Ст 2921, №7 Ст бЗО, 2000 № 17 Ст 1797, № 21 Ст 2137, № 24 Ст 2462, № 44 Ст 4308

6. СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

7. Комментарий к Конституции Российской Федерации /Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. - М.: Фонд «Правовая культура», 1996.

8. Комментарий к Конституции Российской Федерации /Отв. ред. Л.А. Окуньков, 2-е изд., доп. и перераб. - М.: БЕК, 1996.

9. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997.

10. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. Лепёшкин И. М. - М.: Центр конституционных исследований Московского обществ, науч. фонда, 1997.