Основні етапи історії українського конституціоналізму

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основні етапи історії українського конституціоналізму

Український конституціоналізм як політико-юридична традиція і нормативна практика має вже достатньо насичену історію, що нараховує декілька століть. Після проголошення незалежності України він, природно, набув більш професійних ознак - почалося становлення сучасного парламентаризму, правосуддя, системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Навіть за останні роки процес конституційних змін був настільки насичений, що має всі підстави стати підґрунтям ще не однієї наукової праці. Водночас, розробка, а потім і вдосконалення основного закону в умовах ціннісних, ідеологічних та економічних протиріч всередині політичної еліти України неодноразово спричинювали конституційні та політичні кризи.

Досліджуючи історію українських конституцій, а також контекст, у яких вони народжувалися, можна дійти висновку, що їх написання було одним із ключових завдань української еліти практично на всіх етапах формування Української держави. Фактично всі наявні сьогодні в істориків та політологів конституційні проекти України є формою легітимізації держави. Саме тому, конституція в історії України завжди мала радше політичний, ідеологічний або ж світоглядно-ідеологічний характер, ніж характер класичного основного закону, нормативного акту вищої сили. Навіть події останніх років яскраво демонструють наявність політичного компромісу між владою та опозицією чи між різними політичними силами. Відповідно, політичні суб'єкти також сприймають конституцію як документ передусім політичний, а вже потім як правовий. Окрім цього, чи не найважливішим питанням і дотепер залишається реалізація механізму збалансування повноважень, який закладається і регулюється, перш за все, саме нормами конституції.

В сьогоднішніх умовах ситуація часто повторюється. Політичні партії і суб'єкти конституційного процесу подають законопроекти, пов'язані із внесенням відповідних змін, у яких повною мірою не враховані історичні уроки та помилки, завдяки чому на перший план висуваються проблеми знову ж таки політичні, але не правові, а історична боротьба за конституцію в Україні виступає радше боротьбою за національну ідеологію, ніж за основний закон для влади та громадян. Відтак, є всі підстави стверджувати, що під час ухвалення Конституції незалежної України, а також змін до неї, було досягнуто високого ступеня політичної легітимності та певного ступеня суспільної легітимності, тоді як залишився достатньо низький рівень правової легітимності (в сутнісному, а не у формальному вимірі).

Наслідком аналізу історії конституційного процесу нашої держави стали декілька важливих тез. По-перше, в українському конституціоналізмі практично на всіх етапах переважав традиціоналізм, в той час як дуже слабкою залишалася інституційна складова. Конституція здебільшого розглядалася як політичний та ідеологічний, а не інституціонально-правовий документ. По-друге, в періоди активізації роботи над удосконаленням основного закону відчувався значний зовнішній вплив в умовах зменшення уваги до внутрішніх потреб. Мається на увазі вплив російського чинника, боротьби з радянським минулим, зобов'язань перед Європою тощо. І, по-третє, доводиться констатувати, що у конституційному процесі досі, на жаль, завжди переважала політична кон'юнктура, проекти відповідних змін готувалися «під когось» (чинного Президента, Прем'єр-міністра, лідера політичної сили). Особливо яскраво це проявилося під час проведення політичної реформи 2004 року і є, на жаль, фактичною характеристикою нинішнього моменту.

І все ж таки, головні політичні ризики сучасного конституціоналізму полягають не в недосконалості правових норм. Справжні ризики - в площині охорони Конституції та сприяння виконанню її положень, перш за все, всіма суб'єктами державної влади і політики. Лише за умов домінанти інституціонально-правової складової над політичною можемо сподіватися, що Конституція з політико-ідеологічного документа трансформується в правовий. Цього вчить український історичний досвід і світова практика конституціоналізму.

Державно-конституційні традиції у козацьку добу

Богдан Хмельницький мав широку програму становлення української державності. З перших років свого гетьманування він порушує проблеми врегулювання відносин із сусідніми державами, а також контролю за судноплавством на Чорному морі. Одним з найважливіших питань зовнішньої політики Козацької держави залишалися взаємини з Королівством Польським та Росією. За часів Хмельницького, були укладені такі визначальні для подальшої історії України документи як Зборівська угода 1649 року та Переяславський договір 1654 року. Останній забезпечував Війську Запорозькому самостійність у діяльності адміністрації та судочинстві, відносинах з іноземними державами, збиранні податків для українського скарбу, утриманні 60-тисячного війська. Аналізуючи історичні перипетії того періоду, можна зробити висновок про номінальну васальну залежність від Москви, яку de jure встановлював договір 1654 року, і яка de facto ніколи не існувала.

«Пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорозького», укладені як угода між гетьманом Пилипом Орликом та Військом Запорозьким 5 квітня 1710 р. у Бендерах, фактично і є першою європейською конституцією в сучасному її розумінні.

Конституція Пилипа Орлика формулювала головні принципи побудови держави: право­слав'я - панівна релігія, відновлення автокефалії, означені кордони держави, визначені в рамках Зборівської угоди, поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову. Конституція Пилипа Орлика, написана під значним впливом ідей західноєвропейського парламентаризму, діяла на Правобережній Україні до 1714 року.

Політико-правові ідеї в Україні у ХІХ - на початку ХХ ст

Майбутня доля України була головним предметом шукань та діяльності і в народницьку добу. Постають перші політичні організації з українською програмою та продовжує наповнюватися відповідним змістом українська ідея державницького спрямування. Теоретичні набутки інтелектуалів «Новгород-Сіверського патріотичного гуртка» (саме з його діяльністю історики пов'язують створення «Історії Русів») були розвинуті українськими масонами.

Показовою щодо цього була полтавська ложа «Любов до істини» (1818 р.), членом якої серед інших був Іван Котляревський. Один із найвизначніших учасників ложі Василь Лукашевич намагався створити «Малоросійське товариство» з метою відокремлення України від Росії, проте не знайшов достатньо прихильників.

Важливу роль у розвитку української громадсько-політичної думки в цей період відіграло Кирило-Мефодіївське товариство (1846- 1847 рр.). Виходячи з ідей панславізму, воно розробило модель суспільства, що базується на засадах справедливості, рівності, свободи, братерства. Основні документи кирило-мефодіївців виходили з ідеї необхідності створення слов'янського союзу. Один з членів товариства Георгій Андрузький розробив «Начерки Конституції Республіки», особлива увага в якому приділялася питанням самоврядування. Документ визначав особливості функціонування громади як основи суспільного життя, описував механізми діяльності округу, області, штату. Держава мала об'єднати сім автономних штатів зі своїми президентами: 1) Україна з Чорномор'ям, Галичиною та Кримом; 2) Польща з Познанню, Литвою і Жмуддю; 3) Бессарабія з Молдавією і Валахією; 4) Остзея; 5) Сербія; 6)Болгарія; 7) Дон.

Українська політико-правова платформа дістала розвиток у працях Михайла Драгоманова в останній чверті ХІХ століття, який створив концепцію суспільства - федералізм з максимальною децентралізацією та самоврядуванням громад і областей. М.Драгоманов розробив конституційний проект перетворення Російської імперії на децентралізовану федеративну державу - «Проэктъ основаній Устава украинскаго общества «Вольный союзъ» - «Вільна спілка» (1884 р.).

Спадкоємцем політико-правових концепцій кирило-мефодіївців та М.Драгоманова став історик та політичний діяч Михайло Грушевський. Конституційний проект Михайла Грушевського 1905 року ґрунтується на двох основних принципах: репрезентаційний уряд; національно-територіальна децентралізація.

Націонал-радикальне крило українського руху запропонувало в тому ж 1905 році свій варіант конституційного проекту. Основний закон «Самостійної України» Спілки народу українського (Микола Міхновський), пропонував створення президентської республіки, де законодавчу владу обіймає рада представників та сенат.

На початку ХХ ст. в Україні конституційно окреслилися два напрямки політико-правової думки: народницько-федеративний та консервативно-державницький. Перший пов'язаний, насамперед, з Михайлом Грушевським і був вельми популярний в Україні; другий - із Миколою Міхновським і проходив стадію становлення.

Конституційний устрій Української держави 1917-1920 рр

З часу створення Центральної Ради (17 березня 1917 р.) розпочався процес розбудови інститутів державності, основою якого, безумовно, стали Універсали Центральної Ради.

Загроза більшовицької окупації та подальший перебіг подій зумовили прийняття 22 січня 1918 року IV Універсалу, який проголошував самостійність і незалежність України та став законодавчою основою нової держави. Хоча, 29 квітня 1918 року на останньому засідання Центральної Ради було заслухано та ухвалено основний закон за назвою «Статут про державний устрій, права і вольности УНР», на його промульгацію та проголошення, на жаль, не вистачило часу. У зв'язку з цим він не набрав правової чинності, проте залишився важливим історико-правовим документом доби Української держави 1917-1918 рр. За Статутом, Україна ставала парламентською республікою з чітким поділом влади між трьома інституціями - законодавчою (Всенародні збори), виконавчою (Рада Міністрів) та судовою (Генеральний Суд). В той же час, на тому ж з засіданні Центральної Ради Михайла Грушевського було обрано першим Президентом України.

Правовими основами діяльності Гетьманату Павла Скоропадського стали «Грамота до всього українського народу» та «Закони про тимчасовий державний устрій України». Незважаючи на вкрай несприятливі внутрішньополітичні обставини, уряд Скоропадського за неповних вісім місяців став найефективнішим в царині розбудови української державності початку ХХ ст.

Окремі дослідження присвячені конституційним документам Директорії та Західноукраїнської Народної Республіки. Цікавими для вивчення є приватні праці окремих науковців того часу. Наприклад, професор Отто Ейхельман в 1921 році опублікував свій «Проект Конституції основ державних законів УНР», в якій, наслідуючи М.Драгоманова, обстоював федеральну форму державного устрою із наданням значних повноважень для федеральних земель і самоврядних одиниць.

Конституційні декларації та реалії в часи Української Радянської Соціалістичної Республіки

ІІІ Всеукраїнський з'їзд Рад 10 березня 1919 року схвалив першу Конституцію Української Соціалістичної Радянської Республіки. Цей Основний закон, як і Конституція РРФСР, ґрунтувався на марксистсько-ленінському вченні про соціалістичну революцію та диктатуру пролетаріату.

У зв'язку з утворенням СРСР та прийняттям Конституції Радянського Союзу, 15 травня 1929 р. ХІ Всеукраїнський з'їзд Рад затвердив нову Конституцію УСРР, яка внесла зміни щодо адміністративного устрою, зокрема, до складу України до 1940 року входила Молдавська Автономна Соціалістична Радянська Республіка.

Пізніше, зміна Комуністичною партією політичних орієнтирів зумовлювала відповідне правове забезпечення. Загалом за радянської доби в Україні діяло чотири конституції, які були документами радше політичними і розроблялися спершу в ідеологічних відділах ЦК КПРС.

Нова Конституція України у контексті становлення правової держави

Державно-конституційна ідея продовжувала існувати і в часи Радянської України. Громадсько-політичні організації та партії в еміграції обстоювали право на національне самовизначення України, апелювали до міжнародних організацій світу з приводу статусу УРСР у складі Радянського Союзу. Показовою в цього плані є Конституція Миколи Сціборського (1939 року), написана під впливом ідеології Організації українських націоналістів, яка визначала Україну «суверенною, авторитарною, тоталітарною та професійно-становою державою. Автор вважав однаково неприйнятними для українського суспільства доктрини комунізму та економічного лібералізму (демократії), а відтак робив ставку на націю, як на найвищу історичну й духовну цінність. Виходячи з цього, принциповими засадами його конституції було названо національну солідарність, надкласовість та позапартійність.

Отже, ідея формування конституційної держави та практика державного будівництва в Україні зазнали тривалої історичної еволюції. З часу ухвалення першої Конституції України -- Конституції Пилипа Орлика (1710 р.) український конституціоналізм пройшов у своєму розвитку ряд етапів:

1) початок XVIII ст. -- середина XIX ст. -- конституціоналізм періоду прийняття і дії першої Конституції України та козацько-гетьманського державного будівництва;

2) середина XIX ст. -- початок XX ст. -- конституціоналізм періоду підготовки конституційних проектів і теорій та конституцій і конституційних актів суверенної України;

3) 1919 р. -- 1991 р. -- конституціоналізм радянської епохи -- період символічних українських конституцій несуверенної української держави, панування марксистської (марксистсько-ленінської) теорії конституції;

4) 1991 р. -- 2002 р. -- конституціоналізм з часу проголошення суверенітету української держави і прийняття чинної Конституції України.

Починаючи з 1710 р. конституційне будівництво в Україні характеризується рядом діаметрально протилежних рис і тенденцій та нерівномірністю розвитку: з одного боку, -- великою перервністю у своєму розвитку (Конституція П.Орлика 1710р. -- Конституція УНР 1918 p.), тобто глибоким спадом, а з іншого боку, -- множинністю конституційно-правових актів в історично короткі проміжки часу, зокрема в період 1917--1920 pp., тобто значним піднесенням конституційного будівництва, що зумовлено неодноразовими змінами державного і суспільного ладу як в Україні, так і в тих країнах, до яких тимчасово входили території (Росія та ін.). Зокрема, в період з 1917--1920 pp. було прийнято чотири універсали (1917--1918 pp.), які є конституційно-правовими актами, і п'ять конституцій: Конституція УНР 1918 p., Конституція ЗУНР 1918 p., Конституція гетьмана П.Скоропадського (Закон про тимчасовий державний устрій України 1918 p.), Конституція УНР часів Директорії (Закон про форми державної влади в Україні та інші закони), Конституція України 1919р.

У цілому конституційне будівництво в Україні з часу прийняття першої Конституції України -- Конституції П. Орлика 1710 р -- до прийняття чинної Конституції 1996 р являло собою фактично становлення української конституції і українського конституціоналізму Конституції цього періоду мали переважно тимчасовий або обмежений територією дії характер (Конституція П. Орлика), або не набули чинності (Конституція УНР 1918 р ), або мали символічний характер чи були рецепцією Інших конституцій (радянські конституції 1919 р, 1929 р, 1937 р, 1978 р)

З прийняттям Декларації про державний суверенітет України (1607 -1990 р ) розпочинається новітній конституційний процес, який умовно можна поділити на чотири основні етапи:

Перший етап (1607-1990 р -- 26 .10. 1993 р ), пов'язаний з розробленням Концепції нової Конституції України та трьох проектів Основного Закону,

Другий етап (20.09.1994 р -- 8.06.1995 р) знаменується прийняттям конституційного Договору між Президентом України і Верховною Радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування,

Третій етап (19.06.1995 р -- 12.07. 1996 р) характеризується введенням в дію нової Конституції України,

Четвертий етап (12.07.1996 р -- 2002 р ) -- конституційна реформа ведеться в напрямі втілення конституційних засад у державне та суспільне життя.

Отже, етапи сучасного конституційного процесу

На першому етапі (липень 1996 - кінець 1999) відбулося формування органів державної влади на основі нової Конституції: затвердження кандидатури Прем'єр-міністра Верховною Радою за поданням Президента (липень 1996); формування Конституційного Суду (осінь 1996); вибори Верховної Ради та Президента у строки, встановлені перехідними положеннями нової Конституції (березень 1998 та жовтень-листопад 1999 року відповідно).

Незважаючи на те, що в цілому Конституція визначала форму державного правління в Україні як президентсько-парламентську, роль Президента за «неписаною Конституцією» (політично-правовою практикою) стала більш значною. Зокрема, глава держави відігравав вирішальну й майже виняткову роль під час визначення кандидатури Прем'єр-міністра, формування уряду, призначення голів місцевих державних адміністрацій. Його становище у цей період посилювали й тимчасові додаткові повноваження, які він отримав відповідно до перехідних положень Конституції на три роки з дня її прийняття, а саме - право самостійного видання указів з економічних питань, не врегульованих законами.

У свою чергу місцеві державні адміністрації перебрали на себе значну частину функцій і повноважень органів місцевого самоврядування. Отже, в Україні протягом перших років функціонування нової Конституції утворилася жорстка вертикаль виконавчої влади на чолі з Президентом. Реальний вплив Верховної Ради, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування був значно менший за їхні конституційні повноваження. Практика сприйняття та виконання Конституції, яка склалася в цей період, визначила логіку конституційного процесу в Україні протягом наступних його етапів.

Другим етапом конституційного процесу стала спроба перегляду основних положень Основного Закону, яка відбувалася з грудня 1999 по січень 2001 року з метою посилення впливу Л. Кучми після його обрання на другий термін. Запропонованим проектом конституційних змін передбачалося запровадження двопалатного парламенту, зменшення кількості депутатів з 450 до 300, скасування депутатської недоторканності, надання Президенту додаткових можливостей щодо розпуску Верховної Ради.

Ключовою подією цього етапу став референдум 16 квітня 2000 року. Сам спосіб його проведення (процедура дострокового голосування, маніпулятивний характер питань референдуму) поставив під сумнів його результати, а також надалі дискредитував Конституцію.

Законопроект щодо змін до Конституції, який був предметом квітневого референдуму, не підтримала Верховна Рада. Імплементація результатів референдуму стала предметом складних політичних консультацій та активної суспільної дискусії восени 2000 року. Опозиційні політичні сили активно виступали проти змін до Конституції, пропонованих Л. Кучмою, з огляду на порушення, які відбувалися в ході референдуму. Окрім цього, небезпідставними були побоювання, що внесення змін до Основного Закону й надалі послабить парламентаризм у країні. Зрештою, внесення змін до Конституції остаточно унеможливила складна політична ситуація в країні під час «касетного скандалу».

Третій етап новітнього конституційного процесу розпочався після пропозиції Л. Кучми щодо політичної реформи, висловленої 24 серпня 2002 року. Її зміст полягав у обмеженні повноважень Президента та переході до парламентсько-президентської республіки.

Із серпня 2002 по березень 2003 року тривали активна дискусія щодо політичної реформи в середовищі експертів та обговорення необхідності змін до Конституції у мас-медіа. Однак сам текст законопроекту було розроблено лише в березні 2003-го. Після цього відбулося «всенародне обговорення» проекту змін до Конституції, запропонованих Л. Кучмою, яке мало здебільшого формальний характер.

Четвертий, доволі гострий, етап конституційної дискусії відбувався в Україні з вересня 2003 по квітень 2004 року. Тоді Конституція стала однією з головних тем політичного життя країни в контексті майбутньої президентської кампанії. Тодішня опозиція на чолі з В. Ющенком розглядала політичну реформу як інструмент збереження влади в країні для владної еліти на чолі з Л. Кучмою. Водночас ініціаторам політичної реформи вдалося дійти компромісу в питанні змін до Конституції з КПУ і СПУ, що створило можливості для реалізації проекту політичної реформи у Верховній Раді.

Конституційною комісією на чолі з О. Морозом та С. Гавришем було підготовлено проекти законів щодо змін до Конституції (реєстр. номери 4105 та 4180 у Верховній Раді IV скликання). Після бурхливих дискусій у парламенті з їхнього тексту вилучили положення про обрання Президента Верховною Радою.

3 лютого 2004 року відбулося попереднє схвалення парламентом (304 голоси «за») проекту закону №4105. Своєрідною кульмінацією цього етапу стало 8 квітня того ж року. Цього дня Верховна Рада відхилила проект закону № 4105 (294 голоси «за» за необхідних 300).

На п'ятому етапі конституційного процесу (вересень - грудень 2004), який можна назвати «етапом компромісу», відбулося повернення до політичної реформи. Остання стала інструментом порозуміння між різними політичними силами під час виборів Президента та Помаранчевої революції.

8 грудня 2004 року було ухвалено в цілому проект закону №4180 щодо внесення змін до Конституції, в пакеті зі змінами до закону про вибори Президента України. Одним із найгостріших питань під час розгляду остаточного варіанта змін до Основного Закону був термін їх введення в дію. У результаті політична реформа набула чинності з 1 січня 2006 року, а основна її частина, що стосувалася нової процедури формування уряду, - у травні 2006-го, після демократичних виборів до Верховної Ради V скликання.

Отже, період із грудня 2004 по травень 2006 року можна вважати шостим, перехідним, етапом у сфері змін до Конституції. У цей час чинними залишалися норми редакції Конституції 1996 року, однак і політики, і суспільство були свідомі того, що правила гри незабаром зміняться. Тому дискусія щодо політичної реформи не припинилася: деякі політики та високопосадовці висловлювалися на користь її скасування. При цьому застосовувалися аргументи того самого зразка, що й за часів попереднього політичного режиму: «недосконалість» Конституції, «невизначеність» її норм, «порушення процедури» під час голосування 8 грудня 2004 року тощо.

Сьомий етап конституційної дискусії у сучасній Україні розпочався з обранням Верховної Ради V скликання. Було вперше втілено в життя ряд новел Основного Закону: створено коаліцію депутатських фракцій і сформовано на її основі уряд, що значно посилив свої повноваження.

Однак стало зрозуміло, що ціла низка проблем чинною Конституцією залишається досі неврегульована. Ситуація загострилася після ухвалення в січні 2007 року закону про Кабінет Міністрів, яким істотно було порушено традиційно усталений баланс влади на користь одного з інститутів влади - уряду. Ситуацію можна було б урегулювати, якби цей закон приймався та був узгоджений із іншими законодавчими актами - про опозицію та про Президента. А в цьому разі це означало лише загострення політичної ситуації в країні, що й стало однією з причин оголошення Президентом позачергових парламентських виборів.

1 жовтня 2010 р.- Згідно із рішення Конституційного Суду, зачитаним головою КС Анатолієм Головіним, Закон України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року було прийнято з порушенням процедури, встановленої нормами Основного Закону.

Так, Верховна Рада не скерувала законопроект на розгляд Конституційного Суду після того, як в нього були внесені правки і доповнення. У рішенні КС вказується, що це є прямим порушенням норм Конституції України, на яке звертали увагу і ПАРЄ та Венеціанська Комісія.

Таким чином, Конституційний Суд визнав таким, що не відповідає Основному Закону, вищезгаданий закон. Рішення вступає в дію з моменту його оголошення. Відтак зміни, внесені до Конституції України конституційною реформою №2222-IV визнані недійсними, а у змінених реформою частинах Основного Закону знову набуває чинності редакція Конституції від 1996 року.

Конституційний Суд України поклав на органи виконавчої влади України обов'язок щодо невідкладного виконання цього рішення. Нагадаємо, що фахівці неодноразово наголошували, що одним із сценаріїв за підсумками рішення КСУ може бути повернення Президенту Віктору Януковичу повноважень часів Леоніда Кучми.

конституційний устрій український держава

Размещено на Allbest.ru