Административно-правовые режимы

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Сущность и особенности административно-правового режима

1.1 Понятие административно-правового режима

1.2 Основные особенности понятия «административно правовой режим»

2. Специальные административно-правовые режимы

2.1 Понятие специальных режимов

2.2 Специальные режимы обеспечения безопасности

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы. В юридической литературе советского периода понятие правового режима разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права. Данный подход позволил выявить специфику юридического регулирования определенной сферы деятельности государственных органов, особенности правового инструментария, используемого для воздействия на те или иные объекты управленческого аппарата, дав возможность выделить наиболее общие, универсальные правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисциплинах. Одним из них является административно-правовой режим, отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно--правовых средств. Говоря об административно-правовом режиме, необходимо отметить, что он достаточно обстоятельно обоснован теоретически и применяется в правоохранительной практике с начала 90-х годов XX в. Это обусловлено тем, что установление правовых режимов в сфере государственного управления перешло на качественно иной, конституционный уровень правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Одновременно административно-правовые режимы позволяют дифференцировать правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с политическими, экономическими и информационными мерами воздействия на регулируемые общественные отношения.

Таким образом, можно сказать, что осуществление государственного управления в настоящее время невозможно без установления административно-правовых режимов в тех или иных сферах социальной действительности. Административно-правовые режимы могут устанавливаться в связи с обстоятельствами как позитивного, так и негативного характера.

При этом административно-правовые режимы становятся необходимым элементом государственно-управленческой организации и эффективным инструментом государственного управления. Между тем приходится констатировать тот факт, что исследованию проблемы административно-правовых режимов в теории административного права не уделялось достаточного внимания. В большинстве случаев проблематика административно--правовых режимов рассматривается лишь применительно к режимам чрезвычайного и военного положения. Юридической наукой еще не выработано какого-либо комплексного взгляда на природу и роль административно-правовых режимов.

Отдельные вопросы, касающиеся административно-правовых режимов, освещались в работах С.С. Алексеева, С.А. Аникиенко, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.В. Гончарова, В.Н. Григорьева, В.В. Гущина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Дьякова, М.И. Еропкина, Д.С. Жданкина, В.Б. Исакова, Ю.А. Кожанкова, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, СМ. Петрова, И.А. Петрухина, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, А.С. Прудникова, Б.В. Российского, В.В. Рушайло, А.В. Серегина, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, В.В. Черникова, С.С. Юрьева, И.С. Яценко и ряда других ученых и практиков.

Необходимо также отметить, что многие работы вышеперечисленных ученых были опубликованы до принятия ряда законодательных актов, регламентирующих порядок установления административно-правовых режимов. Поэтому некоторые работы, посвященные административно-правовым режимам, частично утратили свою научную и практическую значимость. Это особенно необходимо, поскольку правоохранительной практикой накоплен опыт применения административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления, который требует своего адекватного теоретического осмысления. Этим обуславливается актуальность выбранной темы исследования.

Объект и предмет курсовой работы. Объектом исследования являются общественные отношения административно-правовых режимов в управленческой деятельности государственных органов в сфере правопорядка. Предметом диссертационного исследования является деятельность правоохранительных органов по установлению административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления и ее правовая основа.

Цель и задачи курсовой работы.

Целью является разработка концептуальных положении нормативно-правовой регламентации применения административно-правовых режимов, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию и систематизации законодательства, определяющего содержание административно-правовых режимов.

Цель предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:

- изучение сущности и содержания административно-правовых режимов, определение их места в системе административно-правовых мер

управленческого воздействия;

- определение функций и назначения административно-правовых режимов в государственном управлении;

- анализ и формулирование особенностей административно-правовых режимов в правоохранительной деятельности;

- выявление целей и механизмов административно-правовых режимов, используемых в сфере обеспечения безопасности.

1. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА

1.1 Понятие административно-правового режима

административный режим правоохранительная практика

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ -- определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции. В науке административного права существуют различные концепции административно-правовых режимов.

Одни ученые под ними понимают исключительное, особое правовое регулирование, к которому исполнительная власть прибегает при регламентации особых групп правоотношений (это позиция большинства), другие считают их основой административно-правового регулирования. Ряд исследователей отождествляет данное понятие с институтами административного права, полагая, что это система норм, регулирующих различные группы отношений. Административно-правовой режим определяется как особый порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственного управления. Что касается конкретных параметров специальных административно-правовых режимов, то они могут существенно различаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более развернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав, по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций, по времени и территории действия и другим критериям.

Административно-правовые режимы можно классифицировать по территориальному критерию:

общегосударственные (секретности и др.);

региональные (закрытого административно-территориального образования и др.).

По времени действия существуют режимы:

постоянные;

временные;

ситуационные (например, чрезвычайное положение).

В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам деятельности: заповедников; ядов; валюты и др. Можно также поделить их на: централизованные и децентрализованные, в зависимости от порядка их введения. Так, Тихомиров Ю.А. выделяет следующие режимы:

административные режимы для определенных государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности и т.д.);

функциональные административно-правовые режимы, целью которых является обеспечение функций управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.);

группа режимов, включающая легализующие режимы, касающиеся официальной регистрации юридических и физических лиц и регламентации нормативных требований к видам деятельности.

По мнению Розанова И.С., дифференцировать административно-правовые режимы возможно по степени обеспечения ими безопасности -- государственной, общественной, личной. Ученый рассматривает национальную безопасность как основание выделения особой группы режимов. Несмотря на многообразие административно-правовых режимов, им свойственны общие признаки. В 1990-х годах в России принято значительное число «режимных» актов. К ним можно отнести федеральные законы: от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и др. Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные.

Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержащие нормы права решения, которые исполнительные органы принимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент России издает указ, которым вводится режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час. В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей.

Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-технических вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов финансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т.д.

Во всех специальных административно-правовых режимах следует различать две взаимосвязанные стороны:

содержательную и формальную (юридическую). Содержательная сторона -- это причины и цели существования режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ним действия.

Юридическая сторона -- кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «режимных» обязанностей и прав.

Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмерными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами. При определении видов административно-правовых режимов пока проще пользоваться не законодательными положениями, а научно обоснованными признаками, свойственными административно-правовым режимам и разрешительным процедурам.

Таким образом, характерными признаками административно-правовых режимов являются:

установление определенного поведения физических и юридических лиц, предусмотренное специальными нормами права; введение некоторых дополнительных правил или изъятий из общеобязательных правовых норм;

наличие уполномоченных государственных органов, специально создаваемых или наделенных специальными полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; установление строгого контроля и ответственности за надлежащее соблюдение правопорядка в сфере действия особого режима и установление некоторых ограничительных мер.

1.2 Основные особенности понятия «административно правовой режим»

Регулирование социальных процессов в период динамичных преобразований в социально-экономической, политической, культурной и иных сферах приобретает в России особо актуальное значение. При этом приоритет, безусловно, сохраняется за правовым регулированием, которое, как известно, представляет собой осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.

Содержание правового регулирования зависит от особенностей предмета правового регулирования (общественных отношений), положения взаимодействующих в отношениях субъектов, а также объектов, по поводу которых возникает это взаимодействие. И эффективность решения стоящих перед правовым регулированием целей в значительной мере определяется выбором оптимальной для решения соответствующей задачи системы средств, соответствующей характеру регулируемых общественных отношений. Государство, являясь непосредственным фактором правовых установлений, в соответствии с познанными законами социального развития определяет потребность в юридической регламентации общественных отношений, их оптимальную юридическую форму. При этом модификация общественных отношений вызывает необходимость трансформации юридической формы и ее составных частей. Одним из наиболее сложных и наименее исследованных элементов этой формы является правовой режим.

Сегодня с уверенностью можно сказать, что термин «правовой режим» достаточно прочно занимает позиции в отечественной правовой действительности. И если ранее данное понятие разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права, то в настоящее время понятие «правовой режим» все более утверждается не только в правовой науке, но и в юридической практике. Оно позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия.

Правовой режим - очень широкое юридическое понятие. И, несмотря на то, что ученые, в том числе и ученые-административисты, достаточно давно занимаются проблемами правовых режимов, единой точки зрения относительно сущности данного явления в административно-правой науке и практической деятельности не сложилось. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно начать рассмотрение природы административно-правового режима оборота оружия с общетеоретических позиций, поскольку между понятиями «правовой режим», «административно-правовой режим», «административно-правовой режим оружия» существует диалектическая взаимосвязь общего, особенного и единичного, а, как известно, основой методологического подхода к раскрытию любого понятия является раскрытие частного через общее.

Профессор С.С. Алексеев, который одним из первых исследовал природу этого правового явления и являющийся одним из основных теоретиков правовых режимов, отмечает, что этим термином в самом общем понимании обозначается «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования». При этом понятие режима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности».

Правовой режим рассматривается профессором С.С. Алексеевым как «своего рода укрупненный блок в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств». И с этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных правовых задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим.

С.С. Алексеев обращает внимание на то, что в рамках каждого правового режима, за редким исключением, всегда участвуют все способы правового регулирования (запреты, дозволения, позитивные обязывания), но «в каждом режиме - и это во многом определяет его специфику - один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей способ, весь его облик и как раз создающей специфическую направленность, настрой в регулировании». Это обстоятельство лежит в основе классификации юридических режимов.

С.С. Алексеев отмечает, что фундамент соответствующих режимов составляют не просто дозволения и запреты, а общие дозволения и общие запреты, а еще точнее, базирующиеся на них типы правового регулирования. И соответственно, самым общим образом правовые режимы наряду с выделением режимов обязывающего профиля могут быть подразделены на общедозволительные и разрешительные.

При этом, анализируя правовые режимы со специально-юридической стороны, С.С. Алексеев приходит к выводу, что правовые режимы, выражаясь в правовом материале и «обрастая» иными правовыми средствами, в том числе ограничивающими условиями и исключениями, не ограничиваются рамками вышеуказанных типов правового регулирования.

Среди правовых режимов С.С. Алексеев выделяет также общие и производные, вторичные режимы. Первые являются такими комплексами правовых средств, которые выражают общие и исходные соотношения способов правового регулирования на данном участке социальной жизни; вторые представляют собой известные модификации общих режимов, вносящие либо особые льготы и преимущества, состоящие в дополнительных правах, либо особые ограничения, которые заключаются в дополнительных запретах или позитивных связываниях. К первым, «лежащим в самой основе правовой действительности, в глубине правовой материи», он относит режимы отраслей права.

Правовой режим отрасли права Бахрах Д.Н. определяет как «совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий, опосредованных отраслевым методом правового воздействия и базирующихся на принципах, специфичных для данной отрасли». На наш взгляд, помимо отраслевых режимов необходимо также выделить и другие первичные правовые режимы, соответствующие системе права и принципам правового регулирования, а именно: частноправовые и публично-правовые, межотраслевые режимы, режимы подотраслей, институциональные и специальные.

«На основе отраслевых правовых режимов, - отмечает Д.Н. Бахрах, - создаются специальные режимы вторичного производного уровня - режимы социальных процессов, видов деятельности, специальных объектов (предметов) и территорий». Наряду с этим, на наш взгляд, необходимо также выделить режимы таких поведенческих актов, как действия и операции.

Как справедливо отмечает С.С. Алексеев, «вопрос о правовых режимах (за исключением вопроса о режимах отраслей) возникает, как правило, в отношении не всех звеньев правового регулирования, а главным образом в отношении субъективных прав... Правда, сама характеристика правовых режимов нередко дается применительно к определенным объектам, но «режим объекта» лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту». При этом следует иметь в виду, что каждый объект правоотношений обладает совокупностью определенных свойств, которые обусловливают специфику правового регулирования и характер правового режима.

С.С. Алексеев в связи со сказанным выше определяет правовой режим, как «особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм».

Следует обратить внимание, что, по сути, в данном определении речь идет о трех основных составляющих правового регулирования: о средствах (юридических нормах, правоотношении, актах реализации прав и обязанностей и актах применения права), о способах (приемах) их применения (в том числе и об их совокупности, которые образуют метод) и о принципах (в том числе и об образующих тип правового регулирования).

Н.И. Матузов и А.В. Малько, исследуя сущность правового режима, делают, на наш взгляд, важное уточнение, которое заключается в том, что правовой режим призван обеспечить прежде всего «наступление желаемого социального эффекта, состояния, так как выражает собой, прежде всего, путь к подобному результату». Правовой режим, по их мнению, это «функциональная характеристика права». А.В. Малько и О.С. Родионов дополняют: «Правовой режим - одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями».

Рассмотренные теоретические положения, характеризующие сущность правовых режимов, могут и должны быть положены в основу исследования природы административно-правового режима.

Изучение научных источников показывает, что многие авторы вкладывают в понятие «административно-правовой режим» достаточно узкий смысл, рассматривая его преимущественно в контексте мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного и неординарного характера. На это обстоятельство обращает внимание и С.С. Маилян, с которым мы согласны в том, что ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием подобных ситуаций вряд ли правильно. Основанием для этого являются как существующая практика, так и теоретические наработки, в том числе и в области теории права.

Ю.А. Тихомиров, подчеркивая, что административно-правовые режимы не имеют исключительно «чрезвычайного» и «экстраординарного» характера, в то же время пишет, что их нельзя и «отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права», поскольку, по его мнению, «они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния».

По данному вопросу в большей степени я разделяю точку зрения Н.И. Матузова и А.В. Малько, считающих, что хотя правовой режим нельзя в полном объеме отождествлять с понятием «механизм правового регулирования», но вместе с тем правовой режим нельзя и отделять от этого понятия, поскольку он реализуется через механизм правового регулирования, представляющий собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Он представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, устанавливающий рамки, в которых эти субъекты и объекты взаимодействуют.

Для административного права, как и для любой другой отрасли права, характерны специфические режимы регулирования, которые во многом определяются особенностями данной отрасли права, ее ролью, функциями, задачами.

Так, Д.Н. Бахрах под административно-правовым режимом понимает «сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции», то есть выделяет, прежде всего, средства регулирования, основанные на специфичном для административного права методе.

Но как справедливо отметил И.С. Розанов, «вопрос о понятии правового режима должен решаться в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права».

Как известно, предметом административного права являются общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в связи с реализацией публичной власти, рассматривая вопрос соотношения административно-правового режима и индивидуального регулирования, нельзя обойти проблему дискреции. В юридической литературе под дискрецией (фр. discretionnaire - зависящий от личного усмотрения) и дискреционной властью понимается решение должностным лицом или госорганом какого-либо вопроса по собственному усмотрению.

Как известно, правовая система любой страны предоставляет органам исполнительной власти некоторую свободу действий при принятии решений. Существование административного усмотрения обусловлено творческим характером управленческой деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих управленческих ситуаций в различных сферах жизнедеятельности. Вместе с тем в юридической действительности встречаются ситуации, когда в отсутствие норм закона и подзаконных актов, регулирующих определенную сферу деятельности, органы исполнительной власти в процессе практической деятельности пытаются восполнить правовые пробелы индивидуальным регулированием.

Как правильно было отмечено учеными-юристами, общедозволительный порядок не подходит для регулирования деятельности органов исполнительной власти в сфере управления, здесь должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции администрации. Исчерпывающий перечень ее прав и обязанностей, «можно только то, что прямо разрешено законом» - вот принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения.

Формирование правового государства предполагает, что регулирование общественных отношений должно базироваться не на произвольно издаваемых органами власти индивидуальных актах, адресованных конкретным субъектам отношений, а на общих правилах поведения, закрепленных в нормах права. А для этого, как верно отметил Л.А. Окуньков, «нужны стабильные законы, и государство должно обеспечить их соблюдение».

Таким образом, дискреция должна иметь свои границы, выходить за пределы которых субъект управления не вправе. Усмотрение всегда должно быть правовым, осуществляться в рамках закона и соответствовать требованиям законности. И нельзя не согласиться с В.В. Лазаревым, который подчеркнул, что необходимо «раз и навсегда отказаться от тезиса о том, что пробелы в законе восполняются в процессе применения права. Устранить пробел в законе можно лишь путем дополнительного законотворчества».

Следовательно, издаваемые органами исполнительной власти, должностными лицами индивидуальные акты могут быть отнесены к средствам административно-правового режима только в том случае, если они отвечают указанным выше требованиям.

Ю.А. Тихомиров в систему средств административно-правовых режимов включает также и организационные, технические, материальные и финансовые средства, что, на мой взгляд, не совсем правильно, поскольку эти средства по своей природе не являются правовыми, а, следовательно, как уже было сказано выше, не могут быть элементами правового режима. И здесь мы согласны с Д.Н. Бахрахом, что организационная и материально-техническая подсистемы лишь обслуживают правоприменительную деятельность органов исполнительной власти.

Итак, к признакам административно-правовых режимов относятся:

· сфера их применения - они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;

· предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;

· для административно-правового режима характерно выделяемое в юридической литературе позитивное связывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия, граждан обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Связывание может носить характер общенормативной ориентации, конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие;

· обязательными субъектами правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти;

· большинство административно-правовых норм, составляющих основу таких режимов, может быть реализовано только через правоприменение, путем издания индивидуальных правоприменительных актов;

· при регулировании правоотношений, возникающих между невластными субъектами и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия;

· нарушение правил режима влечет за собой меры административного принуждения.

Вывод по первой главе.

Во-первых, понятие «правовой режим» объединяет в себе в качестве целостной системы элементы правового регулирования - принципы, инструментарий и способы его использования применительно к определенной сфере общественных отношений.

Во-вторых, термин «правовой режим» может применяться не только к какому-либо кругу общественных отношений, но и к определенным типам социальной деятельности, к содержанию определенных действий, а также к определенным субъектам и объектам. Вместе с тем следует учитывать, что это лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования соответствующей сферы общественных отношений, выделенных по указанным признакам.

В-третьих, специфика общественных отношений (видов деятельности) определяет особенности их правового регулирования и, в свою очередь, характер правового режима.

В-четвертых, основу правового режима составляют юридические нормы, выделенные по совокупности указанных выше признаков и в связи с этим обладающие особой целостностью. Причем в большинстве случаев эта совокупность норм не относится к какой-либо одной отрасли права и состоит из институтов, относящихся к различным отраслям права.

В-пятых, правовой режим имеет ярко выраженную целевую направленность. Данный набор признаков позволяет индивидуализировать правовое регулирование любого вида общественных отношений. Именно в этом и состоит ценность понятия «правовой режим».

2. СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

2.1 Понятие специальных административно-правовых режимов

В жизни невозможно избежать ситуаций произвольного изменения состояния общественных отношений, которые находятся в сферах действия органов исполнительной власти и регулируются административным правом. Такого рода изменения могут быть значительными и малозначительными, ожидаемыми или неожиданными для органов государственной власти. Кроме того, они могут носить позитивный или негативный характер.
Так, если ожидаемые изменения несут за собой ощутимые негативные последствия или влекут нарушение норм права, то задачей органов государства, становится нормализация вышедшей из-под контроля ситуации. Если изменения незначительны, то они преодолеваются обычными мерами государственно-управленческой практики.

Примером может служить осуществляемая органами исполнительной власти борьба с преступностью или меры по поддержанию общественного порядка в случаях, когда криминогенная ситуация находится в контролируемых органами государства пределах и существенно не изменяется. Если же негативные изменения приобретают неконтролируемый (чрезвычайный) характер и не могут быть преодолены обычными мерами, органы государственной власти должны иметь в своем арсенале особые, существенно отличающиеся от обычных (чрезвычайные) меры государственно-управленческого воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием специальных административно-правовых режимов.

Однако помимо чрезвычайных ситуаций у государства и общества есть определенные сферы жизнедеятельности, требующие повышенного внимания и особенностей регулирования. Они могут быть обусловлены разными причинами: необходимость рационального использования ограниченных ресурсов, сохранение уникальных объектов, недопустимость причинения вреда интересам общества и государства, обеспечение безопасности определенных объектов.

Такие специфические сферы обусловливает определенные, специфичные нормы и правила, носящие режимный характер.
Можно уверенно сказать, что в силу объективных причин (чрезвычайные, экстраординарные ситуации, с одной стороны, и определенные сферы жизнедеятельности, требующие повышенного внимания и особенностей регулирования, - с другой) государство и общество заинтересованы в действенных инструментах контроля и воздействия.

При этом обе названные причины, хотя и имеют известную степень самостоятельности, в значительной степени взаимосвязаны. Например, установление определенного порядка функционирования опасных производственных объектов помимо учета второй причины - специфики объекта имеет в виду и недопущение возникновения первой причины - чрезвычайной ситуации, обусловленной техногенной аварией.
Среди таких инструментов в первую очередь необходимо выделить административно-правовые режимы. Они призваны решить две задачи:
недопущение негативных для общества и государства последствий, обусловленных ЧС природного, социального и техногенного характера;
в случае возникновения негативных для общества и государства последствий чрезвычайных ситуаций природного, социального и техногенного характера обеспечить преодоление последствий указанных чрезвычайных ситуаций.
Особняком стоят война и угроза войны. В этих случаях определенные административно-правовые режимы (пограничный режим, режим мобилизационной готовности, закрытых административно-территориальных образований, в которых расположены оборонные производства) направлены на предотвращение войны. В случае ее возникновения - на мобилизацию всех сил общества и государства для противостояния вооруженному противнику.
В юридической литературе сформулирован ряд определений того, что понимается под административно-правовым режимом. Так, Д.М. Овсянко характеризует его как особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельност.
Иное определение дает С.М. Петров. «Административно-правовые режимы - это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных условиях функционирования. Необходимость применения специальных административно-правовых режимов - мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.
Таким образом, под административно-правовыми режимами понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.

2.2 Специальные режимы обеспечения безопасности

В общественной жизни государства всегда возникают нетрадиционные или неординарные ситуации, когда административно-правовые нормы не могут обеспечить устойчивость и динамичность развития управленческих отношений в различных сферах и областях государственной и общественной жизни. Особо это касается развития негативных явлений, например, обострения межнациональных вооруженных конфликтов, стихийных бедствий, массовых заболеваний населения или животных, когда действующим административным законодательством эти общественные отношение не могут быть урегулированы и стабилизированы.
Административно-правовые режимы - это специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения.

Эта возможность ограничения прав и свобод граждан предусмотрена частью 3 статьи 55 Конституции РФ и может быть установлена только федеральным законом «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны».

При этом в условиях чрезвычайного положения в соответствии с п. 3 ст. 56 Конституции РФ «Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20,21. 23 (ч. 1). 24, 28, 34 (ч.1). 40 (ч. 1), 46-54 Конституции.

Например, принятый Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» основан на этих конституционных положениях, детализирует их исходя из основной конституционной цели защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В условиях административно-правовых режимов меняется административно-правовой статус граждан, оказавшихся в зоне его действия. Уполномоченные органы исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ в соответствии с обстановкой, регулируемой нормами административно правового режима, усиливают свое воздействие за счет методов административного принуждения.

Поэтому административно-правовые режимы ощутимо влияют на объем административной правосубъктности практически каждого гражданина, оказавшегося в правовом поле специального административно-правового режима. Общая черта административно-правовых режимов в том, что они нарушают баланс правового положения субъектов административного права в сторону увеличения объема обязанностей и ограничений, обеспеченных мерами административного принуждения.
При осуществлении мер обеспечения различных административно-правовых режимов особое значение имеют федеральные законы, касающиеся соблюдения прав и свобод человека и гражданина участвующими органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномоченными должностными лицами, а также непосредственными исполнителями обеспечивающими действие этого правового режима.

К таким законам следует отнести: «О государственной гражданской службе» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991г. № 1026-1, изменения, внесенные Федеральным законом от 29.12.2009 N 383-ФЗ, вступили в силу с 1 января 2010 года., Федеральные законы «Об органах федеральной службы безопасности РФ» от 22.02. 1995 г. в ред. от 14.03.2009 г. № 135-Ф34, «О воинской обязанности и воинской службе» от 28.03 1998 г.5, Федеральные законы «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г. в ред. 07.11.2000 г., 06.03.2001 г.6 и «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22.08. 1995 г.7, «О внутренних войсках МВД РФ»8 и др.
В федеральных законах регламентированы общие и особые права и обязанности субъектов управленческих отношений в сфере осуществления задач и функций административно-правового режима, которые в свою очередь могут быть изменены подзаконными актами, что требует установления особых режимов административно-предупредительного характера.

В условиях действия административно-правового режима существенно изменяется объем административной правосубъектности граждан, оказавшихся в поле его действия.

1. Административно-правовой режим чрезвычайного положения, который регламентирован Федеральным конституционным законом № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г.

2. Административно-правовой режим военного положения, регламентированный ФКЗ, принятым от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

З. Иные административно-правовые режимы, также ограничивают права человека и гражданина и в соответствии с пунктом 3 ст. 55 Конституции РФ, эти права должны регламентироваться федеральными законами, включая регламентацию действий и решений субъектов, участвующих в осуществлении этих административно-правовых режимов.

4. Экстраординарные режимы - это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий.

Отличительными особенностями экстраординарных режимов являются:

* использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан;

* введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов;

* предоставление чрезвычайных полномочий органам власти;

* введение форм особого управления территорией, на которой установлен экстраординарный режим, включая, создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Экстраординарные режимы - это временные специальные административно-правовые режимы, которые действуют только в период существования чрезвычайной ситуации. С одной стороны, в законодательстве установлены конкретные сроки, на которые могут вводиться эти режимы, а с другой, - уполномоченные органы обязаны отменить действие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие основанием для их установления.

Законодательство Российской Федерации предусматривает три типа экстраординарных режимов - чрезвычайное, военное и «особое» положение.

Особое значение имеет ст. 42 Конституции РФ, в которой закреплено, что «Каждый имеет право не благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». В развитие этого конституционного положения принят Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения3, который закрепил правовые основы, одного из постоянно действующих административно-правовых режимов, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, кроме этого 10 января 2002 г. принят федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ4, что позволяет законодательно регламентировать полномочия и ответственность субъектов административного права, осуществляющих свою деятельность в рамках этого законодательства.

Справедливо считают, что этот административно-правовой режим является комплексным и включает в себя иные административно-правовые режимы, например, режим санитарно-защитной зоны со специальными режимами функционирования объектов, режим лабораторного обследования и медицинского наблюдения за возможными инфекционно-больными и др.. Этот вид административно-правового режима является по характеру административно-предупредительным и отношения по его реализации в конкретных условиях может регламентироваться и подзаконными актами.

К следующему предупредительному административно-правовому режиму можно отнести режим Государственный границы или пограничный режим. Его отношения регламентированы Законом Рф «О государственной границе» от 1.04.1993 г. в ред. 1996 г.

Раздел 3 Закона РФ «Режим Государственной границы» в ст. 7 включает понятия правила содержания Государственной границы, пересечения Государственной границы, пропуска через Государственную границу, ведения на ней или вблизи промысловой и или иной деятельности, разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. Режим государственной границы регламентируется и другими федеральными законами и международными договорами.

Другой пример постоянно действующего административно-правового режима -- это режим государственной тайны, установленный Законом РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 г., с измен, и доп. 1997 г.2.

Существуют также менее распространенные административно-правовые режимы закрытых административно-территориальных образований, специфические административно-правовые режимы регистрации населения, автомототранспорта, оборота оружия и боеприпасов, наркотических и психотропных веществ, режимы исполнения и отбывания уголовного наказания - все эти режимы регламентируются административно-правовыми нормами.

Вывод по второй главе.

Административно-правовой режим как совокупность государственных мер и средств административно-правового характера, основанных на нормах законодательства, определяющих особый порядок осуществления административно-правовых отношений в неординарных для них условиях с целью уменьшения вероятности дезорганизации отношений в сфере государственного управления и последующего приведения управленческих отношений к упорядочению и стабилизации.

Специальные административно-правовые режимы являются разновидностью особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку. Их основное назначение состоит в следующем: обеспечение конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства - агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определении порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны; установление порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну; обеспечение прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций, нормализация обстановки, восстановление правопорядка; создание условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Под режимом принято понимать распорядок дел, действий (например, режим экономики, режим отдыха). Правовой режим это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. При этом можно различать юридическую сторону режима и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм).
Правовой режим очень широкое юридическое понятие. Он означает, что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны используется система юридических средств воздействия (стимулирование, лицензирование, контроль, принуждение и др.). Понятие правового режима почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами (режим собственности, режим природных объектов, режим службы плюс многие другие составляющие правового режима).

Правовой режим в целом расширяется, правовое регулирование охватывает новые виды деятельности, отношения людей (космическое право, режим Антарктики, проверки конституционности законодательных актов и др.), более полным становится регулирование некоторых уже давно существующих отношений (семейных, предпринимательских, муниципальных). В настоящее время необходимо также распространить правовой режим на такую меру, как эвакуация людей при чрезвычайных ситуациях. Отношения между людьми, их совместная деятельность могут быть построены на власти, на договоре и одновременном сочетании этих методов. Соответственно можно различать правовые режимы властеотношений, договорные, смешанные. Учитывая совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система источников, можно различать отраслевые режимы: административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, гражданско-процессуальный. Административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов. Он может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации. Он рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации. В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной деятельности, применяемые на строго определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета, устанавливаются специальные административно-правовые режимы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.)

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - Федеральный Закон № 195-ФЗ от 30.12.2001

3. Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994г.

4. Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992г.

5. Закон РФ "О государственной границе РФ" от 1 апреля 1993г.

6. Закон РФ "О государственной тайне" от 21 июля 1993г.

7. Положение Правительства РФ № 457 "О чрезвычайном положении" от 6 мая 1994г.

1. Алексеев С.С. Теория права. М., 2005.- С.209.

2. Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В. Лазарева. М., 2007.- С. 136.

3. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики//Правоведение. -2003. - №1.

4. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая.- М.,2008.- С.279.

5. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.- М.,2006.- С.186.

6. Алексеев С.С. Общая теория права. -М., 2000. Т.1.- С.245.

7. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: 2001. - С. 398.

8. Бахрах Д.Н. Административное право.Учебник. - М.,2007. - С. 458.

9. Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. Розанов И.С. -М.: 2001. - 2001. - С. 400.

1. Сущность и особенности административно-правового режима // Мир безопасности. 2006. № 4. - 71 с.

2. Долгополов А.А. Понятие и виды нормативных правовых актов,
образующих административно-правовые режимы // Российский следователь. 2006. № 9. - 59 с.
3. Глушаченко С.Б., Померлян А.Н. Специфика режима военного положения в современной России // Военно-юридический журнал. 2008. № 6. - 64с.

3. Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве//Журнал российского права. 2001.- №9. - С. 113.