Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

• 1. Унитаризм и федерализм как способы политико-территориальной организации государственно-политической системы
• 1.1 Унитаризм
• 1.2 Федерализм
• 1.2.1 Понятие и сущностные черты федерализма
• 1.2.2 Основания федерализма
• 2. Российский федерализм: прошлое, настоящее, перспективы развития
• 2.1 Становление федерализма в России
• 2.2 Особенности и проблемы российского федерализма
• 2.3 Дискуссии о перспективах развития российского федерализма
• Заключение
• Введение
• Проблемы федерализма приняли особо острое звучание в конце XX в., когда целый ряд событий дал повод для сомнения в перспективности федераций. Среди них распад СССР, Югославии "цивилизованный развод" Чехословакии, события в Молдове, Закавказье, Чечне и ряде других регионов. Но в то же время вполне благополучно функционируют в рамках федеративного государственного устройства такие государства, как США, ФРГ, Австралия, Австрия, Швейцария и ряд других развитых капиталистических стран. Федеративная форма государственного устройства принята в Бельгии.
• Таким образом, очевидно, что категорическое отрицание федерализма неуместно. Для понимания сущности федерализма, его перспективности относительно других форм территориально-политической организации общества, что особенно важно для России, где федерализм находится на стадии становления, федерация представляет собой весьма неустойчивую систему и встречает массу критики, крайне важно выделить и проанализировать факторы, способствующие становлению федеративного устройства е Государство и право его стабилизации. Необходим анализ противоречивых процессов становления федерализма, мировых и региональных тенденций развития этих процессов, теорий федерализма, выделение характеристик, свойственных федерализму в целом.
• Представление и понимание цельной динамичной системы должно способствовать определению оптимального пути развития для нашей страны и особенностей процессов развития современного мира в целом.

1. Унитаризм и федерализм как способы политико-территориальной организации государственно-политической системы

Все многообразие конкретных способов политико-территориальной организации власти в государственных образованьях может быть сведено к нескольким основным типам связей: централизации, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерализму. Первые четыре из перечисленных типов характерны для простого или унитарного государства.

Прежде чем приступить к их непосредственной характеристике, необходимо отметить, что понятия "унитарное государство" и "унитаризм", "федерация" и "федерализм" не тождественны. Первые являются аналитическими понятиями, обозначающими особые конституционные институты, принципы и процедуры. Федерализм же и унитаризм являются принципами государственного устройства, результатом реализации которых и будут конкретные формы территориальной организации власти в государстве.

1.1 Унитаризм

федерализм унитаризм российский

Большинство государств современного мира являются унитарными. Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. Оно делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделены собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие или органы государственной власти либо органы местного самоуправления.

Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе других государств, для него характерны одна конституция, один высший орган законодательной власти, один высший орган исполнительной власти, единая система высших судебных органов, единое гражданство. Унитарное государство может существовать самостоятельно, как отдельное суверенное государство либо входить в состав другого государства на федеративных началах.

Отличительной чертой унитарного государства является также то, что центральное правительство в большинстве случаев может изменить свое отношение с периферией, проводя политику централизации или децентрализации, наделять места правами самоуправления или автономии.

Согласно трактовке этих понятий современной западной политической наукой, централизация предполагает назначение центральными органами власти тех органов, которые управляют составными частями государства, а децентрализация - формирование органов, управляющих составными частями государства, независимо от центральных органов.

Известный русский государствовед С.А. Котляревский различал три вида децентрализации:

административную децентрализацию как передачу особых полномочий агенту центральной власти на месте;

децентрализацию в форме самоуправления, при которой часть государственной власти переносится на местные органы;

автономию, как более широкое местное самоуправление, когда функции государственной власти переносятся на местные органы.

Отличие местного самоуправления от автономии более четко сформулировано Н.И. Лазаревским, считавшим, что самоуправление захватывает лишь административные функции, в то время как автономия предполагает распространение на часть функций законодательных. Правда, А.С. Ященко считал, что понятие децентрализация шире понятия автономии и самоуправления, т.к. под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, как и вообще увеличение власти местных органов и независимости их от правительственных действий.

Что касается конкретных форм автономии и местного самоуправления, то они весьма разнообразны в зависимости от исторической эпохи и культурно-национальных особенностей.

Можно выделить следующие основные черты местного самоуправления:

наличие собственной установленной законом компетенции местных органов власти;

наличие собственной материальной базы, то есть муниципальной собственности и муниципального бюджета;

наличие представительного выборного органа, имеющего собственный исполнительный аппарат;

отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности нижестоящих исполнительных органов, вышестоящим.

Местное самоуправление может проявляться как в форме представительной, так и непосредственной демократии. Оно может существовать на разных уровнях политико-территориального устройства: от низового до регионального. Кроме того, в отдельных государствах, наряду с органами местного самоуправления, существуют должностные лица, назначаемые центральной властью (так называемые континентальная или французская модель местного самоуправления), а в других система территориальных органов власти действует в пределах предоставленных ей полномочий и прямое соподчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует (англосаксонская модель).

В целом эффективное местное самоуправление позволяет осуществить:

решение местных проблем силами местного сообщества;

максимальное сближение органов власти и общества, власти и граждан, обеспечивая их права на участие в управлении общественными делами.

Во многих унитарных государствах используется территориальная автономия. Как уже сказано, она отличается от местного самоуправления тем, что ее полномочия захватывают и часть законодательной сферы. Но объем этих полномочий может существенно различаться: от права издавать постановления лишь в административной области (Япония) до законодательства по широкому кругу вопросов вплоть до системы органов местного (регионального) самоуправления (Италия).

В одних случаях, автономия предоставляется всем областям страны (Италия), в других - лишь некоторым частям государства, имеющим либо особое географическое положение, либо отличный от остального государства национальный состав населения. В этом случае выделяются национально-территориальные (Грузия) и региональные автономные образования. В Испании существуют как национальные, так и региональные автономии.

При практическом рассмотрении организации государственной власти нельзя забывать замечание Г. Кельзена о том, что государства никогда не бывают полностью централизованными или полностью децентрализованными, соответствуя этим характеристикам лишь частично, но приближаясь при этом то к одному, то к другому идеальному типу [2; 76-80]. По мнению Д.В. Доленко, "государство должно быть централизованным в том смысле, чтобы центр располагал эффективными рычагами осуществления своей компетенции в решении задач общегосударственного характера, в обеспечении его единства и целостности, но оно должно быть достаточно децентрализованным в том смысле, чтобы обеспечить территориальным общностям максимальные возможности в самостоятельном решении местных проблем".

1.2 Федерализм

Большинство государств современного мира являются унитарными. Но к федеративным государствам относятся страны, являющиеся мировыми политическими и экономическими лидерами (США, ФРГ, Канада, Австралия), в которых живет чуть меньше половины населения планеты. Кроме того, федеративную форму государственного устройства провозглашает и Конституция России 1993 г. Все это делает необходимым рассмотреть особенности федерализма как способа территориальной организации государственно-политической системы, его предпосылки, преимущества и опасности применительно к мировой практике государственного строительства, т.к. это должно способствовать пониманию черт российского федерализма, тенденций развития российской государственности.

1.2.1 Понятие и сущностные черты федерализма

Обзор точек зрения разных авторов относительно понятия и сущности федерализма и, соответственно, основных характеристик федеративного государства свидетельствует о том, что в политико-правовой литературе отсутствует единое понимание его природы. Так федеративное государство определяется как органический союз нескольких государств; как государство, общее для нескольких государств, как государство с неограниченным суверенитетом; как сложное государство, которое состоит из государств; как сложное государство, которое состоит из не суверенных государств.

Точно также не существует и общепринятого определения федерализма. Специалисты, например, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации понимают федерализм как форму решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованьями. Н.Ю. Козлова понимает под федерализмом "принцип связей частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами".

В.Ф. Халипов охарактеризовал федерализм как "государственный строй, основанный на принципе федерации", т.е. основанной на определенной конституции и иных основополагающих законах системы, а О.И. Чистяков вообще видит в федерализме лишь результат распространения принципов автономии на всей территории государства.

Широта диапазона этих определений связана, по мнению М.Н. Марченко, с многомерностью и динамическим характером федерализма, которые дают основания выделять такие его стороны, как культурную, правовую, фискальную и т.д., которые изменяются в соответствии с изменением общественной жизни. Кроме того, сама природа федеративного государства дуалистична, т.к. обнаруживает и общие, свойственные всем федерациям, и специфические для каждого конкретного государства черты.

Исходя из этого, американский исследователь М. Риган сделал вывод, что не существует каких-то общезначимых черт федерализма, кроме конституционных гарантий независимого существования субъектов федерации. Близкую точку зрения высказал А.Г. Осипов, выделивший две специфические черты, присущие федеративным системам:

а) "эксплицитная или подразумеваемая идеологема суверенного или квазисуверенного характера полномочий, имеющихся у частей федерации",

б) "наличие у субъектов федерации собственной системы исполнительной власти (иногда и судебной) или двойное подчинение исполнительных органов федерации и ее субъектам...".

Эти черты являются универсальными, но, с другой стороны, многие признаки федераций нельзя признать бьющими и всеобъемлющими, но они являются важнейшими признаками определенной группы федераций, что может быть значимо для осмысления феномена федерализма в целом.

Австрийский ученый Д. Соломон выделил следующие черты, свойственные большинству классических федераций:

наличие у центрального правительства полноты власти для управления субъектами федерации;

конституционное распределение полномочий таким образом, чтобы они не могли измениться ни федеральным правительством, ни правительством субъектов федерации;

достаточный объем полномочий у федерации и ее субъектов для того, чтобы прямо воздействовать на граждан, чтобы правительства субъектов федерации не действовали лишь как посредники при применении полномочий центрального правительства, т.е. не были объектами федеральной власти;

обеспечение со стороны судебной власти такого положения, чтобы ни центральная власть, ни местная не преступали пределов своих полномочий, установленных конституцией.

Советский ученый А.А. Празаускас в работе "Индия: национальная политика и федерализм" основными признаками федерализма считает:

разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации;

конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации;

исключительный контроль федерального центра над внешними сношениями и обороной;

верховенство центра в принятии поправок к федеральной конституции;

двухпалатная структура федеральной законодательной власти;

разделение судебной власти или двухступенчатая система судов, включающая высший федеральный суд и независимые от него суды субъектов федерации;

разделение служб.

Такие выводы А.А. Празаускас сделал в основном, опираясь на опыт индийского федерализма, но следует отметить, что они имеют общепринципиальное значение.

Современные российские исследователи Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтенкова выделяют десять элементов, составляющих понятие принципа федерализма:

определение государственной власти как федеративной;

осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;

самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;

формальное равноправие субъектов федерации;

право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;

обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;

исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;

невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами.

Необходимо отметить, что не одна из ныне существующих федераций не соответствует всем этим десяти чертам одновременно.

Что касается федерализма именно как способа территориальной организации государственно-политической системы, то Д.В. Доленко выделил три агрегированных черты:

взаимодействие центра с региональными центрами власти на основе разделения полномочий;

участие региональных политических организмов в формировании структуры власти центра;

решающая роль центра в формировании региональных центров власти, т.е. в централизации и децентрализации политической системы государства

Одним из важнейших для понимания сущности федерализма является вопрос о государственном суверенитете в федерации. В политико-правовой науке вопрос этот остается дискуссионным. Спор при этом, начиная с XIX в., ведется между сторонниками трех конфликтующих позиций. Представители первой - Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Чиллоуби - считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом, т.к. государство, входящее в состав другого, т.е. в известной степени подчиненное ему, не может обладать "полной независимостью во внутренних делах и в ведении внешней политики" [30; 361]. Противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, обладающим правом цессии. Но в этом случае союзное государство будет иметь не государственно-правовой, а международно-правовой характер, т.е. станет союзом государств - конфедерацией. Третий, компромиссный подход, делится на две ветви. К первой относятся А. Токвиль, Г. Вайу и др., утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и ее субъектами в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали. Второй подход сформулирован русским государствоведом А.С. Ященко в теории сотрудничества различных органов власти в образовании суверенитета, согласно которой в федерации суверенитет не принадлежит ни центру, ни субъектам, но лишь тому и другому в их соединении в неразрывное целое. Носителем суверенитета является только общегосударственная власть, образующаяся на основе консенсуса местных и центральных властей. Как пишет одна из современных сторонников этой концепции Г.И. Королева, "в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом с друг другом... а в друг друге".

Различаются несколько моделей федерализма (хотя в юриспруденции вопрос о правомерности выделения их остается открытым). В частности В.Е. Чиркин на основе изучения государственно-правового и политического опыта федеративных государств выделили следующие модели:

основанные на союзе государств и автономии союзных частей;

договорные и конституционные федерации;

централизованные и децентрализованные;

симметричные и асимметричные, причем асимметричные включают в себя: структурно-асимметричные, скрытую асимметрию и явную асимметрию. В рамках этих моделей может реализовываться та или иная концепция федерализма. Существуют две основные концепции реализации федеративных отношений - дуалистическая и кооперативная. Первая, получившая обоснование в сборнике политических эссе "Федералист" и интерпретированная впоследствии А. Токвилем, усматривает суть федерализма в разделении полномочий и функций между союзной властью и властями субъектов федерации на основании конституционно-правового статуса последних. Вторая концепция акцентирует внимание на сотрудничестве между элементами федеративной структуры и вообще на практической стороне федерализма. Эта, более гибкая, по сравнению с дуалистической, концепция получила распространение в различных формах во многих странах (оригинальная модификация кооперативного федерализма в Канаде, коррелятивный федерализм в Австралии).

Существуют также концепции интеграционного (Латинская Америка), контактного (Австралия), двуязычного (Канада) и др. федерализма. Для более четкого выделения понятия федерализм необходимо отграничить его от конфедерализма. В современной политологической литературе конфедерации рассматриваются как союзы суверенных государств с целью защиты извне и совместного осуществления определенных государственного плана, к числу признаков которых относят:

образование финансовых ресурсов союза из взносов государств - членов;

принадлежность вооруженных сил каждому из государств - членов, хотя формально они могут находиться под общим командованием;

вступление союзных законов в силу, только после опубликования их каждым членом союза (право нуллификации);

составление законодательного органа из равного количества представителей субъектов конфедерации, обладающих равными правами;

отсутствие общего для всех государств - членов бюрократического аппарата;

коллегиальный характер исполнительных органов;

несмотря на то, что международная политика проводится совместно, не исключается самостоятельность в конкретных вопросах.

Конфедерация является образованием международно-правового, а не государственно-правового характера. В союз вступают лишь правительства, а не народы, новой союзной нации не создается. Конфедерации являются нестабильными образованьями. Они существуют пока действуют факторы, побудившие их к сплочению, а потом распадаются (Ахейский и Этамийский союзы) или преобразуются в федерацию (Швейцария) либо в унитарное государство (Нидерланды). Почему это происходит, что способствует образованию и сохранению федеративной формы государственного устройства, какие преимущества она имеет перед унитаризмом, когда какую форму территориальной организации власти необходимо предпочесть - эти вопросы рассматриваются политической наукой и являются важнейшими для нашей стоящей на перепутье страны.

1.2.2 Основания федерализма

История свидетельствует, что не существует универсальной формы государственного устройства. Государственная форма, приносящая благоденствия одному народу, будет гибельна для другого. Федеративное, как и всякое другое, государственное устройство имеет свои основания, без которых государство либо развалится от гражданских смут и трений, либо станет де-факто унитарным (такие федерации называются фиктивными или псевдо-федерациями).

Говоря о жизненных основах федерации, И.А. Ильин выделял следующие:

Наличие нескольких самостоятельно оформленных государств, договаривающихся друг с другом о соединении в новое государство. Эта черта характерна для классических федераций, образовавшихся в XVII - начало XX вв. (США, Швейцария, Германия, Австралия), но новейшая история знает случаи создания стабильных федеративных образований через федерализации унитарных государств (Бельгия).

Эти оформленные государства должны быть сравнительно невелики. "Есть территориальные, этнические и хозяйственные размеры, при которых федеративная форма совсем не "рентируется": она становится не облегчением порядка, безопасности жизни и хозяйства, а нелепым затруднением", ибо "чем больше территория, чем многочисленнее население, чем разнообразнее составляющие его народы, чем сложнее и крупнее державные задачи - тем труднее осуществить федеративную форму государства...".

Действительная необходимость объединяющихся государств друг в друге. "Там, где центробежные силы превышают центростремительные и где малые государства неспособны к объединению, там ищут спасения не в федеративной, а в унитарной форме! Если же имеется налицо множество национальностей, различных по языку, по крови, по религии, то федеративное объединение их будет почти невероятным".

Высокий уровень развития правосознания у народов объединяющихся стран. "...федерация и демократия возможны только там, где в народе воспитано чувство долга, где ему присущи свободная лояльность, верность обязательствам и договорам, чувство собственного достоинства и чести, и способность к общинному и государственному самоуправлению"

Способность объединяющихся народов к компромиссу, что предполагает их определенную культурную гомогенность, т.к. при определенном уровне экономической, этноконфессиональной, культурно-ментальной дифференциации соглашение становится практически невозможным .

Современные исследователи среди факторов, способствующих сохранению федеративного устройства, выделяют следующие:

Экономическая выгода именно союзнических отношений и противодействие централизации со стороны групп капитала, влияние которых ограничивается региональным уровнем.

"Федеративный" характер существующих политических партий (например, в США, Канаде, Австралии): их структура приспособлена к федеративному устройству, партии на местах располагают большой властью.

Большая, по сравнению со страной в целом, общность (культурная, языковая, историческая, религиозная и т.д.) частей федеративного государства.

Особенности географического положения субъектов федерации (большая территория федерации, наличие естественных препятствий и т.д.).

Психологический фактор. "Можно сказать, что федерация имеет в общественном сознании корни более глубокие, чем даже в государственно-правовых институтах, и в меньшей мере, чем они, подвержена воздействию происходящих в мире изменений" .

Но, как известно, федерация не единственная форма объединения государств. Разрозненные государственные образования зачастую объединяются на основе унитаризма, (Франция состояла из 161 полугосударственного образования к началу XIX в. слившихся в единую державу, Италия в середине XIX в. состояла из 9 королевств, герцогств и княжеств, от которых сейчас сохранились лишь названия). Что же побуждает государства объединяться именно в федерации или даже реорганизовывать унитарное государственное устройство по принципу федерализма?

При возникновении федерация рассматривалась как целесообразная форма демократии в большом по размерам государстве. Такой точки зрения придерживались Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, авторы "Федералиста", А. Токвиль Д. Соломон считает, что федеративная система оправдывает себя в силу того, что у правительств субъектов федерации имеется юридическая власть над меньшими по размерам единицами, а это позволяет им быть "ближе к народу", чем федеральное правительство. Еще один довод, по его мнению, заключается в том, что распределение полномочий по вертикали при федеративной системе ставит надежный заслон злоупотреблениям со стороны центральной власти. В идеальном варианте, говоря словами А. Токвиля, "союз свободен и счастлив, как маленькая страна, но славен и силен, как большая".

Г.И. Королева считает, что федерализм в истории рассматривался не только как предпосылка формирования государства с сильной центральной властью, но и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющим контроль над своими территориями. Федерализм, таким образом, "является наиболее действенным средством урегулирования конфликтов, особенно национальных, поскольку центральная власть предоставляет своим территориям (или вынуждена предоставить) возможность выбора форм внутреннего управления или объединения в союз независимых государств".

Федерация, конечно, не является панацеей, которая бы могла устранить все возникающие на национальной почве. Для разрешения их, как указывал А.С. Ященко, существуют различные политические формы, соответствующие степени национального объединения: для единой и однородной нации - унитарное государство; для нации раздробленной, но стремящейся к объединению - федерация; для наций, уже объединенных единой государственной жизнью, но друг друга уравновешивающих, - автономия и децентрализация; для национальностей, являющихся незначительным элементом в общегосударственной жизни малых народов, - права общей индивидуальной свободы (национально-культурная автономия). Другой путь - это распад единого государства, т.к. соединенные в нем национальности "равны по силе, но враждебны по духу".

В заключение, необходимо отметить, что в современном мире отсутствует четкая грань между федерализмом и унитаризмом, многие институты, свойственные преимущественно федерациям, достаточно широко применяются и в унитарных государствах. Кроме того, по мнению Е.С. Строева, нет "ни одного федеративного государства, правительство которого не использовало бы при необходимости методы, присущие странам унитарным", т.к. "федеральный центр этих государств выполняет функции, которые регионы, как часть целого, не могут, да и не должны выполнять. Осуществляя данные функции, федеральный центр действует по принципу централизма".

2. Российский федерализм: прошлое, настоящее, перспективы развития

Современная российская государственность функционирует в рамках реализации парадигмы федерализма. Трудности, с которыми она сталкивается на этом пути, делают необходимым и актуальным изучение эволюции федерализма в России, его связи с традициями русской государственности, его особенностей, проблем, тенденций и перспектив дальнейшего развития.

2.1 Становление федерализма в России

С формально-правовой точки зрения история российского федерализма берет свое начало с 1918 г. Однако, некоторые особенности развития российской государственности дают основание специалистам относить его зарождение к более раннему историческому периоду. Русский историк И. Костомаров считал, что "Русь стремилась к федерации, и федерация была формой, в которую она начала облекаться".

А.С. Ященко придерживался точки зрения, что "в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении)".

Распространена и иная точка зрения. И.А. Ильин считал, что всем ходом отечественной истории доказана "неспособность русского народа к федерации" [11; 250]. В истории России, по его мнению, было четыре периода, когда было возможно установить федеративное единение:

Киевская Русь до татарского нашествия (1000 - 1240 гг.);

Суздальско-Московская Русь под татарским игом (1240 - 1280 гг.);

Смутное Время (1605 - 1613 гг.);

в период Февральской революции 1917 г.

Уже Мономаховичи выговорили новое политическое слово: "договорное начало не по силам Руси, в федерации нет спасения, надо искать спасения в единодержавии (унитарном начале)". Большевики же установили в России "унитарную тиранию" с тем, чтобы "надругаться сразу и над федеративной и над унитарной формой государственности".

Сходной точки зрения придерживается А.И. Солженицын. Он выделил четыре главные характеристики традиции российской государственности: унитарность, автократия, плодотворное сожительство народов и земство. "Федерация же надуманная, искусственная в ее ленинских формулах ведет к произволу центробежных сил".

Более перспективным представляется подход современных исследователей федерализма Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова, считающих, что федеративное и унитарное начало создавали две тенденции в области государственного устройства. "История России, - пишут они, - показывает, что тенденция к федерализму "дремлет" в более спокойные, стабильные периоды развития государства. Вспышку идей федерализма и сопутствующей ему крайности - сепаратизма - обуславливают социально-политические потрясения, взрывы и даже попытки кардинальных реформ".

Что касается фактической стороны дела, то Россия была провозглашена Федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г. Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип организации государственной власти. В ней указывалось (ст. 11), что "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых... стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР". В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии - автономная область. Процесс создания национальных республик затянулся почти на два десятилетия. Все они создавались на основе законов центральной власти, т.е. по воле правящей партии, а не через демократическое самоопределение населения тех или иных территорий.

Качественно новый этап в развитии советского федерализма связан с образованием СССР, куда вошли Россия и еще три формально независимых республики (Украина, Белоруссия и ЗСФСР). Во-первых, вступление РСФСР в СССР совпало с завершением становления самой России: в 1923 г. были упразднены автономные трудовые коммуны, а в 1925 г. возникла новая форма автономии - национальный округ. Во-вторых, выполняя требование Конституции СССР 1924 г. о приведение союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР, согласно которому ограничивался круг полномочий верховных органов России. Однако РСФСР в рамках СССР оставалась суверенным государством, обладающим правом сессии.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие в 1937 г. новой Конституции РСФСР, где закреплялось и конкретизировалось федеративное устройство Республики.

Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и право ее свободного выхода из СССР, но не внесла каких-либо существенных изменений в статус автономных республик, автономных областей и автономных округов (так стали называться национальные округа). Реальная же жизнь стала активно уходить он конституционных канонов. Последовательная либерализация всех основ жизни страны, ослабление тоталитарного режима, стремление национальных элит к полновластью и самостоятельности привели к распаду СССР, почин чему положила РСФСР, приняв 12 июля 1990 г. Декларацию о суверенитете. Этот документ, будучи, по мнению Д.В. Доленко, продиктован интересами политической борьбы, вместе с последовавшим призывом "брать столько суверенитета, сколько сумеете проглотить", стимулировал процесс провозглашения суверенитетов российских автономий, создав опасность дезинтеграции России.

Попыткой приостановить этот процесс стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, признающего суверенитет республик в составе России, а также закрепляющего статус субъектов Федерации за кроями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москва и Санкт-Петербург. Договором предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Федеративный договор стал существенным шагом, изменившим суть российского федерализма. Главными особенностями советского федерализма были, во-первых, то, что федеративное устройство охватывало лишь часть территории РСФСР, на другой же ее части существовало простое административно-территориальное устройство, во-вторых, то, что Российская Федерация, в отличие от классических федераций, построенных по территориальному типу, была по своему предназначению способом разрешения национального вопроса. Кроме того, необходимо отметить фиктивный характер советского федерализма, т.к. политическая власть находилась в руках КПСС, а партийные организации, осуществлявшие власть в субъектах Федерации, являлись, по мнению Н.П. Медведева, "ничем иным, как территориальными подразделениями, абсолютно едиными на всей территории партии", что сводило субъекты Федерации до положения, "административных провинций".

Подписание Федеративного договора существенно изменило ситуацию. С одной стороны, Федеративный договор в определенной мере удовлетворил требования сторонников договорной Федерации: из Федерации автономных республик, созданных законодательными актами центральной власти и провозгласивших затем в одностороннем порядке свой суверенитет, она превратилась в договорно-конституционную федерацию, где статус субъектов федерации устанавливается не правовыми актами федерации, а двусторонним договорным актом и закреплен конституционно. Таким образом, статус субъектов федерации уже не может быть изменен в одностороннем порядке.

С другой стороны, Федеративный договор не является договор о создании нового государства, а договором о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации не могут принять решение об упразднении Федерации.

Кроме того, подписание Федеративного договора расширило состав субъектов Федерации: теперь или стали не только республики, но и территориальные образования - сфера федеративных отношений распространилась на всю территорию государства.

Это новое качество федеративного устройства России более полно и последовательно зафиксировано в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Она закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми являются национально-государственные, государственно-территориальные и национально-территориальные образования, которые, как установлено в ст. 5 Конституции, равноправны между собой. Получили конституционное оформление все основные принципы классического федерализма: верховенство на всей территории страны Конституции Российской Федерации и федеральных законов, государственная целостность, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и др. Кроме того, в Конституции отсутствует характеристика субъектов Федерации как "суверенных".

Таким образом, можно констатировать, что принятие 12 декабря 1993 г. Конституции российской Федерации означает окончательную институционализацию нового, отличного от советского, качества российского федерализма, обладающего рядом существенных особенностей, обусловленных как особенностями эволюции, так и политической ситуацией в стране.

2.2 Особенности и проблемы российского федерализма

Становление механизма федеративных отношений и его функционирование в настоящее время во много зависели и зависят от объективных условий, сложившихся в российском обществе. Отсутствие развитых традиций гражданского общества, некоторые особенности политической культуры (этатизм, патернализм, эгалитаризм и т.п.), полиэтничность страны и этнодисперсность населения, значительные размеры государственной территории обуславливают ряд существенных особенностей российского федерализма. Бахов И.В. выделил пять таких характерных черт по соответствующим сферам отношений:

ассиметричность конституционно-правового статуса субъектов федерации. Несмотря на то, что Конституция России фиксирует равноправие всех субъектов федерации, фактически можно выделить три вида субъектов, различных по виду "государственности". Это, во-первых, национально-государственные образования со своими конституциями (республики), во-вторых, национально-территориальные образования (автономные округа и автономная область), в-третьих, государственно-территориальные образования (края и области). Ассиметричность отношений центра и регионов усугубляется практикой подписания специальных договоров с отдельными субъектами;

наличие автономных национальных образований, входящих в состав края или области. Возникает феномен, когда части одного целого одновременно являются частями другого, уникальный в мировой практике федерализма;

высокая централизация практически всех элементов системы бюджетного федерализма, что выражается в доминировании федеральных налогов;

отсутствие единого национально-культурного пространства, что в определенной степени детерминировано общим приоритетом номенклатурных наций, отсутствием единой общенациональной идеи и т.д.;

приоритет интересов национальностей, понимание наций как субъектов политических отношений.

Таким образом, можно сделать вывод, что реализуемая на современном этапе модель российского федерализма характеризуется сочетанием классического и советского федерализма, причем влияние последнего и определяет специфику федерализма в России.

Итак, функционирование механизма федеративных отношений в России отличается значительным своеобразием. Оно заключается еще и в том, что имеется значительное число проблем.

Важнейшей из них является отсутствие единого правового пространства. В конституциях ряда республик содержатся нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации. Это, по мнению Н.П. Медведева, вносит элементы конфедерализма в организацию государственно-политической системы Причин здесь несколько. Но важнейшей из них, как считает Е.С. Строев, является нечеткое распределение российским законодательством компетенции федерации и ее субъектов, что создает столь "широкое" и аморфное правовое поле, что каждая из участвующих в федеративных отношениях сторон "имеет возможность трактовать конституционные основы развития российского общества в свою пользу". Встает проблема приведения нормативных актов, принятых в сфере совместной компетенции, во взаимное соответствие, причем не до, а после принятия.

Еще одно негативное последствие неопределенности в законодательной сфере, никоим образом не гармонирующее с провозглашаемым в Конституции идеалом правового государства, - "диффузия ответственности разных эшелонов власти, связанная с параллелизмом структур и законодательства".

Следующей важной проблемой отечественного федерализма является неравенство субъектов Российской Федерации, обусловленное функционированием института двусторонних договоров и соглашений между Центром и регионами. Исследователи этого процесса констатируют, что "после заключения названных договоров и соглашений начала углубляться тенденция повышения правового и социально-экономического статуса субъектов Федерации, подписавших подобные договоры и соглашения с Центром, по сравнению со статусом субъектов федерации, не подписавших таких договоров".

При этом имеется значительная дифференциация по статусу и следи группы заключивших подобные договора регионов. Зачастую увеличение прав регионов не сопровождается адекватным ростом ответственности региональных властей перед Федерацией и проживающими на территории этих регионов гражданами. Таким образом, договорной процесс выступает как "очередное средство легализации не ограниченной законом власти бюрократических элит в центре и на местах".

Договорной процесс затрагивает и сферу бюджетного федерализма, - ряд регионов увеличивают свои полномочия в фискальной сфере, что в условиях централизованной системы финансово-бюджетных отношений приводит к мультипликации регионального неравенства - "возникает система узаконенного неравенства федеративных отношений".

Говоря о причинах неравномерности развития субъектов Федерации нельзя забывать и об объективном для эволюции российской государственности процессе, - упоминавшемся выше факте образования субъектов Федерации решениями центральной власти, - которые, в условиях перехода от фиктивного федерализма к реальному, с большим трудом, по причинам, прежде всего экономическим, претендуют на статус самостоятельных субъектов Федерации. Разрешить данное противоречие путем механического укрепления субъектов Федерации невозможно, через соглашение между субъектами, как предусматривает ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации, - малореальное.

Еще одна проблема реализуемой модели федерации связана с эскалацией потенциала этнической конфликтности под влиянием доставшейся от советской эпохи идеологемы "национальной государственности". Возникает проблема отношений между представителями титульной нации и прочими постоянными жителями "национального" региона. Наличие подобных образований означает появление поля деятельности для политиков, эксплуатирующих лозунги этнических или региональных интересов и, соответственно, пытающихся выступать в роли их защитников. Но подобная деятельность объективно требует поддержания определенного уровня конфликтности в отношениях с центральной властью, что оказывает дезорганизующее влияние на механизм федеративных отношений.

Другой аспект этой проблемы заключается в том, что из 128 статистически учетных этносов Российской Федерации лишь 21 имеет свои государственные образования, еще 11 - автономные образования. Остальные этнические группы собственной государственности не имеют. Подобное положение скрывает в себе государство дестабилизирующий и этноконфликтный потенциал, способный при определенных условиях привести к кризису государственности. Кроме того, в сложившейся ситуации получилось так, что в устройстве федерации политические приоритеты получила не государствообразующая нация - русская, а другие народы России, составляющие всего 13% населения. По существу, федерализация проведена в интересах меньшинства населения.

В.Ф. Шумейко видит одно из главных препятствий в становлении российского федерализма в отсутствии "федералистского согласия", т.е. "такой федералистской идеологии, которая пронизывала бы сознание всех политиков, всех граждан... Пока оно не сформируется, самые лучшие законы, самые совершенные структуры не раскроют всех таящихся в них возможностей".

Итак, формирующийся механизм федеративных отношений в России сталкивается с различными трудностями. Одной из самых значительных из них является неадекватность реализуемой модели федерализма провозглашаемым в Конституции принципам, потребностям российского общества.

2.3 Дискуссии о перспективах развития российского федерализма

Современный российский федерализм испытывает трудности не только практически-политического, но и теоретического порядка. Это связано с недостаточной проработкой принципов федерализма применительно к российским условиям как в XIX, так и в конце XX в. В русской политической мысли были и убежденные сторонники, и категорические противники федерализации России. Среди сторонников - Н. Муравьев с его проектом преобразования России на началах федерализма, члены "Общества соединенных славян", сочетавшие в своей программе федералистские и панславистские принципы, М. Бакунин, противопоставивший существующим государствам "великий, спасительный принцип Федерализма..." (впоследствии он перешел на конфедералистскую позицию), П. Кропоткин, создавший Лигу Федералистов, объединившую приверженные к федерализму политические партии, П. Сорокин, считавший идеальным для России "превращение в свободную федерацию народов, спаянную сознанием общности интересов, глубокой привязанности к общему отечеству...". Среди противников введения федерации в России - П. Пестель, считавший федеративное государственное устройство неприемлемым для России "при обширном ее пространстве и большом различии племен, ее населяющих", И.А. Ильин, о точке зрения которого упоминалось выше, В.П. Семенов Тян-Шанский, писавший, что федеративное устройство России "было бы для нее безусловно гибельно в смысле могущественного владения", А.С. Ященко, хотя и отличавший положительные свойства федеративного устройства как такового, указывал на необходимость противодействия всякому федеративному течению в России, как разрушительному.

Что касается политических партий, поддерживавших идею установления в России федеративного государственного устройства, то сюда можно отнести, прежде всего, национальные партии ("Дашнакцутюн", "Социал-демократы в Польше и Литве"), что отражает скорее стремление национальных окраин к автономии, чем к федерации. Из общероссийских партий идею федерации поддерживали только социалисты-революционеры. Большевики же, организовавшие Россию на началах Федерализма, будучи открытыми унитаристами, приняли федеративное устройство в силу острой необходимости в условиях распадающегося государства, как переходную ступень на пути к социалистическому унитаризму, не имея при этом ни теоретического, ни практического опыта.

Постсоветский этап развития России, переход от "декоративного" к "реальному" федерализму вызвал целый ряд проблем, о которых сказано выше, обострил все задачи федерализации, способствовав возобновлению дискуссий о путях дальнейшего развития российской государственности.

Анализ литературы показывает, что дальнейшее развитие России возможно в трех основных направлениях: на унитаризацию, на совершенствование модели федерализма, на формирование конфедерации. Последняя точка зрения имеет наименьшее число приверженцев. К ним относятся З. Бжезинский и ряд про западно настроенных специалистов. Сюда же, впрочем, можно отнести и тех, кто настаивает на сохранении без изменений имеющейся модели федерации, т.к., по мнению аналитиков, "продолжение договорного устройства вне рамок общей для регионов страны социально-экономической и нормативно-правовой базы... неизбежно разрушит единое социально-экономическое, правовое и политическое пространство и в результате - Российскую Федерацию в целом".

Крупнейший представитель унитаристской традиции в русской политической мысли - А.И. Солженицын. О его воззрениях на введение федерализма в России уже говорилось. Тем более он не приемлет федеративное устройство по национально-государственному типу ("злогениальное изобретение") и практику заключения двусторонних договоров и соглашений между центральной властью и субъектами Федерации ("Связанная десятками этих дополнительных договоров и еще сотнями подобных соглашений, Россия вообще станет недееспособным государством"). Необходимо предпринять эволюционный переход к унитарному государству, - считает Солженицын. Для этого необходимо ввести на место национально-территориального чисто территориальное, т.е. губернское государственное устройство. Разделение полномочий между Центром и регионами необходимо, но оно должно иметь форму не отдельных договоров, а единого для всей страны закона. Кроме того, должно быть проведено аналогичное разделение между губернскими и районными властями.

Из политических партий современной России тезис о необходимости перехода к унитаризму содержит программа Либерально-демократической партии России.

Ряд авторов (А. Осипов, А. Подберезкин) также полагают, что оптимальным вариантом развития России является унитарное государство с развитым региональным самоуправлением. Но считая, что предложение ликвидировать ныне существующие национально-государственные образования способно привести к обострению межнациональных отношений, что переход к унитаризму в ближайшем будущем маловероятен, учитывая степень защищенности Конституции от изменений и состав верхней палаты парламента, они видят наиболее соответствующим стратегическим и геополитическим интересам российского общества следующий сценарий развития - формирование программы, обеспечивающей становление и развитие в границах России реальной федерации.

Для этого, как считает А. Осипов, необходимо реализовать в России федерацию по типу германской, в которой региональные органы власти могут действовать в сфере конкурирующей компетенции только тогда, когда свои полномочия не использует федеральная власть .

По мнению авторов доклада научно-экспертного совета при председателе Совета Федерации Федерального Собрания России, сформировать социально-экономические, этнополитические и нормативно-правовые основы российского федерализма можно только при соблюдении следующих требований:

безусловное соблюдение принципа равенства всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях, как с Федерацией, так и в целом друг с другом. Сделать это, необходимо постепенно приведя законодательную базу регионов в соответствие с Конституцией РФ, не допуская никаких исключений;