Международное право наций

Современный мировой порядок мыслим лишь как система организованных в государства народов. Субъектом права на самоопределение является именно народ, нация, а не любая социальная, этническая или религиозная общность. Касаясь этого вопроса, Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос Гали говорил: "Нация не является племенем: в реальности одно противоположно другому. Нация - это обязательно выход за рамки базовых обществ, это объединение нескольких из них... Задача нации как раз и заключается в том, чтобы преобразовать примитивные антагонизмы и создать пространство солидарности, благодаря чему она и является очень современным понятием, которое мы находим в Уставе Организации Объединенных Наций" .

Следовательно, правом на самоопределение обладает народ, нация, т.е. достаточно крупная и целостная общность. Этнические, религиозные, языковые меньшинства обладают правом на культурную автономию, на уважение их интересов в рамках демократического государства . Соответствующие права меньшинств закреплены международным правом. Вместе с тем меньшинства несут и определенные обязанности в отношении государства, в котором они находятся. В демократических государствах в рамках законности должны действовать и политические меньшинства. Порождаемые ими вооруженные конфликты, будь то гражданские войны или революции, влекут за собой массовые нарушения прав человека и создают угрозу миру.

Подтвердив право народов на самоопределение, Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам одновременно подчеркнула, что "всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций". Как видим, возможность злоупотребления принципом самоопределения была ограничена принципом территориальной целостности. Значение связи двух принципов подчеркивалось и новыми независимыми государствами . Эта связь нашла отражение в практике Международного Суда .

Декларация о принципах международного права 1970 г. подтвердила отмеченные положения Декларации 1960 г. При этом она выделила связь принципа самоопределения с принципом территориальной целостности. Воспроизведено соответствующее положение Декларации 1960 г., но при этом сделано весьма существенное уточнение. При осуществлении принципа самоопределения принимается во внимание территориальная целостность не любых суверенных государств, а лишь "действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов... и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи".

Следовательно, в демократических государствах, отвечающих приведенным выше критериям, право на самоопределение должно осуществляться демократическим путем, в рамках закона. Такое понимание принципа широко признано. Комиссия ООН по правам человека отрицает, что принцип самоопределения включает право на разрушение демократического государства путем отделения от него . Аналогичную позицию занимают и другие международные органы, а также многие авторитетные ученые в области международного права .

Принцип самоопределения связан не только с принципом территориальной целостности, но и с другими принципами международного права, в первую очередь с принципом уважения прав человека. Этот момент нашел выражение и в практике Конституционного Суда РФ. Суд исходит из того, что международное право, "не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека" .

В доктрине и практике принцип самоопределения зачастую понимается как принцип одноразового действия, как право избрать форму своего государственного существования. Однако из содержания принципа следует, что речь идет о постоянно действующем праве народа свободно определять свой политический статус. Главная цель права на самоопределение состоит в обеспечении народу возможности демократическим путем, без вмешательства извне определять характер общества и государства, основные направления его внутренней и внешней политики.

Сказанное нашло отражение в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. В нем говорится о принципе равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой. В соответствии с этим принципом "все народы имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и культурное развитие". Таково современное понимание принципа самоопределения во взаимоотношениях демократических государств.

§ 10. Принцип сотрудничества

Устав ООН достаточно полно воплотил идею сотрудничества. В качестве принципа она была сформулирована Декларацией 1970 г. Принцип обязывает государства сотрудничать друг с другом независимо от различий их политических, экономических и социальных систем. Определены основные направления сотрудничества: поддержание мира и безопасности; всеобщее уважение прав человека; осуществление международных отношений в экономической, социальной, культурной, технической и торговой областях; сотрудничество с ООН и принятие мер, предусмотренных ее Уставом; содействие экономическому росту во всем мире, особенно в развивающихся странах.

Юридически обязать государство к конкретному виду сотрудничества с другим государством столь же сложно, как и обязать его к дружбе. Это дало основание некоторым юристам отрицать юридический характер принципа сотрудничества. Думается, что принцип в значительной мере носит характер идеи, пронизывающей остальные принципы. Все принципы и нормы должны применяться в соответствии с принципом сотрудничества.

§ 11. Принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву

Этот принцип возник одновременно с международным правом и был известен как принцип "договоры должны соблюдаться" (pacta sunt servanda). Без него международное право было бы невозможно, поскольку в нем заключен источник юридической силы этого права. Он относится к категории необходимого права (jus necessarium). В начале XX в. Л.А. Камаровский и В.А. Уляницкий писали: "Обязательность договоров вытекает прямо и с логической необходимостью из основных положений права, обеспечивающего мирное сожительство народов" .

Принцип закрепил общее соглашение государств о признании юридической силы за нормами международного права. Социально-политическая база принципа упрочивалась по мере того, как международное право становилось все более необходимым для обеспечения интересов государств, а ныне и для выживания человечества .

Значение принципа для достижения целей международного сообщества нашло отражение в Уставе ООН. В качестве одной из главных задач указано: создать условия, при которых может соблюдаться "уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права". Одним из принципов Организации является: все государства-члены "добросовестно выполняют принятые на себя по настоящему Уставу обязательства, чтобы обеспечить им всем в совокупности права и преимущества, вытекающие из принадлежности к составу членов Организации" (ч. 2 ст. 2). Данное положение имеет общий характер - вытекающие из международного права права и преимущества могут быть обеспечены государствам только при условии выполнения ими своих обязательств.

Содержание принципа изложено в Декларации 1970 г., которая подтверждает его значение для поддержания мира и безопасности. Подчеркивается иерархия обязательств и тем самым норм, из которых они вытекают. На высшую ступень поставлен Устав ООН. Как известно, Уставом предусмотрена преимущественная сила вытекающих из него обязательств в случае конфликта с иными обязательствами государств (ст. 103). Декларация пошла дальше, определив, что принцип добросовестного выполнения обязательств распространяется только на те из них, что приняты в соответствии с Уставом.

Дополнительно к отмеченным положениям Заключительный акт СБСЕ 1975 г. особо оговаривает важный момент о том, что при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, государства должны сообразовываться со своими обязательствами по международному праву. Это положение отразило растущее значение взаимодействия международного и внутреннего права государств.

Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом добросовестности . Этот принцип регулирует процессы создания и осуществления норм. В решениях Международного Суда по делам о ядерных испытаниях говорится: "Одним из основных принципов, регулирующих создание и осуществление юридических обязательств, каков бы ни был их источник, является принцип добросовестности" . При применении норм он обязывает добросовестно выяснять интересы государств и международного сообщества, затрагиваемые применением нормы, добросовестно определять фактические обстоятельства, добросовестно выбирать подлежащие применению нормы, обеспечить реальное соответствие реализации нормы ее духу и букве, не допускать злоупотребления правом.

Принцип добросовестного выполнения обязательств закреплен российским законодательством. В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" 1995 г. говорится: "Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств" .

§ 12. Принцип мирного сосуществования

Принцип мирного сосуществования не указан в качестве самостоятельного принципа в Декларации 1970 г., несмотря на то что она разрабатывалась по инициативе социалистических государств, предложивших кодифицировать принципы мирного сосуществования. Западные державы воспротивились употреблению выражения "мирное сосуществование" на том основании, что это якобы русский термин, основанный на марксистской идеологии.

Действительно, этот термин вошел в международную практику главным образом благодаря советскому государству, отстаивавшему свое право на мир и равноправное сотрудничество. При этом содержание принципа в советской практике не оставалось неизменным. Если в первый период существования СССР внимание было сосредоточено на элементах принципа, относящихся к поддержанию мира, то в дальнейшем все большее значение придавалось элементам, относящимся к сотрудничеству. Этот момент имеет существенное значение, поскольку противники принципа утверждали, будто он означает лишь отсутствие войны.

Нельзя не заметить, что проблема мирного сосуществования государств с различным социальным строем, с разными религиями всегда была центральной в международной жизни. Неслучайно идея мирного сосуществования нашла отражение уже в трудах отцов международного права, начиная с Г. Гроция. Новое значение она приобрела в условиях глобализации, когда остро встала задача сохранения многообразия мира. В Декларации тысячелетия ООН подчеркивается: "Различий внутри обществ и между ними не следует бояться, не следует их и подавлять, их надо беречь как ценное достояние человечества".

Принцип мирного сосуществования сыграл важную роль в становлении основных принципов международного права, в первую очередь принципов неприменения силы и сотрудничества. Мир и сотрудничество неразделимы. Мир - необходимое условие сотрудничества, а без сотрудничества государств мир не может быть обеспечен. Для обеспечения мира и сотрудничества существенное значение имеют аспекты мирного сосуществования, отраженные в принципах суверенного равенства, самоопределения, невмешательства, уважения прав человека.

Органична связь принципа мирного сосуществования с принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Мирное сосуществование - необходимое условие верховенства права, эффективности международного правопорядка. Вместе с тем без уважения международного права не может быть мирного сосуществования.

Следовательно, принцип мирного сосуществования воплощает главную идею международного права - идею мира и сотрудничества между государствами, несмотря на существующие между ними различия. Эта идея определяет главное содержание основных принципов международного права. Она воплощена во многих международно-правовых актах. Устав ООН представляет собой хартию мирного сосуществования. Однако само выражение в дипломатической практике используется все реже, в основном в двусторонних актах с участием КНР. Объясняется это, в частности, тем, что выражение "мирное сосуществование" недостаточно отражает идею сотрудничества.

Главное содержание принципа мирного сосуществования, как он воплощен в Уставе ООН, сводится к следующему:

- поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира;

- обеспечить, чтобы вооруженные силы применялись не иначе как в общих интересах;

- улаживать споры и ситуации, которые могут привести к нарушению мира, мирными средствами;

- проявлять терпимость и жить вместе в мире друг с другом, как добрые соседи;

- развивать дружественные отношения;

- осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении уважения к правам человека;

- создать условия, при которых будут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из международного права.

Литература

Каламкарян Р.А. Принцип добросовестности в современном международном праве. М., 1991.

Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995.

Левин Д.Б. Принцип мирного разрешения международных споров. М., 1977.

Тиунов О.И. Принцип соблюдения международных обязательств. М., 1979.

Ушаков Н.А. Международное право: Учебник. М., 2000.

Ушаков Н.А. Невмешательство во внутренние дела государств. М., 1971.

Ушаков Н.А. Правовое регулирование использования силы в международных отношениях. М., 1987.

Глава XI. Международная правосубъективност государства

§ 1. Понятие государства в международном праве

Как мы знаем, суверенное государство является основным субъектом международного права. В силу своей суверенной власти государства создают и применяют международно-правовые нормы. Понятие государства в международном праве имеет свою специфику . Главное состоит в том, что, будучи носителем суверенитета, государство представляет страну в международных отношениях и обладает способностью осуществлять международные права и обязанности.

В международно-правовой литературе издавна используется понятие государства, представляющего единство трех элементов - суверенной власти, населения, территории. Это четкое понятие используется и в международной практике.

Межамериканская конвенция о правах и обязанностях государств 1933 г. закрепила следующие критерии государства как субъекта международного права:

- постоянное население;

- определенная территория;

- власть;

- способность вступать в отношения с другими государствами (ст. 1).

Эти положения не раз подтверждались и в последующей международной практике.

Литературе известны и иные определения государства. Польский профессор Л. Антонович считает, что "государством является суверенное геополитическое образование, признающее международное право" . По мнению немецкого профессора Г. Мослера, "государство в аспекте международного правопорядка может быть определено как организованное социальное образование, которое на каждом этапе исторического процесса является высшей общественной властью, обладающей равенством со всеми другими аналогичными образованиями" .

Государство - необходимая форма организации населения для участия в международном сообществе, для представительства и защиты его интересов. Оно сосредоточивает под своим контролем основную массу связей между иными участниками международных отношений, национальными образованиями, физическими и юридическими лицами.

Ученые, а порой и политики высказывают мнение, будто происходит упадок роли суверенного государства в международных отношениях. При этом ссылаются на усиление роли международных организаций и на международное признание прав человека. Нет сомнений в растущем значении организаций, но не следует вместе с тем забывать, что они создаются государствами и призваны служить их интересам.

Будучи Генеральным секретарем ООН, Б. Бутрос Гали заявил, что опыт этой Организации подтверждает "важность и незаменимость государства как основного субъекта международного сообщества" . Что же касается международного признания прав человека, то, как уже не раз отмечалось, это ни в коей мере не влияет на международно-правовой статус и роль государства.

Ведущий британский юрист Я. Броунли пишет: "Международное право по своей сущности является правом между государствами, и это остается верным, несмотря на появление различных международных организаций и значение стандартов в области прав человека" .

Обосновывая тезис о снижении значения государства, некоторые ссылаются также на рост влияния транснациональных корпораций на международные отношения.

Известный американский юрист О. Шэхтер, ссылаясь, в частности, на могущество транснациональных корпораций, утверждает, что в настоящее время "национальные государства претерпевают перемены в их роли и власти, которые затрагивают их коренные юридические позиции в международном порядке. Речь идет не только о констатации снижения их власти, но и о том, что многие по различным причинам считают такое снижение желательным" .

Едва ли кто-либо станет оспаривать растущую роль транснациональных корпораций в мировой экономике. Опираясь на свое экономическое могущество, они оказывают влияние на политику государств, включая международную. Тем не менее это влияние осуществляется через государства и не сказывается на их юридическом статусе. Более того, подобные взгляды не отвечают тенденциям развития управления как мировой, так и национальной экономикой. И в той и в другой роль государств явно возрастает. Поэтому обоснованно многие авторитетные ученые считают, что нет оснований ожидать уменьшения значения государства и в обозримом будущем .

Определяющие статус государства нормы реализуются в первую очередь в его правосубъектности. Таким путем определяются положение государства в международном сообществе, его потенциальные возможности. Правосубъектность имеет два аспекта: правоспособность (способность иметь права и обязанности по международному праву) и дееспособность (способность независимо осуществлять права и обязанности по международному праву).

В принципе, международная правоспособность и дееспособность неразделимы. Но бывают ситуации, когда, сохраняя статус субъекта международного права, государство оказывается полностью или частично недееспособным. В годы Второй мировой войны оккупированные гитлеровской Германией государства сохранили свою правоспособность, а дееспособность в ограниченной мере осуществлялась правительствами в эмиграции. Аналогичная ситуация имела место в наше время в период оккупации Кувейта Ираком.

§ 2. Основные права и обязанности государства

Основные права и обязанности государства - категория, отражающая условия, необходимые для жизни государства в рамках международного сообщества. Поэтому они относятся к категории так называемых неотъемлемых прав, которые в нормальных условиях не могут быть ограничены. У всех государств они одинаковы независимо от их размеров, экономического и военного могущества и других различий.

Основные права и обязанности обусловлены природой государства и характером сообщества. Можно сказать, что каково сообщество, таковы и права и обязанности, а с другой стороны, каковы права и обязанности государств, таково и международное сообщество. По мере развития последнего содержание прав и обязанностей расширяется, обогащается.

Основные права связаны с суверенитетом. Нередко их именуют суверенными правами. Они служат предпосылкой приобретения иных прав и обязанностей. При осуществлении своих суверенных прав государства ограничены соответствующими правами других государств. Использование прав в ущерб правам и законным интересам других государств является злоупотреблением правами .

Учитывая значение основных прав и обязанностей государств, Генеральная Ассамблея ООН уже в первые годы своего существования поручила Комиссии международного права ООН подготовить проект соответствующей декларации. В 1949 г. Комиссия представила такой проект, который, однако, не был принят. С принятием Декларации о принципах международного права 1970 г. актуальность вопроса уменьшилась, поскольку принципы определили основные права и обязанности государств. Кроме того, в 1974 г. Генеральная Ассамблея приняла Хартию экономических прав и обязанностей государств.

Поскольку содержание основных принципов уже было изложено в предыдущей главе, здесь необходимо подчеркнуть лишь некоторые моменты. Прежде всего, принципы должны толковаться во взаимосвязи как единый комплекс с учетом целей международного права, отраженных Уставом ООН. Этим комплексом закреплено важнейшее право государства, народа, человека - право на жизнь и на мир, а также обязанность сотрудничать во имя этой цели.

Каждое государство вправе требовать разрешения споров мирными средствами и обязано уважать соответствующее право других государств.

Каждое государство имеет право самостоятельно решать свои внутренние дела и обязано не вмешиваться в соответствующие дела других государств.

Государство имеет право на сотрудничество с другими государствами на основе демократических принципов, закрепленных Уставом ООН, и несет обязанность сотрудничать.

Государство имеет право свободно выбирать свою социально-политическую систему и обязано уважать соответствующее право других государств, а также равноправие и самоопределение народов.

Заслуживает внимания развитие содержания принципа суверенного равенства. Все государства равны перед международным правом, каждое из них обязано уважать правосубъектность других. Из этого вытекает равное право каждого государства на участие в решении общих проблем, а также вопросов, в которых оно непосредственно заинтересовано. Утверждение этого права является важным шагом к демократизации международного порядка. На протяжении веков господствовала свобода договоров, в соответствии с которой могучие державы решали международные дела без участия других государств, игнорируя их интересы. Лишь в наше время право на участие в решении международных проблем нашло признание. Правда, ведущие державы нередко не проявляют к нему должного уважения.

Прежде всего, право на участие относится к наиболее очевидному случаю - к участию в конференциях и договорах, посвященных проблемам, представляющим общий интерес, и утверждающих нормы общего международного права. Ныне универсальные конвенции содержат правило всеучастия.

Например, в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. говорится: "Настоящая Конвенция открыта для подписания всеми государствами..." (ст. 46). Хартия экономических прав и обязанностей государств 1974 г. закрепила право каждого государства "участвовать в международной торговле и иных формах экономического сотрудничества независимо от каких-либо различий".

Более сложно обстоит дело с правом на участие в решении конкретных вопросов. Нередко оно игнорируется. Для утверждения этого права в практике существенное значение имеет уточнение самого понятия непосредственно заинтересованное государство . Речь идет о законной заинтересованности государства, о юридически обеспеченном интересе. Международный Суд ООН не раз подчеркивал значение юридического интереса для участия в решении вопроса и его отличие от интереса политического . Государство может иметь политическую заинтересованность, лишенную юридического основания (например, в предотвращении заключения торгового договора между двумя другими государствами).

Наиболее четко определяется территориальная заинтересованность, дающая право участвовать в определении режима соответствующей территории. На этом основании СССР отстаивал приоритетное право прибрежных государств на участие в разработке Конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 г. Такая заинтересованность носит материальный характер.

Заинтересованность может быть и чисто юридической. Обычно это факт участия в ранее заключенном договоре по тому же вопросу. Так, недунайские государства обосновывали право на участие в определении режима Дуная своим участием в ранее заключенном договоре. Предпочтение должно отдаваться не формально-юридической заинтересованности, а материальному интересу.

Государство, незаконно устраненное от участия в решении определенного вопроса, вправе не признавать юридической силы за принятыми решениями.

При решении многих проблем существует категория необходимых участников, т.е. таких, без которых решение останется на бумаге. Так, в решении проблем, связанных с ядерным оружием, необходимыми участниками являются ядерные державы. Однако при этом должны учитываться права и интересы и других государств. В Договоре о нераспространении ядерного оружия 1968 г. предусмотрено, что он вступает в силу после его ратификации государствами-депозитариями (ими являются ядерные державы) и 40 другими подписавшими договор государствами.

Утверждение в международной практике права на участие имеет первостепенное значение для реальности прав государств, для демократизации мирового порядка.

§ 3. Юрисдикция государства

Каждое государство пользуется правами, присущими полному суверенитету, другие государства обязаны уважать эти права и не вмешиваться в их осуществление. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно призывала государства отказаться от законов, экстратерриториальное действие которых противоречит суверенитету других государств.

Для реализации суверенных прав государства существенное значение имеет понятие юрисдикции. Последняя есть проявление суверенитета и означает государственную власть, ее объем и сферу действия. По объему различают юрисдикцию полную и ограниченную, по сфере действия - территориальную и экстратерриториальную, по характеру власти - законодательную, исполнительную, судебную.

Полная юрисдикция означает власть государства предписывать поведение и обеспечивать реализацию своих предписаний всеми имеющимися в его распоряжении законными средствами. Ограниченная юрисдикция означает, что государство может предписывать поведение, однако оно в большей или меньшей мере ограничено в использовании средств, обеспечивающих выполнение предписаний.

Юрисдикция осуществляется в соответствии с рядом принципов. Основным является территориальный принцип. В проекте Декларации прав и обязанностей государств он сформулирован так: "Каждое государство имеет право осуществлять юрисдикцию над своей территорией и над всеми лицами и вещами, находящимися в ее пределах, с соблюдением признанных международным правом иммунитетов" (ст. 2).

В пределах своей территории и в сфере действия своего суверенитета государство осуществляет полную юрисдикцию. Дело в том, что власть государства распространяется и за пределы его территории, например на граждан, находящихся в международных пространствах. Для обоснования такого положения морские, воздушные и космические корабли, находящиеся в международном пространстве, считаются частью территории государства их флага. В определенной мере власть государства распространяется и на морские воды, не входящие в состав его территории.

Вторым принципом является персональный, в соответствии с которым государство осуществляет в определенном объеме свою власть в отношении граждан и в том случае, если они находятся за пределами его территории. Речь идет об экстратерриториальной юрисдикции. Зачастую ее действие распространяется также на лиц без гражданства (апатридов) и даже на иностранцев, постоянно проживающих в данном государстве (см. § 5 гл. VIII).

Поскольку в пределах своей территории государство осуществляет полную юрисдикцию, а в отношении своих граждан за рубежом - ограниченную, то преимущественная сила принадлежит праву страны пребывания. Иностранное государство не может предписывать поведение, запрещенное местным правом.

Так, сфера действия законодательства определяется Воздушным кодексом РФ 1997 г. следующим образом: воздушное законодательство РФ регулирует соответствующие отношения "на территории Российской Федерации, а также отношения, возникающие в связи с нахождением воздушных судов Российской Федерации за пределами Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами страны пребывания или международным договором Российской Федерации..." (ст. 5).

Государство осуществляет некоторые властные функции и на иностранной территории. Его органы за рубежом защищают интересы государства, его граждан и организаций, контролируют в определенной мере их деятельность. Дипломатические представительства и консулы следят за соблюдением их гражданами и юридическими лицами отечественных законов, а также за тем, чтобы эти субъекты не ущемлялись в своих правах, наблюдают за осуществлением страной пребывания договоров с представляемым государством, ведут учет военнообязанных, осуществляют акты бесспорной юрисдикции (акты гражданского состояния, нотариальные действия и др.).

Помимо министерства иностранных дел все большее число иных ведомств осуществляет властные функции за рубежом. Немало новых моментов вносит практика стран СНГ. Так, многосторонняя Конвенция о правовой помощи 1993 г. предусматривает, что стороны имеют право "допрашивать собственных граждан через свои дипломатические представительства или консульские учреждения" .

Особым случаем являются соглашения о пребывании на территории государства иностранных вооруженных сил, которые распространяют почти полную юрисдикцию иностранного государства на часть территории страны.

§ 4. Иммунитет государства

Как мы видели, юрисдикция должна осуществляться с соблюдением иммунитетов, признанных международным правом. Иммунитет вытекает из принципа суверенного равенства. Равный над равным власти не имеет (par in parem imperium non habet). Иммунитет был вызван к жизни потребностью поддержания официальных отношений между государствами, необходимостью взаимодействия суверенных государств на территории друг друга (постоянные дипломатические представительства, делегации). Поэтому он был абсолютным, распространяясь на любую деятельность иностранного государства и его собственность.

Однако по мере того как государство стало расширять свою частноправовую деятельность (торговля, приобретение товаров и услуг, недвижимого имущества и др.), положение стало меняться. В конце прошлого века появилась, а в наше время нашла широкое признание концепция ограниченного иммунитета. Согласно этой концепции, иммунитет ограничивается лишь теми отношениями, в которых государство выступает как носитель суверенной власти, действиями, совершаемыми в силу государственной власти (jure imperii). Что же касается правоотношений коммерческого характера (jure gestionis), то здесь государство не обладает иммунитетом, поскольку юридические и физические лица, вступающие с иностранным государством в такого рода отношения, не могут быть лишены правовой защиты.

В послевоенный период многие государства издали законы, воплотившие концепцию ограниченного иммунитета (Великобритания, США, Сингапур, Пакистан, Южная Африка, Канада, Австралия). В других странах концепция была закреплена судебными решениями. В решении Федерального конституционного суда ФРГ 1963 г. говорилось, что предоставление иммунитета зависит от того, "действует ли иностранное государство в порядке осуществления своей суверенной власти или как частное лицо, т.е. в рамках частного права" .

Существовала и принципиальная приверженность абсолютному иммунитету, определявшаяся особенностями социально-экономической системы. Таковой была позиция социалистических стран, в которых государственная собственность являлась основой экономики и была установлена государственная монополия внешней торговли. Эта позиция до сих пор ощущается в российском законодательстве.

Согласно действующему ГПК РСФСР 1964 г., "предъявление иска к иностранному государству, обеспечение иска и обращение взыскания на имущество иностранного государства, находящееся в СССР, может быть допущено лишь с согласия компетентных органов соответствующего государства" (ч. 1 ст. 435). Иными словами, речь идет об абсолютном иммунитете. Согласно ГК РФ, особенности ответственности РФ и ее субъектов "в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности" (ст. 127). Однако такой закон до сих пор не принят.

Абсолютный иммунитет не только препятствует развитию коммерческих связей с участием государств, но и практически нереализуем. Предоставляя другим странам вытекающие из этой концепции иммунитеты, государство не может рассчитывать на аналогичный статус в странах, которые придерживаются концепции ограниченного иммунитета. Учитывая это, страны абсолютного иммунитета оговаривали его предоставление взаимностью. В таком случае реальные последствия концепций абсолютного и ограниченного иммунитета сближаются. В ч. 3 ст. 435 ГПК РСФСР говорится: "В тех случаях, когда в иностранном государстве не обеспечивается советскому государству, его имуществу или представителям советского государства такая же судебная неприкосновенность, какая, согласно настоящей статье, обеспечивается иностранным государствам, их имуществу или представителям иностранных государств в СССР, Советом Министров СССР или иным уполномоченным органом может быть предписано в отношении этого государства, его имущества или представителя этого государства применение ответных мероприятий" .

Концепция ограниченного иммунитета легла в основу законодательства и судебной практики многих стран. Однако считать ее нормой международного права едва ли можно. Как показали отклики государств на проект статей об иммунитетах государства, не все они были положительными. Возражали против концепции ограниченного иммунитета прежде всего Белоруссия, Болгария, Китай и СССР. Поэтому ныне стоит вопрос о создании соответствующих норм международного права. Первый значительный шаг в этом направлении сделан в результате принятия Советом Европы Европейской конвенции об иммунитете государств и Дополнительного протокола к ней в 1972 г. Конвенция подтвердила общий принцип государственного иммунитета, но ограничила его путем детальных исключений, перечень которых является исчерпывающим.

Существенное значение имеет содержание понятия "государство" в плане иммунитета, от чего зависит круг органов и лиц, пользующихся иммунитетом. По заданию Генеральной Ассамблеи ООН Комиссия международного права с учетом замечаний правительств в 1999 г. предложила следующее определение государства для использования в проекте статей об иммунитете:

- государство и его различные органы управления;

- составные части федеративного государства и политические подразделения государства, правомочные предпринимать действия в осуществление власти государства (как видим, части федерального и унитарного государства уравнены. Далее имеются в виду именно действия в осуществление власти государства);

- учреждения государств и другие образования в той мере, в какой они правомочны действовать в осуществление власти государства;

- представители государства, действующие в этом качестве.

Заметим, что проведение различия между актами, совершаемыми в порядке осуществления государственной власти, и иными актами далеко не всегда оказывается легким делом, например при торговле оружием. Как и ряд иных аспектов, этот аспект иммунитета государств и их собственности еще подлежит урегулированию.

§ 5. Великие и малые державы

На протяжении веков великие державы занимали особое, доминирующее положение в международной системе. Они не считались с правами и интересами других государств. Они же создавали и нормы международного права. По мнению некоторых юристов, и после принятия Устава ООН наиболее могучие державы присвоили себе роль правотворцев и правонарушителей, менее могущественные государства вынуждены довольствоваться ролью подчиняющихся международному праву (профессор Гавайского университета М. Гаас) . Известный британский юрист Дж. Шварценбергер утверждает, что "сила является фактором, определяющим место суверенных государств в иерархии международной аристократии" . Аналогичные мнения высказываются и в наши дни .

Думается, что это не совсем так. Ушли в прошлое времена, когда можно было безнаказанно расправляться с малыми странами. Ныне даже самая могучая держава не может позволить себе произвол и все больше вынуждена считаться с мнением других. Весьма существенно возросла роль невеликих держав. В литературе отмечается, что сегодня великие державы не меньше других заинтересованы в надежном правопорядке.

Изменились критерии великой державы. Как и прежде, это, разумеется, наиболее могучие державы. Однако в структуре могущества снизилось значение военной силы, которой в прошлом принадлежала определяющая роль. Выросло значение экономического и научно-технического потенциала, уровня организации и особенно морально-политического авторитета.

Авторитет государства в большой степени зависит от того, в какой мере оно представляет и отстаивает общие интересы. Великие державы могут упрочивать свой авторитет лишь при условии верности международному праву. Их пример оказывает влияние и на соответствующее поведение других государств.

Международный правопорядок не может игнорировать реальность. В создании норм и в обеспечении их уважения великим державам принадлежит особая роль. Вместе с тем они несут и особую ответственность за поддержание мира и правопорядка. Есть немало документов, свидетельствующих о том, что, в принципе, великие державы сознают свою ответственность. В этом плане показательны документы состоявшейся в мае 2002 г. встречи Президента России В.В. Путина и Президента США Дж. Буша, на которой были рассмотрены основные проблемы обеспечения международного мира и безопасности: борьба с терроризмом во всех его формах и проявлениях, предотвращение распространения оружия массового уничтожения, дальнейшее сокращение стратегических наступательных потенциалов двух государств, новый конструктивный механизм по стратегической безопасности и др. .

Особая ответственность великих держав за поддержание мирного порядка закреплена Уставом ООН. Они являются постоянными членами Совета Безопасности, в котором решения принимаются на основе их единогласия. Тем не менее для принятия решения необходимо согласие и других членов Совета. Принцип единогласия сыграл в общем позитивную роль в сложных условиях холодной войны. В постконфронтационный период роль Совета значительно возросла, что свидетельствует о жизненности принципа единогласия в новых условиях.

Существует орган наиболее развитых промышленных стран - совещание большой восьмерки (Great 8, или G-8). Совещание принимает решения по ключевым проблемам мировой экономики и уже в силу этого не может не оказывать влияние на мировую политику. Сегодня способность государства влиять на структуру мировой экономики - один из главных факторов его могущества. Кроме того, совещания большой восьмерки принимают решения и по глобальным политическим проблемам.

Положение малых стран существенно изменилось с созданием ООН. Организация облегчила многим вновь образованным государствам путь в международное сообщество. Здесь они обрели необходимый опыт, и голос их стал слышимым. Ныне малым государствам (с населением до 10 млн. человек) принадлежит в ООН 2/3 голосов. В ближайшие годы их число возрастет еще больше, так как чем более безопасным становится мир, тем больше малых "судов" отправляется в самостоятельное плавание. В результате растет влияние невеликих держав на принятие решений и на развитие международного права.

Опыт ООН показал, что принадлежащее небольшим странам большинство голосов имеет и свои отрицательные последствия. Меньшая часть населения земного шара контролирует большинство голосов. Используя свое большинство, малые страны попытались игнорировать реальность, в частности интересы крупных государств. В результате было принято немало резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, так и оставшихся мертвой буквой. В этом видится доказательство того, что права всегда связаны с ответственностью, и чем больше прав, тем значительнее ответственность. Между тем довольно часто приходится слышать о безответственности малых стран. Этот момент не ушел от внимания и их руководителей, которые стали указывать на значение ответственности.

Упрочение правопорядка позволяет преодолеть психологию малого государства, эгоизм слабого, его безответственность. С другой стороны, обеспечение надежного правопорядка возможно лишь при участии всех государств независимо от их могущества. Большое значение имеет политико-правовая активность государств. Развивая сотрудничество между собой и с крупными государствами, малые страны способны существенно увеличить свое влияние.

Таким образом, сегодня все государства обладают равными основными правами. Однако реальные возможности использования прав у государств различны. Во внутреннем праве субъекты также обладают далеко не одинаковыми возможностями, что, однако, вовсе не лишает смысла принцип равноправия.

§ 6. Унитарные и сложные государства

1. Унитарное государство

Субъектом международного права является государство в целом. Считается, что если речь идет об унитарном государстве, то вопроса о международно-правовой субъектности его частей вообще не существует. Вместе с тем провинции, области унитарных государств поддерживают все более активные связи с аналогичными образованиями других государств. Особенно активны в этом плане города. Речь идет о широкой сети связей, образующих особый уровень международной системы. Оформляются и регулируются эти связи соглашениями участников. Особенно широкое развитие такого рода связи получили в рамках Европейского союза. Ссылаясь на эти факты, порой ставят под вопрос роль государств как основных единиц международного сообщества.

Все это свидетельствует о том, что рассматриваемое явление заслуживает внимания. Оно носит объективный характер и, несомненно, получит дальнейшее развитие. Государство не в состоянии централизованно обеспечить потребности своих частей в международных связях. Межгосударственные акты подчеркивают значение такого рода связей. Венская декларация 1993 г., принятая Конференцией стран Совета Европы на высшем уровне, содержит следующее положение: "Создание терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами. Оно также требует трансграничного сотрудничества между местными и региональными органами без ущерба для конституции и территориальной целостности каждого государства". Из этого видно, что трансграничное сотрудничество никак не связывается с ограничением правового статуса государства. Речь идет об изменении не статуса государства, а его роли в регулировании международных связей, все больший объем которых передается на уровень его административно-территориальных подразделений. При этом политические и международно-правовые связи по-прежнему остаются в руках государства.

Коснемся правовой природы соглашений между отдельными частями различных государств. Эти соглашения носят различный характер. Многие из них содержат общие положения о развитии связей в области экономики, культуры, спорта. Такие соглашения по своему характеру близки к совместным заявлениям. Они представляют собой своеобразные протоколы о намерениях, не обладающие юридически обязательной силой. Встречаются и соглашения, содержащие конкретные обязательства сторон, например о совместном строительстве культурного центра. Такие соглашения носят характер частноправовой сделки и подчинены соответствующей отрасли права государств.

Трансграничные связи должны осуществляться в рамках компетенции участников, определяемой конституцией и другими законами государства. Они заключаются и осуществляются в рамках внутреннего права соответствующих государств. В случае нарушения этого права центральные органы государства вправе запретить соответствующую деятельность. Порой между государствами заключаются договоры по поводу трансграничных связей. Для участников этих связей такие договоры обязательны. Следовательно, соглашения между частями различных государств не являются международно-правовыми договорами. Это не исключает возможности того, что их участники при решении вопросов, связанных с их осуществлением, по взаимному согласию воспользуются нормами права международных договоров по аналогии.

Рассматриваемое явление находит отражение и в конституционном праве.

В результате реформы 1980 г. Конституция Бельгии установила, что международное культурное сотрудничество и сотрудничество по вопросам, относящимся к личности, входят в компетенцию общин. При заключении Бельгией договоров по вопросам, относящимся к компетенции общин, советы последних участвуют в переговорах. Относительно заключенных общинами соглашений с иностранными контрагентами правительство заявило, что они не носят характера международных договоров и потому не обязывают Бельгийское государство . Последнее положение подтверждает, что государство не несет ответственности по соглашениям, в которых стороной являются его части.

В составе государств встречаются автономии, возможности которых в международной сфере несколько шире, чем у иных территориальных подразделений.

В состав Нидерландов, например, входят в качестве автономного образования нидерландские Антильские острова, в частности остров Аруба. Учитывая их связи со странами Западного полушария, им предоставлено право самим решать соответствующие вопросы, но в пределах полномочий автономии. Международно-правовым инструментом регулирования этих связей являются договоры Нидерландов, например Нидерландско-американское соглашение о воздушном сообщении между островом Аруба и США 1986 г. Для принятия таких соглашений установлена особая процедура. В ней участвуют правительство и парламент Нидерландов, а также парламент автономии.

Таким образом, вопросы участия частей государств в международных отношениях еще ждут своего правового урегулирования. Неслучайно в практике их осуществления постоянно возникают осложнения.

2. Конфедерация

Конфедерация (союз государств) - государственное образование, органы которого обладают определенной властью над государствами-членами. Но в отличие от федерации эта власть не распространяется непосредственно на физических и юридических лиц. Сохраняя суверенитет, государства-члены являются субъектами международного права. Осуществление своих полномочий в международной сфере они могут в той или иной мере передавать конфедерации.

Такая организация неустойчива, и потому истории известно немного случаев создания конфедераций, да и существовали они в общем недолго: США - 1776 - 1787 гг., Германия - 1815 - 1866 гг., Швейцария - 1815 - 1848 гг. В 1958 г. Египет и Сирия создали Объединенную Арабскую Республику, которая была единственным участником международных отношений. В 1961 г. Сирия вышла из объединения.

3. Федерация

Федерация (союзное государство) - государственное образование, в котором субъекты обладают значительной самостоятельностью во внутренних делах, а внешние сношения сосредоточены в руках центральной власти.

В Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. соответствующая норма сформулирована так: "Федеративное государство составляет только одно лицо перед международным правом" (ст. 2). Международная практика подтверждает эту норму.

Существует несколько федераций, субъекты которых обладают правом заключать международные соглашения по весьма ограниченному кругу вопросов (пограничные, культурные, полицейские, экономические связи) под контролем федерального правительства. К ним относятся ФРГ, Швейцария, Австрия и в какой-то мере США и Канада.

Известны две федерации, субъекты которых были по конституции суверенны и могли претендовать на статус субъектов международного права. Ими были Союз ССР и Социалистическая Федеративная Республика Югославия. Правосубъектность двух союзных советских республик - Украины и Белоруссии - получила международное признание благодаря их членству в ООН. Однако на деле эта правосубъектность в значительной мере носила формально-юридический характер. Обе эти федерации распались.

При активном участии советского юриста Г.И. Тункина Комиссия международного права ООН выработала следующее правило: "Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать международные договоры, если такая правоспособность допускается федеральной конституцией и в пределах, ею установленных" . Из этого видно, что речь идет не о полной правосубъектности, а о правоспособности заключать договоры в пределах, установленных конституцией. Тем не менее и в таком виде правило не было принято Венской конференцией по праву международных договоров 1968 - 1969 гг. И все же предложение Комиссии остается единственным достаточно авторитетным правилом по рассматриваемому вопросу.

Следует, однако, учитывать, что при реализации этого правила возникает немало юридических проблем. Федеральное законодательство может сделать невыполнимым соглашение ее субъекта. Также соглашение, заключенное субъектом, окажется невыполнимым в случае его противоречия международному обязательству федерации. Опыт показывает, что ни сами федерации, ни их иностранные партнеры, за редким исключением, не готовы на деле признать за членами федерации статус субъектов международного права даже в ограниченном виде. Непосредственное участие членов федерации в международно-правовых отношениях осложняет их. Иностранные государства предпочитают иметь дело с центральной властью.

При заключении многосторонних конвенций в основном по правам человека США используют так называемую федеральную оговорку, в соответствии с которой федерация берет на себя лишь те обязательства, которые не относятся к компетенции штатов. Под влиянием США оговорка была воплощена в некоторых конвенциях. Конвенция о статусе беженцев 1951 г. содержит федеральную статью (ст. 41), согласно которой в отношении статей, относящихся к юрисдикции законодательной власти субъектов федерации, "федеральное Правительство будет доводить такие статьи до внимания соответствующих властей штатов, провинций или кантонов с благожелательной рекомендацией".