Основные положения действующего законодательства об обеспечении сохранности объектов археологического наследия в зонах строительных работ

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ СОХРАННОСТИ ОБЪЕКТОВ АРХЕОЛОГИЧЕСКОГО НАСЛЕДИЯ В ЗОНАХ СТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ

1. Памятники археологии в Российской Федерации являются объектами государственного недвижимого имущества федерального значения.

Между тем указанные памятники признаются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

Согласно положений статьи 44 Конституции РФ каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Деятельность, связанная с вопросами охраны и использования памятников археологии, как недвижимых объектов истории и культуры регулируется в нашей стране, прежде всего, Федеральным Законом Российской Федерации «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

В соответствии с нормами этого закона всем объектам археологического наследия (памятникам археологии) придается статус объектов культурного наследия федерального значения (ст.4), причем они являются таковыми со дня их обнаружения (согласно ст. 18 п.6).

Поскольку объекты археологического наследия являются комплексными памятниками, они сочетают в себе черты природных и историко-культурных объектов.

Вопросы их охраны рассматриваются также в природоохранном законодательстве, и в первую очередь в Законе Российской Федерации "Об охране окружающей среды" (ст.64).

Охрана археологических памятников предусмотрена также и нормами земельного законодательства, поскольку археологические памятники расположены на поверхности и в почвенном слое современных земельных угодий. Основное место при этом занимает "Земельный Кодекс Российской Федерации", согласно норм которого земли, занимаемые памятниками археологии, выделяются в земли историко-культурного назначения с особым режимом землепользования. Согласно положений ст.ст. З, 27, 56, 99 Земельного Кодекса Российской Федерации отдельные земли историко-культурного назначения могут быть полностью изъяты из хозяйственного использования и оборота. Вопросы охраны и использования археологических памятников, залегающих ниже современного почвенного слоя, т.е. в недрах, подпадают под действие Закона Российской Федерации "О недрах".

2. Нормами Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» регулируются отношения в области сохранения, использования популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Указанный закон направлен на реализацию конституционного права каждого гражданина на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности - заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, на реализацию прав народов на развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Между тем не следует забывать о том, что объекты культурного наследия являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Со своей стороны государство гарантирует сохранность объектов культурного наследия народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений.

Одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является охрана объектов культурного наследия (ст.2).

С точки зрения истории, археологии, этнологии и антропологии, социальной культуры объекты археологического наследия и связанные с ними предметы материальной культуры, возникшие в результате исторических событий и представляющие собой ценность, и являющиеся свидетельством эпох, цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры, согласно российского законодательства отнесены к объектам государственного недвижимого имущества.

Отдельную категорию представляют собою объекты археологического наследия, определяемые как частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение. Основным или одним из основных источников информации о них являются археологические раскопки или находки (ст. З). При этом они могут быть представлены: в виде отдельных объектов; ансамблей - четко локализуемых на исторически сложившихся территориях группах изолированных или объединенных памятниках, включая некрополи; достопримечательных мест - творений, созданных человеком, или совместных творений человека и природы, в т.ч. культурных и природных ландшафтов, связанных с историей формирования народов, с историческими событиями и личностями, памятных мест и мест совершения религиозных обрядов, культурных слоев, остатков построек Древних городов, городищ, селищ, стоянок (ст. З).

В Федеральном Законе от 25 июня 2002 года №73-ФЗ содержится требование об отнесении земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия к землям историко-культурного значения (ст.5), правовой режим на которых регулируется помимо названного Закона, Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 99) и Федеральным законом Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно норм Федерального Закона объекты археологического наследия четко локализуются на исторически сложившихся территориях (ст. З), с которыми они неразрывно связаны (ст.5), т.е. представляют собою недвижимое имущество. Однако, являясь исключительно государственной собственностью, в гражданском обороте находятся раздельно (ст.49,п.2)

3. Сложно переоценить огромную научную и культурную ценность памятников археологии (объектов археологического наследия).

Между тем деятельность современного человека, в частности хозяйственное строительство может нанести памятникам существенный урон и законодательство предусматривает ряд специальных мер по обеспечению их сохранности при строительных работах.

Особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ согласно порядка предусмотренного нормами Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» заключаются в осуществлении их только при наличии заключения историко-культурной экспертизы об отсутствии на территории, подлежащей освоению объектов культурного наследия (ст. 36, п.1).

При обнаружении объектов культурного наследия на территории, подлежащей освоению, в проекты проведения землеустроительных земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов (ст. 36,п.2). При этом финансирование указанных дополнительных работ осуществляется за счет заказчика проводимых работ по проектированию и проведению землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ (ст.36-37 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской федерации»; ст. 40-44, 47 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды»; п.40 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры).

4. Российским законодательством предусмотрены санкции, за не обеспечение сохранности объектов археологического наследия при строительных и иных работах.

Так, использование земельного участка, в пределах которого расположены объекты археологического наследия, которое может ухудшить их состояние или нанести вред окружающей историко-культурной среде (ст. 52. Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской федерации», п. 79 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры) запрещено.

К компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо федерального органа охраны объектов культурного наследия отнесено право приостанавливать строительные или иные работы, если в ходе их проведения возникает угроза существованию объекту археологического наследия или не соблюдаются предусмотренные законодательством меры по обеспечению его сохранности (ст.37 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»).

В этих случаях работы могут быть возобновлены по письменному разрешению органа охраны памятников только после устранения возникшей для памятников опасности или допущенного нарушения правил их охраны.

Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (ст. 61), Уголовным кодексом Российской Федерации (ст. 243), Земельным Кодексом Российской Федерации (ст.74) предусмотрена ответственность за нарушения законодательства об охране памятников.

Таким образом, возможна уголовная, административная и иная юридическая ответственность за подобные правонарушения, а лица, причинившие вред объекту культурного наследия обязаны также возместить материальный ущерб, связанный с проведением мероприятий их по восстановлению и сохранению. При этом такое возмещение не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий (ст.61. п.2 Закона).

В правоприменительной практике сложился в целом единый подход к разрешению споров, связанных с соблюдением (нарушением) законодательства об обеспечении сохранности объектов культурного наследия. Особенно наглядно это видно из практики рассмотрения арбитражными судами дел указанной категории. Например:

1. Государственный арбитраж Алтайского края. Дело N 4/478. 23.06.92 г. Иск: прокурора Центрального района г. Барнаула в интересах Научно-производственного центра по сохранению историко-культурного наследия к Объединению «Алтайавтодор". Начальная сумма иска - 75.000 руб., а с учетом инфляционных процессов, конечная сумма иска составила 610.418 руб. Решение суда в пользу истца.

2. Самарский областной арбитражный суд. Дело N У-110/14. 12.10.93 г. Иск: прокурор Самарской области в интересах государства (НГЩ ОПИиК г. Самара) к Самарскому областному проектно-ремонтно-строительному предприятию автомобильных дорог "Самараавтодор" г. Самара и ТОО "Самараинвест ЛТД" Самарская область о взыскании 44.680.000 руб. Решение суда в пользу истца;

3. Тверской областной арбитражный суд. Дело N 2419. 25.11.93г. Иск: инспекции по охране и использованию памятников истории и культуры к Опытно- экспериментальному заводу, г. Бежецк о взыскании 156.304 руб. Конечная сумма иска вставила 66.765 руб. без учета госпошлины. Решение суда в пользу истца.

4. Брянский областной арбитражный суд. Дело N 44/8 (N 747/3). 25-31 января 1994г. Иск: Прокурора Брянской области в интересах государства (интересы представляет Брянский центр по охране и использованию памятников истории и культуры) к АСПО "Брянскагропромдорстрой" (правопреемник объединения "Агропромдорстрой"; Брянск); к АО "Брянскдорстрой" (правопреемник треста "Брянскдорстрой" г.Брянск), {АО "Дорстроймеханизация" (правопреемник треста "Дорстроймеханизация" г.Тверь), прокурор обратился с иском о взыскании с ответчика АСПО «Брянскагропромдорстрой» в возмещение ущерба (20.684.150 руб.), причиненного государству уничтожением памятника археологии "РАССУХА-1" при строительстве автодороги Рассуха-сепараторный пункт колхоза "Коммунар", Унечского района, решение суда в пользу истца.

5. Брянский областной арбитражный суд. Дело N 1647/7. 28.11.1994 г. Иск: ОНГЩ о охране и использованию памятников истории и культуры г. Брянска к АО "Дорожник" г.Стародуб и ТОО "Красный Октябрь" Стародубского района. Сумма иска 6.650.436 руб. Решение суда в пользу истца.

6. Самарский областной арбитражный суд. Дело N 0-46/23. 21-26. 04.94г. Иск: прокурора Самарской области в интересах государства(ОПИ и К г.Самара) к предприятию "Самаратрансгаз" г.Самара, к АО СПИ "Поза" г.Новокуйбышевск. Сумма иска 43.658.793 руб. Решение суда в пользу истца;

7. Самарский областной арбитражный суд. Дело N С-25/23. 03.03.95 г. Иск: Прокурора Самарской области в интересах государства (ОПИ и К г. Самара) к Производственно-строительному кооперативу "Самарская Лука" с. Осиновка, Самарской области, к АО "Спецстрой" (подразделение Газпрома) г. Тольятти. Сумма иска 234.425.080 руб. Решение суда в пользу истца;

8. Арбитражный суд Астраханской области. Дело N 1622-7. 30.11.1995 г. Иск: Госдирекции охраны историко-культурного наследия Астраханской области к РАО Самарскому областному проектно-ремонтно-строительному предприятию автомобильных дорог "Самараавтодор" г.Самара и ТОО "Самараинвест ЛТД" Самарская область о взыскании 44.680.000 руб. Решение суда в пользу истца;

9. Иркутский областной арбитражный суд. Дело N 190/15. 06.02.1996 г. Иск: Центра по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области к Администрации г. Иркутска и ТОО "Гарант". Сумма иска 50.611.584 руб. Решение суда в пользу истца.

10. Тульский областной арбитражный суд. Дело N 33/2. 14.03.96 г. Иск: Центр по управлению памятниками истории и культуры "Наследие" к АОЗТ "АИлл". Сумма иска 64.644.832 руб. Решение суда в пользу истца.

11. Арбитражный суд Астраханской области. Дело № 715-8 17.06.96 г. Иск Госдирекции охраны историко-культурного наследия области к "Астраханьгазпром". Сумма иска 77.198.850 руб. Решение суда в пользу истца.

12. Арбитражный суд Астраханской области. Дело № А06-192-14/97 19.03.97 г. Иск Госдирекции охраны историко-культурного наследия области к "Астраханьгазпром". Сумма иска 21.818.310 руб. Решение суда в пользу истца.

13. Арбитражный суд Астраханской области. Дело без № 03.04.97 г. Иск Госдирекции охраны историко-культурного наследия области к Сенягиной Е.К. Сумма иска 16.992.461 руб. Решение суда в пользу истца.

14. Арбитражный суд Рязанской области. Дело № АБ4-2371/97-01 21.01.98 г. Иск НПЦ по охране и использованию памятников истории и культуры г. Рязани к АО энергетики и электрификации "Рязаньэнерго", филиал "Теплосеть" г. Рязани. Сумма иска 1.433.355 руб. Решение суда в пользу истца.

15. Арбитражный суд Воронежской области Дело № А14-5585-98/285/9. 15.01.99г. Иск Государственной инспекции охраны историко-культурного наследия Воронежской области к ООО МП "Инком - С". Конечная сумма иска 28.000 руб. Решение суда в пользу истца.

16. Арбитражный суд Воронежской области Дело № А14-7878-99/354-13. 28.02.2000г. Иск Государственной инспекции охраны историко-культурного наследия Воронежской области к Управлению автомобильных дорог Воронежской области ЗАО «Воронеждорстрой» г. Воронеж. Конечная сумма иска 220.160 руб. Решение суда в пользу истца.

17. Арбитражный суд Тверской области Дело № 4824 22.11.01г. Иск Комитета по охране историко-культурного наследия Администрации Тверской области г. Тверь к "Газпром" предприятие "Астраханьгазпром". Сумма иска 756.852 руб. Решение суда в пользу истца.

Вместе с тем в судебной практике имеют место случаи, когда стороны приходят к мировому соглашению - о выплате нанесенного ущерба в размере оговоренной суммы:

1. Определение о принятии искового заявления и подготовке дела к судебном разбирательству Арбитражного суда Брянской области. Дело № А41-К1-1264/01 от 24 января 2001г. Иск Первого заместителя прокурора Брянской области в интересах государства (интересы представляет Брянский центр по охране и использованию памятников истории и культуры) к ООО «Мосстройтрансгаз» Московская область Ленинский район и/о Коммунарка. Конечная сумма иска 995.243 руб. Мировое соглашение по арбитражному делу А41-К1-1264/01 от 24 января 2001г. о выплате Ответчиком указанной суммы.

2. Арбитражный суд Ростовской области. Дело № А53-4729/2000-СЗ-43 от 15.09.2000г. Иск Областной инспекции по охране и эксплуатации памятников истории и культуры Министерства культуры Администрации Ростовской области к ООО «Мострансгаз». Конечная сумма иска 140.000 руб. Мировое соглашение по арбитражному делу 4729/2000-СЗ-43 от 15.09.2000г. о выплате Ответчиком указанной суммы.

Мировыми соглашениями в ходе судебного разбирательства оканчивались некоторые дела в Тверской, Псковской и иных областях России. Имеют место случаи возбуждения уголовных дел в Воронежской и Тверской областях на нарушителей действующего законодательства по охране памятников археологии.

Подзаконные акты.

Археологические работы и деятельность, связанная с охраной памятников истории, обеспечиваются комплексом законодательных и подзаконных актов, действующих на территории Российской Федерации.

Так, в соответствии со ст. 14 Закона Российской Федерации "О земельной реформе" и ст. 79; 94; ст.99 п.3 "Земельного Кодекса РФ" Земли историко-культурного назначения в случае использования их не по целевому назначению могут быть изъяты у землепользователя.

Природоохранное законодательство содержит обширный раздел по охране памятников истории и культуры. Вопросы охраны памятников истории и культуры регулируются также некоторыми нормами Градостроительного Кодекса Российской Федерации (ст.1,2,3,6,11,12, 20,28,29 и др.).

Так, например, «В поселениях и на территориях, имеющих памятники истории и культуры, в том, числе памятники археологии,устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная или иная деятельность, причиняющая вред объектам историко-культурного наследия».

5. Инструкция Министерства культуры "О порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры" от 13 мая 1986г. N203, согласованная с Госстроем (письмо от 01.04.1986г. N ИП-1682), является наиболее важным среди подзаконных актов. Положения указанной Инструкции обязательны для исполнения всеми проектными и строительными организациями на территории нашей страны. В соответствии с инструкцией территорией археологического памятника является земельный участок, непосредственно занимаемый памятником и связанный с ним исторически и функционально (п.2). При проведении строительных, мелиоративных, дорожных и других работ, согласно п.54, надлежит выявление в зонах работ неучтенных, ранее неизвестных объектов, т.е. проведение археологического обследования территории будущего строительства; обследование и фиксация памятников, которые сохранить на месте не представляется возможным; проведение работ, обеспечивающих сохранность памятников в зонах строительства, а также другие мероприятия, необходимость проведения которых могут возникнуть в процессе работ и изучения памятников.

Согласно п.55 названной Инструкции работы по выявлению, обследованию, изучению и фиксации памятников... проводятся соответствующими научными учреждениями, проектными или строительными организациями и финансируются заказчиками в соответствии с действующими правилами.

Пункт 56 инструкции содержит важную норму о том, что предприятия, учреждения, организации в случае обнаружения при проведении строительных, мелиоративных, дорожных и других работ, археологических и других объектов, обязаны сообщить об том местному государственному органу охраны памятников и приостановить дальнейшее ведение работ.

"Инструкцией об организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры", утвержденной Министерством культуры приказом от 24.01.86г. N 33, согласованной с Госстроем (письмо от 27.12.85 N П-6272), регулируются вопросы создания охранных зон памятников, сформулированы основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников, куда включаются и памятники археологии (п. 1.4).

Положениями п.1.5. указанной инструкции в зонах охраны памятников запрещается производство земляных, строительных и других работ, а так же хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников. Пунктом 1.7 инструкции предусмотрено, что отступление от указанного режима использования территории зон охраны памятников возможно только по специально выполненному проекту, согласованному с соответствующими государственными органами охраны памятников.

В соответствии с положениями п.3.4.1 инструкции на участке культурного слоя строительные и земляные работы производятся с разрешения органов охраны памятников и при участии археологов. Как правило, это разрешение выдается после проведения охранных мероприятий. При необходимости до начала строительных работ на участках культурного слоя производятся археологические исследования (п.3.4.2.). Разделом 1-11 "Порядок определения ставок земельного налога" Постановления Правительства Российской Федерации N 112 от 25 февраля 1992 года, определено 5,10 и 20 кратные коэффициенты за нарушение режима охранной зоны.

6. Кроме того, в инструктивных документах Госстроя СНиП 11-01-95 "Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений" содержатся требования о согласовании проектов с органами охраны, проведения мероприятий по охране памятников истории и культуры (стр.3-7).

Необходимость проведения мероприятий по охране историко-культурных памятников заложена в СниП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства» в разделе 8 «Инженерно-экологические изыскания» (стр.28-34). О сохранении историко-культурного наследия говорится и в СП 11-102-97 «Инженерно-экологические изыскания для строительства» М. 1997.

Аналогичные условия содержатся и в СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги», где в п. 3.1. прямо указано: «Не допускается проложение трасс по зонам, отнесенным к памятникам культуры»

Специальный раздел (стр.32) «Охрана памятников истории и культуры» предусмотрен в СниП 2.07.01-89 «Градостроительство Планировка и застройка городских и сельских поселений». М.,1998 существует. В ходе планирования городского строительства согласно подраздела 9.20 предусмотрено, что в проектах планировки и застройки городских и сельских поселений следует соблюдать требования законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры Российской Федерации. Во исполнение чего следует устанавливать следующие зоны: охраны памятников истории и культуры, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта.

Обязательным условием для утверждения является ее (предусмотрено как обязательное) условие согласование градостроительной документации любого вида с органами охраны памятников культуры (ст. 28 Градостроительного кодекса РФ).

Кроме того, вопросы охраны памятников истории подробно освещены в "Рекомендациях по охране окружающей среды в районной планировке. ЦНИИП градостроительства Госгражданстроя., СтройиздатД986", содержащих специальный раздел "11 .Охрана памятников истории и культуры" (стр.70-76).

памятник археология наследие

Размещено на Allbest.ru