Законодательная власть в правовом государстве

Законы РФ принимаются в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания РФ. В РФ законодательный процесс состоит из нескольких стадий.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива, сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Согласно ст. 114 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Это право принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками. Во вторую же группу этих субъектов входят те из них, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

К этому следует добавить, что согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 16) право законодательной инициативы имеет также группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы.

Конституция РФ (ст. 104) устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Согласно Регламенту Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление текста законопроекта; обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия; справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечня законов и иных нормативных актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятия данного законопроекта: предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат.

Законопроекты, внесение которых в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) требует обязательного заключения Правительства РФ, направляются Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в течение 14 дней с момента получения законопроекта подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроектов.

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту.

В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный комитет по законопроекту.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ направляются субъектам РФ для дачи предложений и замечаний (ст. 102 Регламента Государственной Думы).

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.

Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по предоставлению ответственного комитета Государственной Думы направляются депутатам Государственной Думы не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном собрании, представителей Правительства РФ, субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проверяет и вносит уточнения в перечень актов федерального законодательства, подлежащих к отмене, изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта.

Законопроект вместе с указанным перечнем направляется инициатору законопроекта, как правило, не позднее, чем за 30 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь рассмотрения Государственной Думой вопросов во втором чтении, о направлении депутатам Государственной Думы необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

Законопроект вместе с перечнем актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению, таблиц поправок к нему и заключением по законопроекту представляется депутатам, как правило, не позднее, чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке, если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

В случае если законопроект за основу не принят, на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсуждении законопроекта, Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. Обсуждение и принятие решения по отклоненным поправкам производится в том же порядке, что и по одобренным комитетом поправкам. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В результате голосования Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении.

По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

Четвертая стадия законодательного процесса - принятие закона.

Совет Государственной Думы назначает в специально отведенный день недели третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случаях если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ст.ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Пятая стадия - рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон в срок не более 48 часов направляется вместе с сопровождающими его документами всем депутатам Совета Федерации.

После поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона он в двухдневный срок направляется в комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону, который в течение трех дней принимает по нему заключение.

Заключения комитетов рассматриваются Председателем Совета Федерации не позднее шести дней со дня регистрации поступившего из Государственной Думы закона.

Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

Постановление Совета Федерации об отклонении или одобрении принятого Государственной Думой закона по результатам его рассмотрения в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. В случае принятия Советом Федерации решения об одобрении принятого Государственной Думой закона его текст вместе с постановлением Совета Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов.

В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет Государственной Думы, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения по преодолению возникших разногласий на рассмотрение палаты.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует.

Являясь заключительной стадией правотворческого процесса, опубликование правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом.

В демократическом обществе проблема опубликования правовых актов приобретает особую значимость. Своевременное и полное информирование населения о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти служит необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другими субъектами права, способствуя более эффективному обеспечению защиты их прав. (О практике опубликования правовых актов субъектов РФ) Журнал Российского права. 2004. №5.

ГЛАВА 3 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В США

законодательный власть федеральный дума

В условиях президентской системы управления важное значение имеет в США четкое распределение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Эта система характеризуется наличием сдержек и противовесов, которые наделяют каждую ветвь власти правом и возможностью контролировать действия других властей и оказывать на них непосредственное влияние. Так, например, конгресс может контролировать действия президента через бюджет, утверждение которого является исключительно привилегией законодательного органа. Президент, в свою очередь, может «сдержать» конгресс, используя право вето (отклонения) законов, принимаемых конгрессом. Верховный суд, в свою очередь, имеет полномочия признать противоречащим Конституции и утратившим силу законы, принятые конгрессом и одобренные президентом. Законодательная власть в США принадлежит конгрессу, состоящему из двух палат: сената и палаты представителей. В состав сената (100 членов) входят по 2 сенатора от каждого штата, избираемые прямым равным голосованием, сроком на 6 лет. Каждые 2 года сенат обновляется на треть. Палата представителей (435 членов) избирается прямым равным голосованием по мажоритарной системе представительства сроком на 2 года, за исключением финансовых, которые могут исходить только от палаты представителей. Конгресс может отменить или изменить любой законопроект, внесенный палатой представителей. Сенат ратифицирует международные договора, заключенные президентом, и утверждает сделанные им назначения.

По профессиональному признаку большинство членов конгресса последних созывов составляли юристы (до 45%), банкиры и бизнесмены (более 30%), политические деятели (около 10%), журналисты (около 5%). Остальные социально-профессиональные группы - рабочие (точнее, профсоюзные функционеры), служащие, лица свободных профессий, военнослужащие - были представлены одним - тремя депутатами.

Жалование конгрессменов составляет до 125000 долл. в год. Кроме того, им оплачиваются транспортные расходы на поездку в свои округа и содержание штатов личных помощников и советников (у каждого члена палаты представителей было в среднем 17 помощников, а у каждого «среднего» сенатора - 40).

Конгресс может большинством-2/3 голосов членов обеих палат - вносить поправки (дополнения) к Конституции, вступление которых в силу обусловлено их ратификацией 3/4 штатов. В рамках своих полномочий Конгресс принимает законы, которые приобретают силу после их подписания президентом; утверждает бюджет федерального правительства и контролирует его исполнение; имеет право утверждать и смещать должностных лиц, включая право импичмента президента; объявляет войну уполномочивает президента принимать меры военного характера, устанавливает сроки пребывания американских войск за границей и ряд других.

Члены конгресса не могут занимать какие-либо должности на государственной службе, и соответственно, лица, занимающие такие должности, не могут быть членами конгресса, пока стоят на государственной службе. Таким образом, Конституция четко закрепляет и на личном уровне принцип разделения властей.

В Конгрессе США воплощена идея представительной демократии. Не случайно из трех равнозначных ветвей государственной власти конгрессу посвящена первая статья Конституции, составляющая более половины ее текста. В Основном законе США записано: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу США». Данная конституционная норма означает, что только сенаторы или члены палаты представителей Конгресса США вправе вносить законопроекты. Президент США, министры федерального правительства, губернаторы штатов и иные должностные лица таким правом не обладают, и в этом состоит один из важнейших принципов разделения властей по-американски.

Вместе с тем, Конгресс законодательно делегирует президенту важнейшее полномочие ежегодно вносить на рассмотрение Конгресса проект очередного федерального бюджета. Президент США также выдвигает законодательные предложения своей администрации по всем направлениям внутренней и внешней политики. Президент, помимо этого, в качестве основных прерогатив утверждает законы, принятые Конгрессом. Таким образом, парламент принимает законы, а президент их утверждает. В этом обнаруживается внутреннее единство государственной власти и активная, а часто ведущая роль не только конгресса, но и президента в законодательном процессе.

Конституция предусматривает, что президент должен в течение 10 дней подписать направленный ему из Конгресса закон или вернуть его законодателям, т. е. реализовать свое право вето. В случае использования этого права президент обязан предоставить в Конгресс письменное мотивированное заключение с обоснованием своего отказа от утвержденного закона. Для преодоления президентского вето депутаты обеих палат Конгресса должны повторно проголосовать за отвергнутый президентом закон. Если им не удается собрать 2/3 голосов, то президентское вето остается в силе.

Законодательный процесс в США, включает в себя не только принятие парламентом законов, но и издание исполнительной властью указов, декретов, постановлений, имеющих силу закона. В США президент обладает правом издавать указы, которые называются исполнительными приказами. Примечательно, что само это право специально не оговорено в конституции и оно возникло на основе прецедентного права. Президент США постоянно использует данное полномочие, но оно применяется главным образом в сфере деятельности федерального правительства. Указы, прокламации и другие исполнительные акты, изданные президентом, имеют силу закона. Они не подлежат отмене Конгрессом, но могут быть аннулированы Верховным судом США, если тот сочтет эти факты не соответствующими Конституции США. Именно Верховный суд как высшая инстанция конституционного надзора в США определяет, превысил ли президент свои полномочия, издав тот или иной указ. В США глава государства и правительства вообще не имеет право на роспуск Конгресса, что отвечает внутренней логике американской модели президентства, ибо у Конгресса отсутствует право на смещение правительства.

Степень успеха политической программы президента и его законодательных инициатив находится в прямой зависимости от степени его взаимодействия с высшим законодательным органом. Главным средством общения между президентом и парламентом являются президентские послания. В США это предусмотрено Конституцией.

Следует подчеркнуть, что конституционное право президента США обращаться к Конгрессу с посланием является не только полномочием, но и обязанностью, поскольку президент должен ежегодно информировать законодателей о своих намерениях и инициативах. Президенту вменяется в обязанность представить три послания: О состоянии союза; Экономический доклад президента; Проект государственного бюджета на очередной год.

Все послания направляются Конгрессу в письменном виде, и брошюры с текстами этих президентских документов предоставляются каждому члену обеих палат Конгресса, а также становятся доступными для журналистов и всех заинтересованных граждан, если они не носят закрытого характера. Президент, закончив свое выступление, покидает зал заседаний Конгресса, и законодатели имеют полную свободу в высказывании своих позиций по поводу предложений главы федеральной исполнительной власти. Далеко не всегда взаимоотношения президента и Конгресса носят характер сотрудничества и согласия. Нередко по тем или иным вопросам они становятся конфликтными и предельно напряженными. Однако даже в самых острых ситуациях президент и Конгресс сохраняют этику официальных отношений.

Конгресс в США - постоянно работающий законодательный орган. Его ежегодная сессия открывается 3 января и продолжается (с перерывами) до последних рождественских каникул. Наиболее важное событие начала очередного года - выступление президента на совместном заседании палат с программным обращением «О положении Союза». В этом обращении президент излагает основные моменты текущей политики государства и предлагает конгрессу правительственный пакет законодательных предложений на наступивший год, из которых главное- проект федерального бюджета.

Для многих американцев и жителей других стран конгресс США остается символом демократии. Он располагается в специально отведенном для него огромном, классического стиля здании Капитолия, которая является архитектурной доминантой Вашингтона. Примечательно и то, что по принятому в свое время закону ни одно здание в столице США не должно быть выше купола Капитолия. Это было призвано продемонстрировать, что в стране не может быть власти выше, чем власть избранного народом Конгресса.

3.1 Законодательный процесс в США