Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Система органов государственной власти в РФ

1.1 Президент Российской Федерации

1.2 Федеральное Собрание. Совет Федерации и Государственная Дума

1.3 Правительство Российской Федерации

1.4 Судебная власть

2. Взаимодействие между органами государственной власти в РФ

3. Основные тенденции в развитии системы органов государственной власти РФ

Заключение

Список используемой литературы

Введение

В теории государства распространен такой тезис: Властвующий субъект не передает органам государства свою власть, а лишь только наделяет их властными полномочиями. Другими словами, народ, чаще всего и признаваемый властвующим субъектом, передает функцию управления государством профессиональным управленцам. Государственные же органы создаются именно для этого, в целях эффективного управления обществом. Власть в этом случае проявляется в деятельности этих самых государственных структур (как иначе называют органы государства), совокупность которых образует так называемый аппарат, иначе, механизм государства (в первую очередь отождествляемый в обыденном сознании с высшими органами государства). Потому, вполне закономерной можно считать такую зависимость между ними, когда именно функциям государства (направления воздействия на общество) принадлежит определяющая роль при формировании его механизма.

Широко известен такой факт, он подтвержден историческими данными, органы государства (учреждения) вынуждены подстраиваться «в такт» бьющемуся сердцу государства, его основам, т.е. в случае преобладания в обществе национальных противоречий, на первый план неизбежно высвечиваются такие элементы механизма государства как органы и учреждения насилия и принуждения.

Иными словами, «механизм является структурным и предметным олицетворением государства, представляет собой материальное вещество, из которого оно состоит»,

Структура механизма государства различается в различных государствах. На механизм государства, на то, из каких органов он будет складываться, влияют множество факторов:

1. этап развития, на котором находится государство (механизм первых государств был слабым, неразвитым);

2. особенности исторического развития страны, события того или иного исторического периода;

3. размеры территории;

4. национальный состав населения (так, в многонациональных государствах есть органы, занимающиеся решением национальных проблем);

5. географическое положение страны;

6. научные открытия, технические изобретения и их использование в практической деятельности людей. Все названные факторы влияют на механизм конкретного государства косвенным образом. Более существенно на механизм государства влияет политический режим.

Поскольку механизм государства, обладая определенной структурой, состоит из соответствующих органов, логично его познание начать с анализа понятие и существенных признаков его элементов - государственных органов, обладающих своеобразием и различительными признаками, особо выделяющих их среди других субъектов управления.

В середине 80-х годов XX века Россия вступила в период реформ, которые коснулись всех сфер жизни общества. На наших глазах изменились многие принципы жизни общества, появились новые идеологические основы функционирования, устройства, развития государства, сформировался новый тип государственного механизма (аппарата). Появились или приобрели новое значение такие органы государственной власти, как Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ. Одной из базовых концепций построения нового государства стала теория разделения властей, которая была закреплена в Конституции Российской Федерации 1993 года.

Актуальность курсовой работы связана в первую очередь с тем, что современный государственный аппарат в России проходит стадию реконструкции, становления и развития. В это время очень важно осознание обществом места и роли всех органов государственного аппарата в управлении государством, конкретизации и разделения их полномочий. А с выдвижением общегосударственной цели -- создания правового государства, этот вопрос и его проблематика привлекает пристальное внимание отечественных теоретиков права.

Основной целью данной курсовой работы является рассмотрение системы органов государственной власти, взаимодействие между органами государственной власти, основные тенденции в развитии.

1. Система органов государственной власти РФ

1.1 Президент Российской Федерации

В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен в исполнение решения народа, принятого на первом референдуме России 17 марта 1991г. Правовой статус Президента Российской Федерации регулировался Законами России от 24 апреля 1991г. "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента РСФСР", а также Законом Российской Федерации от 27 июня 1991г. "О вступлении в должность Президента РСФСР" ¹. Законом РСФСР от 24 мая 1991г. были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978г.². Новая Конституция Российской Федерации не предполагает издания специального федерального закона о Президенте Российской Федерации.

В соответствии с прежней Конституцией РСФСР Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР. По ныне действующей Конституции Президент Российской Федерации является главой государства. Таким образом, концепция президентской власти, принятая Конституцией 1993г., значительно отличается от прежней. Это изменение вызвано объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей. Обеспечивая и направляя работу всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы государства.

Президент олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному

Собранию, назначает выборы, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании судебной власти. Таким образом, Президент занимает самостоятельное и главенствующее положение в системе органов государственной власти.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в зарубежных государствах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, награждает орденами и медалями, решает вопросы гражданства и помилования, выполняет другие функции, предусмотренные статьями гл.4 и иными статьями Конституции. Власть Президента ограничивается пределами Конституции Российской Федерации. Конституция предусматривает, что Президент действует в установленном ею порядке. Общие рамки его полномочий определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Реализуя возложенные Конституцией на главу государства обязанности по защите конституционного строя, охране Конституции и укреплению Российского государства, Президент выступает активным проводником реформ, в том числе в политической сфере. Им изданы указы, направленные на реформирование государственной власти, реализацию концепции судебной реформы, реформы местного самоуправления, проведение правовой реформы, созданы соответствующие комиссии и советы при Президенте.¹ На обеспечение стабильности конституционного строя, защиту прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности направлен Указ Президента о мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации.¹

Из статуса Президента Российской Федерации как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений Конституции Российской Федерации посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции.² Президент Российской Федерации вправе направлять в Конституционный Суд Российской Федерации запросы о конституционности федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции (ст. 125).

Президент на практике использует эти полномочия, предоставленные ему Конституцией и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В этой сфере Конституция отводит Президенту особую роль. Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует свое конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, включая пенсионеров, военнослужащих, вынужденных переселенцев, студентов и других особо нуждающихся в защите со стороны государства.

Положения об обязанности Президента защищать Конституцию Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции). Необходимо особо отметить указы, направленные на укрепление основ правового государства, осуществление и защиту прав и свобод граждан в политической сфере. К их числу относятся, например, указы о федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации,¹ о создании Судебной палаты по информационным спорам², об установлении дополнительных гарантий на получение правовой информации³ и др.

Президентом утвержден ряд программ долгосрочного характера, в том числе президентских, рассчитанных на создание режима социальной защищенности граждан, благоприятных и безопасных условий жизни. К их числу относятся президентская программа "Дети России"⁴ федеральная программа "Молодежь России"⁵, федеральная программа по борьбе с преступностью⁶ и др. В целях мобилизации средств для реализации федеральных программ создан Фонд президентских программ⁷. Защищая права и свободы человека и гражданина, Президент в своей деятельности опирается на Правительство Российской Федерации, которое в силу Конституции также обязано осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан. При Президенте Российской Федерации действует Комиссия по правам человека, которая была образована Указом Президента от 26 сентября 1993г. N 1458 в целях усиления гарантий гражданских и политических прав граждан Российской Федерации⁸. Положение о Комиссии было утверждено Указом Президента⁹. Часть 2 ст. 80 Конституции предусматривает, что Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

В соответствии с Конституцией РСФСР 1978г. определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104). Действующая Конституция относит это полномочие к ведению Президента Российской Федерации, наделяя его при этом правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций. Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики.

В связи с особым положением Главы государства, избранного народом, следует признать обязательный характер его взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве, в связи с чем Федеральное Собрание не может быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в политике. Однако это не означает, что определение основных направлений политики является директивой по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей Парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах, самостоятелен. Определение основных направлений политики государства Президентом Российской Федерации осуществляется не только в форме посланий Федеральному Собранию, но и в проектах законов, представляемых Парламенту, предложениях о разработке тех или иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней политики государства, а также указах Президента. Политику государства формируют, например, такие Указы, как "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом", "Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года", "О государственной политике в сфере информатизации", "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", "О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации"¹ и др. Императивность действий Президента Российской Федерации в осуществлении внутренней и внешней политики полностью проявляется во взаимоотношениях Президента с правительством Российской Федерации, которое в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя указы Президента Российской Федерации.

1.2 Федеральное Собрание. Совет Федерации и Государственная Дума

В конституции статьи определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль, и

б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а, следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания. Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные полномочия (см. ст. 93, 102, 106).

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995г. о толковании ст. 103 (ч. 3)¹ Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу, являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет Министров) субъекта Российской Федерации. Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации.

При толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных положений. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г.¹ установил, что представителями субъектов Российской Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Если законодательный орган субъекта Российской Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует поступать, если, например, в республике при наличии Президента исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу.

Нельзя не отметить, что указанный закон оставляет без внимания некоторые положения Конституции. Он по существу превращает Совет Федерации в орган, действующий непостоянно, ибо члены его - высшие должностные лица субъектов Российской Федерации и основное место работы у них находится именно там. В то же время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а следовательно, и Совет Федерации, является постоянно действующим органом. Игнорирует закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о первом составе Совета Федерации); законом же это исключается. В упомянутом абзаце втором ч. 9 раздела второго сказано также, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий на постоянной основе. 23 января 1996 г. опубликован список членов Совета Федерации нового состава, который будет теперь обновляться не целиком, а по мере замены на своих должностях глав законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Установленный численный состав Государственной Думы - 450 депутатов - образует общее число депутатов, исходя из которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о толковании статей¹. Так, если согласно ч. 3 ст. 103 Конституции постановления Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов от общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано.

Очевидно, что начало полномочий Государственной Думы как органа не совпадает с началом полномочий ее депутатов. В соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания, если не созвана ранее Президентом Российской Федерации, и с этого момента, согласно ч. 4 указанной статьи, прекращаются полномочия Государственной Думы прежнего созыва и, следовательно, полномочия ее депутатов. А согласно ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы" от 8 мая 1994 г.² срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Поэтому моментом начала полномочий Государственной Думы нового созыва следует считать момент начала ее работы, ибо до этого, не имея своей структуры (председателя, комитетов и т.п.), она функционировать, не может. Получается, что в период между днем избрания Государственной Думы нового созыва и днем ее первого заседания действуют полномочия и ее депутатов, и депутатов Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще может проводить свои заседания. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может быть прерван ее досрочным роспуском на основании.

В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые выборы в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма сложной политической обстановке, ч. 7 раздела второго Конституции предусмотрела, что Государственная Дума (как и Совет Федерации) первого созыва избираются сроком на два года. Ныне действующая Государственная Дума избрана 19 декабря 1999 г. на полный - четырехлетний - срок.

Конституция говорит о порядке формирования Совета Федерации и о порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда следует, что формирование палат может осуществляться различными способами. Если в отношении Государственной Думы способ формирования - выборы - прямо предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта Российской Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Представляется также, что при этом следует принять во внимание и положения ч.7 и 9 (абзац второй) раздела второго Конституции. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. содержит всего четыре статьи и предусматривает замещение мест в Совете Федерации по должности главами законодательных (представительных) и главами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку в настоящее время в значительной части субъектов федерации исполнительная власть возглавляется назначенными Президентом Российской Федерации губернаторами и главами администраций, федеральный закон предусмотрел, что выборы глав исполнительных органов государственной власти должны быть завершены не позднее декабря 1996г. Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми или тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы. Все это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование равных выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19. Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного участия в выборах сформулированы с соответствующей нормативной конкретизацией в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г.¹, а применительно к выборам в Государственную Думу - в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г.². В этом последнем законе подробно урегулирован порядок выборов депутатов Государственной Думы. В соответствии с ним депутаты избираются по смешанной системе.

1.3 Правительство Российской Федерации

Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов политической реформы и конституционных преобразований существенно менялись. В силу Конституции 1978 г.³ являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным и подотчетным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР. Поскольку в компетенции данных высших представительных органов государственной власти советского типа было осуществление не только законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов и с введением поста Президента РСФСР на основе решений референдума 1991 г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти, возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный Президенту Российской Федерации. Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", принятый 22 декабря 1992 г.¹, урегулировал отношения в сфере осуществления исполнительной власти в Российской Федерации с учетом того, что Президент Российской Федерации был наделен полномочиями по руководству деятельностью Совета Министров. При этом вопросы исполнительной власти были целиком сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того, что Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного строя разделение властей. Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации (ст.10 и 11 Конституции). В текст новой Конституции не была включена формула прежней Конституции о подотчетности федерального Правительства Президенту, поскольку Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой исполнительной власти.

Правительство проводит работу по осуществлению социально-экономических преобразований, руководствуясь указами Президента Российской Федерации, установками, определенными в таких документах, как послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.

Так, с целью реализации мер, намеченных в Послании Президента Российской Федерации "О действенности государственной власти в Российской Федерации",

Правительством принято специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305, в котором федеральным органам и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписывается, руководствуясь посланием Президента, осуществить разработку и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение экономических и социальных прав граждан, скорейшее достижение финансовой стабилизации, совершенствование системы государственного регулирования экономики, развитие рыночных отношений в агропромышленном комплексе и интеграции российской экономики в мировое хозяйство¹.

Новая Конституция сократила число должностных лиц, входящих в состав Правительства, исключив из него председателей Государственных комитетов и установив, что члены Правительства должны быть в ранге не ниже федерального министра. Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой (ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента Российской Федерации, решающего эти вопросы по представлению Председателя Правительства, то на практике в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в соответствии с Указом Президента и вследствие этого включенные в состав Правительства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ, 1994, N 3, ст. 190) в Правительство входят не только заместители Председателя Правительства, как это значится в формулировке Конституции, но и первые заместители Председателя (п.9 Указа). Действующая структура федеральных органов исполнительной власти включает Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти, которые подразделяются на федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Она утверждена на основе Конституции 1993 г. Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (САПП, 1994, N 3, ст. 190) с последующими изменениями и дополнениями. Прежняя Конституция Российской Федерации исходила из того, что структура центральных органов государственного управления определялась законом. Конституция 1993 г. не дает четкого ответа, кто должен окончательно утверждать перечень федеральных органов исполнительной власти, она лишь устанавливает, что предложения по структуре вносятся Председателем федерального Правительства в недельный срок после его назначения Президенту Российской Федерации. Сформированная упомянутым Указом Президента Российской Федерации структура федеральных органов исполнительной власти призвана служить инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции 1993 г., осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем анализ норм текущего законодательства показывает, что в регулировании вопросов предназначения органов, подведомственных Правительству Российской Федерации, их взаимоотношений внутри исполнительной власти во многом сохранена преемственность с Законом Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации"¹. Федеральные министерства в своем большинстве остаются органами, осуществляющими отраслевое управление, а государственные комитеты и комитеты действуют как коллегиальные органы функционального и межотраслевого управления. Помимо этих органов в структуру федеральной исполнительной власти входят различные государственные и федеральные службы, агентства, департаменты, федеральные надзоры, Управление делами Президента, которые, как и министерства, образуются указами Президента Российской Федерации.

1.4 Судебная власть

Правосудие - особый вид юридической деятельности, возлагаемый обществом и государством на судебную власть.

Понятия "правосудие" и "судебная власть" не тождественны, хотя они выражают сущностные характеристики одной и той же государственной функции, которая заключается в том, чтобы рассматривать и разрешать различные споры и конфликты, связанные с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие осуществляется именем и властью государства в установленных законом процессуальных формах путем рассмотрения исковых требований, заявлений, ходатайств, других материалов (обвинительный акт прокурора и т.д.) в условиях, обеспечивающих равенство прав сторон. При этом соблюдается ряд конституционно закрепленных процессуальных принципов. В демократических обществах именно на правосудие возложена миссия защиты конституционных прав и свобод граждан; в этом смысле суды всех видов выполняют две важнейшие и взаимосвязанные функции - правозащитную и правовосстановительную, которые не могут быть выполнены в полном объеме другими правоприменяющими органами. Положение ч. 1 ст.118 об осуществлении правосудия только судом означает, что в России нет и не должно быть иных, кроме судов, государственных или общественных органов, которые имели бы право разрешать гражданские, уголовные и иные дела. Носителями судебной власти и, следовательно, уполномоченными законом на отправление правосудия могут быть только судьи, а также присяжные и народные заседатели в случаях, установленных законом¹, судьями "являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе".

Судья не издает общезначимых правил поведения, он "подводит" определенные нормы закона под индивидуальный случай и выносит решение, являющееся актом применения права.

Он призван разрешать конкретные дела, стремясь восстановить нарушенное право, в максимально возможной мере обеспечить возмещение материального и морального ущерба, справедливо разрешить спор, наказать виновного в преступлении или ином правонарушении. Длительное время в условиях бывшего СССР суды и судьи находились под опекой партийной и государственной номенклатуры. Отбор судей, их назначение на должность, продвижение по службе, стиль работы и даже содержание и характер выносимых решений предопределялись официальным политическим курсом, отражаемым в соответствующих партийных документах. В таких условиях нельзя было и помышлять о независимом и авторитетном правосудии; органы правосудия становились придатком административно-командной системы и, по существу, обслуживали карательные акции советской власти, ее руководящего ядра.

Создавались и внесудебные органы с расширенной компетенцией. Так, согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 г. при Народном комиссариате внутренних дел было учреждено Особое совещание с правом применять высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовых лагерях на срок до пяти лет и высылку за пределы СССР. Наряду с Особым совещанием на местах, в областных, краевых и республиканских центрах создавались пресловутые "тройки", возглавляемые начальниками территориальных управлений НКВД. В их состав входили руководители партийных, советских органов и представители прокуратуры. "Тройки" принимали решения о расстрелах, о лишении свободы на длительные сроки и других внесудебных мерах расправы с неугодными властям людьми. В правовом государстве, каким провозглашена Российская Федерация по Конституции 1993 г., на судебную власть возлагается особая миссия по развитию в обществе принципов демократии и начал справедливости. Для этого создается соответствующая нормативная база.

Судьи обязаны основывать свои решения исключительно на законе, руководствуясь при этом внутренним убеждением. Это означает, что они объективно оценивают представленные сторонами доказательства и самостоятельно принимают решения, не поддаваясь постороннему влиянию. Конституционное закрепление правосудия как отдельной, самостоятельной и независимой государственной власти впервые было осуществлено в Конституции РСФСР 1978 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в 1989-1992 гг.). Глава IX этой Конституции называлась "Правосудие и прокурорский надзор". В новой Конституции Российской Федерации 1993 г. в полном соответствии с принципом разделения властей идея обособления функций правосудия от функций законодательной и исполнительной властей нашла отражение в отдельной главе 7 "Судебная власть"), идущей вслед за главами 4 ("Президент Российской Федерации"), 5 ("Федеральное Собрание") и 6 ("Правительство Российской Федерации"). Одним из направлений осуществляемой ныне в России судебной реформы должно стать расширение масштабов юрисдикционного контроля со стороны судебной власти с распространением его на все обжалуемые акты и действия исполнительно- распорядительных органов власти в центре и на местах. В настоящее время контроль за противозаконными действиями должностных лиц государственного аппарата управления осуществляется лишь эпизодически, при рассмотрении ими конкретных дел; он недостаточно емок и эффективен, учитывая ресурсную перенапряженность судебной системы, отсутствие соответствующей специализации у многих судей и распространенность правового нигилизма среди подавляющей части граждан, предпочитающих терпеть факты беззакония и произвола, нежели испытывать свои силы и терпение в неравном противоборстве с чиновниками, злоупотребляющими своими прерогативами. Другая важная цель судебной реформы заключается в повышении качества правосудия, в том числе путем сокращения числа необоснованных или плохо аргументированных решений.

Наиболее эффективно эта задача может быть выполнена в рамках апелляционного обжалования. Подача жалобы в апелляционный суд дает возможность повторного рассмотрения дел, решенных по существу в низших судах, но уже на более высоком профессиональном уровне (в составе коллегии из трех судей), что одновременно повышает уровень правовой защиты законных прав и интересов сторон и авторитет самого решения. В нынешних условиях целесообразно восстановить трехинстанционную судебную систему, учрежденную еще в ходе судебной реформы 1864 г. в виде: судов первой инстанции (мировых судей и окружных судов), апелляционных судов второй инстанции, при сохранении существующей - третьей (кассационной) инстанции в лице Верховного Суда Российской Федерации. При этом должен быть учтен положительный опыт апелляционного судопроизводства в системе арбитражных судов России. Перечисленные в п. 2 ст. 118 четыре формы осуществления судебной власти - конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство - являются равными по своему юридическому статусу и значению формами осуществления судебной власти и, несмотря на специфику каждой из них, базируются на единых принципах.

Этот вид власти отличается от законодательной и исполнительной властей в трех аспектах. Во-первых, любая из ветвей судебной власти по своей природе консервативна и инертна; если законодательная и исполнительная власти могут действовать по собственной инициативе, то судебная власть проявляет свою "инициативу" опосредованно, а именно: она действует только "в ответ" на поступившие на ее рассмотрение заявления, жалобы, ходатайства, материалы уголовных дел.

Право на возбуждение судебного процесса принадлежит обладателю нарушенных прав или государству в лице прокурора. Это условие обязательно для того, чтобы дать ход любому делу, от гражданского до конституционного. Во-вторых, судебная деятельность подчинена более жестким правилам, чем законодательная и исполнительно-распорядительная деятельность. Судьи обязаны действовать в строгом соответствии с процедурой, установленной в соответствующих процессуальных кодексах и регламентах. Нарушение процедурных правил не только означает нарушение нормального хода судебного разбирательства, но и в ряде случаев может повлечь нарушение законных прав и интересов участников процесса.

Судебное решение может быть по этой причине (в ряду других) обжаловано в вышестоящие судебные инстанции, которые при наличии веских и убедительных доказательств вправе их изменить или отменить. В-третьих, окончательное, вступившее в законную силу судебное решение имеет авторитет постановления, обязательного для исполнения всеми гражданами, учреждениями и должностными лицами любого уровня, которых оно так или иначе затрагивает. Решения же законодательной или исполнительной власти, как правило, периодически пересматриваются и обновляются. С 1992 г. в России получило четкую законодательную базу арбитражное судопроизводство в качестве особой формы судебной деятельности. В соответствии со ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах осуществляет судебный надзор за деятельностью нижестоящих арбитражных судов. Эти процессуальные формы, как и сама процедура разбирательства арбитражными судами экономических споров и иных дел, определены Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. По Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации"¹ в системе арбитражного судопроизводства функционируют федеральные арбитражные суды округов, обладающие правом рассмотрения жалоб на решения нижестоящих арбитражных судов.

Исходя из принципа двухступенчатой юрисдикции, на региональном уровне в 1995 г. создано десять апелляционных региональных судов с правом пересмотра решений нижестоящих арбитражных судов, включая правовую и фактическую оценки существа спора. Таким образом, наряду с кассацией, существующей в уголовном и гражданском судопроизводстве, в России в сфере арбитражного судопроизводства действует институт апелляции. Что же касается конституционного судопроизводства, то решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют окончательную силу и обжалованию и пересмотру не подлежат².В России действуют Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Действуют также другие федеральные суды.

Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. В соответствии с действующим в Российской Федерации законодательством (см., например, Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР") правосудие по гражданским, уголовным делам и делам, возникающим из административных правонарушений, осуществляют суды общей юрисдикции: Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик в составе Российской Федерации, краевые, областные суды, суды автономной области, автономных округов, Московский и

Санкт-Петербургский городские суды, районные (городские) народные суды, Военные суды, входящие в федеральную судебную систему, рассматривают дела о преступлениях военнослужащих и лиц, приравненных к ним по закону (служащих вневедомственной охраны, пожарных и др.). В своей деятельности военные суды руководствуются тем же законодательством, что и другие суды, действующие на территории Российской Федерации. Военные суды учреждаются в гарнизонах, армиях, флотилиях, воинских соединениях, военных округах, группах войск, флотах, видах Вооруженных Сил. Споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности и вытекающие из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правонарушений в сфере управления, рассматривают Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, региональные апелляционные арбитражные суды, арбитражные суды краев, областей, автономной области, автономных округов, Московский и Санкт-Петербургский городские арбитражные суды. Проектом Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено создание и других судов федерального уровня. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 5 Конституции свое законодательство имеют: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

На этом уровне возможно образование так называемых местных судов, которые в своей деятельности руководствуются не только федеральными

местными (региональными) нормативными актами. В настоящее время в рамках концепции судебной реформы, указ о разработке которой был подписан Президентом 6 июля 1995 г., осуществляются следующие меры: 1) подготовлен проект Федерального конституционного закона "О судебной власти", который должен определить природу и назначение судебной власти в правовом государстве; структуру органов, входящих в судебную систему; формы взаимодействия судов с органами законодательной и исполнительной властей, органами предварительного расследования, прокуратурой и Министерством юстиции; 2) предусматривается расширение доступа граждан к правосудию, что будет достигаться двумя путями: во-первых, созданием системы мировых судей и окружных судов на местном уровне, а во-вторых, упрощением судебных процедур по малозначительным делам и по спорам, в отношении которых стороны достигнут полюбовного соглашения на основе согласительной процедуры. Такая практика хорошо себя зарекомендовала в зарубежных странах. В качестве одного из вариантов предполагаются два звена местных судов: мировые судьи, действующие единолично, и окружные суды, действующие в качестве судов первой инстанции в судебных участках и судебных округах.

Мировые судьи могут единолично рассматривать уголовные дела о преступлениях, по которым возможны минимальные сроки лишения свободы либо наказания, не связанные с лишением свободы, значительную часть гражданских дел, административные дела. Мировые суды будут действовать в судебных участках. Окружные суды будут действовать в судебных округах, как правило, не совпадающих с административно-территориальным делением. В качестве суда первой инстанции они могут рассматривать более сложные уголовные и гражданские дела. Кроме того, им отводится роль суда второй инстанции, осуществляющего апелляционное судопроизводство. Законопроектом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено не только расширение системы судебных органов за счет создания судов специальной юрисдикции (например, судов по делам несовершеннолетних), но и ряд мер по укреплению авторитета судебной власти. Конституцией запрещено образование чрезвычайных судов (ч. 3 ст.118 статьи).

2. Взаимодействие между органами государственной власти в РФ

В силу полномочий, определенных Конституцией, Президент в своей деятельности наиболее близок к Правительству, оказывает решающее влияние на его формирование и отставку, активно воздействует на осуществление исполнительной власти Российской Федерации, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и содержание работы Правительства. С согласия Государственной Думы Президент назначает Председателя Правительства, а по предложению последнего - и персональный состав Правительства. Кроме того, Президент на практике регулирует взаимоотношения Правительства и законодательной власти. При определении основных направлений деятельности Правительства Председатель Правительства руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента.

В Конституции 1993 г. отсутствует прямая норма о подчиненности Правительства Президенту, содержавшаяся в Конституции 1978 г. (ст. 122). На основе новой Конституции реализуется тенденция к практическому разграничению функций исполнительной власти между Президентом и Правительством как государственными органами, самостоятельно осуществляющими свои полномочия и взаимодействующими в формах, предусмотренных Конституцией и федеральными законами. На это направлен, например, Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации", устанавливающий порядок взаимного согласования проектов президентских и правительственных решений, формирования планов законопроектных работ¹. Для обеспечения согласованной работы органов государственной власти в связи с проведением судебной реформы при Президенте Российской Федерации создан Совет по судебной реформе с участием Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда

Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Совета судей и Союза адвокатов¹. В качестве консультативного органа при Президенте Российской Федерации действует политический консультативный Совет, призванный способствовать улучшению взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы реформ и привлечению к этому процессу общественности (см. Указ от 25 июня 1996 г. N 989). На усиление взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации, недопущение нарушений Конституции и Федеральных законов, а также устранение разногласий, возникающих между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направлен Указ от 5 октября 1995 г. N 1007, которым образована специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации.

На Комиссию возложен ряд обязанностей по выработке мер, обеспечивающих реализацию полномочий Президента как гаранта Конституции, в том числе подготовка предложений о применении Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в порядке статьи 85 Конституции². Издан ряд указов, направленных на создание организационных условий и укрепление материальной базы функционирования всех ветвей государственной власти³. Президент может использовать определенные Конституцией Российской Федерации рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство. Он вправе при выражении Государственной Думой недоверия Правительству или при отказе Правительству в доверии в установленном порядке объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции).

На основе Конституции Российской Федерации Президент обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства. С задачами поддержания и укрепления единства исполнительной власти связан ряд указов Президента, в том числе "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации"¹, о выборах губернаторов и глав администраций², о единой системе федеральных органов исполнительной власти в области связи в Российской Федерации³ и др. Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. При этом федеральный Президент и Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. В целях достижения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, разрешения споров о компетенции Президент имеет возможность использовать, помимо процедур согласования, иные средства, указанные в Конституции, в том числе обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.