Міжнародно-правові стандарти і конституційне законодавство України про місцеве самоврядування - поняття та співвідношення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Принцип самоврядування є одним із найдавніших і універсальних серед тих, що застосовуються в управлінні. Він відповідав потребам людського суспільства, починаючи з ранніх стадій його розвитку і до певного часу залишався єдиним засобом соціальної організації людства.

З прийняттям Конституції України 1996 р. у політичній системі України відбуваються докорінні зміни. Значною мірою вони зумовлені і зміною правового статусу місцевих рад, які закріплюються на конституційному рівні вже не як органи державної влади, а як органи місцевого самоврядування. Сучасну правову державу не можна уявити без ефективно діючої системи місцевого самоврядування.

Отож, вибрана тема є надзвичайно актуальною хоча б з точки зору державотворчих процесів, які нині болісно переживає наша держава. Сьогодні Україна знаходиться на шляху становлення своєї власної ефективної моделі місцевого самоврядування, яка б відповідала викликам XXI сторіччя і задовольняла потреби громадян на самоврядування.

В юридичній літературі досить ґрунтовно розглянуте питання самоврядності. Значна кількість як вітчизняних, так і зарубіжних науковців займалися розробкою питань, пов'язаних із проблемами самоврядування. Отже, в розпорядженні є широка теоретична база щодо даної теми.

Виконуючи цю роботу, своїм завданням бачу розкриття основних положень концепції самоврядування в Україні та певне порівняння стану цього інституту зі світовою практикою застосування цього виду управління.

Відповідно до ч. 2 ст. 5 Конституції України, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Стаття 7 Конституції України встановлює, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. У розділі XI «Місцеве самоврядування» Конституції України визначено засади організації і діяльності місцевого самоврядування як конституційно-правового інституту.

15 липня 1997 р Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, яка становить невід'ємну частину законодавства України про місцеве самоврядування. У Преамбулі до Хартії, зокрема, зазначається, що органи місцевого самоврядування утворюють одну з основ будь-якого демократичного ладу.

У цілому сила і вплив органів місцевого самоврядування в різних країнах відображають ступінь демократизму існуючого політичного режиму. Ці органи виникли і розвивалися як пряма противага абсолютній владі центру. Внаслідок цього вони часто опинялися в опозиції до центрального уряду, і їх стосунки нерідко характеризувалися відвертим протистоянням з питань розподілу компетенції, з фінансово-економічних питань тощо. Спочатку ці органи формувалися на основі обмеженого виборчого права заможними громадянами суспільства за наявності серйозних цензових бар'єрів (грамотності, освіти, осілості, майнового цензу). Згодом систему формування органів місцевого самоврядування було демократизовано, ці органи перетворилися в найбільш масові та найбільш наближені до населення.



Розділ 1. Основні конституційні характеристики місцевого самоврядування

1.1 Поняття місцевого самоврядування та підходи щодо його юридичної природи

Самоврядування - найдавніший принцип управління, що відповідав потребам людського суспільства, починаючи з ранніх стадій його розвитку і до певного часу залишався єдиним засобом соціальної організації людства.

З прийняттям Конституції України 1996 р. у політичній системі України відбуваються докорінні зміни. Значною мірою вони зумовлені і зміною правового статусу місцевих рад, які закріплюються на конституційному рівні вже не як органи державної влади, а як органи місцевого самоврядування. Сучасну правову державу не можна уявити без ефективно діючої системи місцевого самоврядування.

(Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 3) дає визначення місцевого самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно з Європейською хартією це право здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.

Відповідно до Конституції місцеве самоврядування є правом територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста -- самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Це положення частини першої ст. 140 Конституції корелюється з її ст. 7, яка встановлює, що в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. дається таке визначення: «Місцеве самоврядування в Україні -- це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 2). Це визначення більш деталізоване порівняно з поняттям, що дається в Конституції України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад. Таким чином, первинним суб'єктом місцевого самоврядування Конституція проголошує не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах законодавства своїх колективних потреб і захисту своїх законних прав та інтересів.

Місцеве самоврядування, його гарантування з боку Української держави є не тільки правом територіальної громади, а й принципом засад конституційного ладу України . Це знайшло своє закріплення у ст. 7 Конституції.

У теорії місцевого самоврядування є різні підходи щодо його юридичної природи. Існують теорії: державницька, громадівська, теорія муніципального дуалізму . На процес становлення місцевого самоврядування в Україні найбільший вплив мають державницька і громадівська теорії.

Державницька теорія місцевого самоврядування прямо проголошувала тісний зв'язок органів самоврядування із загальними засадами державного устрою і виходила із необхідності включення цих установ до загальнодержавної системи, її творцями вважаються німецькі вчені Л. Штейн і Р. Гнейст, на думку яких, місцеве самоврядування -- це частина державного механізму. Справи передаються у відання органів самоврядування законом, але за своєю природою вони залишаються справами державними.

В основі державницької теорії -- теорія децентралізації частини державної виконавчої влади, її передачі на рівень територіальних спільнот громадян та тих органів, які вони обирають. Місцеве самоврядування розглядається прихильниками цієї теорії як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів права (місцевого населення та його органів.

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб'єкти -- громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою муніципальною. За такого підходу місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів. Що ж до інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), на думку прихильників громадівської теорії, то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст -- асоціацій. Вирішуючи питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом». Громадівська теорія місцевого самоврядування була започаткована практикою державотворення у США.

Теорія муніципального дуалізму є певною модифікацією державницької і громадівської теорій. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави тільки в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній вони розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження.

Конституційно-правове регулювання статусу місцевого самоврядування несе на собі відбиток зазначених теоретичних підходів. Так, згідно з частиною першою ст. 140 Конституції України територіальна громада розглядається як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, що повною мірою відповідає громадівській концепції місцевого самоврядування. Про це свідчить і те, що місцеве самоврядування обмежується самостійним вирішенням питань місцевого значення в межах Конституції і законів України та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

У частині третій ст. 143 Конституції України встановлено: «Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а частина четверта ст. 143 закріплює: «Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади». Ці положення побудовані на основі моделі муніципального дуалізму.

Водночас найбільш суттєві положення Конституції України виконані в аспекті державницької теорії місцевого самоврядування. У них чітко проводиться ідея, що корені місцевого самоврядування -- у тій владі, джерелом якої є народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень -- у законі. Так, згідно зі ст. 5 Конституції «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи місцевого самоврядування». Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції «органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України», тобто за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».

Деякі теоретики вважають, що державницька теорія місцевого самоврядування є більш життєвою та прийнятною для України, для практики її державного будівництва. Проте такий підхід не дає підстав вважати орган місцевого самоврядування державним органом, навіть незважаючи на те, що функціонально органи місцевого самоврядування досить схожі за своєю діяльністю з роботою місцевої державної адміністрації. Система органів державної влади побудована на іншій концептуальній основі -- на базі централізації, підкорення і підконтрольності нижчих за належністю органів вищим, а система місцевих рад -- на основі самостійності в реалізації своїх функцій.

Важливо наголосити на тому, що предметом діяльності місцевого самоврядування є саме питання місцевого значення. В демократичних державах стосовно ролі органів місцевого самоврядування діє доктрина «муніципальна влада -- поза політикою». Це означає, що органи місцевого самоврядування не мають вирішувати політичні питання, оскільки вирішення політичних питань торкається інтересів усієї держави, а отже, не може мати виключно місцевого значення. Разом із тим, це, звичайно, не означає, що органи місцевого самоврядування не зазнають політичного впливу. Це просто неможливо, оскільки частина з них обирається за партійними списками від відповідних політичних партій [14]. На жаль, у реальності сучасної України наявні приклади такої діяльності органів місцевого самоврядування, яка має відверто політичний характер, а іноді і здійснюється з перевищенням наданих законодавством повноважень (наприклад, прийняття влітку 2006 р. Феодосійською міськрадою рішення, яким було оголошено Феодосію «територією без НАТО»; ухвалення Харківською обласною радою рішення, згідно з яким військовослужбовці НАТО не мають права знаходитися на території регіону; низка рішень обласних рад, прийнятих у 2006 р., про надання російській мові статусу регіональної).

1.2 Принципи, завдання та функції місцевого самоврядування

Принципи місцевого самоврядування - це вихідні начала, відповідно до яких здійснюються організація та функціонування місцевого самоврядування в нашій державі.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їхні деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема ст. 4). Ці принципи охоплюють усі аспекти організації та функціонування місцевого самоврядування. За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи - загальні (основні) та спеціальні принципи. Загальні принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, спеціальні - притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» до загальних принципів місцевого самоврядування відносить:

· народовладдя;

· законність;

· гласність;

· колегіальність;

· поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;

· виборність;

· правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їхніх органів у межах повноважень, визначених законом;

· підзвітність і відповідальність перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб;

· державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;

· судовий захист прав місцевого самоврядування.

До цього переліку можна також додати загальні конституції принципи дотримання прав і свобод людини і громадянина та самостійного вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.

Кожен із цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з іншого - тісно взаємодіє з іншими принципами. Сукупно вони становлять єдину, цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування.

У системі загальних принципів особливо слід підкреслити принцип законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування - це влада підзаконна, і всі елементи системи місце самоврядування зобов'язані точно й неухильно дотримуватися вимог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування, мають відповідати вимогам закону.

Водночас Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно, незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, є обов'язковими до виконання на відповідній території (Тож ці акти можуть мати нормативно-правовий характер, і в практичному плані важливого значення набуває питання щодо співвідношення їхньої юридичної сили з юридичною силою актів органів державної влади, зокрема органів виконавчої влади. Аналіз конституційних положень щодо самостійності й незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються в установленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їхньої невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державою витрат, пов'язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; самостійність місцевих бюджетів; фінансову підтримку місцевого самоврядування державою тощо.

З принципами місцевого самоврядування тісно пов'язані його завдання та функції. До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести:

- зміцнення засад конституційного ладу України;

- забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина;

- створення умов для забезпечення життєво важливих потреб і законних інтересів населення;

- розвиток місцевої демократії.

Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрямки діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування з вирішення завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Основними з них є:

- залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого а загальнодержавного значення;

- володіння, використання та управління комунальною власністю;

- забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;

- надання соціальних послуг населенню;

- забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян;

- соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;

- захист прав місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування.



Розділ 2. Міжнародно-правові стандарти місцевого самоврядування

2.1 Поняття та склад міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування

Нині найбільш суттєвими ознаками системи місцевого самоврядування у зарубіжних країнах є їх універсальна виборність і значна самостійність у вирішенні місцевих питань. Ця самостійність спирається на муніципальну власність, право стягувати і розпоряджатися місцевими податками, можливість прийняття широкого кола нормативних актів з питань місцевого управління, розпорядження місцевою поліцією тощо [1].

Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування; концепція місцевого самоврядування Конституції та законах України.

Що стосується новітніх підходів до розкриття змісту термії «місцеве самоврядування», то вони здебільшого мають оператися на нормативне визначення, що міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування:

1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівно загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

З цього визначення випливає, що об'єктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (державних) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів».

Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов'язані з реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Але чітко визначити коло питань місцевого значення, і відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіональною значення надзвичайно важко; Європейська хартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи повну свободу з цього питання національному законодавству.

2.2 Співвідношення міжнародно-правових стандартів та вітчизняного законодавства в сфері місцевого самоврядування

У п. 15 ч. 1 ст. 92 Конституції України закріплено, що засади місцевого самоврядування визначаються виключно законами України. На сьогодні базовими законами, які встановлюють засади місцевого самоврядування в Україні, є:

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р., зі змінами і доповненнями;

Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001р.;

Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06.04.2004 р., зі змінами і доповненнями;

Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 р., зі змінами і доповненнями;

Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 р., зі змінами і доповненнями.

Особливості здійснення в тому числі місцевого самоврядування у місті Києві, відповідно до Конституції України та законів України, визначає Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15.01.1999 р.

Узагалі ж сьогодні в Україні нараховується понад три тисячі нормативно-правових актів, у яких використовується термін «місцеве самоврядування». Майже сімсот чинних законів так чи інакше пов'язані зі сферою місцевого самоврядування. І все ж таки в його правовому забезпеченні залишається ще багато пробілів. З метою уніфікації концептуальних підходів до інституту місцевого «самоврядування, а також запобігання хитань від однієї концепції організації місцевої влади до діаметрально протилежної, доцільним було б прийняття спеціального законодавчого акта - Української Хартії місцевого самоврядування, основним предметом регулювання якої має стати наукова концепція розвитку місцевого самоврядування. А підсумком удосконалення законодавства про місцеве самоврядування в Україні має стати Муніципальний кодекс України. На локальному рівні кодифікація має охопити муніципальний нормативно-правовий масив у рамках певних територіальних громад або регіонів [2]. У ч. 1 ст. 140 Конституції України зазначається, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У ч. 1 ст. З Європейської хартії про місцеве самоврядування місцеве самоврядування визначається як право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Отже, Хартія розглядає як суб'єкт місцевого самоврядування насамперед органи місцевого самоврядування, однак передбачає в ч. 2 ст. 3 можливість звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої форми прямої участі громадян там, де це допускається за законом, тоді як відповідно до ч. 1 ст. 140 КУ та ч 1 ст. 6 ЗУ основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування в Україні є територіальна громада.

У ст. 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому в літературі з конституційного права слушно зазначається, що такі категорії, як «житель» та «громадянин» як член територіальної громади слід розрізняти. Жителями є особи, які проживають на території села, селища, міста. Турбота про благо цих людей є головним завданням територіальної громади. Серед жителів є громадяни України - активні суб'єкти місцевого самоврядування, політичні носії публічної влади територіальних громад. Розрізнення мешканців з правом і без права голосу дасть можливість диференційованої участі тієї чи іншої групи осіб у всіх подіях, що відбуваються на місцевому рівні.

Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Необхідно підкреслити: сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема досить складно виділити власне місцеві справи, які відрізнялися б від загальнодержавних [15]. Функції місцевого самоврядування мають як приватноправовий, так і публічний характер. Усе це свідчить про те, що місцеве самоврядування одночасно містить елементи як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.

Важливе теоретичне і практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». Місцеве самоврядування як діяльність самого населення місцевої територіальної одиниці - територіального колективу (спільності) та його виборних органів з управління його справами цього колективу - слід відрізняти від місцевого управління. З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість учених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади [4], тобто пряме державне управління на місцях.

А ще висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. При цьому місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в собі як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму [6].

Перший підхід, як уявляється, точніше відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад з функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їхньої природи і не може розглядатися як підстава для включення їх до державного механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійснення такого управління з застосуванням різних форм - місцевого самоврядування або прямого державного управління на місцях (місцеве управління).

Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Європейській хартії, є досить прагматичним:

1. Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їхній реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов'язково повинно супроводжуватися реальними засобами (фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), що їх мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий - він дозволяє з'ясувати, коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише декларованим - його правова модель не втілюється на практиці.

2. Згідно з Хартією, на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлено «ради або збори», тобто представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цією метою «збори громадян, референдуми чи будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом». Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування дозволяє деяким ученим стверджувати про «факультативний» характер участі територіальної громади (через форми прямої демократії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування [5]. Але із такою оцінкою погодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування формуються територіальною громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії), отже, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її роль як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

Питання організації та функціонування місцевого самоврядування отримали Досить детальну регламентацію в Конституції України. При цьому Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне і комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.

Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає:

по-перше, однією із засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічною формою народовладдя;

по-третє, правом жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади); на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України - це один із найважливіших принципів організації та функціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні це принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни».

Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання Місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції України 1918 p., хоча її положення так і не було реалізовано. За радянських часів цей принцип рішуче відкидався, бо він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.

Конституція України 1996 р. в повній відповідності з вимогами Європейської хартії, поруч із такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, по державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) декларує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Подібні положення містять і конституції багатьох інших держав, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської Федерації визнається та гарантується місцеве самоврядування, в ч. 2 ст. 28 Конституції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону та під їхню власну відповідальність; в США діє принцип самоврядування (home rule), згідно з яким управління місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого втручання з боку законодавчого чи іншого органу штату.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада, публічна влада територіальної громади - є складовою частиною3 конституційного ладу і також характеризується насамперед дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів держави.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу України означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності 6територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає неможливість його скасування чи обмеження.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало закріплення у ст. 5 Конституції України, згідно з якою народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. З цього конституційного положення прямо випливає, що місцеве самоврядування посідає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою) та його слід розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

Така конституційна характеристика ролі місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє визначити його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади.

В окремих працях вітчизняних і закордонних учених подібний висновок заперечується. Зокрема, стверджується, що право на місцеве самоврядування «не має свого позадержавного джерела і не є властивим правом територіальної громади», а органи місцевого самоврядування розглядаються як «конституційно встановлена організаційно-правова форма реалізації участі громадян в управлінні державними справами і реалізації своїх суб'єктивних прав у цій сфері» [7]. Висловлюються думки стосовно того, що органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють частину громадських справ «з дозволу держави», а саме місцеве самоврядування - це «влада, похідна від державної влади, яка діє з дозволу держави» [8].

Подібна позиція, звичайно, має право на існування, вона свідчить про прихильність відповідних учених до державницької концепції місцевого самоврядування. Однак, на думку авторів, по-перше, в «чистому вигляді» ні громадівська, ні державницька теорії місцевого самоврядування не відтворені ні в Європейській хартії місцевого самоврядування, ні в Конституції України (як, до речі, і в законодавстві більшості європейських країн).

Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ і міст).

Подібний підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Так формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система дістала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.

Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом - «зверху», актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування [9] території держави, тож мають «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. «Штучні» адміністративно-територіальні одиниці - це регіони-субрегіони. Населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може й не визнаватися ним.

Слід підкреслити, що Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 3) визначає Місцеве самоврядування як право місцевих властей будь-якого територіального рівня, що передбачає його запровадження і в штучних адміністративно-територіальних одиницях. Європейська хартія регіонального самоврядування (1 ст. закріплює принцип регіонального самоврядування як право і здатність найбільших територіальних утворень усередині держави брати на себе під свою відповідальність і в інтересах свого населення суттєву частину публічних справ згідно з принципом субсидіальності. У цьому плані можна зробити висновок про певну невідповідність конституційних положень принципам європейських нормативних документів.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належність до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження цього права залежно від їхніх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території мовними чи іншими ознаками забороняються.

Конституція України гарантує громадянам України право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Окремо слід підкреслити, що визначення місцевого самоврядування, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування, в Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають органічну єдність самостійності й відповідальності у вирішенні всіх питань місцевого значення, яких віднесено до сфери компетенції місцевого самоврядування. При цьому під «самостійністю» слід розуміти не лише право територіальної громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних структур вирішувати питання місцевого значення, а й необхідність вирішення їх відповідно до Конституції та законів України. Іншими словами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав та обов'язків територіальної громади з вирішення питань місцевого значення. Своєю чергою, діяльність під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування передбачає, що наслідки за вирішення питань місцевого значення повністю лягають на систему місцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть потрійну відповідальність:

а) перед територіальною громадою (жителями відповідного населеного пункту);

б) перед державою;

в) перед фізичними та юридичними особами.

Конституція України, про що свідчить детальний аналіз її положень, регулює питання місцевого самоврядування виходячи переважно з концептуальних положень громадівської теорії, хоч і з використанням окремих позицій державницької теорії. На користь цього висновку свідчать такі положення Конституції України:

1. Органи місцевого самоврядування не долучені до системи органів державної влади (статті 5, 19, 38,47, 55, 56, 71).

2. Місцеве самоврядування в Україні визнається, а не надається державою (ст. 7).

3. Місцеве самоврядування гарантується державою (ст. 7).

4. Служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний вид публічної служби (ст. 38).

5. Місцеве самоврядування визначається як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст. 140).

Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальні та фінансові гарантії місцевого самоврядування.

Отже, місцеве самоврядування являє собою специфічне соціальне явище, воно тісно пов'язане з державою, державною владою, а відрізняється від останньої за рядом ознак:

1) по-перше, місцеве самоврядування - це особлива форма публічної влади, яка має принципово інший характер, аніж влада державна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве самоврядування - влада підзаконна, яка діє в межах і в порядку, визначених законом;

2) по-друге, місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління, сфера його компетенції порівняно з державною владою суттєво обмежена. Зазвичай компетенцію місцевого самоврядування його органів становлять лише питання місцевого значення, пов'язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повноваження з вирішення яких делегуються органам місцевого самоврядування;

3) по-третє, місцеве самоврядування - це публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста; вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, тоді як державна влада - це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.

Водночас слід зазначити, що конституційне положення, за яким органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не може означати його повної автономності в державі стосовно до державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у такому:

1) і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції);

2) органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції), і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Детальніше нормативне визначення місцевого самоврядування дається в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Конституційне нормативне визначення місцевого самоврядування дещо відрізняється від того, що сформульоване в Європейській хартії місцевого самоврядування. Насамперед слід підкреслити, що на відміну від Хартії Конституція України на перше місце ставить не місцеві власті (органи місцевого самоврядування), а територіальну громаду - первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Це випливає з положень громадівської теорії місцевого самоврядування та обумовлює певну специфіку конституційної концепції.

Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ і міст).



Висновки

З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу України.

21 травня 1997 р. було прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. 6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі було підписано від імені України Європейську хартію місцевого самоврядування (ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 p., після чого вона стала частиною національного законодавства України). У хартії проголошуються найважливіші принципи місцевого самоврядування, яких мають дотримуватися всі держави - члени Ради Європи. В наступні роки Верховна Рада України прийняла ще ряд важливих законів, що безпосередньо стосуються питань організації місцевого самоврядування, серед них - Бюджетний кодекс України, Земельний кодекс України, закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Таким чином, було закладено законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до вимог ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування і на основі положень Конституції України.

Водночас слід зазначити, що ряд важливих принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, незважаючи на її ратифікацію Україною, все ще не отримав належного відтворення в чинному законодавстві та в суспільній практиці.

Так, по-перше, Конституція України (ст. 140) передбачає запровадження місцевого самоврядування лише на низовому територіальному рівні - рівні населеного пункту (села, селища, міста); На регіональному рівні ще існує система прямого державного управління, що виключає можливість існування регіонального Самоврядування. Це певною мірою суперечить принципу, закріпленому в ст. З Європейської хартії, який передбачає, що місцеве самоврядування означає «право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання управління значною часткою громадських справ...». Зазначене положення деталізується в ст. 13 Хартії, де визначено: «Принципи місцевого самоврядування, що містяться в цій Хартії, застосовуються до всіх категорій властей, існуючих у межах території відповідної Сторони. Однак кожна Сторона під час здання на зберігання своєї ратифікаційної грамоти - документа про приєднання чи затвердження, може визначити категорії місцевих або регіональних властей, якими вона має намір обмежити застосування цієї Хартії або які вона має намір вилучи з неї».

Оскільки Україна, ратифікуючи Хартію, не заявила жодних застережень, то з цього випливає, що право на місцеве самоврядування в Україні повинні мати територіальні громади («територіальні співтовариства») всіх субнаціональних територіальних рівнів, тоді як згідно з Конституцією України (ст. 140) таке право визнається лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст.

На регіональному та субрегіональному рівнях (район, область - Конституція України також передбачає функціонування відповідних органів місцевого самоврядування - районних, обласних, але вони мають специфічне призначення - представляють інтерес територіальних громад на регіональному рівні та наділені досить обмеженими повноваженнями, що, поряд із відсутністю в них владних виконавчих органів, свідчить про декоративний характер установ.

Під час закріплення компетенції місцевого самоврядування неповною мірою було дотримано принципу субсидіальності, передбаченого ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.

В містах Києві та Севастополі ще не створено власних виконавчих структур місцевого самоврядування, а їхні функції покладено на відповідні місцеві державні адміністрації. Зазначене суттєво обмежує реалізацію принципу організаційної автономності.

Поки що рано говорити і про реалізацію в Україні принципу фінансової автономності місцевого самоврядування (принцип, закріплений у ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування). Зокрема, ще не дотримуються вимоги ч. 2 ст. 9 Хартії щодо необхідності забезпечення відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування (за розрахунками фахівців органів місцевого самоврядування, вони профінансовані на 20-30%) та щодо необхідності формування частини фінансових ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків і зборів (частка останніх у дохідній частині місцевих бюджетів настільки мізерна, що не може суттєво впливати на їхню стабільність) [7].

місцевий самоврядування україна міжнародний стандарт



Нормативно-правові акти

1. Конституція України від 28 червня 1996 р., зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 р. № 2222-1V // Відомості Верховної Ради України. -2005. - № 2.

2. Європейська Хартія місцевого самоврядування, ратифікована Законом України від 15.07.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 38.

3. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р., зі змінами і доповненнями // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24.

4. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06.04.2004 р., зі змінами і доповненнями // Урядовий кур'єр. - 2004. - 9 липня.

5. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р., зі змінами і доповненнями // Відомості Верховної Ради України -- 1999.-№20-21.

6. Закон України «Про столицю України -- місто-герой Київ» від 15.01.1999 р. // Урядовий кур'єр. - 1999. - 28 січня.

7. Закон України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» від 03.07.1991 р., зі змінами і доповненнями // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 33.

8. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 р., зі змінами і доповненнями // Урядовий кур'єр. -- 2002. - 2 серпня.

9. Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001 р. // Урядовий кур'єр. -2001.-15 серпня.

10. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 06.07.2001 р., зі змінами і доповненнями // Відомості Верховної Ради України. -- 2001. -- № 33.

Список літератури

1. Орлов А.Г. Местное самоуправление в зарубежных странах // Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лей-бо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 2005.

2. Батанов О.В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: Монографія / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. - К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2003.

3. Рішення Конституційного Суду України від 18.06.2002 р. № 12-рп/2002 Про умови та порядок об'єднання або роз'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (Офіційний вісник України. - 2002. - № 26 (12.07.2002).