Органы местного самоуправления в механизме современного государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Местное самоуправление одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.

Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. И до этого уровня местного самоуправления необходимо довести принцип разграничения предметов ведения и полномочий, тем более что Конституция предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления (ст. 132), что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении (2003 г.).

Местное самоуправление, несмотря на свой «локальный» характер, является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.

К числу актуальных вопросов совершенствования правовой регламентации организации и деятельности местного самоуправления относятся: установление в законодательном порядке единого принципа образования органов местного самоуправления только в соответствующих низовых административно-территориальных единицах, а органов территориального общественного самоуправления - в пределах любых территорий; предельно точного установления прав и обязанностей выборных органов местного самоуправления и местной администрации в решении общих вопросов местного значения.

Цель данного исследования: уяснить историко-политическую сущность понятия «местное самоуправление», выявить его взаимосвязь со всей структурой государственного устройства и государственного управления.

В связи с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- познакомиться с функциями, полномочиями местного самоуправления;

- рассмотреть вопросы, связанные с сущностью местного самоуправления, его местом в системе общественных отношений в целом, в системе территориального управления государства, в частности;

- выявить проблемы, стоящие сегодня в области формирования и развития местного самоуправления с учетом переходного характера российского общества.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, литературы.

Глава 1. Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской федерации

1.1 Понятие и система местного самоуправления в России

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 2 ст. 3) народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п. 1) Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией России самостоятельную деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Приведенные выше формулировки позволяют сделать вывод о том, что основная цель организации местного самоуправления - широкое привлечение местного населения к самостоятельному решению вопросов местного значения, преодоление сложившейся в годы Советской власти традиции решения всех без исключения вопросов только государственными структурами, ликвидация фактического отчуждения народных масс от повседневного осуществления своей воли и интересов.

Следует отметить, что современная организация местного самоуправления создается в нашей стране не на пустом месте. Впервые местное самоуправление было сформировано в ходе реализации городских реформ Петра I (1699-1702 гг.). Принципиальные начала городского самоуправления были закреплены в Грамоте Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.) и получили свое дальнейшее развитие в Городовом положении 1870г. Самоуправление, осуществлявшееся традиционно в России на уровне сельских общин, получило законодательное оформление при проведении земской реформы. В Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864г.) достаточно последовательно реализовывалась идея решения населением многих задач губернского и уездного значения. К сожалению, местное самоуправление не было создано на низовом уровне - волости, а потому не достигло в конечном итоге своей цели. Положения Конституции РСФСР 1918 г., закрепившие полновластие Советов на всех уровнях, вплоть до села и поселка, разрушили, по существу, систему Российского самоуправления. И лишь в июле 1993 г. с принятием закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» стали складываться правовые основы современного механизма самоуправления. Они были дополнены положениями указа Президента России от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Существенный вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его сущности, организационных форм и полномочий внесла Конституция России 1993г. и принятый в развитие ее норм Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанный закон определил, прежде всего, систему местного самоуправления в России. Такая система включает в себя, на наш взгляд, законодательную регламентацию и практическое осуществление:

- территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей;

- механизма местного самоуправления;

- основных принципов местного самоуправления:

- полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления;

- гарантий осуществления местного самоуправления.

Принципиальным положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» является указание на то, что его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образований. Под муниципальными образованиями Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов местного самоуправления. Ими могут быть:

- городские и сельские поселения;

- части указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т. п.);

- совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа - волости, сельсоветы и т. д.).

Именно эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.

Механизм местного самоуправления, представляющий собой организационные формы и методы его реализации, достаточно четко определен законодательством. Так, Конституция России (ст. 130 п. 2) установила, что местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конкретизация форм и методов местного самоуправления осуществлена Федеральным законом 1995 г., законодательными актами субъектов России, а также уставами соответствующих муниципальных образований. Их анализ позволяет сделать вывод, что механизм местного самоуправления включает в себя:

- органы и должностные лица местного самоуправления;

- формы прямого волеизъявления граждан;

- территориальное общественное самоуправление.

К числу органов и должностных лиц местного самоуправления относятся, прежде всего, выборные органы: представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица. Кроме выборных органов, уставами муниципальных образований могут учреждаться иные органы и должностные лица местного самоуправления. Порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований.

Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, а также посредством народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. Важно отметить, что законодательством субъектов Российской Федерации установлены правила: решения местных референдумов и собраний (сходов), принятые большинством голосов граждан, являются обязательными на территории соответствующего муниципального образования; проекты правовых актов местного значения и обращения граждан должны быть обязательно рассмотрены и по ним должны быть приняты соответствующие решения.

Предусмотренное законодательством территориальное общественное самоуправление дает гражданам реальную возможность самоорганизовываться по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, микрорайонов городов, кварталов, улиц, домов, дворов и т. п.). Кроме того, с учетом исторических и национальных традиций, а также местных особенностей могут формироваться и другие формы общественного самоуправления (родительские комитеты в дошкольных и школьных образовательных учреждениях, общественные советы библиотек, женские советы, местные комитеты ветеранов т. п.).

В механизме местного самоуправления важное место принадлежит принципам его реализации. Среди них:

- организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти;

- формирование органов местного самоуправления непосредственно населением соответствующего муниципального образования;

- многообразие организационных норм местного самоуправления;

- самостоятельность местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения;

- возможность взаимодействия с органами государственной власти при решении сложных вопросов жизнедеятельности муниципального образования;

- обеспечение государством правовых и организационных гарантий местного самоуправления.

Содержание таких гарантий, равно как и сущность основных полномочий органов местного самоуправления имеет вполне самостоятельное значение, поэтому рассматривается отдельно.

1.2 Основные полномочия местного самоуправления

Основы правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации (ст. 132), при этом нормы Основного Закона нашего государства совершенно четко определили две группы таких полномочий:

1) собственные полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132);

2) государственные полномочия, которыми могут в соответствии с законом наделяться органы местного самоуправления (так называемые делегированные полномочия).

Более детально круг полномочий органов местного самоуправления очерчен в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Собственные полномочия органов местного самоуправления могут быть разделены на ряд групп в соответствии с основными сферами их деятельности:

1) в сфере финансов и бюджета:

- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

- установление местных налогов и сборов (налога на имущество физических лиц, земельного налога и т. п.);

- определение размеров обязательных платежей в виде отчислений от прибыли предприятий муниципального подчинения и других организаций, действующих на территориях, подконтрольных местному самоуправлению.

2) в сфере управления муниципальной собственностью:

- решение всех вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. К такой собственности относятся:

муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, имущество органов местного самоуправления, муниципальный жилищный фонд, муниципальные бюджетные и внебюджетные средства и т. п.;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов и иных ресурсов местного значения

3) в сфере социального и культурного развития муниципального образования:

- обеспечение комплексного социально-экономического развития соответствующей территории;

- организация транспортного обслуживания населения, обеспечение населения услугами связи, а также решение многих подобных вопросов в интересах местных жителей.

Что касается наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, то в соответствии с Федеральным законом (ст. 6 п. 4) этот процесс должен сопровождаться передачей им необходимых материальных и финансовых средств. Государственные органы, делегировавшие органам местного самоуправления часть своих полномочий, вправе контролировать их реализацию. Однако, в случае, если государственные полномочия не обеспечены соответствующими средствами, органы местного самоуправления могут отказаться от их выполнения, и не несут ответственности за наступившие негативные последствия. Безусловно, наиболее эффективному осуществлению органами местного самоуправления своих прав и обязанностей способствует установление законодательством вполне определенных гарантий местного самоуправления.

1.3 Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации ему гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной власти; запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.

Важнейшей правовой гарантией местного самоуправления является судебная защита прав местного самоуправления Стрекозов В. Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России. - М.: Юрист,1997.- 288 с.. Субъектами обращения в суд могут быть как сами органы местного самоуправления и их должностные лица, так и граждане, проживающие на территории муниципального образования. Предметом обращения в суды общей компетенции или арбитражные суды могут быть, по общему правилу, решения (акты) органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления. Кроме рассмотрения исков о признании таких решений (актов) недействительными, суды обязаны рассматривать жалобы органов местного самоуправления на отказ соответствующего органа государственной власти зарегистрировать устав муниципального образования. И, наконец, суды рассматривают споры о том, является ли какое-либо действие (акт) органа государственной власти вмешательством в дела местного самоуправления.

Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной власти, возмещается местному самоуправлению также по постановлению судебных органов. При этом следует иметь в виду, что право органа местного самоуправления на обращение в суд с исковым заявлением о возмещении причиненного ущерба (расходов) не зависит от того, был ли такой ущерб причинен решениями, принятыми в рамках закона или с его нарушениями, а также реальными действиями или бездействием государственных органов и их должностных лиц.

Сущность запрета на ограничение прав местного самоуправления состоит в том, что ни один государственный орган не имеет права вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления как путем принятия решений вместо них, так и путем наложения запрета на осуществление ими своих полномочий.

Решения, принятые прямым волеизъявлением граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для исполнения всеми расположенными на территории соответствующего муниципального образования предприятиями, учреждениями и их организациями (независимо от их подчиненности и организационно-правовых форм) и гражданами.

Следует отметить, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены либо ими самими, либо признаны недействительными решением суда. Дополнительной гарантией обязательности решений органов и должностных лиц местного самоуправления является указание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ст. 44) на ответственность за исполнение или ненадлежащее исполнение таких решений.

В качестве гарантии местного самоуправления выступает и особый порядок рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с нормами Федерального закона (ст. 45) такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, их должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

К гарантиям местного самоуправления следует отмести установленную Федеральным законом ответственность его органов и должностных лиц. Такую ответственность указанные субъекты несут перед: населением муниципального образования; государством; физическими лицами (гражданами); юридическими лицами.

При этом основания ответственности могут быть различными. Так, ответственность органов местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Условия и порядок такой ответственности определяются уставами соответствующих муниципальных образований.

Основаниями ответственности местного самоуправления перед государством является нарушение Конституции России, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации, а также устава муниципального образования.

Такое нарушение должно быть установлено решением суда. В случае если суд определил деятельность органа местного самоуправления или его должностного лица несоответствующей Конституции России и другим правовым актам, то решение суда является основанием для рассмотрения органами государственной власти вопроса о прекращении их полномочий.

Органы местного самоуправления и их должностные лица могут нести ответственность перед государством за осуществление отдельных, переданных им государством, полномочий, но только в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основания и порядок привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц к ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается соответствующими федеральными законами (кодексами) законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Определенной гарантией соблюдения органами местного самоуправления и их должностными лицами законодательства служит осуществление прокурорского надзора за исполнением ими Конституции России, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.

Статья 130 Конституции Российской Федерации подчеркивает:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется только через выборы и при наличии выборного органа, который создают сами граждане для решения совместно с населением местных вопросов. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, но органы государственной власти обязаны оказывать содействие населению в осуществлении их прав на местное самоуправление, в том числе правовое, материальное, финансовое».

Государственно-правовая система не заканчивается на уровне субъектов федерации. Местное самоуправление, как власть публичная, не может быть выведено из этой системы, а значит, и из системы федеративных отношений. Это отдельный уровень самостоятельного и непосредственного осуществления власти самим населением, без делегирования кого-либо в органы власти. Местное самоуправление наряду с государственной властью выступает нормой единой власти народа.

Местное самоуправление осуществляется согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации в городах и сельских поселках. Местное самоуправление и муниципальная власть имеют свою собственность, свой бюджет и свои органы управления. Изменение границ местного самоуправления возможно только с согласия местного сообщества. Основные вопросы данного сообщества - здравоохранение, образование, обустройство народов и поселков и другие проблемы, имеющие местное значение - также решаются органами местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации закрепляет гарантии местного самоуправления, запрещая всякое его ограничение.

Таким образом, конституционно-правовая система Российской Федерации включает местное самоуправление в систему федеративных отношений, не нарушая ее равновесия. Правовую основу местного самоуправления кроме Конституции Российской Федерации обеспечивает также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. После вступления России в Совет Европы существенное влияние на правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуправления оказывают основные принципы и положения Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в Российской Федерации в 1998 г.).

Один из основных принципов местного самоуправления - это принцип разграничения полномочий вплоть до каждого гражданина и местного самоуправления. Игнорирование этого принципа вызывает целый ряд трудностей и создает противоречия в ходе организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Организационные основы местного самоуправления. Современное понимание государства уходит от имперско-царско-ханских традиций управления всем и вся из одного центра и одним человеком. Россия как сложносоставное государство имеет десятки специфических сфер, в которые государственная власть как организатор и гарант защиты интересов людей может не проникать. И здесь особую роль играет местное самоуправление.

Корни самоуправления уходят в глубь веков, само государство возникло из самоорганизации местных общин. В России, стране общинной демократии, многие века основные вопросы решались на местном уровне. Князья фактически занимались сбором дани, внешней политикой и вопросами войны и мира. Впоследствии органы местного самоуправления - земства, сельские и иные советы - осуществляли свои функции, входя в централизованную систему государственной власти. В этом плане, может быть, и в современной России не стоило бы сразу «отрубать» местную власть от государственной, а разграничивать полномочия и выравнивать общественно-государственную систему местного самоуправления. Во многих государствах местное самоуправление указывает на локальный характер выполнения функций демократического государства. Мы пошли по англосаксонской модели организации местного самоуправления, но в худшем варианте, ибо там основную роль играет представительный орган местного самоуправления: «сильный совет - слабый мэр», а у нас модель: «кругом один мэр». Континентальная модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Достаточно работоспособной была в этом плане и «советская модель» местного самоуправления. Следовало бы обновить его содержание, принципы работы и сохранить.

Организационную структуру местного самоуправления в соответствии с законодательством определяет население, реализуя свои права на самоуправление, осуществляя последнее, как через орган местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления на референдумах и сходах.

В последнее время все чаще говорится о делегировании части полномочий государственной власти и ресурсов для их реализации органам местного самоуправления. Это ведет к возврату к тому принципу федерализма, который наши правоведы-концептуалисты не довели до уровня местных сообществ. Местное самоуправление, представляя важную форму народовластия, гарантированную Конституцией Российской Федерации, призвано на данной конкретной территории осуществлять публичную власть. Эта власть имеет следующие характеристики: наличие органов и аппарата управления; осуществление власти на определенной территории и по отношению ко всему населению, проживающему на ней, на основе законов и нормативных актов; возможность установления своих сборов и налогов для самостоятельного формирования бюджета и осуществления местных социальных программ.

Местное самоуправление - это подзаконная власть, в отличие от суверенной верховной власти. В современной интерпретации муниципальная власть является одной из разновидностей самоуправления. Принципы федерализма и местное самоуправление. Изучая проблемы местного самоуправления, необходимо понять их связь с предметом Федералогия Абдулатипов Р.Г. Федералогия - СПб: Питер,2004.- 320с.. Это обусловлено тем, что местное самоуправление является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуправление - фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия». Таково значение местного самоуправления, хотя наладить его оказалось делом нелегким, потому что все стараются командовать, а не удовлетворять потребностям граждан.

Справедливым следует считать мнение тех, кто рассматривает государственную власть и местное самоуправление как два вида публичной власти. Такое определение будет наиболее точным.

При этом зачастую проблема местного самоуправления заключается в его взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое остается неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации приводит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего взять или выпросить «сверху», как предусмотрено Конституцией, а должен пополнять «корзину» своих полномочий «снизу». Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного самоуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражданина, гражданских сообществ от власти. У нас есть министерства образования, здравоохранения.

При этом к перечню полномочий местного значения приравниваются «отдельные государственные полномочия органов исполнительной власти области, переданные органам местного самоуправления законом области. Реализация этих полномочий подконтрольная органам государственной власти области». В государственной вертикали власти, в системе федеративных отношений есть полномочия, которые целесообразнее регулировать «сверху», а есть и такие, которые поддаются управленческому воздействию «снизу». Для повышения эффективности управления государственными и общественными делами представляется необходимым сочетать эти подходы. Федерализм - это не просто разделение властных полномочий по вертикали, но и поиск эффективных форм власти и управления на всех уровнях. В настоящее время практикуется разработка и реализация федеральных и региональных программ совместно с органами местного самоуправления на базе местных сообществ.

Отметим еще два важных момента. Первое: надежной защитой местного самоуправления может стать завершение формирования всеобъемлющей правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, подкрепленной соответствующим региональным законодательством, учитывающим специфику конкретных территорий.

Второе: на местах ждут принятия законов, определяющих принципы финансово-хозяйственной деятельности органов самоуправления. Требуют конкретизации их прав по распоряжению недвижимостью, земельными, водными и иными ресурсами. Без такой базы невозможно всерьез говорить о силе местной власти. Отсюда вывод: местное самоуправление будет иметь успех в благополучном обществе, где работает экономика и живут люди если не среднего класса, то хотя бы средней обеспеченности. Следует помнить, что у маргинальных слоев самоуправления не бывает.

Принцип наделения органов местного самоуправления государственными полномочиям, как это определено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 132), является тем связующим звеном, которое позволяет включать местное самоуправление в систему федеративных отношений. Перед местным самоуправлением еще достаточно долго будет стоять целый ряд государственных задач, которые оно вынуждено будет решать. Невозможно буквальное истолкование «отделения» местного самоуправления от государства. Противопоставление двух уровней публичной власти не оправдано и не имеет под собой почвы, если каждый уровень занят эффективностью осуществления на практике народовластия. А. С. Ященко писал в свое время, разрабатывая теорию федерализма, что невозможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как они различаются друг от друга не по качеству, а по степени». Ященко А. С. Теория федерализма. СПб., 1999. С. 201.

Европейская хартия местного самоуправления позволяет определить его как форму народовластия, которая дает право территориальным общностям с использованием собственных ресурсов и через свои выборные органы решать определенный круг вопросов в интересах местного сообщества.

Обладая признаками института власти, оно по своей природе носит государственно-общественный характер при совпадении объекта и субъекта власти. Это порождает проблему двойственности развития местного самоуправления, противоречие между государственными и общественными началами; все эти трудности можно разрешить лишь при установлении между ними разумного баланса.

Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы власти в едином федеративном государстве. Но в этой системе существуют три проблемы:

первая - это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая - определение внутренней структуры модели местного самоуправления. В России есть все модели, что и делает затруднительным их определение. Наконец, последняя проблема - территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, которое связывало бы все эти уровни в работающую систему.

Глава 2. Местное самоуправления и государство

2.1 Местное самоуправление в системе гражданского общества

Конституционное провозглашение отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С практической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, - уровня, наиболее приближенного к населению.

После принятия новой Конституции прошел уже не один год, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и принятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд новых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходимости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.

Причина сложившейся ситуации - прежде всего в ошибочной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что является существенным, сдерживающим процесс становления местного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению проблем становления и развития местного самоуправления в России, следует остановиться на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций исходят из того, что местное самоуправление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно исходя из такой трактовки и приступали к реформе местного самоуправления в России. Логика реформирования местного самоуправления, а точнее, его конституционно-законодательного оформления была такова. Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сложившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реализуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и (по мнению многих) абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концепции, ни стройной нормативно-законодательной базы формирования и функционирования местного самоуправления.

Причин этому множество. Но важнейшая заключается в том, что, поставив вопрос о необходимости отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотношений государства и гражданского общества.

Проблематика гражданского общества до недавнего времени развивалась в русле представлений, зародившихся и получивших развитие еще в XVII-XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общественных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принуждение», гражданское общество - это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Соответственно, местное самоуправление представляет собой важнейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в принятии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседневных потребностей и реализацию свободы личности, но - и это главное - непосредственно и опять же свободно контролировать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре формирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспечить реальное равенство прав образующих это общество субъектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции.

Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII-XIX веках, но в начале века двадцатого. В те периоды его деятельность была главным образом направлена на обеспечение безопасности граждан, правопорядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на противостоящие друг другу классы - в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве главным образом институт принуждения и подавления. В этих условиях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а местное самоуправление становилось важнейшей сферой, где граждане могли освободиться от диктата и давления государства. В конце XX столетия ситуация кардинально отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (качественное) повышение удельного веса социальных функций государства. То, что раньше было по преимуществу делом отдельных граждан (в т. ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т. п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере, в отношении государств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства - с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются различия между двумя рассматриваемыми общественными институтами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.

Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как раз и состоит в том, что в общественных явлениях нельзя четко и однозначно провести разграничительную линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т. п. Причем можно констатировать, что с развитием и усложнением общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.

Несмотря на то, что местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно корректное, положение лежит сегодня в основе реформирования местного самоуправления в России. И именно в нем - причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.

Идея о необходимости переосмысления сущности взаимоотношений местного самоуправления и системы органов государственной власти не нова. Ее критикуют с различных позиций. Так, нередко в выступлениях руководителей ряда субъектов Федерации звучат призывы к восстановлению прежней, советской формы организации «местного самоуправления». Причем, как правило, необходимость подобного возврата мотивируется тем, что в современных условиях некоторые территориальные уровни, в частности административные районы и города, не готовы перейти к самостоятельной организации своей жизнедеятельности.

Однако с подобными утверждениями трудно согласиться. Дело не в кризисном и переходном характере российской экономики и общества в целом. Дело в том, что местное самоуправление даже в демократическом обществе (а может быть, и именно в нем) должно занимать адекватное ему место и выполнять соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства (в т. ч. и федеративного). И если признать, что единая исполнительная вертикаль является одним из атрибутов системы органов государственной власти, а именно ее исполнительной ветви (а с подобным утверждением трудно не согласиться), то тезис, будто местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, при всей своей привлекательности становится достаточно противоречивым. Да, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти - в том смысле, что государство не может указывать органам местного самоуправления, что они должны делать на своей территории. Но законом РФ о местном самоуправлении за ним закреплен определенный объем предметов ведения и компетенции, за реализацию которых оно (и соответствующие органы) несет ответственность не только перед своим населением, но и, что особенно важно, перед обществом и, следовательно, государством. Таким образом, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти не только теоретически не бесспорно, но и вступает в противоречие с другими положениями российской Конституции. Ведь закрепление за местным самоуправлением определенного набора функций означает не только то, что в эти сферы недопустимо вмешательство государства (хотя и это важно, особенно учитывая советский опыт его развития), но и то, что местное самоуправление «обязано» выполнять соответствующие функции, а значит, оно, точнее, его органы должны быть включены в единую исполнительную вертикаль. Именно этим - необходимостью включения в названную вертикаль - местное самоуправление отличается от общественного территориального самоуправления, формирование и функционирование которого является «делом воли и желания» проживающего на той или иной территории населения. И если сказанное верно, то, видимо, следует признать, что антиконституционные попытки подмены в некоторых субъектах Федерации органов местного самоуправления местными органами государственной власти и управления, так же как и назначения глав местной администрации главами исполнительной власти (президентами) субъектов Российской Федерации,- отнюдь не всегда лишь результат автаркических устремлений и желания восстановить административно-командную систему в рамках отдельных регионов. Итак, предпосылка решения многих проблем, стоящих сегодня перед местным самоуправлением, видится в пересмотре вопроса о его месте в системе органов государственной власти. Речь должна идти не об отделении первого от второй, а о наделении местного самоуправления (как, впрочем, и других уровней территориального управления) полной, а главное, реальной самостоятельностью в рамках, закрепленных за ним компетенции. Именно подобный подход позволит рассматриваемому институту занять адекватное место в системе современного гражданского общества.

2.2 Местное самоуправление в единой исполнительной вертикали

Проблема формирования системы местного самоуправления, помимо своей чисто демократической направленности, должна быть связана и с задачей восстановления управляемости всего социально-экономического пространства России, что немыслимо без укрепления единой исполнительной вертикали.

Однако (как уже отмечалось) реализация тезиса об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти привела к тому, что проблема фактически перестала быть предметом, как теоретического анализа, так и нормотворчества. А это, в свою очередь, способствовало усилению дезорганизации социально-экономического пространства в целом, на что сегодня постоянно обращают внимание руководители страны и регионов. Единая исполнительная вертикаль - атрибут любого стабильно развивающегося государства, будь то государство унитарное или федеративное. Если в отношении вертикали законодательной федеративное государство, с одной стороны, и государство унитарное - с другой, различаются в принципе, то в случае вертикали исполнительной подобные принципиальные различия между двумя типами государственного устройства отсутствуют. В обоих случаях существует необходимость обеспечения единства социально-экономического пространства посредством выработки и реализации общих принципов его функционирования и развития. Современное положение России, однако, имеет особенности, связанные с тем, что, во-первых, российская государственность находится в фазе перехода от унитарно-авторитарной к новой, федеративно-демократической форме. Во-вторых, местное самоуправление находится лишь на начальной стадии своего формирования. В-третьих, задача построения современной рыночной экономики еще далека от своего решения. Вместе с тем формирование и функционирование единой исполнительной вертикали является одной из предпосылок достижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде, охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных конституционных и нормативно-законодательных норм, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональных интересов, в т. ч. и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением.

Незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения полномочий между органами государственной власти Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления также является фактором, сдерживающим процесс формирования единой исполнительной вертикали. Имеющиеся противоречия приводят, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов управления различных уровней в сферы компетенции друг друга, с другой - к взваливанию вышестоящими органами территориального управления на плечи органов нижестоящих проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов. Как уже отмечалось, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти создало своеобразную юридическую основу для исключения местного самоуправления из поля действия государственной исполнительской дисциплины. А это создало почву для двоякого рода последствий. Во-первых, местное самоуправление начинают приравнивать - и подобные представления уже получили распространение - к некоей разновидности общественного самоуправления. Однако, несмотря на известное внешнее сходство этих общественных институтов - оба призваны удовлетворять, в рамках существующего законодательства, повседневные потребности и интересы граждан, - они имеют принципиально различную сущность. Местное самоуправление является обязательным, конституционно закрепленным элементом системы общественных отношений в целом, территориального управления, в частности, в любом демократическом государстве. За ним, опять же конституционно (или законодательно), закреплен определенный объем компетенции, которые при отсутствии подобного института просто могут не быть реализованы. Формирование же различных форм общественного самоуправления зависит от конкретных потребностей конкретного населенного пункта.

Во-вторых, вывод местного самоуправления из системы органов государственной власти (а значит, по мнению некоторых, и из единой исполнительной вертикали) создает правовую основу для того, чтобы на это «вакантное» в исполнительной вертикали место претендовали какие-либо иные, отличные от органов местного самоуправления, общественные институты. Отсюда (как уже было упомянуто) - прямой путь, строго в рамках Конституции РФ, к восстановлению общегосударственной (субъекта Федерации или Федерации в целом) опеки или даже контроля над местным самоуправлением.

2.3 Местное самоуправление как система

Существует еще один важный вопрос, от формы решения которого во многом зависит модель будущего общественного устройства Российского государства. Что есть местное самоуправление: определенная система или же просто один из элементов (внутренне не структурированный) в системе территориального управления государства? Проблема эта совсем не надумана, как может показаться на первый взгляд; она проявилась сразу же после принятия новой Конституции РФ и обострилась с принятием Закона РФ о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, политиками различного ранга говорилось и говорится о том, что тот или иной территориальный уровень, отнесенный Конституцией РФ к местному самоуправлению, сегодня не готов к его введению. Действительно, «готовность» различных уровней территориального управления к введению местного самоуправления далеко не одинакова; да и различия в этом отношении между населенными пунктами одного уровня достаточно существенны. Впрочем, такая ситуация - отнюдь не специфика России; она имеет место во многих государствах и вовсе не противоречит, при надлежащем нормативно-правовом регулировании, принципам местного самоуправления.

В России же, вследствие несовершенства конституционной и нормативно-законодательной базы местного самоуправления, кризисного состояния экономики в целом, различия, существующие между готовностью того или иного уровня к введению местного самоуправления, ставят ряд трудноразрешимых проблем. В первую очередь они связаны с закрепленным в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положением об отнесении к местному самоуправлению административных районов. Во-первых, встает вопрос о выделении различных уровней местного самоуправления. И проблема эта тем более реальна, что в рамках действующего законодательства она полностью игнорируется и, более того, вообще не ставится, даже теоретически.

Во-вторых, обостряется связанная с первой проблема разграничения компетенции различных уровней местного самоуправления. Ведь очевидно, что требующие решения задачи, а значит, и объем компетенции какого-либо административного района, с одной стороны, и того или иного мелкого населенного пункта, входящего в этот район, - с другой, объективно весьма различны. Названная проблема, однако, также не имеет решения в существующем российском законодательстве.